土地管理論文

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土地管理論文:對土地管理立項中開展預防工作情況的調查報告

根據市、區兩級人民檢察院和國土資源局的聯合會簽的《關于加強法制教育和預防職務犯罪工作意見》等文件精神，結合區國土局“十萬畝澇洼地整理”重點項目工程的工作實際，區檢察院和區國土局加強聯系、強化配合，采取各項有力措施，積極開展專項工程的職務犯罪預防工作，取得了明顯的成效。現將報告如下：

一、深化實施專項預防工作重要性的認識

近年來，全區國土系統認真貫徹區委、區政府和上級國土部門一系列重大決策，將澇洼地整理作為建設小康社會的一大突破口，作為實踐“三個代表”的實際行動，針對我區中東部、東南部地帶地勢較低，有河灘、平原低洼地30多萬畝的實際情況，區國土資源局積極采取措施，強化對灘地、低洼地的改造工作，已改造低洼地20萬畝。

20__年以來，區委、區政府組織國土、農業、水利等部門對尚未徹底改造的10萬畝澇洼地編制整理規劃項目書，并逐級上報至國家國土資源部，爭取到一期投資976萬元，對l萬畝澇洼地實施整理。

區國土管理部門擔負著領導、組織澇洼地整理的重任。近年國土管理系統推行規范化管理，大力實施科教興業戰略、深化國土資源征管改革，不斷加大支持經濟發展力度，走出了一條具有地方特色的發展之路，班子及干部隊伍建設得到加強，各項工作不斷取得新突破，為全區的改革開放和現代化建設事業作出了較大的貢獻。但也應看到，由于受種種主客觀因素影響，國土管理系統內部仍然存在著一些不容忽視的問題，個別干部法制觀念淡薄，執法犯法，嚴重侵害了國家利益，損害了國土干部的形象。澇洼地整理工程是一項長期的任務，在整理過程中，區國土局積極組織行動，充分利用農閑時間，發動群眾，采取人工、機械作業相結合，將指揮部安在工地，工作人員吃住在工地，區主要領導定期督導在工地，工程技術人員槍查指導在工地，使澇洼地整理工作不斷取得新進展、新成效。由于這項工程工程量巨大，涉及資金多，在整理過程中有效地防止漏洞，預防國土系統職務犯罪案件的發生，已成為當務之急。

檢察機關在多年的司法實踐中，對犯罪分子的思想演變，墮落軌跡了解的比較深入，對體制、機制、制度以及管理上的漏洞和薄弱環節研究得比較透徹，對職務犯罪的動因、特點把握得比較。因此，國土管理部門加強與檢察機關的緊密合作，共同開展預防職務犯罪工作，既有利于促進國土管理部門加強內部管理，完善約束機制，又有利于雙方形成預防職務犯罪的整體合力，依法嚴厲打擊職務犯罪，形成威懾力。這一活動的開展，將進一步促進國上系統內的黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入開展，是建設一支“政治過硬，業務熟悉，作風優良”國土干部隊伍的重要舉措。檢察機關和國土管理部門在預防職務犯罪這一點上做到了思想統一，認識到位，目標一致，從而促進了國土干部責任感、使命感的進一步增強，為實現“工程品質，干部”，做好職務犯罪預防工作做出了積極的努力。

二、共同實施預防職務犯罪工作的主要措施

為了使澇洼地整理工作取得成效，區檢察院與國土局不斷創新預防工作機制，強化預防措施，形成預防合力，把澇洼地整理工作與職務犯罪預防工作放在同等重要位置來抓，取得了良好的法律效果和社會效果。

(一)加強預防機制建設，強化預防制度規范

為了抓好在澇洼地整理過程中的職務犯罪預防工作，我們強化聯合，狠抓機制和制度建設。去年上半年，區檢察院、區國土局共同制定了《關于共同做好國土資源管理中預防職務犯罪的實施意見》，成立了“預防職務犯罪工作指導小組”，由檢察長任組長，國土局局長、檢察院分管檢察長任副組長，成員包括國土局副局長、檢察院預防科、反貪局、瀆檢局負責人和國土局紀檢監察干部。同時，針對澇洼地整理出臺了《臺兒莊區人民檢察院臺兒莊區國土資源局關于在轄區內“十萬畝澇洼地整理”工程中開展預防職務犯罪工作的實施意見》，詳細規定了在澇洼地整理中雙方加強配合、互相協作的機制，為共同做好預防貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪，提供了制度保障。文件中嚴格規定了在澇洼地整理過程中的主要任務：(1)負責對“澇洼地整理”工程開展預防職務犯罪工作進行指導；(2)審定雙方共同開展預防職務犯罪工作計劃，開展專項預防方案等；(5)認真抓好貫徹落實雙方會簽文件的目標任務、監督資金的使用情況和招投標活動；(4)分析形勢，研究措施，協調、督辦“澇洼地整理”過程中的重要事項；(5)總結交流開展預防職務犯罪活動中的先進經驗等；(6)執行聯席會議制度，不定期召開專題預防座談會，集中研究解決在預防職務犯罪活動中所遇到的帶有根本性和傾向性的問題。

為了較好的完成澇洼地整理工作、區檢察院和國土局在實際工作中，堅持不斷完善創新一系列的 規章制度，特別是在廉政方面，深入到規范化管理的各個環節，堵塞了制度漏洞，筑牢制度防線，使其“不能犯罪”；加強黨風廉政和預防職務犯罪知識的講解，統一思想，提高認識，樹立正確的人生觀、金錢觀、價值觀、權力觀，正確的對待人生的價值，筑牢思想防線，使其“不想犯罪”；以法律這一強有力的武器，以案釋法，以其身邊的職務犯罪案件教育廣大干部職工，通過放映警示教育錄像片，通報成克杰、胡長清等職務犯罪大要案等生動翔實的視聽資料，震懾已經或者將要犯罪的人，認清腳下的路，不要越雷池半步，筑牢法律防線，使其“不敢犯罪”。實現了“制度防線、思想防線、法律防線”的“三條防線”和“不能、不想、不敢”的“三不”系統預防格局，形成了嚴格自律、依法治土的法制氛圍，促進了澇洼地治理工作的深入開展。

(二)強化預防工作重點，保障國有資金的安全使用

“澇洼地整理”重點工程項目，是國家投資的重要項目之一，國土資源部、省國土廳對此項目非常重視，先后幾次派人搞專項檢查。為了使近千萬元(一期工程)的國有資金、高效地使用，我們雙方經過多次協商，制定了行之有效的措施，指定專人負責，領導干部親自抓，分管領導具體抓，工作人員抓具體事項，層層抓落實。從工程資金的管理、使用、監管，審批程序的批準，到工程項目的招投標管理，工程資金的撥付，監理人員的工程監督，推行“陽光工程”，杜絕“暗箱操作”，每做一項工作都認真負責，嚴把質量關和用人關，工程資金全部采取銀行劃撥的方式，減少了環節，堵塞了漏洞。

在“澇洼地整理”專項預防活動中，檢察機關為了提高國土管理于部的廉政意識，在區國土局開展了不同形式的預防職務犯罪廉政教育講座，對預防職務犯罪基礎知識、檢務公開、黨風廉政教育等，采取典型案例警示、視聽資料和舉辦培訓班相結合，提供宣傳材料和播放廉政教育錄像片相結合等形式，積極主動配合國土部門開展廉政警示教育，不斷增強國土管理下部執法、守法的自覺性，遏制和減少國土系統工作人員違法違紀現象的發生。思想覺悟和廉政意識是國土工作的生命線，是國土系統的政治優勢。廉政教育最根本的任務是使其樹立正確的執法觀念，運用科學的理論有針對性的解決人生觀、世界觀、價值觀的錯位，為此我們堅持以黨員干部為重點，對國土干部進行政治思想教育，加強干部隊伍的人生觀、世界觀、價值觀的“三觀”教育。使他們不斷學習先進文化，堅持用身邊榜樣的力量鼓舞自己，用科學的思想武裝頭腦，從而樹立正確的符合國家和人民利益的人生觀、世界觀、價值觀。其次加強對國土干部隊伍的職業道德教育。道德雖然是一種社會軟約束，但其在人的一生中對行為的制約作用是不容忽視的。為此加強對國土管理干部愛崗敬業的教育，樹立為人民服務的思想，加強國土管理干部甘于清貧淡泊名利的教育，樹立奉獻意識。再次加強了干部隊伍的以“依法行政”為重點的法制知識教育。道德是一種軟約束，而法律卻是對人們具有普遍約束力的硬性的行為強制。加強國土管理干部的法制教育對于有效預防職務犯罪有積極作用，使國土管理干部明白是非界線，及時糾正錯誤，樹立正確的行為準則，重點內容是加強依法行政，對內對外實行嚴格執法，杜絕人為隨意性，根除滋生職務犯罪的客觀條件。

通過采取多種措施，狠抓預防重點，保障了國有資金的合理、安全使用。到目前為止，該工程項目經過多次檢查、檢驗，均未出現任何問題，取得了令人滿意的成效。在治理過程中，既沒有發生一起職務犯罪案件，檢察機關也未接到任何關于職務犯罪案件線索的舉報，取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果。

(三)加強信息交流和情況通報，大力開展職務犯罪的預防調研工作

加強交流、互通信息、強化溝通，大力開展職務犯罪的預防調研工作是開展廉政共建、做好預防職務犯罪的有效方式。我們和區國土局一起堅持互相協作，及時通報，對出現的違法違紀苗頭及時進行調研分析，對工作中出現的廉政事跡及時總結子以推廣，有效地促進了廉政建設，推動了職務犯罪預防工作的開展，保障了澇洼地整理工作的順利進行。

一是按照區檢察院和區國土局會簽文件和實施意見的安排，工作中雙方密切配合，區國土局在“澇洼地整理”工程中，、及時地將有關行政執法、基本建設、大宗物品采購等重大事項，向檢察機關通報，檢察機關根據實際情況適當介入基建和采購等工作中，注重對關鍵環節和關鍵點的預防工作，堅持做好事前、事中、事后監督和預防措施的落實。同時雙方協商，工作中一旦出現違法違紀情況，工作人員將及時向預防工作領導小組匯報，聽取指示，便于盡快作出處理，

防止因此而延誤澇洼地整理工作的進度。

二是在系統預防和專項預防過程中，在雙方充分協商的前提下，國土局應當在澇洼地整理工程中，完善內部管理監督機制，對參與澇洼地整理的工作人員和技術人員廉潔自律情況和隊伍建設情況進行檢查，采取不定期的方式向區檢察院通報，區檢察院應當根據通報情況，進行深入分析，采取相應預防措施，加強外部監督，幫助國土局不斷健全制度、機制、管理等方面工作，總結國土干部好的做法、措施和經驗，不斷把預防工作推向、細致、深入，確保無職務犯罪案件發生，無違法違紀情況發生。

三是在澇洼地工程整理中，區國土局根據“澇洼地整理”工程進度和需要，不斷出臺內部廉政制度建設規定、有關業務規章制度等，并結合職務犯罪預防工作制定相關的預防制度和對策，對出現的重大職務違法違紀案件線索都及時通報檢察機關，通過積極的協商解決問題，以取得法律支持和幫助，有效地促進了國土干部的廉潔自律。

四是雙方利用各自工作的特點，根據國土管理系統職務犯罪的苗頭性、傾向性問題，結合“澇洼地整理”實際，根據工程進度、資金使用情況、干部思想動態積極開展前瞻性和階段性的調查研究工作，不斷深入探索制度、機制改革和創新，研究從源頭上預防國土干部職務犯罪的治本性措施和對策，積極努力地發現和推廣活動中總結出來的預防國土干部職務犯罪方面的有效做法和成功經驗，防微杜漸。同時不斷擴大調查研究的范圍，以澇洼地治理為點，帶動整個國土管理系統的預防職務犯罪調研工作，以點促面，取得了明顯的成效。達到了以調研促預防，以調研促工作的目的。

(四)加強協作配合，積極依法查辦案件

在活動中檢察機關與國土管理系統積極合作，在查辦職務犯罪案件方面達成共識。區國土局積極配合檢察機關依法查處工作人員職務犯罪案件，在活動中發現國土干部涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪線索，不能自行處理，也不能隱瞞不通報，應當按照有關規定及時移送有管轄權的檢察機關審查辦理。檢察機關在辦案過程中，發現涉及到國土干部的違法違紀情況，應在不影響辦案的情況下，及時向上一級國土部門紀檢監察部門通報，需要配合查處的，國土部門要積極給予配合。對已經查結涉及國土干部的案件，由檢察機關向國土部門提供相關材料，以便國上部門及時對違紀違法人員作相應的黨紀政紀處分。

三、今后的工作重點

在這項活動中，通過我們雙方的共同努力，澇洼地整理工作取得了預期的效果，達到了“工程品質，干部”的目的。下一步我們仍然有許多工 作要做，不但是在專項工程中，還有整個系統預防方面，我們還要繼續加強協作配合，確保國土系統示職務犯罪案件發生，無違法違紀情況發生，進一步促進國土干部的廉潔奉公、依法行政。

(一)切實加強領導。在今后的預防職務犯罪工作中，國土部門和檢察機關要把共同開展預防職務犯罪工作作為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一項重要內容，擺上重要議事日程。加強領導，精心組織，狠抓落實，務求實效。不斷建立預防職務犯罪工作責任制，實行分類指導，加強對工作的督促、檢查和考核，發現問題的苗頭及時糾正，對工作中屢教不改而出現問題的，要給予嚴肅批評，直至追究法律責任。

(二)加強對國土干部隊伍的廉政教育和監督。預防工作教育是基礎、法制是保障，打擊不是目的，既要治標，而更重要的是治本。國土部門和檢察機關在開展預防活動中，堅持“打防并舉，標本兼治，重在治本”的原則，采取有效措施，加強對干部隊伍的管理和教育，要執法必嚴，依法行政，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，不斷強化廉潔自律意識，增強自我拒腐防變能力，做到“常在河邊走，就是不濕鞋”。

(三)在今后的預防職務犯罪工作中，雙方單位要加大預防調研的力度，深入基層搞調查研究，對存在的問題進行深入細致的分析、研究，找出解決問題的方法，對于取得的經驗和好的做法要及時總結，形成可行的調研報告，以利于領導的決策，為以后的工作打下良好的基礎。

(四)在開展預防活動的同時，檢察機關與國土紀檢部門要進一步加大對國土系統內違法違紀行為的查處力度，堅決糾正對違法違紀行為執紀不嚴，失之于寬，失之于軟的問題，通過查辦和懲治違紀案件和職務犯罪案件，起到震懾犯罪的作用。

總之，經過我們兩單位的不懈努力，要在保障國有土地資金的合法使用，土地業務的正常運行和我區的國土事業的健康有序健康發展的前提下，努力開展預防職務犯罪工作，適時開展系統預防、專項預防和個案預防，加強廉政警示教育和預防調研工作，從而達到遏制和減少職務犯罪案件發生的目的，促進我區國土管理系統黨風廉政建設再上一個新的臺階而努力。

土地管理論文:關于我市《土地管理法》貫徹實施工作的審議意見

近年來，市政府及土地管理部門認真貫徹執行《土地管理法》，堅持以保護耕地為中心，以促進全市經濟社會發展為目標，解放思想，干事創業，扎實工作，依法規范了土地管理，為促進全市經濟快速發展做出了積極貢獻。當然，土地管理工作與全市經濟發展和改革開放的要求相比還存在一定差距。主要是土地管理法的宣傳不夠深入，土地供需矛盾較為突出，城鄉建設用地利用率不高，亂占耕地現象嚴重等等。對此，建議市政府及其主管部門做好以下工作：一是加強宣傳，增強干部群眾特別是領導干部的土地國策意識。要充分利用各種新聞媒體和輿論工具，大力開展土地國情、國策和土地管理法律法規的宣傳，提高全民對土地工作重要性的認識。各級領導要以身作則、率先垂范，帶頭學法、懂法，正確認識和處理權力與法律、發展經濟與依法管理土地的關系，模范地遵守和執行土地管理法律法規。二是轉變觀念，樹立用地管地新思路。要正確處理保護耕地與建設用地的關系，樹立科學的發展觀，堅持在確保耕地總量動態平衡的前提下進行建設，重點照顧交通、水利和城市基礎建設。對重點項目和基礎設施用地，要盡量列入國家或省重點計劃，力爭不占用我市建設用地指標。三是科學規劃，切實加大土地儲備力度。面對當前工業企業快速發展的新形勢，要搞好土地利用總體規劃的修編工作，為發展奠定堅實的基礎。要切實加大土地儲備力度，積極推進土地資產經營，對經營性土地實行招標拍賣、掛牌出讓，力爭在土地收益上有更大的突破。四是強化服務，確保經濟建設用地需求。要繼續搞好隊伍建設，努力加強對執法人員的管理，切實形成為經濟建設服好務的意識和氛圍。要繼續做好執法與服務相結合的文章，在嚴格執法的基礎上堅決服從服務于經濟發展大局，保障全市經濟發展對土地的需求。要認真執行農民補償安置的有關規定，足額落實土地補償和人口安置補助費，確保農民利益，維護社會穩定。五是嚴格執法，解決土地資源浪費問題。要加大我市各類經濟園區整合力度，杜絕因小規模開發造成的土地資源浪費；要加強對部分建設項目征而不用、長期閑置土地的管理，提高土地資源的利用率；要嚴厲查處各類違法占用耕地案件，杜絕一切破壞土地利用總體規劃的行為。

土地管理論文:我國土地資源立法的重大發展——《土地管理法》評析

1998年8月29 日第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《中華人民共和國土地管理法》于1999年1月1日施行（以下簡稱新《土地管理法》）。新《土地管理法》計8章86條，與1988 年的《土地管理法》（以下簡稱舊《土地管理法》）7章57條相比，不僅編寫體例， 綱目結構更趨合理，而且內容也作了相應的調整和充實。本文擬從修訂后的《土地管理法》內容的變化、發展入手，探討我國土地資源立法發展的成就，試圖對新《土地管理法》進行評價。

一、新《土地管理法》以促進社會經濟可持續發展為指導思想，符合我國市場經濟發展的客觀要求

土地是人類社會生產力的重要源泉，是人類生活、生產等一切活動的場所，亦是農業生產的基本生產資料和勞動對象。誠如馬克思所指出的那樣，土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類不能出讓的生存條件和再生條件。我國自改革開放以來，十分重視對土地資源的利用和保護，把人口多、耕地少作為基本國情，加強人民珍惜土地，合理利用土地的國情教育；同時，還運用法律手段加強、規范土地管理。如舊《土地管理法》開宗明義地指出：“為了加強土地，維持社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，適應社會主義現代化建設需要，特制定本法。”但是，舊《土地管理法》由于過分強調土地資源保護、開發、利用都必須適應社會主義現代化建設需要，沒有從根本上揭示合理地保護和利用土地資源與社會經濟持續穩定發展的關系，實踐上不可避免地出現了有些地方或單位搞圈地開發，濫占亂用耕地的現象，致使我國耕面積驟降，環境污染嚴重，自然生態環境失衡，經濟發展后勁不足，并業已構成了影響社會主義現代化建設的新的制約因素。因此，新《土地管理法》及時調整了我國土地管理立法的指導思想，明確規定：“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展。”它與1988年《土地管理法》適應社會主義現代化建設的需要“的指導思想相比，后者反映了一定經濟目的對土地資源保護、利用的驅動，是一種實用主義立法，前者卻真實地反映了土地資源保護、利用必須與社會經濟協調發展，必須兼顧眼前利益和長遠利益，局部利益與整體利益的關系，從而使我國土地資源立法發生質的飛躍。

新《土地管理法》是我國政府實施可持續發展戰略的重要步驟。可持續發展是針對以資源高消耗和環境污染為特點的生產和消費體系來支撐整個社會文明的傳統發展模式而提出的“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發展”（注：張利田、呼利娟：《區域人地系統調控與區域可持續發展》，《北京大學學報》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，聯合國里約熱內盧“環境與發展”大會通過了關于世界環境與發展問題的綱領性文件《21世紀議程》，從而使可持續發展思想成為全球性政治保障。1994年4月， 我國政府亦正式發表了中國資源、環境發展問題白皮書《中國21世紀議程》，宣告我國政府已開始實施可持續發展模式。新《土地管理法》明確地把“促進社會經濟可持續發展”作為立法的指導思想，并按可持續發展模式檢討、修訂了1988年的《土地管理法》。從而使《土地管理法》成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續利用的重要保障。

新《土地管理法》把“促進社會經濟可持續發展”作為指導思想，符合我國市場經濟發展的客觀要求。從歷史的觀點看，歐、美、日等發達資本主義工業化國家幾乎都是靠資源，特別是土地等不可再生資源的高消耗和生活資料的高消費來支撐和刺激其經濟高速增長的，這些國家掠奪式的發展模式對土地資源和環境造成了重大的危害，并付出了昂貴的代價。我國與這些工業發達國家相比，不僅改革開放較遲，經濟發展水平不高，人均土地資源占有量極其低下，而且正面臨著人口、就業、環境、資源等多重危機的困境，而這些無一不與土地資源的合理保護、開發利用有關，它客觀地要求我國經濟發展必須尋找一種與其他國家不同的，非傳統的現代化經濟發展模式，借以促進社會經濟持續穩定增長，經濟效益不斷提高，科學技術水平不斷被創新、運用，土地資源與自然環境獲得有效的利用和保護。因此，我國把促進社會經濟可持續發展，作為土地資源立法的指導思想，符合社會主義市場經濟公平、有序、高效、持續發展的客觀要求。這種指導思想在我國新《土地管理法》關于土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地等規定中得到了的貫徹和實施。

二、加強土地利用總體規劃管理，切實保障有限的土地資源的開發利用和社會經濟的協調發展

土地利用總體規劃是指縣級以上人民政府為貫徹執行國家土地利用政策，并根據國民經濟和社會發展對土地的需求，以及地區的自然、社會經濟條件而編制的合理分配土地和調整各類土地的利用結構與布局的戰略構想和設計方案。土地利用總體規劃是國家及各級地方政府調控、管理土地資源開發利用，安排生產和建設用地的基本手段，是土地管理立法的核心。舊《土地管理法》規定：“各級人民政府編制土地利用總體規劃，地方人民政府的土地利用總體規劃經上級人民政府批準執行。”這一規定雖然要求各級政府應當編制土地利用總體規劃，但編制的根據、原則以及如何確定其合理性等并沒有明確的規定，缺乏可操作性。有些地方不顧本地區的土地資源狀況和社會發展計劃，盲目將城鎮道路周邊劃定建設用地，盲目地劃定各類開發區；有些地方土地分類混亂，濫占亂用耕地；甚至有些地方還巧立名目，濫用土地利用總體規劃，隨意圈地開發，致使土地衰退拋荒。（注：習龍生、王肯堂主編：《中國

房地產法實務全書》，今日中國出版社1994年10月版，第120頁。 ）土地利用總體規劃根本不能發揮宏觀調節土地資源和微觀管制的作用。為了切實強化土地資源管理，促進社會經濟可持續發展，新《土地管理法》實施土地用途管理制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，明確要求土地利用總體規劃應當規定土地用途；同時還對土地利用總體規劃編制的依據、原則，土地利用總體規劃的構成及其編制程序作了明確的規定。

1、土地利用總體規劃編制的依據和原則。 新《土地管理法》第17條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃，國土整治和資源環境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。”土地利用總體規劃編制的原則包括：（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；（二）提高土地利用率；（三）統籌安排各類、各區域用地；（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。為了確保土地利用總體規劃編制的質量，切實保護土地資源，特別是作為社會經濟持續、穩定、協調發展基礎的農用地和必要的建設用地的合理配置，國家對土地利用總體規劃中的建設用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

2、土地利用總體規劃的構成。 土地利用總體規劃是各級政府根據土地調查、土地統計所獲得的土地資源資料而編制的土地利用的設計方案。從我國新《土地管理法》規定來看，土地利用總體規劃由兩個子系統構成：（一）城市總體規劃和村莊集鎮規劃。城市建設用地規劃應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或盡量少占用農用地；城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，所需建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。（二）江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃。該規劃應當與土地利用總體規劃相銜接。在江河、湖泊、水庫的管理和保護范圍內以及蓄洪滯洪區內，土地利用應當符合江河、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。

3、土地利用總體規劃的編制程序。 根據新《土地管理法》規定：下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制，各級政府編制自己的土地利用總體規劃時，建設用地總量和耕地保有量均必須符合上級的控制指標。縣級土地利用總體規劃應當劃定土地利用區，明確土地用途；鄉（鎮）土地利用總體規劃在確定土地利用區時，應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予公告。國家對土地利用總體規劃實行分級審批制度，省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃報國務院批準；縣、市級人民政府的土地利用總體規劃應逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；鄉鎮土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權設區的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規劃一經批準，即構成土地管理法律制度的一部分，必須嚴格執行，如需修改，必須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。

三、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發利用

實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措。新《土地管理法《第4條規定：“國家實行土地用途管制制度。”這是根據我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。我國過去土地管理法雖然也規定各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現象仍在繼續蔓延，土地資源衰退現象十分嚴重。新《土地管理法》將土地按用途劃分為農用地、建設用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據新《土地管理法》規定，縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途；鄉鎮人民政府編制土地利用總體規劃應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設用地總量和耕地保有量控制指標管制，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地；未經批準，不得改變土地總體規劃確定的土地用途。

耕地保護是新《土地管理法》的重點。耕地保護的實質在于預防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的自然經濟條件，促進土地對社會經濟可持續發展的支撐作用。當前，我國土地利用的結構和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質量下降問題突出。（注：黃仲權等編著：《土地管理法》手冊，華南理工大學出版社1989年12月版，第95頁。）因此，切實保護耕地已成為當務之急。新《土地管理法》確立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”的法律原則，并明確規定耕地的特殊保護等相應的措施。

1、國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開懇費，專款用于開懇新的耕地。因此，現金補償不得以現金替代應開懇的耕地，借以穩定耕地的保有量。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令其在規定期限內組織開懇與所減少耕地的數量與質量相當的耕地。

2、國家實行基本農田保護制度。依照新《土地管理法》， 下列耕地應當根據土地利用總體規劃列入基本農田保護區，嚴格管理：（一）經國務院有關主管部門或者省級以上地方人民政府批定的糧、棉、油生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；（三）疏菜生產基地；（四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定劃入基本農田保護區的其它耕地。國家對劃入基本農田保護區的耕地實行特殊保護，基本農田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設施建設需要征用，也必須由國務院

批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。

3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質量。 已辦理土地審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應繳納土地閑置費；連續兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，并交由原農村集體經濟組織恢復耕種。承包經營耕地的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。

4、加強未用地管理，防止水土流失。 水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現有的土壤面積，而且還能使土地地質退化，土地生產能力衰退。因此，新《土地管理法》在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發也作了相應的規范。從總體上看，國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用土地；開發未利用的土地如果適宜農用地的，應當優先開發成農用地。但是，開懇利用地必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。

四、建立土地監督、檢查制度，強化土地利用管理

土地監督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監測和驗證等一系列經濟、技術和法律措施的總稱。其主要內容包括：（1 ）建設用地總量和耕地保有量的監督檢查，確保耕地保有量不減少；（2 ）土地用途的監督檢查，嚴格限制農用地轉為建設用地和耕地轉為非耕地，保障國家土地用途管理制度的順利實施；（3 ）土地利用總體規劃的編制和執行情況的監督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監督檢查，保障“占多少， 墾多少”原則得以實現；（5）土地利用狀況及其效果的監督檢查， 加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權屬的監督檢查等。

為保障土地監督檢查制度的落實，新《土地管理法》規定：縣級以上各級人民政府土地行政管理部門負責土地的監督檢查工作。其履行監督檢查職責時，有權采取以下措施：（一）要求被檢查的單位或者個人提供有關土地權利的文件和資料，進行查閱或者予以復制；（二）進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現場進行勘測；（四）責令非法占用土地的單位或者個人停止違反土地管理法律、法規的行為。土地監督檢查人員履行職責，需要進入現場進行勘測，要求有關單位或者個人提供文件、資料和作出說明的，應當出示土地管理監督檢查證件。有關單位或者個人對土地行政管理部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。縣級以上人民政府土地行政管理部門在監督檢查工作中發現國家工作人員的違法行為，依法應當給予行政處分的，應當依法予以處理；對自己無權處理的，應提出行政處分建議，報行政監督機關予以處理；如發現土地違法行為構成犯罪的，應當將案件移送有關機關，依法追究其刑事責任；不構成犯罪的，應當依法給予行政處罰。土地監督檢查制度的確立不僅為土地行政執法機關的執法檢查、處理及程序等提供了法律依據。而且監督檢查的制度化對土地管理法的貫徹實施，土地資源保護提供了法律依據。

新《土地管理法》在總結、吸取我國近十年土地立法和執法的經驗教訓的基礎上，對我國原有《土地管理法》的內容進行了的調整和充實，相信它的實施必將為我國社會主義市場經濟穩定、高效發展奠定可持續利用土地的基礎。

土地管理論文:簡論城市土地管理制度研究

論文摘要隨著城市化進程的推進和各地城鎮化發展迅速，在城市，違法占地、用地現象日益增多，城市綜合管理行政執法中面臨的難題日益顯現。相對集中行政處罰權是在行政處罰法中及時次出現的。實行相對集中行政處罰權的目的是解決行政管理領域中比較混亂的行政處罰行為，從而實現行政機構精簡和行政處罰執法法治化的目標。對于城市綜合管理執法中的相對集中行政處罰，理論界、執法界都對其缺少關注和探討。本文以深圳經濟特區土地監察制度為例，以《深圳市土地監察條例》為樣本，從具體條文和機制建設兩個方面進行分析，以期發現土地違法行政處罰制度存在的問題，歸納試點工作運行情況，并從中找到解決問題的思路，探求更加完善的行政執法機制。

論文關鍵詞 土地管理 綜合執法 相對集中處罰權

一、城市土地管理制度現狀

對于土地違法行為的行政處罰的相關法規主要集中在《土地管理法》和《行政訴訟法>中。《土地管理法》明確規定土地執法部門對違反土地管理法律法規的行為進行監督檢查是其法定職責。該法第七章的七十三條至八十四條，集中羅列了土地執法部門對土地違法相對人的處罰措施，主要有沒收非法所得，限期拆除，恢復土地原狀，罰款，責令退還等。在《行政訴訟法》中第六十六條是這樣規定的，“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”對于當事人提起行政訴訟的情形，該法第六十五條第二款也作出了規定，“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向及時審人民法院申請強制執行，或依法強制執行。”

二、深圳經濟特區土地監察制度綜述

作為經濟特區，深圳市于1992年被全國人大授予地方立法權，即深圳市的人民代表大會及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省人民代表大會常委會批準后施行。深圳市人大常委會于1995年頒布實施《深圳經濟特區規劃土地監察條例》，后經2001年和2005年兩次修正。

該條例在《土地管理法》、《行政處罰法》、《城市規劃法》（現修訂為《城鄉規劃法》）等法律對土地違法案件規定有待完善的前提下，在深圳市作為經濟特區先行先試土地糾紛日益增多的背景下，制定出臺，對規范土地管理、推動城市化進程、促進深圳經濟社會快速發展起到了巨大作用。

該條例歷史性的開創了城市綜合管理執法部門開展土地規劃監察的先例，在深圳市，規劃執法權或行政處罰權集中到了城市管理綜合執法部門，規劃管理部門不再擁有或承擔相關行政執法權。綜合執法或相對集中行政處罰權現已上升為法律制度，并廣泛存在和普遍應用于全國大中城市的城市管理領域。這一制度創制明確了責任主體，明晰了權力劃分，提高了執行效率，對遏制土地違法事件起到了積極作用。

該條例規定了規劃土地監察的職責和管轄。對監察人員提出了資質要求，對城市管理綜合執法部門的職責進行了明確。詳細規定了執法機關在處理土地違法案件的立案、調查、處理流程。在第四章規定了強制措施和執行程序，保障行政處罰落到實處，見到成效，有效打擊了土地違法案件，保護了土地資源。

但是，隨著各項事業改革向縱深推進，近年來深圳市查處違法用地和違法建筑工作面臨的形勢十分嚴峻，暴力抗法等情況屢屢發生，《條例》中的執法措施不夠嚴厲，亟需創新執法手段、加重法律責任。同時，國家《行政強制法》實施以來，對規劃土地監察執法工作提出了新的要求，查處違法建筑過程中的查封、扣押、強制拆除等行政強制，需要按照法定的方式和程序實施。

三、城市土地管理綜合執法制度面臨的困境

為了響應行政機構精簡和行政處罰執法法治化的要求，2005年2月25日，深圳市對原來的《深圳經濟特區規劃土地監察條例》進行了修正，實行了行政綜合執法。該條例明確規定：“規劃、土地管理部門分別負責規劃、土地監察的指導和監督工作；城市管理綜合執法部門負責轄區內的規劃土地監察工作。”至此，深圳市規劃執法集中行政處罰權就從規劃管理部門轉向城市管理綜合執法部門。根據立法法的相關規定，綜合執法或相對集中行政處罰就通過本土地監察條例作為地方性法規上升為法律制度，并逐漸全國大中城市的城市所借鑒學習。

筆者認為，本條例的主要作用是，有效整合了相關職權，提高了土地執法行政效率，也起到了精簡了機構的作用，避免了多部門重合、重復處罰局面。但是，這種利用綜合執法集中行政處罰權的制度創新在理論界一直備受爭議。

（一）理論層面

1.違背了行政法理論上的職權法定基本原則。這種做法將土地規劃管理執法方面對于行政處罰權力通過地方法規的形式授予了集中行使行政處罰權的土地管理綜合執法部門，這就引起了現實操作法律規定（《城市規劃法》和《城鄉規劃法》）之間的沖突。根據《城市規劃法》的規定，行使土地管理或者土地規劃執法處罰權的合格行政主體是縣級以上地方人民政府，區級政府的行政規劃部門沒有相關職權，不具有相關執法主體資格，不能行使土地管理方面的行政許可權與行政處罰權。但在實踐操作中，這一明確規定已經被一些地方政府進行僭越。

2.違背了行政法合法性中的法律優先原則。《行政處罰法》第十六條對相對集中行政處罰權的設立有明確的規定，國務院及地方政府無權設立相對集中處罰權，法律的位階高于其他法規和地方性規章，立法機關以外的其他機關超越法律的規定，制定與法律相抵觸的法規、規章顯然違反了行政法的法律優先基本原則。

3.違背了法制統一原則。對同一違法行為，不同部門法都分別作了規定，在舊的法律沒有廢止的情況下，制定出新的法律法規和規范很可能導致執法機關對相同或者類似的違法行為作出差別較大的執法行為。這也就是我們行政法理論界近年來一直關注的自由裁量行為，這樣必經導致法律規范的適用混亂，影響行政執法的法制統一。

（二）現實困境

1.執法效率低下。除了理論上的問題外，在實踐中，集中行政處罰權也面臨著影響執法效率的問題。以《深圳市土地監察條例》為例，條例明確規定了規劃管理行政處罰權集中到土地監察管理部門。而在現實中，土地監察管理部門卻顯得力不從心，面對土地管理專業性較強的問題，執法人員只能是現學現賣，抓耳撓腮。面對查處違章建筑的正常執法，不得不先到規劃部門查詢該建筑審批手續是否齊全；還肩負著為被執行人提供補救措施的咨詢義務，嚴重降低了行政執法的工作效率。

2.執法難度較大。仍以規劃執法為例，由于相對集中行政處罰權的行政機關是專門從事集中處罰的專門人員，他們一般不參與城市規劃的編制，也對具體規劃項目的選址、論證及證書的核發缺乏了解，對違法建設項目的相關情況缺乏了解就直接導致了其在執法過程中缺少底氣，沒有說服力，在與當事人互動過程中處于較為被動的局面，這也直接影響執法工作力度，為日常執法帶來較大難度。

四、城市土地違法相對集中處罰的立法建議

相對集中行政處罰制度是在我國行政執法發展尚不完善的情況下產生的一種理論和實踐創新，在實踐中取得了一定成效，但隨著法治的不斷完善和發展，隨著社會經濟的不斷發展，社會管理的需求不斷加大，我們也發現相對集中行政處罰權亦存在著眾多的理論與實踐問題，有待我們進一步的關注和探討。在目前城市管理綜合執法難度不斷加大的情況下，為了避免管理的缺位，我們仍需對有關制度進行進一步的完善和調整，以促進城市土地管理機制的進一步完善。

及時，嚴格落實職權法定原則。要進一步細化違法行為，將違法建設進行的梳理和分析，明確各單位執法責任，對于不同的行為由不同的部門進行執法。在分類的基礎上，對只能相似的部門進行適當整合，對專業性不強的程序性行政執法過程進行適當集中。這樣不但可以進一步提高行政執法效率，也有利于各部門進行分工協作，各司其職，最終實現“不留死角，沒有空白”的良好執法局面。

第二，將個人和國家機關均納入監察。近年來一些單位和個人違反規劃土地法律法規現象比較嚴重，但是相關法律并沒有對機關違法行為的處理進行明確規定，這樣就造成了“執法不平等”的現象。因此有必要明確地將國家機關等在特區用地和建設的所有單位和個人，納入監察對象范圍，體現了“法律面前人人平等”的法律原則，必有利于查處和遏制少數國家機關在規劃土地方面的違法行為，提高執法，推進依法治國。

第三，要創新執法措施。在實際執法過程中，一些當事人拒不承擔強制拆除費，針對這種情況，該條例應該學習借鑒國內外城市的先進做法，進行執法措施創新，比如增加關于“強制拆除費用的保全措施”規定、提高加處罰款的額度；針對當事人不履行行政處罰決定的情況，應增加“書面通知有關行政機關暫停辦理涉及違法事項的行政許可和審批、登記”等規定；針對規劃土地監察工作中遇到的暴力抗法、犯罪等情況，應增加“建立公安機關介入規劃土地監察工作的機制”規定。

第四，要盡量避免與相關法律制度的抵觸。要根據《行政強制法》、《行政處罰法》的規定，梳理和規范規劃土地監察執法過程中常用的查封、扣押等行政強制措施和強制拆除等行政強制執行，以及沒收違法收入、違法建筑和其他設施等行政處罰的具體實施程序、相關費用承擔、法定期限等，如必須增加和修正“不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品”，“因查封、扣押發生的保管費用由行政機關承擔”，“違反行政強制法期限規定第二十五條查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日”等規定。

第五，加大對違建等行為的處罰力度。從《深圳市土地監察條例》的貫徹落實來看，目前深圳違法建筑多頂風加建的情況，應在條例中加大對這類現象的處罰力度，提升條例中第四十四條和四十五條的罰款額度，將兩萬元上限提至二十萬元，以有效威懾違法分子、遏制私搭亂建行為。

綜上，對城市土地管理執法制度進行改革創新的必要性、迫切性和適用性已經成為共識。在進一步健全完善行政訴訟、行政復議、等救濟制度的同時，以城市管理綜合執法為依托，從立法、執法兩個層面進行改革和創新，切實規范執法行為，提高土地管理執法效率，從而減少和避免因不當執法造成的不利后果。

土地管理論文:我國土地管理政策：理論命題與機制轉變

「內容提要農地過度非農化和建設用地配置效率低不僅導致我國的糧食安全、生態安全和社會安全受損，也是引起產業準入門檻過低、產業結構雷同、經濟運行質量不高的重要原因。本文從對我國土地管理主要問題的辨析入手，認為以土地產權主體缺位、土地征用權濫用為特征的基本制度缺陷和以中央政府與地方政府在土地資源配置上的非合作博弈為特征的政府治理缺陷是土地資源配置效率低下的主要成因。在此基礎上，作者提出了兩個重要的理論命題：我國農地損失存在著代價性損失和過度性損失；而導致過度性損失的主要經濟學原因是政府失靈，即對土地市場的排斥和對土地價格的扭曲。以科學發展觀為指導，認為我國土地管理的重點應以減少或消除農地過度性損失為主要目標，建立起“產權明晰、管制有效、市場配置、調控有序”的土地管理機制。文章對實現這一機制的政策建議進行了討論。

「關鍵詞農地非農化/土地配置效率/政府失靈/土地市場創新

土地利用結構和利用效率問題是土地管理的基本命題。現實中，我國農地過度非農化與建設用地配置效率低下已經成為我國土地管理亟待解決的兩大問題，對經濟社會可持續發展關系重大。當前和未來相當長時間內，我國土地資源管理的難點在于協調經濟社會快速發展與農地資源保護的關系，重點在于如何確定合理的土地資源保護規模和相應的空間布局，以及在此基礎上如何高效配置土地資源，尤其是建設用地資源，以逐步轉變長期存在的依賴大量低成本土地消耗的經濟增長方式。科學發展觀的提出，為我們從根本上認識我國土地管理存在的問題、科學確定土地管理目標、實現土地管理機制的轉變提供了重要依據。

一、對我國土地管理主要問題的認識

中國經歷了20多年的持續高速經濟增長，取得了世界矚目的發展成就。但是隨著人—地關系日趨緊張，經濟發展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經濟發達地區，土地配置已經成為經濟社會可持續發展的重要制約因素。

（一）我國土地管理的主要問題及其影響

現實社會經濟運行中的土地管理問題，其焦點在于兩個方面：農地，尤其是耕地資源大量損失。隨著經濟增長，中國農地非農化呈不斷加速趨勢。據統計，1986～2002年間，全國每年約有16.84萬公頃的耕地轉變為非農利用。預計2000～2005年，全國耕地年均減少幅度在0.20％～0.25％左右。非農建設用地配置效率低下。盡管我國人均耕地資源已經嚴重不足，但建設用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度。我國現有建設用地2500多萬公頃，國有建設用地面積700公頃，農村非農建設用地1800公頃，數量巨大。一方面，現有建設用地利用效率低，1998～2002年全國660個城市建成區面積增長了31％，年均增長5％，而同期人口年均增長1.3％，說明土地利用效率嚴重遞減；非農業人口人均建成區面積由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平為83M[2]，漢城為55M[2]、東京為66M[2]，開羅為31M[2].另一方面，建設用地利用結構不合理，表現為粗放經營。2002年城市用地中居住、工業用地分別占32％和21％，而國外城市用地中工業用地僅占10％左右。農村1800萬公頃的建設用地利用更為普遍存在著空心村現象。原國家土地管理局利用衛星資料對北京等31個特大城市占地規模的分析，1995年我國31個特大城市用地增長彈性系數已達2.29，遠高于同期美國（1.58）、印度（1.62）與南美（1.25）的水平（Douglas I.，1994）。說明我國建設用地過度擴張，土地低效利用的現象非常嚴重。

農地快速非農化建設用地粗放擴張不僅帶來了土地資源浪費，還導致了一系列明顯的經濟、社會和生態影響。（1）巨額土地資源開發成本在經濟決策中被低估，不僅導致產業進入門檻過低，出現過度重復建設，產業結構低水平雷同，而且低地價或無地價形成了低質量的經濟增長，即經濟增長沒能扣除應有的土地資源成本而呈現虛假繁榮。有關研究表明，我國鋼、煤和淡水的利用量占世界總利用的比例分別是1/4、1/3和1/2，而我國的GDP 只占世界GDP 總量的3.3％。（2）由于土地資源自然供給有限性特點，大量土地低強度開發增加了未來土地資源經濟供給的難度，經濟可持續發展受到嚴重影響，有的經濟發達區域幾乎無地可供。（3）農地大量損失導致邊際土地大量開發，尤其是“占一補一”和“耕地總量動態平衡”政策鼓勵更多的后備土地資源開發和土地復墾，土地生態質量有下降趨勢。（4）農地資源大量損失，尤其是經濟發達地區大中城市周邊高質量農田的快速消失，加上農業比較利益低下，糧食生產受到影響，食物安全受損。（5）快速的農地非農化過程，實質上是大量農民失去土地的過程。由于土地產權不清、土地征用城市利益導向嚴重，農民權益受到大規模、深程度的侵害，導致失地農民生計問題。過去10年，就有約2000多萬農民失去他們賴以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地農民越來越成為一個影響越來越大的社會階層（或利益集團）；土地權益之爭和大量“流民”的不斷涌現，社會安全的不確定性大大增強。

（二）我國土地管理問題的成因分析

對我國土地管理主要問題的認識，不能只停留在問題表象的描述，應有一個深刻而科學的認識和較為徹底的反省。就基本成因而言，至少可以從兩個層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

在制度層面上，土地產權不清或殘缺和征用制度的僵化是中國農地過度性損失的主要成因：（1）中國農村土地產權制度的一個重要缺陷是農地所有權主體缺位，集體經濟組織的虛置和農戶土地承包權的殘缺及其債權性質，使得農地保護缺乏所有權益合法維護的及時道防線；一旦各利益集團為爭相“捕獲”農地用途轉變帶來的價值（利益）乃至原屬農民的農地價值，模糊的農地產權關系在一開始就決定了農地的快速非農化傾向不可避免。同時，我國城鎮土地在法律上由國家所有，并由國務院行使所有權力，但經濟上（或事實上）則由地方政府分級占有或實質所有，土地自然成為地方政府獲取經濟增長與官員政績的工具。（2）土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農地非農化過程也是借助土地征用制度的運行來完成的。然而，我國現行土地征用制度實質是延續了計劃經濟體制下土地資源在農業與非農部門之間的配置機制。隨著市場經濟體系的建立，過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關系由于私人利益的凸現、社會階層的分化和利益集團的形成而變得十分復雜，突出表現為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業的區別也日趨明顯。而先行的土地征用制度一方面將幾乎所有的農地非農轉用都納入征用范圍，而不管專用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業；另一方面土地征用基本排斥了市場在農地產權轉移中的作用和公眾參入，“漲價”全部“歸公”，乃至農民無法獲得本應獲得的農地價格。農地非農化政府經濟成本低下，政府“征地效率”高，農地非農化加速。

在政府管理層面，政府角色定位與利益關系處置上的偏誤導致嚴重的農地過度性損失：由于長期缺乏科學的政績觀指引，各級政府片面追求經濟增長，因而不計代價地以土地作為推動經濟增長的主要工具，導致建設用地規模普遍過大；受長期計劃經濟的影響，土地資源配置中政府直接干預過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價普遍存在，土地市場嚴重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴重；據調查，經濟發達地區土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50；招標價格和拍賣價格分別是協議出讓價格3～5倍和4～10倍（曲福田、馮淑怡、俞紅，2001）。現行土地收益分配機制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入，中央財政收入只占總收入的2％。因此地方政府成為加速農地非農化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮用地規模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市場配置機制或糾正土地市場失靈上發生嚴重偏誤，現有土地調控措施嚴重失效。

二、兩個重要的理論命題

要在以上問題分析的基礎上討論解決的途徑，兩個理論命題是非常必要和重要的。

及時個命題：從經濟學理論出發，可以認為我國農地快速損失和建設用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置過程中的市場失靈，主要表現為農地利用的非市場價值未能反映在土地利用決策框架之中而導致農地非農配置效率降低；二是我國土地資源配置還存在著嚴重的政府失靈，即表現為政府土地制度供給不足，嚴重扭曲土地價格和市場運行機制，從而由于市場機制不能在土地配置過程中發揮主導作用而導致的農地和建設用地配置效率損失。就中國現實土地配置效率損失來看，兩種失靈同時存在。但從以上問題成因分析來看，毫無疑問，政府失靈起著主導作用。中國土地資源配置效率損失的成因，政府失靈明顯嚴重于市場失靈是及時個重要的命題。

相應地，第二個命題是在理論上必須區分經濟發展過程中兩種不同性質的農地損失：代價（成本）性損失和過度性損失。農地代價性損失是指在市場功能完整的條件下，區域經濟增長中必須的農地非農化數量，也就是說，這是經濟增長必須付出的、合理的代價，這個“合理代價”的標準是土地資源配置達到一個相對自由競爭的市場均衡；同時，土地利用的外部性也被內化。而農地過度性損失則是指在經濟增長過程中，由于市場失靈和政府失靈引起的本可以避免的農地資源消耗。相應地，我們可以將過度性損失分為兩類：過度性損失I 和過度性損失II.過度性損失I 是指由于市場失靈，即沒能將農地利用中的生態環境、食物安全等非市場價值納入成本效益決策而使農地價值低估造成的過多的農地占用或損失；過度性損失II是指由于政府失靈，即扭曲土地價格，排斥市場機制對農地和建設用地的配置而導致對土地資源過度需求而引起的過度農地損失。

市場經濟條件下，價格是任何生產要素配置的主導信號。土地價格不僅是土地在不同部門（個人）之間配置的信號，也是調節土地供給和需求關系的重要工具。因此土地價格直接影響著土地在農業部門和非農業部門之間的轉移。圖1為土地價格與農地非農化關系圖。其中AC為農地需求曲線，MSC 為農地非農化的邊際社會成本，MPC 為農地非農化的邊際私人（企業）成本，P[，2]、P[，3]分別為考慮私人成本和社會成本時的均衡價格。

首先，可持續發展要求我們必須從全社會角度來分析土地價格與農地非農化的關系，這就是我們必須考慮到土地價格與農地總價值之間的差異。長期以來，傳統經濟學對農地的價值認識僅僅停留在狹義的經濟價值（農產品價值）基礎上，忽視了農地所擁有的生態、景觀功能，食物安全與世代公平等社會價值和生態價值。由于這些價值及其產生的效益在目前的市場體系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常對此忽略。但是，國家作為全社會利益的代表，承受的農地非農化邊際成本應為MSC ，即邊際社會成本，農地非農化數量應為Q[，3]，相對應的土地價格應為P[，3]，社會總福利達到較大化AEO.此時的農地非農化配置效率較高，它是在包含了農地非農化的內部成本和外部性在內的價格機制作用下形成的非農化量，這就是農地的代價性損失。

其次，從個人層次，即一般土地利用者看，土地的正常價格就是競爭性市場條件下形成的價格，即圖1中的P[，2].在市場機制作用下，農地非農化量為Q[，2].此時僅從用地者而言，達到了資源優化配置，實現了私人利益較大化；但與全社會福利較大化相比，由于價格P[，2]沒有反映出耕地的生態環境價值和社會價值，因此農地非農化配置效率沒有達到較高，非農化過度量為Q[，2]-Q[，3]，造成了社會總福利損失EE'F'.這一過度量是由于市場失靈，即傳統市場體系不能反映耕地的非市場價值所引起的，稱之為農地非農化過度性損失I.如果土地市場價格受某種因素的影響而低于價格P[，2]，則農地非農化量將大于Q[，2].如圖1中，假定土地價格為P[，1]，則農地非農化量為Q[，1]，此時農地非農化配置效率低，社會總福利將損失EFG ，即使對土地使用者總體而言，直接損失也達E'G'G.與社會相比，過度非農化量為Q[，1]-Q[，2]，這一過度量是由于政府失靈，即土地價格過低，市場機制不能正常發揮作用下形成的，它顯著降低了農地非農化配置的效率，我們稱之為農地非農化過度性損失II.中國正處于經濟快速增長階段，農地代價性損失不可避免。但由于土地產權制度缺陷，土地市場發育滯后、受人為干預因素較多以及政府管理失靈，土地價格常常偏離正常市場價格，導致經濟增長中農地過度性損失尤為嚴重。近10年來，土地市場整頓、各類工業園區整治以及建設用地審批凍結等挽救性措施的頻繁使用說明，中國經濟增長過程中農地過度性損失II總量非常龐大（注：2003年全國開發區清理整頓的結果是，全國5658個開發區中，撤并整合開發區數量就達2046個（其中尚未包含5省（市）的撤并數），撤并率高達36％（《中國國土資源報》，2003年12月1日）。）。到目前為止，全國建設用地實行招拍掛的面積占出讓土地面積的26％，另有約3/4的土地出讓仍然采用行政劃撥或協議出讓等扭曲土地價格的做法。因此本文著重分析農地過度性損失II形成的深層次原因及如何使之降低到過度性損失I 范圍內；而對于農地過度性損失I 而言，它涉及傳統經濟學體系的改造和科學技術，尤其是社會科學的發展，將另文討論。

區分不同形態的農地過度性損失的意義在于，由于他們產生的成因不同，對社會經濟發展和土地資源可持續利用的影響也有本質差別，從而在消除或減少過度性損失的途徑和政策重點也有明顯的不同。就世界范圍來講，土地利用市場失靈普遍存在，農地過度性損失I 有一定的內生性，即是由于市場制度本身固有的缺陷所造成的。解決這一內生性的問題，取決于社會科學，尤其是經濟學和公共政策分析工具的發展。在發達國家，通過政府干預（社會成本定價和稅收等工具）逐漸消除由于市場失靈而導致的這一類型的資源低效配置。相對于農地過度性損失I 而言，過度性損失II則主要是外生性的，即由于人為（政府）不適當的干預而產生的。尤其在發展中國家或經濟轉型國家，農地過度損失II可以通過制度建設和政府自身改革來加以消除或減輕。由此可以認為，首先解決政府失靈而造成的第二種農地過度性損失則是土地資源低效配置，加強土地管理的最為主要的途徑。

目前中國正處于經濟起飛階段，經濟增長過程中的農地代價性損失不可避免。在理論與實踐上，區分經濟增長過程中必要的農地代價性損失與因政府過度干預、市場扭曲導致的農地過度性損失具有重要意義。當前我國土地管理的重要使命在于通過產權制度創新與管理體制改革，在把握經濟增長中農地代價性損失規律的基礎上，盡量減少或消除農地過度性損失。對于中國而言，當前土地管理機制建設的重點在于解決政府失靈。

三、我國土地管理機制轉變的主要思路

科學發展觀的提出，為科學確立土地管理目標提供了重要依據。其中，統籌城鄉發展、統籌區域發展以及統籌人與自然和諧發展的思想對協調社會經濟發展與土地利用保護具有重要指導意義。未來一段時期內，我國土地管理的重點在于以科學發展觀為指導，以減少或消除農地過度性損失，特別是過度性損失II為主要目標，建立起“產權明晰、管制有效、市場配置、調控有序”的土地管理機制，切實提高土地資源配置效率。其主要思路包括以下幾個方面。

1.以科學發展觀統領經濟與土地資源的協調發展

改革開放以來，我國國民經濟保持著高速增長的勢頭。但如果繼續粗放的經濟增長方式，片面追求經濟總量較大化，資源與環境問題必然成為制約我國經濟發展的重要瓶頸。科學發展觀的提出為擺脫資源環境困境，實現經濟與資源、環境協調發展提供了新思路與新方向。必須摒棄片面追求經濟增長的傳統理念，樹立“綠色GDP ”的新概念，統籌經濟發展與資源保護的關系；通過增加單位土地面積投資和降低單位GDP 土地資源消耗，提高土地資源的利用效率；通過優化產業結構，合理調整生產力布局，推進經濟增長的方式轉變，走科技含量高，經濟效益好，資源消耗低，環境污染少，資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。

2.在科學確定耕地資源保有量和空間布局基礎上實行最嚴格的土地用途管制，并成為協調經濟發展和耕地保護矛盾的出發點

糧食需求與供給分析表明，糧食安全問題并不是我國耕地資源保護的全部內容。農業生產技術進步與糧食貿易大大擴展了耕地資源保護的空間，同時，全國不同地區建設用地使用效益的差異也決定了部分地區應更多地發展非農經濟，因此耕地保護數量應該有一定的彈性與適應性，避免因過度保護耕地而造成其他用地供給不足，影響經濟社會正常發展。問題在于，就全國來講，農地過度非農化已成為一個不爭的事實，即便是立足全國統一市場與全球化經濟，耕地資源的保護仍然是土地管理的及時“要物”。從糧食安全、生態建設、社會穩定、國家法律要求等方面出發，依據經濟社會發展需要，科學確定各地區的長期耕地保有量，將其納入基本農田范疇進行最嚴格的管制和保護，實現耕地總量適度保護前提下的經濟發展，是我國科學發展觀在土地管理機制轉變的出發點。基本農田保護制度是一項比較成熟有效的耕地保護制度。但從目前的執行情況來看，一方面存在著“重數量輕質量”、“劃劣不劃優”等問題，同時還普遍存在基本農田保護區與經濟建設區在區位選擇上的嚴重沖突。因此，在科學確定耕地保有量基礎上，重新科學務實地劃定基本農田保護區，在數量與空間上實現經濟發展與耕地保護的統籌。

3.推進土地市場創新，使市場成為土地資源配置的主要機制，并作為轉變土地管理機制的基本點

在全國大部分地區，市場配置國有土地資源的機制已基本形成，土地交易制度和土地交易規則也已基本完備。土地招標、拍賣、掛牌出讓方式的比例逐年提高（注：2004年，全國招標、拍賣、掛牌出讓土地面積占全部有償出讓土地比例達到29.1％；江蘇省達到30％，土地公開交易合同土地出讓金占土地出讓金總額的70％。）。但由于工業用地比重大，且以協議出讓為主，致使土地協議出讓方式的比重仍然偏高。且協議出讓方式排斥市場作用，政府干預過強，在地方政府追求地區經濟總量較大化的動機下，容易導致土地資源過度供給、價格過低，引起土地過度需求和低效利用。應構建以市場配置建設用地為主的機制，充分發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，盡量消除土地資源配置中的政府失靈，提高建設用地的配置效率，緩解經濟發展對耕地資源的壓力。

4.改革土地制度，為土地管理機制創新提供基礎

土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農民社會保障制度改革。土地征用實質是土地產權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產權制度改革。產權的安全性、穩定性和延續性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農民安置不當已經成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益較大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產權邊界，規范政府土地行為，保障一般經濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結實的制度基礎。

5.完善政府宏觀調控，優化土地資源配置

土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調控。我國土地市場的發展現狀決定了要求政府必須執行產權界定，完善市場交易規則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發揮的生態和環境功能進行評價，無法自動內部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統一實施適用于不同區域、不同產業（尤其是工業）的用地門檻制度，為建立區域統一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規劃優化工業用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調控機制，是實現土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現的基本要求。

四、關于我國土地管理機制轉變的政策建議

根據以上思路，為實現土地資源高效利用和保護的雙重目標，我國土地管理應采取以下政策。

1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源

未來一段時間內，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調整現有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現快速經濟發展階段耕地資源保護的重要舉措。

（1）科學編制土地利用總體規劃，充分發揮規劃的整體控制作用。盡快安排、落實土地利用規劃修編工作，改變目前土地利用規劃普遍失效、土地宏觀調控依據不足的不良局面，為土地管理提供、科學的調控依據。在獲取客觀、的土地資源數據基礎上，結合社會經濟發展的客觀要求和市場經濟規律，科學預測土地需求，制定規劃控制指標，強化土地利用空間管理，實現土地利用總體規劃體系向“空間規劃+土地利用規劃（設計）”模式的轉變，建立與市場經濟體系相適應的，彈性與剛性相結合的土地規劃。規劃編制思路從以行政控制為主向激勵、引導、控制相結合轉變，對于生態保護區和基本農田保護區等進行剛性控制，對于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發展空間。

（2）科學調整基本農田保護制度。借助于土地利用規劃修編之際，對基本農田保護區進行適當調整，將與經濟建設嚴重沖突的區域重新界定為建設預留區，將具有重要保護價值的區域劃定為保護區，同時根據不同地區耕地資源稟賦與建設占用需求情況，將我國基本農田保護重心轉移到具有農業生產比較優勢的地區。建立基本農田質量跟蹤監督制度，將基本農田保護從一次性劃分轉變為長期性保護，完善基本農田質量與環境污染的監測體系，定期公布監測結果。將基本農田保護區與農業支持政策相銜接，通過直接補貼或間接資助建立農民參與基本農田保護的經濟激勵機制，激發農民耕地保護積極性，提高基本農田保護效果。

（3）創造性實施耕地“占一補一”和“總量動態平衡”政策。重新審視耕地“占一補一”和“總量動態平衡”政策，在區域近期與遠期實現耕地“占補平衡”與“總量平衡”的現實能力以及不同地區建設用地需求與耕地補充潛力的差異基礎上，通過適當的制度安排，短期內以爭取實現省域內的耕地“占補平衡”為目標，長期內通過與省外資源豐富地區建立合作關系，實現資源開發保護收益共享。

（4）保障農民土地產權，增強農民耕地保護意識。在現有農村土地法律制度框架內，根據不同地區實際情況，創新有利于提高農民收益的土地產權安排，調動農民耕地保護積極性；堅決落實《農村土地承包法》，嚴格審查土地承包經營權證發放工作，保護農民土地產權。

2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源

數量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經濟發展目標能否同時實現的重要基礎。我國20多年的市場經濟改革經驗表明，市場及價格是實現資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。

（1）改革工業用地供給方式，集中有序地供給建設用地。積極探索工業用地市場化進程的途徑，改變當前工業用地“需求定供給”式的以協議出讓為主的供地機制和模式，按照“規劃控制—計劃引導—市場化運作”的操作思路，建立工業用地統一進入園區與“供給引導需求”機制下的以招標、拍賣、掛牌出讓為主的工業用地市場化配置模式，真正實現由市場來確定土地使用者、確定土地價格，將土地資源配置到效率高的企業和部門中去，提高土地資源配置效率。

（2）大力發展二三級土地市場，提高土地配置效率。建立完善二三級土地市場，充分發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，建立統一的土地價格體系，促進土地資源流動，提升土地市場整體競爭性與土地配置效率。完善地籍管理與土地登記工作，為土地市場交易提供清晰的產權界定與產權保護服務。

（3）規范土地中介服務市場，理順土地價格機制。整頓土地中介服務市場，嚴格審查中介機構資質，規范管理中介服務行為，改變當前由于管理不足，不動產中介組織運作不規范、企業信譽低下等問題，理順土地價格形成機制，促進土地市場健康發展。

3.創新機制，促進土地資源跨區域開發利用

建設用地需求預測與耕地補充潛力分析表明，未來我國建設用地需求仍然集中于東部沿海經濟發達地區，而土地開發復墾整理補充耕地的潛力主要在中西部地區。同時，東部地區新增單位建設用地創造的經濟效益顯著高于中西部地區。土地資源高效配置與經濟社會可持續發展都要求東、中、西部地區依據其土地資源稟賦比較優勢，聯合開發、互通有無，實現區域整體土地效益的較大化。科學的發展觀與政績觀的樹立也為區域土地資源協作開發創造了新的機遇。

（1）建立區域性合作組織，協調地區利益。隨著“經濟一體化”趨勢的不斷加強，以及科學發展觀的深入人心，具有內在相似性的區域內行政單元相互協作、共同發展的愿望不斷增強。建議由省政府牽頭組建區域合作組織，聽取不同地區利益要求，建立區域交流平臺，提出區域階段性土地開發合作重點與合作形式。

（2）科學編制區域土地利用總體規劃，統籌開發區域土地資源。通過區域合作組織對區域整體利益與局部利益進行統籌協調，在利益相關地區比較一致同意的基礎上，編制區域土地利用總體規劃。根據區域土地利用總體規劃，確定區域土地開發模式及重點開發區域，以及區域競爭性土地資源開發的空間與時間安排，統籌區域土地資源的開發利用，實現區域內土地開發與項目布局中的規模經濟，實現土地資源利用綜合效益較大化或開發成本最小化。

（3）依托公共財政，建立區域土地合作開發機制。通過公共財政支出，建設一批區域重點項目，如區域性高等級運輸網、區域性土地保護與整治項目等，改變區域土地分散開發的格局，培育具有較好的生態、經濟、社會效益的增長極，促進不同地區經濟活動（如開發區）的空間集中。改革平均分配的公共財政機制，結合區域資源綜合開發規劃布局重大工程項目，按照不同地區的貢獻率，通過公共財政支出對因整體開發而暫時受到利益損失的地區進行補貼。也可以建立區域土地基金制度，集中部分土地出讓收益，對在一定時期內因配合區域整體開發而延遲土地開發或進行土地保護的地區進行專項補償，實現土地收益的公平分配。

（4）建立區域土地利益共享機制。區域土地整體開發能否實現，關鍵在于能否建立起現實可行的區域土地利益共享機制。對土地分散開發現狀進行評價，尋找可行的跨區土地合作開發模式，計量、比較不同地區在土地合作開發模式中的收益—成本與單獨開發中的收益—成本分布，考量不同地區對合作收益的貢獻率，通過一定的資金流轉或補貼方式，對貢獻份額較大或利益受到損害的地區進行適當的支付。

4.強化政府宏觀調控，促進土地資源合理利用

市場是資源配置的有效途徑，但僅靠市場機制并不能實現土地資源的配置。土地利用中的外部性、土地市場發育不完善都要求政府對土地市場進行必要的調控，實現土地資源的社會利用。

（1）科學制定建設用地供應計劃。當前及未來一段時期內，建設用地供給計劃都是政府調控土地市場的重要手段。在對建設用地的需求預測基礎上，結合一定時期社會經濟發展特點以及土地市場供求關系，科學制訂建設用地供應計劃，采取總量控制、彈性管理的方式，在確定各項建設用地指標值上下幅度范圍基礎上，以價格手段進行微觀調節，實現計劃與市場的有機結合。

（2）加強產業用地供應管理。依據產業結構調整政策，制定相應行業的土地供應政策，通過土地供給總量與比例調控產業投資，促進產業結構升級；根據國民經濟區域布局需要、區域經濟發展階段特征及其相應產業政策重點，制定具有鮮明區域特點的產業土地供應政策，優化產業空間布局。

（3）實現工業用地集中布局與統一管理。根據不同地區比較優勢與區位條件，結合現有各類開發區布局情況，選擇若干適宜性較好的地段建設具有一定規模的工業園區，實現新增工業集中布局，發揮產業集聚的規模效益。同時，從進入到開發對入園企業進行統一管理，嚴格落實產業用地門檻制度，防止土地浪費，提高土地利用效率。

（4）強化土地利用評價，建立區域性產業用地門檻制度。建立綜合的土地利用效益評價指標體系，結合不同地區經濟發展階段及土地利用現狀，科學評價土地利用現狀。根據評價結果在不同地區之間重新配置土地利用剛性指標，獎優懲劣，鼓勵土地集約利用。

根據國際與國內先進發展經驗，結合各地區經濟發展階段與區域分工安排，針對不同地區、不同產業特點，依據產業政策、區域規劃及土地利用總體規劃，設立土地投資集約度等標準，建立區域性產業用地門檻制度，防止建設用地盲目擴張。

5.改革土地制度，建立符合市場經濟要求的土地管理機制

改革開放以來，我國的土地管理制度經歷了多次巨大變革，促進了經濟社會發展，但目前的土地制度還存在許多有待改進的地方。當前，迫切需要改革和完善現有的土地制度，建立符合市場經濟要求的土地管理機制。

（1）改革土地產權制度。應按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，改革和完善土地產權制度：一是在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現方式，將國家土地所有權和集體土地所有權歸屬具體落到實處。對于農村集體土地，應在農地承包權物權化基礎上，探索農戶農地使用權制度成為集體土地所有制實現形式的可能性；對于城市國有土地，正視中央政府和地方政府產權關系問題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和權益分配上的委托—關系或土地權益分級占有和管理的可能性。二是按照“權利平等”的原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉。

（2）創新征地制度。明確界定政府土地征用權和征用范圍，把征地范圍嚴格界定在公益性用地之內，控制征地規模；適度提高征地補償標準，除土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費，還應對被征地農民就業轉移、生活條件改變等造成的間接成本進行補償；同時要建立失地農民的社會保障制度，緩解征地中的社會矛盾。在此基礎上，探索征地市場化補償機制建設的可能性。

（3）反思與改進土地儲備制度，由第二財政到公共利益的土地儲備。改革土地儲備制度，根據城市土地供給與需求狀況，科學確定城市土地儲備量，量出為入，有效降低城市土地儲備的成本和運作風險，促進城市土地儲備運行效率的提高；增加公益性用地的收購儲備，保障政府公益性土地的供給能力；加強立法，明確土地征購儲備的職能、規范、運作方式，完善監察管理體制。

（4）建立土地基金制度，取代現行土地收益分配制度。借鑒國外的成功經驗，建立土地基金制度，規范土地收益的收繳、管理與使用；控制當期政府土地收益使用規模，在當前政府與未來政府之間合理分配土地收益使用權。

（5）建立合理的失地農民社會保障制度。建立失地農民社會保障制度，實現社會金融資本對農地實物社會保障功能的替代，彌補征地補償內容與標準不能一步到位的缺陷，保障社會穩定。重點在于建立失地農民社會保障體系和法律援助機制。失地農民社會保障體系主要從養老保險，失業保險和醫療保險著手，在農民自愿的基礎上，從土地補償費、安置補助費、集體土地有償使用收入中扣除，或由負責征地的單位統一向保險公司投保。建立失地農民低生活保障制度，為其提供與城鎮居民相同的低生活保障。建立土地糾紛仲裁機構及法律援助機制，對征地行為的正當性、征地補償標準的合理性、征地過程的合法性等進行考察監督，維護農民權益，抑制私人“機會主義”行為，保障征地工作的順利完成，保障公益性用地的供給。

土地管理論文:我國土地資源立法的重大發展——《土地管理法》評析

1998年8月29 日第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《中華人民共和國土地管理法》于1999年1月1日施行（以下簡稱新《土地管理法》）。新《土地管理法》計8章86條，與1988 年的《土地管理法》（以下簡稱舊《土地管理法》）7章57條相比，不僅編寫體例， 綱目結構更趨合理，而且內容也作了相應的調整和充實。本文擬從修訂后的《土地管理法》內容的變化、發展入手，探討我國土地資源立法發展的成就，試圖對新《土地管理法》進行評價。

一、新《土地管理法》以促進社會經濟可持續發展為指導思想，符合我國市場經濟發展的客觀要求

土地是人類社會生產力的重要源泉，是人類生活、生產等一切活動的場所，亦是農業生產的基本生產資料和勞動對象。誠如馬克思所指出的那樣，土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類不能出讓的生存條件和再生條件。我國自改革開放以來，十分重視對土地資源的利用和保護，把人口多、耕地少作為基本國情，加強人民珍惜土地，合理利用土地的國情教育；同時，還運用法律手段加強、規范土地管理。如舊《土地管理法》開宗明義地指出：“為了加強土地，維持社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，適應社會主義現代化建設需要，特制定本法。”但是，舊《土地管理法》由于過分強調土地資源保護、開發、利用都必須適應社會主義現代化建設需要，沒有從根本上揭示合理地保護和利用土地資源與社會經濟持續穩定發展的關系，實踐上不可避免地出現了有些地方或單位搞圈地開發，濫占亂用耕地的現象，致使我國耕面積驟降，環境污染嚴重，自然生態環境失衡，經濟發展后勁不足，并業已構成了影響社會主義現代化建設的新的制約因素。因此，新《土地管理法》及時調整了我國土地管理立法的指導思想，明確規定：“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展。”它與1988年《土地管理法》適應社會主義現代化建設的需要“的指導思想相比，后者反映了一定經濟目的對土地資源保護、利用的驅動，是一種實用主義立法，前者卻真實地反映了土地資源保護、利用必須與社會經濟協調發展，必須兼顧眼前利益和長遠利益，局部利益與整體利益的關系，從而使我國土地資源立法發生質的飛躍。

新《土地管理法》是我國政府實施可持續發展戰略的重要步驟。可持續發展是針對以資源高消耗和環境污染為特點的生產和消費體系來支撐整個社會文明的傳統發展模式而提出的“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發展”（注：張利田、呼利娟：《區域人地系統調控與區域可持續發展》，《北京大學學報》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，聯合國里約熱內盧“環境與發展”大會通過了關于世界環境與發展問題的綱領性文件《21世紀議程》，從而使可持續發展思想成為全球性政治保障。1994年4月， 我國政府亦正式發表了中國資源、環境發展問題白皮書《中國21世紀議程》，宣告我國政府已開始實施可持續發展模式。新《土地管理法》明確地把“促進社會經濟可持續發展”作為立法的指導思想，并按可持續發展模式檢討、修訂了1988年的《土地管理法》。從而使《土地管理法》成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續利用的重要保障。

新《土地管理法》把“促進社會經濟可持續發展”作為指導思想，符合我國市場經濟發展的客觀要求。從歷史的觀點看，歐、美、日等發達資本主義工業化國家幾乎都是靠資源，特別是土地等不可再生資源的高消耗和生活資料的高消費來支撐和刺激其經濟高速增長的，這些國家掠奪式的發展模式對土地資源和環境造成了重大的危害，并付出了昂貴的代價。我國與這些工業發達國家相比，不僅改革開放較遲，經濟發展水平不高，人均土地資源占有量極其低下，而且正面臨著人口、就業、環境、資源等多重危機的困境，而這些無一不與土地資源的合理保護、開發利用有關，它客觀地要求我國經濟發展必須尋找一種與其他國家不同的，非傳統的現代化經濟發展模式，借以促進社會經濟持續穩定增長，經濟效益不斷提高，科學技術水平不斷被創新、運用，土地資源與自然環境獲得有效的利用和保護。因此，我國把促進社會經濟可持續發展，作為土地資源立法的指導思想，符合社會主義市場經濟公平、有序、高效、持續發展的客觀要求。這種指導思想在我國新《土地管理法》關于土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地等規定中得到了的貫徹和實施。

二、加強土地利用總體規劃管理，切實保障有限的土地資源的開發利用和社會經濟的協調發展

土地利用總體規劃是指縣級以上人民政府為貫徹執行國家土地利用政策，并根據國民經濟和社會發展對土地的需求，以及地區的自然、社會經濟條件而編制的合理分配土地和調整各類土地的利用結構與布局的戰略構想和設計方案。土地利用總體規劃是國家及各級地方政府調控、管理土地資源開發利用，安排生產和建設用地的基本手段，是土地管理立法的核心。舊《土地管理法》規定：“各級人民政府編制土地利用總體規劃，地方人民政府的土地利用總體規劃經上級人民政府批準執行。”這一規定雖然要求各級政府應當編制土地利用總體規劃，但編制的根據、原則以及如何確定其合理性等并沒有明確的規定，缺乏可操作性。有些地方不顧本地區的土地資源狀況和社會發展計劃，盲目將城鎮道路周邊劃定建設用地，盲目地劃定各類開發區；有些地方土地分類混亂，濫占亂用耕地；甚至有些地方還巧立名目，濫用土地利用總體規劃，隨意圈地開發，致使土地衰退拋荒。（注：習龍生、王肯堂主編：《中國房地產法實務全書》，今日中國出版社1994年10月版，第120頁。 ）土地利用總體規劃根本不能發揮宏觀調節土地資源和微觀管制的作用。為了切實強化土地資源管理，促進社會經濟可持續發展，新《土地管理法》實施土地用途管理制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，明確要求土地利用總體規劃應當規定土地用途；同時還對土地利用總體規劃編制的依據、原則，土地利用總體規劃的構成及其編制程序作了明確的規定。

1、土地利用總體規劃編制的依據和原則。 新《土地管理法》第17條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃，國土整治和資源環境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。”土地利用總體規劃編制的原則包括：（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；（二）提高土地利用率；（三）統籌安排各類、各區域用地；（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。為了確保土地利用總體規劃編制的質量，切實保護土地資源，特別是作為社會經濟持續、穩定、協調發展基礎的農用地和必要的建設用地的合理配置，國家對土地利用總體規劃中的建設用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

2、土地利用總體規劃的構成。 土地利用總體規劃是各級政府根據土地調查、土地統計所獲得的土地資源資料而編制的土地利用的設計方案。從我國新《土地管理法》規定來看，土地利用總體規劃由兩個子系統構成：（一）城市總體規劃和村莊集鎮規劃。城市建設用地規劃應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或盡量少占用農用地；城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，所需建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。（二）江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃。該規劃應當與土地利用總體規劃相銜接。在江河、湖泊、水庫的管理和保護范圍內以及蓄洪滯洪區內，土地利用應當符合江河、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。

3、土地利用總體規劃的編制程序。 根據新《土地管理法》規定：下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制，各級政府編制自己的土地利用總體規劃時，建設用地總量和耕地保有量均必須符合上級的控制指標。縣級土地利用總體規劃應當劃定土地利用區，明確土地用途；鄉（鎮）土地利用總體規劃在確定土地利用區時，應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予公告。國家對土地利用總體規劃實行分級審批制度，省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃報國務院批準；縣、市級人民政府的土地利用總體規劃應逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；鄉鎮土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權設區的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規劃一經批準，即構成土地管理法律制度的一部分，必須嚴格執行，如需修改，必須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。

三、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發利用

實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措。新《土地管理法《第4條規定：“國家實行土地用途管制制度。”這是根據我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。我國過去土地管理法雖然也規定各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現象仍在繼續蔓延，土地資源衰退現象十分嚴重。新《土地管理法》將土地按用途劃分為農用地、建設用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據新《土地管理法》規定，縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途；鄉鎮人民政府編制土地利用總體規劃應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設用地總量和耕地保有量控制指標管制，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地；未經批準，不得改變土地總體規劃確定的土地用途。

耕地保護是新《土地管理法》的重點。耕地保護的實質在于預防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的自然經濟條件，促進土地對社會經濟可持續發展的支撐作用。當前，我國土地利用的結構和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質量下降問題突出。（注：黃仲權等編著：《土地管理法》手冊，華南理工大學出版社1989年12月版，第95頁。）因此，切實保護耕地已成為當務之急。新《土地管理法》確立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”的法律原則，并明確規定耕地的特殊保護等相應的措施。

1、國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開懇費，專款用于開懇新的耕地。因此，現金補償不得以現金替代應開懇的耕地，借以穩定耕地的保有量。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令其在規定期限內組織開懇與所減少耕地的數量與質量相當的耕地。

2、國家實行基本農田保護制度。依照新《土地管理法》， 下列耕地應當根據土地利用總體規劃列入基本農田保護區，嚴格管理：（一）經國務院有關主管部門或者省級以上地方人民政府批定的糧、棉、油生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；（三）疏菜生產基地；（四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定劃入基本農田保護區的其它耕地。國家對劃入基本農田保護區的耕地實行特殊保護，基本農田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設施建設需要征用，也必須由國務院批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。

3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質量。 已辦理土地審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應繳納土地閑置費；連續兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，并交由原農村集體經濟組織恢復耕種。承包經營耕地的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。

4、加強未用地管理，防止水土流失。 水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現有的土壤面積，而且還能使土地地質退化，土地生產能力衰退。因此，新《土地管理法》在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發也作了相應的規范。從總體上看，國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用土地；開發未利用的土地如果適宜農用地的，應當優先開發成農用地。但是，開懇利用地必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。

四、建立土地監督、檢查制度，強化土地利用管理

土地監督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監測和驗證等一系列經濟、技術和法律措施的總稱。其主要內容包括：（1 ）建設用地總量和耕地保有量的監督檢查，確保耕地保有量不減少；（2 ）土地用途的監督檢查，嚴格限制農用地轉為建設用地和耕地轉為非耕地，保障國家土地用途管理制度的順利實施；（3 ）土地利用總體規劃的編制和執行情況的監督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監督檢查，保障“占多少， 墾多少”原則得以實現；（5）土地利用狀況及其效果的監督檢查， 加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權屬的監督檢查等。

為保障土地監督檢查制度的落實，新《土地管理法》規定：縣級以上各級人民政府土地行政管理部門負責土地的監督檢查工作。其履行監督檢查職責時，有權采取以下措施：（一）要求被檢查的單位或者個人提供有關土地權利的文件和資料，進行查閱或者予以復制；（二）進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現場進行勘測；（四）責令非法占用土地的單位或者個人停止違反土地管理法律、法規的行為。土地監督檢查人員履行職責，需要進入現場進行勘測，要求有關單位或者個人提供文件、資料和作出說明的，應當出示土地管理監督檢查證件。有關單位或者個人對土地行政管理部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。縣級以上人民政府土地行政管理部門在監督檢查工作中發現國家工作人員的違法行為，依法應當給予行政處分的，應當依法予以處理；對自己無權處理的，應提出行政處分建議，報行政監督機關予以處理；如發現土地違法行為構成犯罪的，應當將案件移送有關機關，依法追究其刑事責任；不構成犯罪的，應當依法給予行政處罰。土地監督檢查制度的確立不僅為土地行政執法機關的執法檢查、處理及程序等提供了法律依據。而且監督檢查的制度化對土地管理法的貫徹實施，土地資源保護提供了法律依據。

新《土地管理法》在總結、吸取我國近十年土地立法和執法的經驗教訓的基礎上，對我國原有《土地管理法》的內容進行了的調整和充實，相信它的實施必將為我國社會主義市場經濟穩定、高效發展奠定可持續利用土地的基礎。

土地管理論文:我國土地管理政策：理論命題與機制轉變

「內容提要農地過度非農化和建設用地配置效率低不僅導致我國的糧食安全、生態安全和社會安全受損，也是引起產業準入門檻過低、產業結構雷同、經濟運行質量不高的重要原因。本文從對我國土地管理主要問題的辨析入手，認為以土地產權主體缺位、土地征用權濫用為特征的基本制度缺陷和以中央政府與地方政府在土地資源配置上的非合作博弈為特征的政府治理缺陷是土地資源配置效率低下的主要成因。在此基礎上，作者提出了兩個重要的理論命題：我國農地損失存在著代價性損失和過度性損失；而導致過度性損失的主要經濟學原因是政府失靈，即對土地市場的排斥和對土地價格的扭曲。以科學發展觀為指導，認為我國土地管理的重點應以減少或消除農地過度性損失為主要目標，建立起“產權明晰、管制有效、市場配置、調控有序”的土地管理機制。文章對實現這一機制的政策建議進行了討論。

「關鍵詞農地非農化/土地配置效率/政府失靈/土地市場創新

土地利用結構和利用效率問題是土地管理的基本命題。現實中，我國農地過度非農化與建設用地配置效率低下已經成為我國土地管理亟待解決的兩大問題，對經濟社會可持續發展關系重大。當前和未來相當長時間內，我國土地資源管理的難點在于協調經濟社會快速發展與農地資源保護的關系，重點在于如何確定合理的土地資源保護規模和相應的空間布局，以及在此基礎上如何高效配置土地資源，尤其是建設用地資源，以逐步轉變長期存在的依賴大量低成本土地消耗的經濟增長方式。科學發展觀的提出，為我們從根本上認識我國土地管理存在的問題、科學確定土地管理目標、實現土地管理機制的轉變提供了重要依據。

一、對我國土地管理主要問題的認識

中國經歷了20多年的持續高速經濟增長，取得了世界矚目的發展成就。但是隨著人—地關系日趨緊張，經濟發展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經濟發達地區，土地配置已經成為經濟社會可持續發展的重要制約因素。

（一）我國土地管理的主要問題及其影響

現實社會經濟運行中的土地管理問題，其焦點在于兩個方面：農地，尤其是耕地資源大量損失。隨著經濟增長，中國農地非農化呈不斷加速趨勢。據統計，1986～2002年間，全國每年約有16.84萬公頃的耕地轉變為非農利用。預計2000～2005年，全國耕地年均減少幅度在0.20％～0.25％左右。非農建設用地配置效率低下。盡管我國人均耕地資源已經嚴重不足，但建設用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度。我國現有建設用地2500多萬公頃，國有建設用地面積700公頃，農村非農建設用地1800公頃，數量巨大。一方面，現有建設用地利用效率低，1998～2002年全國660個城市建成區面積增長了31％，年均增長5％，而同期人口年均增長1.3％，說明土地利用效率嚴重遞減；非農業人口人均建成區面積由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平為83M[2]，漢城為55M[2]、東京為66M[2]，開羅為31M[2].另一方面，建設用地利用結構不合理，表現為粗放經營。2002年城市用地中居住、工業用地分別占32％和21％，而國外城市用地中工業用地僅占10％左右。農村1800萬公頃的建設用地利用更為普遍存在著空心村現象。原國家土地管理局利用衛星資料對北京等31個特大城市占地規模的分析，1995年我國31個特大城市用地增長彈性系數已達2.29，遠高于同期美國（1.58）、印度（1.62）與南美（1.25）的水平（Douglas I.，1994）。說明我國建設用地過度擴張，土地低效利用的現象非常嚴重。

農地快速非農化建設用地粗放擴張不僅帶來了土地資源浪費，還導致了一系列明顯的經濟、社會和生態影響。（1）巨額土地資源開發成本在經濟決策中被低估，不僅導致產業進入門檻過低，出現過度重復建設，產業結構低水平雷同，而且低地價或無地價形成了低質量的經濟增長，即經濟增長沒能扣除應有的土地資源成本而呈現虛假繁榮。有關研究表明，我國鋼、煤和淡水的利用量占世界總利用的比例分別是1/4、1/3和1/2，而我國的GDP 只占世界GDP 總量的3.3％。（2）由于土地資源自然供給有限性特點，大量土地低強度開發增加了未來土地資源經濟供給的難度，經濟可持續發展受到嚴重影響，有的經濟發達區域幾乎無地可供。（3）農地大量損失導致邊際土地大量開發，尤其是“占一補一”和“耕地總量動態平衡”政策鼓勵更多的后備土地資源開發和土地復墾，土地生態質量有下降趨勢。（4）農地資源大量損失，尤其是經濟發達地區大中城市周邊高質量農田的快速消失，加上農業比較利益低下，糧食生產受到影響，食物安全受損。（5）快速的農地非農化過程，實質上是大量農民失去土地的過程。由于土地產權不清、土地征用城市利益導向嚴重，農民權益受到大規模、深程度的侵害，導致失地農民生計問題。過去10年，就有約2000多萬農民失去他們賴以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地農民越來越成為一個影響越來越大的社會階層（或利益集團）；土地權益之爭和大量“流民”的不斷涌現，社會安全的不確定性大大增強。

（二）我國土地管理問題的成因分析

對我國土地管理主要問題的認識，不能只停留在問題表象的描述，應有一個深刻而科學的認識和較為徹底的反省。就基本成因而言，至少可以從兩個層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

在制度層面上，土地產權不清或殘缺和征用制度的僵化是中國農地過度性損失的主要成因：（1）中國農村土地產權制度的一個重要缺陷是農地所有權主體缺位，集體經濟組織的虛置和農戶土地承包權的殘缺及其債權性質，使得農地保護缺乏所有權益合法維護的及時道防線；一旦各利益集團為爭相“捕獲”農地用途轉變帶來的價值（利益）乃至原屬農民的農地價值，模糊的農地產權關系在一開始就決定了農地的快速非農化傾向不可避免。同時，我國城鎮土地在法律上由國家所有，并由國務院行使所有權力，但經濟上（或事實上）則由地方政府分級占有或實質所有，土地自然成為地方政府獲取經濟增長與官員政績的工具。（2）土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農地非農化過程也是借助土地征用制度的運行來完成的。然而，我國現行土地征用制度實質是延續了計劃經濟體制下土地資源在農業與非農部門之間的配置機制。隨著市場經濟體系的建立，過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關系由于私人利益的凸現、社會階層的分化和利益集團的形成而變得十分復雜，突出表現為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業的區別也日趨明顯。而先行的土地征用制度一方面將幾乎所有的農地非農轉用都納入征用范圍，而不管專用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業；另一方面土地征用基本排斥了市場在農地產權轉移中的作用和公眾參入，“漲價”全部“歸公”，乃至農民無法獲得本應獲得的農地價格。農地非農化政府經濟成本低下，政府“征地效率”高，農地非農化加速。

在政府管理層面，政府角色定位與利益關系處置上的偏誤導致嚴重的農地過度性損失：由于長期缺乏科學的政績觀指引，各級政府片面追求經濟增長，因而不計代價地以土地作為推動經濟增長的主要工具，導致建設用地規模普遍過大；受長期計劃經濟的影響，土地資源配置中政府直接干預過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價普遍存在，土地市場嚴重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴重；據調查，經濟發達地區土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50；招標價格和拍賣價格分別是協議出讓價格3～5倍和4～10倍（曲福田、馮淑怡、俞紅，2001）。現行土地收益分配機制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入，中央財政收入只占總收入的2％。因此地方政府成為加速農地非農化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮用地規模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市場配置機制或糾正土地市場失靈上發生嚴重偏誤，現有土地調控措施嚴重失效。

二、兩個重要的理論命題

要在以上問題分析的基礎上討論解決的途徑，兩個理論命題是非常必要和重要的。

及時個命題：從經濟學理論出發，可以認為我國農地快速損失和建設用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置過程中的市場失靈，主要表現為農地利用的非市場價值未能反映在土地利用決策框架之中而導致農地非農配置效率降低；二是我國土地資源配置還存在著嚴重的政府失靈，即表現為政府土地制度供給不足，嚴重扭曲土地價格和市場運行機制，從而由于市場機制不能在土地配置過程中發揮主導作用而導致的農地和建設用地配置效率損失。就中國現實土地配置效率損失來看，兩種失靈同時存在。但從以上問題成因分析來看，毫無疑問，政府失靈起著主導作用。中國土地資源配置效率損失的成因，政府失靈明顯嚴重于市場失靈是及時個重要的命題。

相應地，第二個命題是在理論上必須區分經濟發展過程中兩種不同性質的農地損失：代價（成本）性損失和過度性損失。農地代價性損失是指在市場功能完整的條件下，區域經濟增長中必須的農地非農化數量，也就是說，這是經濟增長必須付出的、合理的代價，這個“合理代價”的標準是土地資源配置達到一個相對自由競爭的市場均衡；同時，土地利用的外部性也被內化。而農地過度性損失則是指在經濟增長過程中，由于市場失靈和政府失靈引起的本可以避免的農地資源消耗。相應地，我們可以將過度性損失分為兩類：過度性損失I 和過度性損失II.過度性損失I 是指由于市場失靈，即沒能將農地利用中的生態環境、食物安全等非市場價值納入成本效益決策而使農地價值低估造成的過多的農地占用或損失；過度性損失II是指由于政府失靈，即扭曲土地價格，排斥市場機制對農地和建設用地的配置而導致對土地資源過度需求而引起的過度農地損失。

市場經濟條件下，價格是任何生產要素配置的主導信號。土地價格不僅是土地在不同部門（個人）之間配置的信號，也是調節土地供給和需求關系的重要工具。因此土地價格直接影響著土地在農業部門和非農業部門之間的轉移。圖1為土地價格與農地非農化關系圖。其中AC為農地需求曲線，MSC 為農地非農化的邊際社會成本，MPC 為農地非農化的邊際私人（企業）成本，P[，2]、P[，3]分別為考慮私人成本和社會成本時的均衡價格。

首先，可持續發展要求我們必須從全社會角度來分析土地價格與農地非農化的關系，這就是我們必須考慮到土地價格與農地總價值之間的差異。長期以來，傳統經濟學對農地的價值認識僅僅停留在狹義的經濟價值（農產品價值）基礎上，忽視了農地所擁有的生態、景觀功能，食物安全與世代公平等社會價值和生態價值。由于這些價值及其產生的效益在目前的市場體系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常對此忽略。但是，國家作為全社會利益的代表，承受的農地非農化邊際成本應為MSC ，即邊際社會成本，農地非農化數量應為Q[，3]，相對應的土地價格應為P[，3]，社會總福利達到較大化AEO.此時的農地非農化配置效率較高，它是在包含了農地非農化的內部成本和外部性在內的價格機制作用下形成的非農化量，這就是農地的代價性損失。

其次，從個人層次，即一般土地利用者看，土地的正常價格就是競爭性市場條件下形成的價格，即圖1中的P[，2].在市場機制作用下，農地非農化量為Q[，2].此時僅從用地者而言，達到了資源優化配置，實現了私人利益較大化；但與全社會福利較大化相比，由于價格P[，2]沒有反映出耕地的生態環境價值和社會價值，因此農地非農化配置效率沒有達到較高，非農化過度量為Q[，2]-Q[，3]，造成了社會總福利損失EE'F'.這一過度量是由于市場失靈，即傳統市場體系不能反映耕地的非市場價值所引起的，稱之為農地非農化過度性損失I.如果土地市場價格受某種因素的影響而低于價格P[，2]，則農地非農化量將大于Q[，2].如圖1中，假定土地價格為P[，1]，則農地非農化量為Q[，1]，此時農地非農化配置效率低，社會總福利將損失EFG ，即使對土地使用者總體而言，直接損失也達E'G'G.與社會相比，過度非農化量為Q[，1]-Q[，2]，這一過度量是由于政府失靈，即土地價格過低，市場機制不能正常發揮作用下形成的，它顯著降低了農地非農化配置的效率，我們稱之為農地非農化過度性損失II.中國正處于經濟快速增長階段，農地代價性損失不可避免。但由于土地產權制度缺陷，土地市場發育滯后、受人為干預因素較多以及政府管理失靈，土地價格常常偏離正常市場價格，導致經濟增長中農地過度性損失尤為嚴重。近10年來，土地市場整頓、各類工業園區整治以及建設用地審批凍結等挽救性措施的頻繁使用說明，中國經濟增長過程中農地過度性損失II總量非常龐大（注：2003年全國開發區清理整頓的結果是，全國5658個開發區中，撤并整合開發區數量就達2046個（其中尚未包含5省（市）的撤并數），撤并率高達36％（《中國國土資源報》，2003年12月1日）。）。到目前為止，全國建設用地實行招拍掛的面積占出讓土地面積的26％，另有約3/4的土地出讓仍然采用行政劃撥或協議出讓等扭曲土地價格的做法。因此本文著重分析農地過度性損失II形成的深層次原因及如何使之降低到過度性損失I 范圍內；而對于農地過度性損失I 而言，它涉及傳統經濟學體系的改造和科學技術，尤其是社會科學的發展，將另文討論。

區分不同形態的農地過度性損失的意義在于，由于他們產生的成因不同，對社會經濟發展和土地資源可持續利用的影響也有本質差別，從而在消除或減少過度性損失的途徑和政策重點也有明顯的不同。就世界范圍來講，土地利用市場失靈普遍存在，農地過度性損失I 有一定的內生性，即是由于市場制度本身固有的缺陷所造成的。解決這一內生性的問題，取決于社會科學，尤其是經濟學和公共政策分析工具的發展。在發達國家，通過政府干預（社會成本定價和稅收等工具）逐漸消除由于市場失靈而導致的這一類型的資源低效配置。相對于農地過度性損失I 而言，過度性損失II則主要是外生性的，即由于人為（政府）不適當的干預而產生的。尤其在發展中國家或經濟轉型國家，農地過度損失II可以通過制度建設和政府自身改革來加以消除或減輕。由此可以認為，首先解決政府失靈而造成的第二種農地過度性損失則是土地資源低效配置，加強土地管理的最為主要的途徑。

目前中國正處于經濟起飛階段，經濟增長過程中的農地代價性損失不可避免。在理論與實踐上，區分經濟增長過程中必要的農地代價性損失與因政府過度干預、市場扭曲導致的農地過度性損失具有重要意義。當前我國土地管理的重要使命在于通過產權制度創新與管理體制改革，在把握經濟增長中農地代價性損失規律的基礎上，盡量減少或消除農地過度性損失。對于中國而言，當前土地管理機制建設的重點在于解決政府失靈。

三、我國土地管理機制轉變的主要思路

科學發展觀的提出，為科學確立土地管理目標提供了重要依據。其中，統籌城鄉發展、統籌區域發展以及統籌人與自然和諧發展的思想對協調社會經濟發展與土地利用保護具有重要指導意義。未來一段時期內，我國土地管理的重點在于以科學發展觀為指導，以減少或消除農地過度性損失，特別是過度性損失II為主要目標，建立起“產權明晰、管制有效、市場配置、調控有序”的土地管理機制，切實提高土地資源配置效率。其主要思路包括以下幾個方面。

1.以科學發展觀統領經濟與土地資源的協調發展

改革開放以來，我國國民經濟保持著高速增長的勢頭。但如果繼續粗放的經濟增長方式，片面追求經濟總量較大化，資源與環境問題必然成為制約我國經濟發展的重要瓶頸。科學發展觀的提出為擺脫資源環境困境，實現經濟與資源、環境協調發展提供了新思路與新方向。必須摒棄片面追求經濟增長的傳統理念，樹立“綠色GDP ”的新概念，統籌經濟發展與資源保護的關系；通過增加單位土地面積投資和降低單位GDP 土地資源消耗，提高土地資源的利用效率；通過優化產業結構，合理調整生產力布局，推進經濟增長的方式轉變，走科技含量高，經濟效益好，資源消耗低，環境污染少，資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。

2.在科學確定耕地資源保有量和空間布局基礎上實行最嚴格的土地用途管制，并成為協調經濟發展和耕地保護矛盾的出發點

糧食需求與供給分析表明，糧食安全問題并不是我國耕地資源保護的全部內容。農業生產技術進步與糧食貿易大大擴展了耕地資源保護的空間，同時，全國不同地區建設用地使用效益的差異也決定了部分地區應更多地發展非農經濟，因此耕地保護數量應該有一定的彈性與適應性，避免因過度保護耕地而造成其他用地供給不足，影響經濟社會正常發展。問題在于，就全國來講，農地過度非農化已成為一個不爭的事實，即便是立足全國統一市場與全球化經濟，耕地資源的保護仍然是土地管理的及時“要物”。從糧食安全、生態建設、社會穩定、國家法律要求等方面出發，依據經濟社會發展需要，科學確定各地區的長期耕地保有量，將其納入基本農田范疇進行最嚴格的管制和保護，實現耕地總量適度保護前提下的經濟發展，是我國科學發展觀在土地管理機制轉變的出發點。基本農田保護制度是一項比較成熟有效的耕地保護制度。但從目前的執行情況來看，一方面存在著“重數量輕質量”、“劃劣不劃優”等問題，同時還普遍存在基本農田保護區與經濟建設區在區位選擇上的嚴重沖突。因此，在科學確定耕地保有量基礎上，重新科學務實地劃定基本農田保護區，在數量與空間上實現經濟發展與耕地保護的統籌。

3.推進土地市場創新，使市場成為土地資源配置的主要機制，并作為轉變土地管理機制的基本點

在全國大部分地區，市場配置國有土地資源的機制已基本形成，土地交易制度和土地交易規則也已基本完備。土地招標、拍賣、掛牌出讓方式的比例逐年提高（注：2004年，全國招標、拍賣、掛牌出讓土地面積占全部有償出讓土地比例達到29.1％；江蘇省達到30％，土地公開交易合同土地出讓金占土地出讓金總額的70％。）。但由于工業用地比重大，且以協議出讓為主，致使土地協議出讓方式的比重仍然偏高。且協議出讓方式排斥市場作用，政府干預過強，在地方政府追求地區經濟總量較大化的動機下，容易導致土地資源過度供給、價格過低，引起土地過度需求和低效利用。應構建以市場配置建設用地為主的機制，充分發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，盡量消除土地資源配置中的政府失靈，提高建設用地的配置效率，緩解經濟發展對耕地資源的壓力。

4.改革土地制度，為土地管理機制創新提供基礎

土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農民社會保障制度改革。土地征用實質是土地產權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產權制度改革。產權的安全性、穩定性和延續性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農民安置不當已經成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益較大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產權邊界，規范政府土地行為，保障一般經濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結實的制度基礎。

5.完善政府宏觀調控，優化土地資源配置

土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調控。我國土地市場的發展現狀決定了要求政府必須執行產權界定，完善市場交易規則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發揮的生態和環境功能進行評價，無法自動內部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統一實施適用于不同區域、不同產業（尤其是工業）的用地門檻制度，為建立區域統一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規劃優化工業用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調控機制，是實現土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現的基本要求。

四、關于我國土地管理機制轉變的政策建議

根據以上思路，為實現土地資源高效利用和保護的雙重目標，我國土地管理應采取以下政策。

1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源

未來一段時間內，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調整現有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現快速經濟發展階段耕地資源保護的重要舉措。

（1）科學編制土地利用總體規劃，充分發揮規劃的整體控制作用。盡快安排、落實土地利用規劃修編工作，改變目前土地利用規劃普遍失效、土地宏觀調控依據不足的不良局面，為土地管理提供、科學的調控依據。在獲取客觀、的土地資源數據基礎上，結合社會經濟發展的客觀要求和市場經濟規律，科學預測土地需求，制定規劃控制指標，強化土地利用空間管理，實現土地利用總體規劃體系向“空間規劃+土地利用規劃（設計）”模式的轉變，建立與市場經濟體系相適應的，彈性與剛性相結合的土地規劃。規劃編制思路從以行政控制為主向激勵、引導、控制相結合轉變，對于生態保護區和基本農田保護區等進行剛性控制，對于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發展空間。

（2）科學調整基本農田保護制度。借助于土地利用規劃修編之際，對基本農田保護區進行適當調整，將與經濟建設嚴重沖突的區域重新界定為建設預留區，將具有重要保護價值的區域劃定為保護區，同時根據不同地區耕地資源稟賦與建設占用需求情況，將我國基本農田保護重心轉移到具有農業生產比較優勢的地區。建立基本農田質量跟蹤監督制度，將基本農田保護從一次性劃分轉變為長期性保護，完善基本農田質量與環境污染的監測體系，定期公布監測結果。將基本農田保護區與農業支持政策相銜接，通過直接補貼或間接資助建立農民參與基本農田保護的經濟激勵機制，激發農民耕地保護積極性，提高基本農田保護效果。

（3）創造性實施耕地“占一補一”和“總量動態平衡”政策。重新審視耕地“占一補一”和“總量動態平衡”政策，在區域近期與遠期實現耕地“占補平衡”與“總量平衡”的現實能力以及不同地區建設用地需求與耕地補充潛力的差異基礎上，通過適當的制度安排，短期內以爭取實現省域內的耕地“占補平衡”為目標，長期內通過與省外資源豐富地區建立合作關系，實現資源開發保護收益共享。

（4）保障農民土地產權，增強農民耕地保護意識。在現有農村土地法律制度框架內，根據不同地區實際情況，創新有利于提高農民收益的土地產權安排，調動農民耕地保護積極性；堅決落實《農村土地承包法》，嚴格審查土地承包經營權證發放工作，保護農民土地產權。

2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源

數量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經濟發展目標能否同時實現的重要基礎。我國20多年的市場經濟改革經驗表明，市場及價格是實現資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。

（1）改革工業用地供給方式，集中有序地供給建設用地。積極探索工業用地市場化進程的途徑，改變當前工業用地“需求定供給”式的以協議出讓為主的供地機制和模式，按照“規劃控制—計劃引導—市場化運作”的操作思路，建立工業用地統一進入園區與“供給引導需求”機制下的以招標、拍賣、掛牌出讓為主的工業用地市場化配置模式，真正實現由市場來確定土地使用者、確定土地價格，將土地資源配置到效率高的企業和部門中去，提高土地資源配置效率。

（2）大力發展二三級土地市場，提高土地配置效率。建立完善二三級土地市場，充分發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，建立統一的土地價格體系，促進土地資源流動，提升土地市場整體競爭性與土地配置效率。完善地籍管理與土地登記工作，為土地市場交易提供清晰的產權界定與產權保護服務。

（3）規范土地中介服務市場，理順土地價格機制。整頓土地中介服務市場，嚴格審查中介機構資質，規范管理中介服務行為，改變當前由于管理不足，不動產中介組織運作不規范、企業信譽低下等問題，理順土地價格形成機制，促進土地市場健康發展。

3.創新機制，促進土地資源跨區域開發利用

建設用地需求預測與耕地補充潛力分析表明，未來我國建設用地需求仍然集中于東部沿海經濟發達地區，而土地開發復墾整理補充耕地的潛力主要在中西部地區。同時，東部地區新增單位建設用地創造的經濟效益顯著高于中西部地區。土地資源高效配置與經濟社會可持續發展都要求東、中、西部地區依據其土地資源稟賦比較優勢，聯合開發、互通有無，實現區域整體土地效益的較大化。科學的發展觀與政績觀的樹立也為區域土地資源協作開發創造了新的機遇。

（1）建立區域性合作組織，協調地區利益。隨著“經濟一體化”趨勢的不斷加強，以及科學發展觀的深入人心，具有內在相似性的區域內行政單元相互協作、共同發展的愿望不斷增強。建議由省政府牽頭組建區域合作組織，聽取不同地區利益要求，建立區域交流平臺，提出區域階段性土地開發合作重點與合作形式。

（2）科學編制區域土地利用總體規劃，統籌開發區域土地資源。通過區域合作組織對區域整體利益與局部利益進行統籌協調，在利益相關地區比較一致同意的基礎上，編制區域土地利用總體規劃。根據區域土地利用總體規劃，確定區域土地開發模式及重點開發區域，以及區域競爭性土地資源開發的空間與時間安排，統籌區域土地資源的開發利用，實現區域內土地開發與項目布局中的規模經濟，實現土地資源利用綜合效益較大化或開發成本最小化。

（3）依托公共財政，建立區域土地合作開發機制。通過公共財政支出，建設一批區域重點項目，如區域性高等級運輸網、區域性土地保護與整治項目等，改變區域土地分散開發的格局，培育具有較好的生態、經濟、社會效益的增長極，促進不同地區經濟活動（如開發區）的空間集中。改革平均分配的公共財政機制，結合區域資源綜合開發規劃布局重大工程項目，按照不同地區的貢獻率，通過公共財政支出對因整體開發而暫時受到利益損失的地區進行補貼。也可以建立區域土地基金制度，集中部分土地出讓收益，對在一定時期內因配合區域整體開發而延遲土地開發或進行土地保護的地區進行專項補償，實現土地收益的公平分配。

（4）建立區域土地利益共享機制。區域土地整體開發能否實現，關鍵在于能否建立起現實可行的區域土地利益共享機制。對土地分散開發現狀進行評價，尋找可行的跨區土地合作開發模式，計量、比較不同地區在土地合作開發模式中的收益—成本與單獨開發中的收益—成本分布，考量不同地區對合作收益的貢獻率，通過一定的資金流轉或補貼方式，對貢獻份額較大或利益受到損害的地區進行適當的支付。

4.強化政府宏觀調控，促進土地資源合理利用

市場是資源配置的有效途徑，但僅靠市場機制并不能實現土地資源的配置。土地利用中的外部性、土地市場發育不完善都要求政府對土地市場進行必要的調控，實現土地資源的社會利用。

（1）科學制定建設用地供應計劃。當前及未來一段時期內，建設用地供給計劃都是政府調控土地市場的重要手段。在對建設用地的需求預測基礎上，結合一定時期社會經濟發展特點以及土地市場供求關系，科學制訂建設用地供應計劃，采取總量控制、彈性管理的方式，在確定各項建設用地指標值上下幅度范圍基礎上，以價格手段進行微觀調節，實現計劃與市場的有機結合。

（2）加強產業用地供應管理。依據產業結構調整政策，制定相應行業的土地供應政策，通過土地供給總量與比例調控產業投資，促進產業結構升級；根據國民經濟區域布局需要、區域經濟發展階段特征及其相應產業政策重點，制定具有鮮明區域特點的產業土地供應政策，優化產業空間布局。

（3）實現工業用地集中布局與統一管理。根據不同地區比較優勢與區位條件，結合現有各類開發區布局情況，選擇若干適宜性較好的地段建設具有一定規模的工業園區，實現新增工業集中布局，發揮產業集聚的規模效益。同時，從進入到開發對入園企業進行統一管理，嚴格落實產業用地門檻制度，防止土地浪費，提高土地利用效率。

（4）強化土地利用評價，建立區域性產業用地門檻制度。建立綜合的土地利用效益評價指標體系，結合不同地區經濟發展階段及土地利用現狀，科學評價土地利用現狀。根據評價結果在不同地區之間重新配置土地利用剛性指標，獎優懲劣，鼓勵土地集約利用。

根據國際與國內先進發展經驗，結合各地區經濟發展階段與區域分工安排，針對不同地區、不同產業特點，依據產業政策、區域規劃及土地利用總體規劃，設立土地投資集約度等標準，建立區域性產業用地門檻制度，防止建設用地盲目擴張。

5.改革土地制度，建立符合市場經濟要求的土地管理機制

改革開放以來，我國的土地管理制度經歷了多次巨大變革，促進了經濟社會發展，但目前的土地制度還存在許多有待改進的地方。當前，迫切需要改革和完善現有的土地制度，建立符合市場經濟要求的土地管理機制。

（1）改革土地產權制度。應按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，改革和完善土地產權制度：一是在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現方式，將國家土地所有權和集體土地所有權歸屬具體落到實處。對于農村集體土地，應在農地承包權物權化基礎上，探索農戶農地使用權制度成為集體土地所有制實現形式的可能性；對于城市國有土地，正視中央政府和地方政府產權關系問題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和權益分配上的委托—關系或土地權益分級占有和管理的可能性。二是按照“權利平等”的原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉。

（2）創新征地制度。明確界定政府土地征用權和征用范圍，把征地范圍嚴格界定在公益性用地之內，控制征地規模；適度提高征地補償標準，除土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費，還應對被征地農民就業轉移、生活條件改變等造成的間接成本進行補償；同時要建立失地農民的社會保障制度，緩解征地中的社會矛盾。在此基礎上，探索征地市場化補償機制建設的可能性。

（3）反思與改進土地儲備制度，由第二財政到公共利益的土地儲備。改革土地儲備制度，根據城市土地供給與需求狀況，科學確定城市土地儲備量，量出為入，有效降低城市土地儲備的成本和運作風險，促進城市土地儲備運行效率的提高；增加公益性用地的收購儲備，保障政府公益性土地的供給能力；加強立法，明確土地征購儲備的職能、規范、運作方式，完善監察管理體制。

（4）建立土地基金制度，取代現行土地收益分配制度。借鑒國外的成功經驗，建立土地基金制度，規范土地收益的收繳、管理與使用；控制當期政府土地收益使用規模，在當前政府與未來政府之間合理分配土地收益使用權。

（5）建立合理的失地農民社會保障制度。建立失地農民社會保障制度，實現社會金融資本對農地實物社會保障功能的替代，彌補征地補償內容與標準不能一步到位的缺陷，保障社會穩定。重點在于建立失地農民社會保障體系和法律援助機制。失地農民社會保障體系主要從養老保險，失業保險和醫療保險著手，在農民自愿的基礎上，從土地補償費、安置補助費、集體土地有償使用收入中扣除，或由負責征地的單位統一向保險公司投保。建立失地農民低生活保障制度，為其提供與城鎮居民相同的低生活保障。建立土地糾紛仲裁機構及法律援助機制，對征地行為的正當性、征地補償標準的合理性、征地過程的合法性等進行考察監督，維護農民權益，抑制私人“機會主義”行為，保障征地工作的順利完成，保障公益性用地的供給。

土地管理論文:簡論城市土地管理制度研究

論文摘要 隨著城市化進程的推進和各地城鎮化發展迅速，在城市，違法占地、用地現象日益增多，城市綜合管理行政執法中面臨的難題日益顯現。相對集中行政處罰權是在行政處罰法中及時次出現的。實行相對集中行政處罰權的目的是解決行政管理領域中比較混亂的行政處罰行為，從而實現行政機構精簡和行政處罰執法法治化的目標。對于城市綜合管理執法中的相對集中行政處罰，理論界、執法界都對其缺少關注和探討。本文以深圳經濟特區土地監察制度為例，以《深圳市土地監察條例》為樣本，從具體條文和機制建設兩個方面進行分析，以期發現土地違法行政處罰制度存在的問題，歸納試點工作運行情況，并從中找到解決問題的思路，探求更加完善的行政執法機制。

論文關鍵詞 土地管理 綜合執法 相對集中處罰權

一、城市土地管理制度現狀

對于土地違法行為的行政處罰的相關法規主要集中在《土地管理法》和《行政訴訟法>中。《土地管理法》明確規定土地執法部門對違反土地管理法律法規的行為進行監督檢查是其法定職責。該法第七章的七十三條至八十四條，集中羅列了土地執法部門對土地違法相對人的處罰措施，主要有沒收非法所得，限期拆除，恢復土地原狀，罰款，責令退還等。在《行政訴訟法》中第六十六條是這樣規定的，“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”對于當事人提起行政訴訟的情形，該法第六十五條第二款也作出了規定，“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向及時審人民法院申請強制執行，或依法強制執行。”

二、深圳經濟特區土地監察制度綜述

作為經濟特區，深圳市于1992年被全國人大授予地方立法權，即深圳市的人民代表大會及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省人民代表大會常委會批準后施行。深圳市人大常委會于1995年頒布實施《深圳經濟特區規劃土地監察條例》，后經2001年和2005年兩次修正。

該條例在《土地管理法》、《行政處罰法》、《城市規劃法》（現修訂為《城鄉規劃法》）等法律對土地違法案件規定有待完善的前提下，在深圳市作為經濟特區先行先試土地糾紛日益增多的背景下，制定出臺，對規范土地管理、推動城市化進程、促進深圳經濟社會快速發展起到了巨大作用。

該條例歷史性的開創了城市綜合管理執法部門開展土地規劃監察的先例，在深圳市，規劃執法權或行政處罰權集中到了城市管理綜合執法部門，規劃管理部門不再擁有或承擔相關行政執法權。綜合執法或相對集中行政處罰權現已上升為法律制度，并廣泛存在和普遍應用于全國大中城市的城市管理領域。這一制度創制明確了責任主體，明晰了權力劃分，提高了執行效率，對遏制土地違法事件起到了積極作用。

該條例規定了規劃土地監察的職責和管轄。對監察人員提出了資質要求，對城市管理綜合執法部門的職責進行了明確。詳細規定了執法機關在處理土地違法案件的立案、調查、處理流程。在第四章規定了強制措施和執行程序，保障行政處罰落到實處，見到成效，有效打擊了土地違法案件，保護了土地資源。

但是，隨著各項事業改革向縱深推進，近年來深圳市查處違法用地和違法建筑工作面臨的形勢十分嚴峻，暴力抗法等情況屢屢發生，《條例》中的執法措施不夠嚴厲，亟需創新執法手段、加重法律責任。同時，國家《行政強制法》實施以來，對規劃土地監察執法工作提出了新的要求，查處違法建筑過程中的查封、扣押、強制拆除等行政強制，需要按照法定的方式和程序實施。

三、城市土地管理綜合執法制度面臨的困境

為了響應行政機構精簡和行政處罰執法法治化的要求，2005年2月25日，深圳市對原來的《深圳經濟特區規劃土地監察條例》進行了修正，實行了行政綜合執法。該條例明確規定：“規劃、土地管理部門分別負責規劃、土地監察的指導和監督工作；城市管理綜合執法部門負責轄區內的規劃土地監察工作。”至此，深圳市規劃執法集中行政處罰權就從規劃管理部門轉向城市管理綜合執法部門。根據立法法的相關規定，綜合執法或相對集中行政處罰就通過本土地監察條例作為地方性法規上升為法律制度，并逐漸全國大中城市的城市所借鑒學習。

筆者認為，本條例的主要作用是，有效整合了相關職權，提高了土地執法行政效率，也起到了精簡了機構的作用，避免了多部門重合、重復處罰局面。但是，這種利用綜合執法集中行政處罰權的制度創新在理論界一直備受爭議。

（一）理論層面

1.違背了行政法理論上的職權法定基本原則。這種做法將土地規劃管理執法方面對于行政處罰權力通過地方法規的形式授予了集中行使行政處罰權的土地管理綜合執法部門，這就引起了現實操作法律規定（《城市規劃法》和《城鄉規劃法》）之間的沖突。根據《城市規劃法》的規定，行使土地管理或者土地規劃執法處罰權的合格行政主體是縣級以上地方人民政府，區級政府的行政規劃部門沒有相關職權，不具有相關執法主體資格，不能行使土地管理方面的行政許可權與行政處罰權。但在實踐操作中，這一明確規定已經被一些地方政府進行僭越。

2.違背了行政法合法性中的法律優先原則。《行政處罰法》第十六條對相對集中行政處罰權的設立有明確的規定，國務院及地方政府無權設立相對集中處罰權，法律的位階高于其他法規和地方性規章，立法機關以外的其他機關超越法律的規定，制定與法律相抵觸的法規、規章顯然違反了行政法的法律優先基本原則。

3.違背了法制統一原則。對同一違法行為，不同部門法都分別作了規定，在舊的法律沒有廢止的情況下，制定出新的法律法規和規范很可能導致執法機關對相同或者類似的違法行為作出差別較大的執法行為。這也就是我們行政法理論界近年來一直關注的自由裁量行為，這樣必經導致法律規范的適用混亂，影響行政執法的法制統一。

（二）現實困境

1.執法效率低下。除了理論上的問題外，在實踐中，集中行政處罰權也面臨著影響執法效率的問題。以《深圳市土地監察條例》為例，條例明確規定了規劃管理行政處罰權集中到土地監察管理部門。而在現實中，土地監察管理部門卻顯得力不從心，面對土地管理專業性較強的問題，執法人員只能是現學現賣，抓耳撓腮。面對查處違章建筑的正常執法，不得不先到規劃部門查詢該建筑審批手續是否齊全；還肩負著為被執行人提供補救措施的咨詢義務，嚴重降低了行政執法的工作效率。

2.執法難度較大。仍以規劃執法為例，由于相對集中行政處罰權的行政機關是專門從事集中處罰的專門人員，他們一般不參與城市規劃的編制，也對具體規劃項目的選址、論證及證書的核發缺乏了解，對違法建設項目的相關情況缺乏了解就直接導致了其在執法過程中缺少底氣，沒有說服力，在與當事人互動過程中處于較為被動的局面，這也直接影響執法工作力度，為日常執法帶來較大難度。

四、城市土地違法相對集中處罰的立法建議

相對集中行政處罰制度是在我國行政執法發展尚不完善的情況下產生的一種理論和實踐創新，在實踐中取得了一定成效，但隨著法治的不斷完善和發展，隨著社會經濟的不斷發展，社會管理的需求不斷加大，我們也發現相對集中行政處罰權亦存在著眾多的理論與實踐問題，有待我們進一步的關注和探討。在目前城市管理綜合執法難度不斷加大的情況下，為了避免管理的缺位，我們仍需對有關制度進行進一步的完善和調整，以促進城市土地管理機制的進一步完善。

及時，嚴格落實職權法定原則。要進一步細化違法行為，將違法建設進行的梳理和分析，明確各單位執法責任，對于不同的行為由不同的部門進行執法。在分類的基礎上，對只能相似的部門進行適當整合，對專業性不強的程序性行政執法過程進行適當集中。這樣不但可以進一步提高行政執法效率，也有利于各部門進行分工協作，各司其職，最終實現“不留死角，沒有空白”的良好執法局面。

第二，將個人和國家機關均納入監察。近年來一些單位和個人違反規劃土地法律法規現象比較嚴重，但是相關法律并沒有對機關違法行為的處理進行明確規定，這樣就造成了“執法不平等”的現象。因此有必要明確地將國家機關等在特區用地和建設的所有單位和個人，納入監察對象范圍，體現了“法律面前人人平等”的法律原則，必有利于查處和遏制少數國家機關在規劃土地方面的違法行為，提高執法，推進依法治國。

第三，要創新執法措施。在實際執法過程中，一些當事人拒不承擔強制拆除費，針對這種情況，該條例應該學習借鑒國內外城市的先進做法，進行執法措施創新，比如增加關于“強制拆除費用的保全措施”規定、提高加處罰款的額度；針對當事人不履行行政處罰決定的情況，應增加“書面通知有關行政機關暫停辦理涉及違法事項的行政許可和審批、登記”等規定；針對規劃土地監察工作中遇到的暴力抗法、犯罪等情況，應增加“建立公安機關介入規劃土地監察工作的機制”規定。

第四，要盡量避免與相關法律制度的抵觸。要根據《行政強制法》、《行政處罰法》的規定，梳理和規范規劃土地監察執法過程中常用的查封、扣押等行政強制措施和強制拆除等行政強制執行，以及沒收違法收入、違法建筑和其他設施等行政處罰的具體實施程序、相關費用承擔、法定期限等，如必須增加和修正“不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品”，“因查封、扣押發生的保管費用由行政機關承擔”，“違反行政強制法期限規定第二十五條查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日”等規定。

第五，加大對違建等行為的處罰力度。從《深圳市土地監察條例》的貫徹落實來看，目前深圳違法建筑多頂風加建的情況，應在條例中加大對這類現象的處罰力度，提升條例中第四十四條和四十五條的罰款額度，將兩萬元上限提至二十萬元，以有效威懾違法分子、遏制私搭亂建行為。

綜上，對城市土地管理執法制度進行改革創新的必要性、迫切性和適用性已經成為共識。在進一步健全完善行政訴訟、行政復議、等救濟制度的同時，以城市管理綜合執法為依托，從立法、執法兩個層面進行改革和創新，切實規范執法行為，提高土地管理執法效率，從而減少和避免因不當執法造成的不利后果。

土地管理論文:我國土地資源立法的重大發展——《土地管理法》評析

1998年8月29 日第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《中華人民共和國土地管理法》于1999年1月1日施行（以下簡稱新《土地管理法》）。新《土地管理法》計8章86條，與1988 年的《土地管理法》（以下簡稱舊《土地管理法》）7章57條相比，不僅編寫體例， 綱目結構更趨合理，而且內容也作了相應的調整和充實。本文擬從修訂后的《土地管理法》內容的變化、發展入手，探討我國土地資源立法發展的成就，試圖對新《土地管理法》進行評價。

一、新《土地管理法》以促進社會經濟可持續發展為指導思想，符合我國市場經濟發展的客觀要求

土地是人類社會生產力的重要源泉，是人類生活、生產等一切活動的場所，亦是農業生產的基本生產資料和勞動對象。誠如馬克思所指出的那樣，土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類不能出讓的生存條件和再生條件。我國自改革開放以來，十分重視對土地資源的利用和保護，把人口多、耕地少作為基本國情，加強人民珍惜土地，合理利用土地的國情教育；同時，還運用法律手段加強、規范土地管理。如舊《土地管理法》開宗明義地指出：“為了加強土地，維持社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，適應社會主義現代化建設需要，特制定本法。”但是，舊《土地管理法》由于過分強調土地資源保護、開發、利用都必須適應社會主義現代化建設需要，沒有從根本上揭示合理地保護和利用土地資源與社會經濟持續穩定發展的關系，實踐上不可避免地出現了有些地方或單位搞圈地開發，濫占亂用耕地的現象，致使我國耕面積驟降，環境污染嚴重，自然生態環境失衡，經濟發展后勁不足，并業已構成了影響社會主義現代化建設的新的制約因素。因此，新《土地管理法》及時調整了我國土地管理立法的指導思想，明確規定：“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展。”它與1988年《土地管理法》適應社會主義現代化建設的需要“的指導思想相比，后者反映了一定經濟目的對土地資源保護、利用的驅動，是一種實用主義立法，前者卻真實地反映了土地資源保護、利用必須與社會經濟協調發展，必須兼顧眼前利益和長遠利益，局部利益與整體利益的關系，從而使我國土地資源立法發生質的飛躍。

新《土地管理法》是我國政府實施可持續發展戰略的重要步驟。可持續發展是針對以資源高消耗和環境污染為特點的生產和消費體系來支撐整個社會文明的傳統發展模式而提出的“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發展”（注：張利田、呼利娟：《區域人地系統調控與區域可持續發展》，《北京大學學報》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，聯合國里約熱內盧“環境與發展”大會通過了關于世界環境與發展問題的綱領性文件《21世紀議程》，從而使可持續發展思想成為全球性政治保障。1994年4月， 我國政府亦正式發表了中國資源、環境發展問題白皮書《中國21世紀議程》，宣告我國政府已開始實施可持續發展模式。新《土地管理法》明確地把“促進社會經濟可持續發展”作為立法的指導思想，并按可持續發展模式檢討、修訂了1988年的《土地管理法》。從而使《土地管理法》成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續利用的重要保障。

新《土地管理法》把“促進社會經濟可持續發展”作為指導思想，符合我國市場經濟發展的客觀要求。從歷史的觀點看，歐、美、日等發達資本主義工業化國家幾乎都是靠資源，特別是土地等不可再生資源的高消耗和生活資料的高消費來支撐和刺激其經濟高速增長的，這些國家掠奪式的發展模式對土地資源和環境造成了重大的危害，并付出了昂貴的代價。我國與這些工業發達國家相比，不僅改革開放較遲，經濟發展水平不高，人均土地資源占有量極其低下，而且正面臨著人口、就業、環境、資源等多重危機的困境，而這些無一不與土地資源的合理保護、開發利用有關，它客觀地要求我國經濟發展必須尋找一種與其他國家不同的，非傳統的現代化經濟發展模式，借以促進社會經濟持續穩定增長，經濟效益不斷提高，科學技術水平不斷被創新、運用，土地資源與自然環境獲得有效的利用和保護。因此，我國把促進社會經濟可持續發展，作為土地資源立法的指導思想，符合社會主義市場經濟公平、有序、高效、持續發展的客觀要求。這種指導思想在我國新《土地管理法》關于土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地等規定中得到了的貫徹和實施。

二、加強土地利用總體規劃管理，切實保障有限的土地資源的開發利用和社會經濟的協調發展

土地利用總體規劃是指縣級以上人民政府為貫徹執行國家土地利用政策，并根據國民經濟和社會發展對土地的需求，以及地區的自然、社會經濟條件而編制的合理分配土地和調整各類土地的利用結構與布局的戰略構想和設計方案。土地利用總體規劃是國家及各級地方政府調控、管理土地資源開發利用，安排生產和建設用地的基本手段，是土地管理立法的核心。舊《土地管理法》規定：“各級人民政府編制土地利用總體規劃，地方人民政府的土地利用總體規劃經上級人民政府批準執行。”這一規定雖然要求各級政府應當編制土地利用總體規劃，但編制的根據、原則以及如何確定其合理性等并沒有明確的規定，缺乏可操作性。有些地方不顧本地區的土地資源狀況和社會發展計劃，盲目將城鎮道路周邊劃定建設用地，盲目地劃定各類開發區；有些地方土地分類混亂，濫占亂用耕地；甚至有些地方還巧立名目，濫用土地利用總體規劃，隨意圈地開發，致使土地衰退拋荒。（注：習龍生、王肯堂主編：《中國房地產法實務全書》，今日中國出版社1994年10月版，第120頁。 ）土地利用總體規劃根本不能發揮宏觀調節土地資源和微觀管制的作用。為了切實強化土地資源管理，促進社會經濟可持續發展，新《土地管理法》實施土地用途管理制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，明確要求土地利用總體規劃應當規定土地用途；同時還對土地利用總體規劃編制的依據、原則，土地利用總體規劃的構成及其編制程序作了明確的規定。

1、土地利用總體規劃編制的依據和原則。 新《土地管理法》第17條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃，國土整治和資源環境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。”土地利用總體規劃編制的原則包括：（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；（二）提高土地利用率；（三）統籌安排各類、各區域用地；（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。為了確保土地利用總體規劃編制的質量，切實保護土地資源，特別是作為社會經濟持續、穩定、協調發展基礎的農用地和必要的建設用地的合理配置，國家對土地利用總體規劃中的建設用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

2、土地利用總體規劃的構成。 土地利用總體規劃是各級政府根據土地調查、土地統計所獲得的土地資源資料而編制的土地利用的設計方案。從我國新《土地管理法》規定來看，土地利用總體規劃由兩個子系統構成：（一）城市總體規劃和村莊集鎮規劃。城市建設用地規劃應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或盡量少占用農用地；城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，所需建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。（二）江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃。該規劃應當與土地利用總體規劃相銜接。在江河、湖泊、水庫的管理和保護范圍內以及蓄洪滯洪區內，土地利用應當符合江河、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。

3、土地利用總體規劃的編制程序。 根據新《土地管理法》規定：下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制，各級政府編制自己的土地利用總體規劃時，建設用地總量和耕地保有量均必須符合上級的控制指標。縣級土地利用總體規劃應當劃定土地利用區，明確土地用途；鄉（鎮）土地利用總體規劃在確定土地利用區時，應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予公告。國家對土地利用總體規劃實行分級審批制度，省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃報國務院批準；縣、市級人民政府的土地利用總體規劃應逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；鄉鎮土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權設區的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規劃一經批準，即構成土地管理法律制度的一部分，必須嚴格執行，如需修改，必須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。

三、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發利用

實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措。新《土地管理法《第4條規定：“國家實行土地用途管制制度。”這是根據我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。我國過去土地管理法雖然也規定各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現象仍在繼續蔓延，土地資源衰退現象十分嚴重。新《土地管理法》將土地按用途劃分為農用地、建設用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據新《土地管理法》規定，縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途；鄉鎮人民政府編制土地利用總體規劃應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設用地總量和耕地保有量控制指標管制，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地；未經批準，不得改變土地總體規劃確定的土地用途。

耕地保護是新《土地管理法》的重點。耕地保護的實質在于預防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的自然經濟條件，促進土地對社會經濟可持續發展的支撐作用。當前，我國土地利用的結構和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質量下降問題突出。（注：黃仲權等編著：《土地管理法》手冊，華南理工大學出版社1989年12月版，第95頁。）因此，切實保護耕地已成為當務之急。新《土地管理法》確立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”的法律原則，并明確規定耕地的特殊保護等相應的措施。

1、國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開懇費，專款用于開懇新的耕地。因此，現金補償不得以現金替代應開懇的耕地，借以穩定耕地的保有量。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令其在規定期限內組織開懇與所減少耕地的數量與質量相當的耕地。

2、國家實行基本農田保護制度。依照新《土地管理法》， 下列耕地應當根據土地利用總體規劃列入基本農田保護區，嚴格管理：（一）經國務院有關主管部門或者省級以上地方人民政府批定的糧、棉、油生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；（三）疏菜生產基地；（四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定劃入基本農田保護區的其它耕地。國家對劃入基本農田保護區的耕地實行特殊保護，基本農田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設施建設需要征用，也必須由國務院批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。

3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質量。 已辦理土地審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應繳納土地閑置費；連續兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，并交由原農村集體經濟組織恢復耕種。承包經營耕地的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。

4、加強未用地管理，防止水土流失。 水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現有的土壤面積，而且還能使土地地質退化，土地生產能力衰退。因此，新《土地管理法》在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發也作了相應的規范。從總體上看，國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用土地；開發未利用的土地如果適宜農用地的，應當優先開發成農用地。但是，開懇利用地必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。

四、建立土地監督、檢查制度，強化土地利用管理

土地監督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監測和驗證等一系列經濟、技術和法律措施的總稱。其主要內容包括：（1 ）建設用地總量和耕地保有量的監督檢查，確保耕地保有量不減少；（2 ）土地用途的監督檢查，嚴格限制農用地轉為建設用地和耕地轉為非耕地，保障國家土地用途管理制度的順利實施；（3 ）土地利用總體規劃的編制和執行情況的監督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監督檢查，保障“占多少， 墾多少”原則得以實現；（5）土地利用狀況及其效果的監督檢查， 加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權屬的監督檢查等。

為保障土地監督檢查制度的落實，新《土地管理法》規定：縣級以上各級人民政府土地行政管理部門負責土地的監督檢查工作。其履行監督檢查職責時，有權采取以下措施：（一）要求被檢查的單位或者個人提供有關土地權利的文件和資料，進行查閱或者予以復制；（二）進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現場進行勘測；（四）責令非法占用土地的單位或者個人停止違反土地管理法律、法規的行為。土地監督檢查人員履行職責，需要進入現場進行勘測，要求有關單位或者個人提供文件、資料和作出說明的，應當出示土地管理監督檢查證件。有關單位或者個人對土地行政管理部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。縣級以上人民政府土地行政管理部門在監督檢查工作中發現國家工作人員的違法行為，依法應當給予行政處分的，應當依法予以處理；對自己無權處理的，應提出行政處分建議，報行政監督機關予以處理；如發現土地違法行為構成犯罪的，應當將案件移送有關機關，依法追究其刑事責任；不構成犯罪的，應當依法給予行政處罰。土地監督檢查制度的確立不僅為土地行政執法機關的執法檢查、處理及程序等提供了法律依據。而且監督檢查的制度化對土地管理法的貫徹實施，土地資源保護提供了法律依據。

新《土地管理法》在總結、吸取我國近十年土地立法和執法的經驗教訓的基礎上，對我國原有《土地管理法》的內容進行了的調整和充實，相信它的實施必將為我國社會主義市場經濟穩定、高效發展奠定可持續利用土地的基礎。

土地管理論文:土地管理局員工創先爭優活動心得體會

2012年土地管理局員工創先爭優活動心得體會

在黨的基層組織和廣大黨員中開展創先爭優活動，是黨中央創新和加強基層黨組織建設的一項重大舉措。通過對“總書記在全黨深入學習實踐科學發展觀活動總結大會上的講話”的學習，使我深刻認識到：要想讓創先爭優活動成為促進發展、保障和諧的動力，一定要首先激發全體黨員的積極性和主動性，因為黨員是基層組織的最基本的組成部分，只要黨員都能做到“”，黨組織集體一定就能成為“先進”。因此，從黨員抓起，從基層做起，唯有如此，創先爭優才會生機勃勃，并在促進發展、保障和諧中體現出來活動的目標及實效。下面是我對此項活動的心得：

一、充分認識創先爭優的重要意義

(一)創先爭優是保持共產黨員先進性的必然要求。新時期保持共產黨員的先進性就是要堅持理想信念，堅定不移地為建設中國特色社會主義而奮斗，堅持勤奮學習，扎扎實實地提高實踐“三個代表”重要思想的本領，堅持黨的根本宗旨，始終不渝地做到立黨為公，執政為民。表現在實際工作中，就是要增強改革創新意識，把發展作為及時要務，立足本職工作，兢兢業業，創先爭優，創造業績。具體到每個黨員身上，就是要堅持埋頭苦干，不事張揚，狠抓落實，形成重實際，說實話干實事求實效的良好風氣，真正做到每項工作都有部署、有檢查、有落實、有成效，以實實在在的成績來體現和保持共產黨員的先進性。

(二)創先爭優是構建和諧的重要載體。總書記指出:“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”。構建和諧的目標是由無數具體工作推動的。這就需要我們黨員進一步解放思想，干一行、愛一行、鉆一行、精一行，努力在平凡的崗位上創造的業績。

二、以積極向上的姿態，大力發揚創先爭優精神

創先爭優是各項事業興旺發達的不竭動力。要建設小康社會，實現經濟社會跨越發展，全所黨員干部職工必須始終保持先進性，大力發揚創先爭優精神。

(一)要有新的觀念。觀念是行動的先導，面對城市建設工作新形勢新任務，我們的思想觀念必須跟上時代前進的步伐。堅持解放思想，實事求是，與時俱進，堅持用發展的眼光審視自己，努力克服安于現狀、因循守舊、不思進取的思想觀念，以改革的精神提高和完善自己。

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站內范文搜索 (二)要有良好的精神狀態。健康的精神充滿斗志，能讓人勇氣倍增，精神狀態的優劣，直接表現在工作作風上。黨員干部要激勵自己不滿足現狀，更上層樓，做的工作，始終保持蓬勃朝氣、昂揚銳氣、浩然正氣，永遠意氣風發、英氣勃發、百折不撓、自強不息，有克難制勝、奮發有為的意識，有鍥而不舍、創優爭先的勁頭。

(三)要有開拓創新的膽略。勇于創新，事業就會前進，怯于創新，發展就會停滯。現階段的發展，迫切需要開拓創新精神。開拓無邊界，創新無止境，黨員干部職工要不斷增強創新意識，挖掘創新潛能，發揮創新才干，改善服務手段，改進工作方式，用新思路、新舉措開辟新道路，取得規劃設計工作的新成果。

(四)要有艱苦奮斗的作風。艱苦奮斗是我們黨的優良傳統，是黨的創造力、戰斗力和凝聚力的重要體現。大到一個國家、一個民族、一個政黨，具體到一個地區、一個部門、一個單位，如果不艱苦奮斗艱苦創業，只想在已有的成果上坐享其成，就會坐吃山空，這樣注定任何事業都是沒有希望的。憂勞興國，逸豫亡身。要樹立長期艱苦奮斗的思想，始終與人民同甘共苦，為促進經濟社會大發展而不懈努力。

三、完善機制，聯系實際，加強領導，確保創先爭優取得實效。

(一)完善工作機制。

科學的工作機制是激勵創先爭優的保障。一是完善目標管理機制。進一步完善責任目標體系，將責任目標進一步細化、量化。二是完善用人管理機制。堅持德才兼備、注重實績、群眾公認的原則，對政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、創先爭優做出突出成績的職工要給予重用。

(二)堅持注重實效。創先爭優要靠工作的實際效果來體現，具體要做到四個結合。一是與規劃設計工作相結合。圍繞全局工作的重點和難點，強力攻堅，全力突破，使城市建設步伐不斷加快，基礎設施建設不斷完善，城市環境不斷優化，制約因素不斷減少。二是與構建和諧相結合。進一步完善管理體系，解決好群眾的實際困難，不斷健全各項制度和機制，處理突發事件的能力。三是與保持共產黨員先進性相結合。廣大黨員要加強理論學習和黨性修養，思想上先入一步，并以自己的形象宣傳群眾、教育群眾、凝聚群眾，行動上奮勇爭先，增強幫助群眾解決問題的能力。四是與干部作風建設相結合。各級黨員干部都要在工作作風上有新表現,在精神狀態上有新面貌，把心思用在事業上，把精力用在工作上，切實把城市規劃建設的決策部署落到實處。

土地管理論文:三舊土地管理方案

及時章總則

及時條為加快推進我縣“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造工作，促進我縣土地的節約集約利用，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、省政府《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（]78號）和《印發市區“三舊”改造土地管理辦法的通知》（河府[]113號）等法律法規和文件的規定，結合我縣實際，制定本辦法。

第二條縣列入“三舊”改造范圍（已標圖建庫、符合“三舊”改造專項規劃）的用地，適用于本辦法。

第三條實施“三舊”改造應當遵循“政府引導、市場運作，明晰產權、保障權益，統籌規劃、有序推進，節約集約、提高效率，尊重歷史、客觀公正”的基本原則。

第二章用地收購程序

第四條為了城市基礎設施和公共設施建設或實施城市規劃進行舊城改建需要調整使用土地，可由縣政府依法收購土地使用權，納入政府土地儲備庫。

第五條政府有償收購“三舊”用地土地使用權及定價按以下程序辦理：

（一）權屬核查。根據“三舊”改造專項規劃及實施計劃，由縣“三舊”改造機構會同相關部門對擬購買、收回土地的使用者、面積、用途、四至、地上建筑物及附著物、他項權利等情況進行實地調查和核實。

（二）費用測算。縣“三舊”改造機構會同相關職能部門根據權屬核查情況，委托有資質的土地房產評估機構對擬收購項目的現狀進行市場價格評估。

（三）協商談判。根據評估土地購買、收回補償費用情況，由縣土地儲備部門會同縣“三舊”改造機構、相關部門與被購買、收回土地使用者進行協商談判。

（四）方案報批。在協商意見談判達成一致后，縣“三舊”改造機構根據權屬核查、費用測算和協商談判情況，擬定土地收購方案及項目改造方案，經本級國土資源部門審查后，提交建設用地審批委員會審議并報縣政府審批。

（五）簽訂土地收購合同。收購方案經審批后，由縣國土資源和財政部門與原土地使用者簽訂《國有土地使用權收購合同》。

（六）交付土地。原土地使用者根據《國有土地使用權收購合同》約定，將土地移交縣級土地儲備機構，即納入縣政府土地儲備庫。

第六條收購“三舊”用地原則上采取貨幣補償，如需要以等值置換土地的方式進行補償的，由縣規劃建設部門擬定土地置換方案后，提交縣建設用地審批委員會審議并報縣政府批準后實施。

第三章改變土地用途

第七條“三舊”用地申請改變土地用途必須有合法的用地手續，沒有合法用地手續的，按]78號文規定先行完善用地手續。

第八條由政府統一收購再出讓的“三舊”改造項目，涉及土地用途調整的，經縣規劃、國土部門審核提交縣建設用地審批委員會審議并報縣政府批準后，再辦理土地變更手續。

第九條非政府收購的“三舊”改造用地，涉及改變土地用途的，按《縣國有土地使用權若干規定(試行)》(龍府]58號)辦理。

第十條國有劃撥建設用地改為經營性用地的，劃撥補辦出讓手續按我縣現行補繳土地出讓金的規定執行。

第四章土地收益管理

第十一條“三舊”改造中國有企業搬遷、舊村莊改造用地，由縣政府依法收回（征收）后通過招標拍賣掛牌方式出讓的，其土地純收益可按15%的比例返還企業（農村集體經濟組織）用于再發展。土地純收益是指土地出讓收入扣除征地拆遷成本或收購補償價格和支農支出后剩余部分的土地出讓收入。土地純收益由縣國土、財政、“三舊”改造辦公室等部門聯合負責核定。

第十二條政府出讓土地成交后，土地使用者依法履行《國有建設用地使用權出讓合同》繳交土地價款后，由縣國土部門通知企業或村集體，向縣財政部門申請返還土地純收益，縣財政部門根據有關部門核定的土地純收益部分按有關規定返還給企業或者村集體。

第五章附則

第十三條本辦法由縣人民政府辦公室負責解釋。

第十四條本辦法自年月日起執行，有效期5年。

土地管理論文:落實科學發展觀創新農村體土地管理機制

落實科學發展觀創新農村體土地管理機制

科學發展觀的及時要義是發展，核心是以人為本，基本要求是協調可持續，根本方法是統籌兼顧，因此國土資源工作必須服務發展，必須把觀念從單獨注重gdp的增長，注重經濟的發展轉變到城鄉統籌、區域統籌、協調和可持續發展上來，選擇科學的資源利用方式，妥善處理資源利用過程中的各類矛盾和問題。而農村將是我們的主戰場，集體土地將是我們重點研究和管理的對象，正如顧局長講的，我們的工作重心將會轉向農村，這是因為：

一是農業、農村、農民問題始終是黨和國家事業發展的大事，事關全局。不管是革命時期，還是建設、改革時期都是必須高度重視、認真對待、著力解決的問題。有人認為農業在經濟總量中從30年前的27.9%下降到目前的11.8%，不怎么重要了。本人認為，不管農業在經濟總量中的份額如何下降，農業的基礎地位不會改變，不管我國經濟發展到什么程度，吃飯問題始終是大事，任何時候都馬虎不得。

二是改革發展的突破口。十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重要問題的決定》中指出，堅持改革開放，必須把握農村改革這個重點，在統籌城鄉改革上取得重大突破，給農村發展注入新的活力，為整個經濟社會發展注入新的動力。推動科學發展，必須加強農業發展這個基礎，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給，促進農業增產、農民增收、農村繁榮，為經濟社會協調可持續發展提供有力支撐。

三是穩定的基石。促進社會和諧，必須抓住農村穩定這個大局，完善農村社會管理，促進社會公平、正義，保障農民安居樂業，為實現國家長治久安打下堅實基礎。《決定》用“三個沒有”和“三個最”對推進農村改革發展的必要性和緊迫性作了精辟概括。沒有農業現代化就沒有國家現代化，沒有農村繁榮就沒有全國繁榮穩定，沒有農民的小康就沒有全國人民小康。農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然落后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。

四是土地管理的薄弱環節。點多面廣管理人員少，政策滯后且不配套，所有權虛置，所有權人缺失，使用權不明晰、不穩定，流轉無章無序無政策支持，但又確實存在隱形交易，集體土地權能不清，財產權利沒有顯化，耕地保護有責有權無利無保障措施，一句話在這一塊還存在許多政策和管理上的盲區。

“三農”問題最關鍵還是土地問題。土地革命時期是打土豪分田地，互助合作社、初級社到也是以土地、農具、耕牛作為入社的基礎。改革開放時期，分田到戶，實行家庭聯產承包。市場經濟時期，土地的資本化。簡而概之都與土地有關。目前農村已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業，走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構，形成城鄉經濟發展一體化新格局的重要時期。站在這個歷史時期，作為國土資源管理部門應該做些什么呢？這是我一直在思考的問題。本人認為：

一、牢固樹立三個意識

一是必須牢固樹立耕地保護的意識。耕地保護是立局之本，是及時位的責任。在耕地保護的問題上，中央領導、農民、學者比我們站得高、看得遠、吶喊的力度大。有人講經濟發展了，有錢能買糧食吃，但真正糧荒時，有錢是買不到糧食的。耕地是農民的命根子，農民看得非常重，我現在有點不敢到鄉下去，因為我們的管理還不是很到位，經常聽到罵聲，作為土地監管者深感慚愧。所以我們在做土地利用規劃和用地選址時一定要有保護耕地的意識，要敢于對一些用地單位說不，對領導要多宣傳，國土局及時責任就是保護耕地，國土局成立的初衷就是要明確一個專門的部門統一管理土地，保護好耕地，所以我們必須高舉耕地保護這面旗幟。

二是要牢固樹立服務意識。農業基礎仍然薄弱最需要加強，農村發展仍然滯后，最需要扶持，農民增收仍然困難最需要解決。農民是弱勢群體，在農村公益事業的發展、農民建房審批、辦證等方面，我們要設身處地為他們排憂解難。比如農民建房他選在基本農田保護區范圍內，我們不能一句話不行就了事，而要換位思考，幫助他們另選地方，甚至還要做一些協商、調解等工作，排除干擾和阻力，把好事辦實。“啞巴建房”的小品可以說是農村的真實寫照，事做好了他們會一輩子感激，殺狗、殺雞是發自內心的感謝。農民最容易滿足。所以我們能為他們多分點憂就應多分點憂。特別是土管所的同志，時刻與他們打交道，一定要記住他們是弱勢群體，為民服務是我們的應盡之責。

三要牢固樹立維權意識。切實保障農民的合法權益，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益當作我們的出發點和落腳點。要有統籌城鄉的發展觀，在征地和土地方面，流轉一定要想得通，不要總想著不要好了“她（他）”。國家對農村的政策是多予少取放活。農業稅都不收了，而且還要補貼，我們為什么不能讓利于農民哩？我講的是思考問題、研究改革時應有這種思想和境界。當然在執行 政策，必須一碗水端平，一視同仁，不能厚此薄彼，農民不貧患、患不平意識最強。比如現在的增減掛鉤政策要大力宣傳推介，這一政策既解決了用地指標的瓶頸問題，又能為農民改造房屋、農村土地整理開發等新農村建設解決一部分資金問題，何樂而不為，我們要當好這個中介。

二、建立六種機制

（一）耕地保護的經濟補償機制

在原有占補平衡的占用耕地補償制度、提高有償使用費繳納標準、控制建設用地規模和五級五長責任制、違法占用耕地的責任追究等制度的基礎上，為確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高，還應建立耕地保護的經濟補償機制，對保護責任人也就是耕地承包人進行經濟補償，保障保護人在經濟上不吃虧。

（二）規劃控制的引導機制

這里主要解決規劃的編制問題和執行規劃的剛性問題，過去我們的土地利用總體規劃著重解決的建設用地規模和城鎮建設的空間布局，而村莊建設問題研究太少，對產業聚集、村落分布、生態涵養的空間布局關注太少，實現的手段也缺乏，而現在集體建設用地流轉、增減掛鉤都應當符合土地利用總體規劃，不能造成剛剛投資搞的土地開發整理項目區又要調成建設用地、有新房無新村的問題、房子建在地質災害易發區、長期基本農田保護區中間等。要增強規劃的科學性、實用性。

（三）用途管制機制

這次十七屆三中全會決定，明確土地經營承包權流轉三個不得：即不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益，這里就面臨對承包地轉讓后挖魚塘、種果樹、種草皮等問題。種經濟作物好說，種花卉苗木又可以退一步作可調整地類，但如果一步步蠶食我們應該怎么看、怎么管，值得我們研究。

（四）同地同價的征地補償機制

按照十七屆三中全會的決定，現行的征地制度肯定會要改革，對公益性和經營性建設用地的征地補償標準肯定會有區別。同時決定還強調要按照同地同價的原則，及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。這些規定給我們留下了很多的想象空間。

（五）集體建設用地流轉機制

集體土地流轉基本可以分為五塊：荒山荒地轉讓、出租、抵押；承包地經營權流轉（轉包、出租、互換、轉讓、股份合作）；林權流轉；集體建設用地流轉；農民宅基地流轉。

目前我們要管的主要是集體建設用地流轉，這個問題在國土系統內探討了很多年，湖南省從20xx年開始調研，20xx年在郴州、長沙兩市開展試點，最近省政府通過集體建設用地管理暫行辦法，明確了符合土地利用總體規劃、城鎮規劃和村規劃的集體建設用地可以流轉，包括存量土地和新批的集體建設用地。因此我們要加緊研究、細化措施，確保政策的順利執行。

（六）違法用地的預防機制

要確保違法用地減少，最關鍵也是最節約的辦法就是要貫徹執行預防為主的原則，加強巡查力度，加大責任追究力度，建立共同責任體系，充分調動農民及集體經濟組織本身保護土地的積極性和意識。

三、當前急于要做的幾項工作

1、搞好農村土地確權、登記、頒證工作。

2、抓好農村宅基地的管理。

3、要制定集體建設用地使用權的基準地價和實行有償使用、流轉的低保護價以及集體建設用地流轉的工作程序。

土地管理論文:加強土地管理工作意見

為加快我縣城鎮建設步伐，加強城鎮規劃區域內土地管理，規范土地市場，推動節約集約用地，促進縣域經濟的持續快速健康發展，根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《劃撥用地目錄》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》等有關法律法規規章的要求，經縣政府同意，結合我縣實際，特作如下規定：

一、嚴格控制建設用地劃撥范圍，優化配置土地資源

嚴格按照國家規定的《劃撥用地目錄》范圍審批劃撥用地。除國家機關用地和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業用地(非營利性)，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，社會保障性住房和特殊用地等可以劃撥方式供地外，其他用地實行有償使用。嚴禁擅自擴大劃撥用地范圍，將經營性項目用地以劃撥方式供地。

劃撥土地須經縣政府常務會議研究同意后方可劃撥。連續2年未使用的劃撥建設用地、不按批準的用途使用劃撥建設用地的由縣政府無償收回土地使用權。

(一)劃撥土地范圍的確定

1.縣黨政機關和人民團體興建辦公場所，需經市級以上人民政府同意。

2.城市基礎設施用地(包括供水設施、燃氣供應設施、環境衛生設施、公共交通設施、道路、廣場、綠地)按規定劃撥供地,營利性供水、供氣和住宅小區、工程建設項目的配套綠地除外。

3.教育、科研、體育、醫療衛生、社會福利及公共文化設施用地實行劃撥供地，營利性的除外。

4.國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地實行劃撥供地，營利性企業和上市公司除外。

5.監獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等特殊用地實行劃撥供地。

(二)劃撥用地土地價格的確定

經省政府依法批準的建設用地，土地使用者應按規定繳納補償、安置、報批等費用。

1.劃撥土地的價格：占用耕地的每畝20萬元，占用林地、荒山等其他土地的每畝18萬元。

2.黨政機關、社會團體辦公用地劃撥用地面積需嚴格控制，按在編人數(以編辦核定為準)人均50平方米以下標準核定劃撥土地面積。核定劃撥面積的土地價格根據及時款標準繳納，超出核定劃撥面積的土地價格按占用耕地每畝25萬元，占用林地、荒山等其他土地每畝23萬元。

(三)劃撥土地所需資料

1.用地單位申請用地報告；

2.項目立項文件；

3.建設用地規劃許可證、規劃審批表、批單；

4.規劃定點圖、總平面圖或初步設計圖；

5.勘測定界圖、勘測定界技術報告；

6.法人代表證書、組織機構代碼；

7.有關管理部門和單位的意見或批復。

(四)土地劃撥程序

1.用地單位向國土部門提出用地申請；

2.國土部門擬定供地計劃；

3.相關部門(發改、規劃、環保、城建開發公司)辦理手續；

4.國土部門將劃撥土地的基本情況進行公示；

5.公示無異議后，國土部門擬定劃撥供地方案；

6.提請縣政府常務會議研究批準；

7.繳納相關費用；

8.發放劃撥決定書；

9.劃撥結果公示。

二、嚴格落實國有土地有償使用，強化土地稅費征管

凡需規劃建設使用的土地，除法律法規規定可劃撥供地外，一律實行有償供地。對工業、金融、保險、旅游、商業、娛樂、商品住宅等經營性項目用地、休閑旅游用地以及同一宗土地有兩個以上意向用地者，一律采取招標、拍賣或者掛牌等方式出讓土地。

(一)對汝城地方經濟發展有突出貢獻的公共事業、金融、國有企業、上市公司、駐汝機構等單位需要使用土地的，土地出讓實行掛牌方式，出讓底價按評估后集體議定的價格執行。

(二)取得土地后不得擅自改變規定的土地用途和容積率，確需改變的，需向規劃部門提出申請并征求國土部門意見，報縣政府同意后方可改變，并按新的土地用途和容積率補交出讓金。

(三)出讓土地程序

1.國土部門擬定出讓計劃；

2.國土部門與規劃部門共同設定出讓地塊規劃條件；

3.國土部門擬訂出讓地塊的出讓方案，報縣政府審批后，由國土部門組織實施；

4.編制出讓文件；

5.出讓公告；

6.出讓實施；

7.簽訂成交確認書；

8.成交公示；

9.簽訂土地出讓合同。

三、嚴格依法依規管理，切實規范用地秩序

(一)未依法取得《建設用地規劃許可證》和《建設用地批準書》的國有建設用地不得開工建設；不按土地出讓合同約定繳納土地出讓金的，不得核發國有土地使用證；未取得國有土地使用證的房屋，房產部門不得頒發房屋產權證。

(二)規劃、國土部門不得違規批準城鎮居民在規劃區內占用集體建設用地建住宅。農村居民的宅基地未依法轉為國有土地的，不得向城鎮居民私下交易。

(三)不按出讓合同或劃撥決定書約定時間動工開發的，對閑置滿一年不滿兩年的閑置土地征收土地閑置費，閑置費統一按劃撥或者出讓土地價款的20%征收。滿兩年未動工開發的，無償收回土地使用權。因不可抗力或政府行為造成動工開發建設延誤的，土地使用者應在動工開發期限屆滿前30日內向縣國土部門提出書面申請。

土地管理論文:土地管理局干部述職述廉

前年，我被區人大常委會任命為區房屋土地管理局局長，至今已一年有余。自我上任的那24小時起，深感責任重大，擔子很重，我下決心要恪盡職守，不辱使命，求真務實，勤政為民。因此，在一年多的時間里，帶領全局干部職工，開拓進取，扎實苦干，為我區房屋土地管理工作發展保持良好勢頭做出了應有的貢獻。下面，我就一年來的主要工作匯報如下，請予評議。

楊浦區房屋土地管理局是主管全區房屋、土地、舊改及住房制度改革工作的職能部門，主要貫徹執行有關房屋、土地管理、舊改及住房制度改革工作的方針、政策和法律、法規、規章；結合本區實際，研究起草房屋、土地、舊改及住房制度工作的實施意見；研究制定土地利用、房地產業發展規劃，培育和完善房地產市場，加強物業管理，推進舊區改造和住宅小區整治等等。

我的崗位職責是：在區委、區政府的領導下，在區人大的監督幫助下，認真履行局長的職責，帶領全局干部職工依法行政，進一步加強土地管理，規范房地產市場，不斷加強物業行風建設，加快推進舊改動拆遷，提升百姓居住環境，增強房地隊伍素質，為區經濟和社會發展作出貢獻。

一、加強學習，發展，努力提升行政能力和自身素質

房地工作對我來說，是一項全新的工作，是又一次學習鍛煉的機會。為此，我始終帶著責任感和緊迫感，帶著對人民群眾高度負責的態度，從嚴要求，發展，努力提高駕馭全局的工作能力和決策水平。

一是加強學習。作為一名年輕干部，面對政策形勢的變化和居民群眾需求的提高，我認識到加強理論和業務學習、盡快適應形勢發展需要和崗位要求的重要性、必要性和緊迫性。為此，我認真學習貫徹鄧小平理論和“三個代表”重要思想、黨的十六大和十六屆三中全會等精神，認真參加領導干部學習講座、機關中心組學習和黨員組織生活，認真參加各項業務和科學知識技能培訓，并在工作中樹立和落實科學發展觀，以理論指導實踐，更好地推動工作的開展。

二是深入調研。針對薄弱環節和工作瓶頸，我著力開展深入細致的調查研究，盡力尋求工作的突破口和切入點，創新體制機制，如物業管理行風建設中引進市場化、社會化運作新機制；動拆遷推進中探索構建區內和區外、近期和遠期、建購改相結合的籌措房源新機制，等等。作了些有益的探索和實踐，取得了一定的實效。

三是深入基層。房地局主管的舊區改造、物業管理、廉租解困、房地產交易等，都與居民群眾密切相關。我堅持以工作大局為重，以居民利益為重，少塑形象工程，少擺花架子，著力解決關系居民群眾切身利益的突出問題。為此，我深入基層，深入實際，現場踏勘動拆遷基地，召開物業管理現場會落實整改措施，傾聽居民群眾的呼聲，解決他們的實際困難，切實改善居民的居住環境。

二、強化法治意識，堅持依法行政，主動接受人大監督

房地工作政策性強，法制規范性強，要求必須依法行政，按客觀規律辦事。因此，在我來房地局一年的時間里，不斷增強自身法律意識，努力學習相關法律、法規，把依法行政作為履行職責的重要途徑。

一是重視法律學習。自擔任區房地局局長以來，在自學相關法律法規的同時，我將法制教育作為局的一項基礎工作來抓，邀請有關專家為執法干部上輔導課，組織從業人員參加新的《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》及《居住物業管理條例》頒布后的培訓；組織公務員參加“依法行政與WTO”及《行政許可法》培訓考試。

二是堅持依法行政。為做好《行政許可法》實施的準備工作，組織力量對全局的規范性文件逐一進行了清理。在推進動拆遷工作時，堅持依法動遷，年共作出行政裁決件，組織強遷次。加大新建品房小區違章搭建和違章裝修的執法力度，年行政立案件，下發《行政處罰決定書》份，拆除違章平方米，發生行政訴訟案件件。

三是健全執法責任制。為進一步推進我局依法行政、規范執法、勤政廉政，認真貫徹執行區法制辦《關于開展行政執法責任制試點工作的意見》的要求，把法律賦予的行政權分層次分解到各科室和崗位，確定執法責任。

四是認真辦理代表書面意見。在工作中，主動接受人大監督，對各位人大代表提出的書面意見親自閱處，而且組織專門力量，落實辦理工作，要求承辦人主動與代表聯系，上門聽取意見，對于能解決的問題及時處理；對于難以解決的問題，做好宣傳解釋工作。年共答復人大代表書面意見件，做到答復率、走訪率、滿意率%。

三、著眼目標，求真務實，全力推進各項工作

來房地局上任后，我提出了“熟悉情況，理順關系，確保完成年初提出的各項任務”的工作思路，確定了“抓好土地收購使用管理、抓好舊區改造動拆遷、抓好物業管理行風建設、抓好百姓居住環境改善、抓好房地產交易”等項工作重點，以“干一件，成一件”為指導思想來完成好自己履行職責的各項工作。

一是抓舊改動拆遷管理。在動遷基地推行拆遷管理五項制度，實施“陽光動遷”，提高動拆遷工作的透明度和加大對拆遷主體的監管力度，切實保障動遷居民的合法權益。去年共拆除房屋建筑面積萬平方米，拆遷居民戶，并完成塊拆遷基地的收尾工作；今年目標是拆除舊房萬平方米。截止目前，已拆除房屋面積萬平方米，動遷居民戶；積極破解難題，年共籌措動遷房源萬平方米，今年目標是籌措動遷房源萬平方米，截止目前已籌集萬平方米，保障了重大項目、重點工程基地動遷工作的及時推進。

二是抓土地收購使用管理。加強土地市場秩序清理整頓和執法監察，組織對年月份以來的件經營性土地出讓情況逐宗進行檢查；制定了《楊浦區建設用地批后管理辦法》，嚴格土地批后管理；加強土地使用調控，調整房地產開發結構，確保“知識創新區”建設需要及疏解全區人口、調整結構的需要。年共收購置換地塊幅.畝，超額完成了區人代會確定的責任目標；招標出讓地塊幅.畝；今年收購目標是—畝，截止目前已收購土地幅畝。

三是抓物業管理行風建設。按照“條塊結合、屬地管理”的原則，堅持管理重心下移，推行小區經理責任制，構筑物業行業屬地化、一體化管理機制；邀請名社會各界人士組成行風評議隊伍開展物業行風監督，扎實推進物業行風建設。組織開展對家物業管理企業資質等級評定工作，先后推出了個.萬平方米新建品房小區物業管理招投標；加強物業行風建設，提出了“軟件強化、硬件提升、體制創新、機制完善”的行風建設思路，采取自查和抽查的方式開展行風檢查工作，對存在的問題進行梳理分析，并落實整改。

四是抓房地產市場交易。年新建品房出售面積.萬平方米，存量房出售面積.萬平方米，實現房產交易契稅.億元。年上半年新建品房批準預售萬平方米，存量房出售萬平方米。組織開展房地產開發企業資質年檢和房地產經紀機構資質備案工作；聯合工開展動態巡查，對家無證無照的房地產經紀企業進行查處；推動誠信體系建設，組織家房產開發企業和家房產中介開展“放心售樓”、“放心中介”活動，營造良好市場氛圍。加強品房預售行為的執法工作，推行品房預售合同網上備案，營造透明的購房環境。

四、著眼服務，勤政為民，牢固樹立公仆意識

房地工作涉及廣大人民群眾的切身利益，關系到黨和政府在人民群眾中的地位和形象。

一是切實改善百姓居住環境。繼續擴大廉租住房受益面，截止目前，新受理申請戶，落實配租戶；研究試行“積累存儲”配租新方式，提高配租率，為廉租家庭提供解困新途徑；繼續做好房改工作，受理“有限產權房接軌”手續戶；加大小區整治力度，在去年完成小區整治.萬平方米、成套改造萬平方米及處殘疾人無障礙設施建設的基礎上，今年計劃完成小區整治萬平方米、成套改造開工.萬平方米及處殘疾人無障礙設施建設。

二是認真處理來信來訪。作為一名政府工作人員，我始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，牢固樹立“群眾利益無小事”的思想，堅持周四領導接待日制度，著力解決物業管理、動拆遷工作中百姓反映突出的問題，及時化解矛盾，維護社會穩定。一年來共處理人民來信件，按時辦結率%；區政府督查件件，按時辦結率%。

三是加快推進政務公開。在貫徹行政審批制度改革中，積極推進政風建設和推行政務公開。一方面，按照“受理與辦理分開，一個窗口進出”的思路，對項分項行政業務實行“一門式”行政業務辦文制度，提高審批管理的透明度；另一方面，推行實事項目工作進展網上公開，接受百姓監督評議；啟動局政府信息公開工作，對局—年的規范性文件進行梳理，共梳理條，并設立政府信息公開受理窗口，接待居民咨詢；每周組織人次參加區市民接待服務中心、區行政效能投訴中心接待工作。

五、廉潔奉公，以身作則，狠抓隊伍建設

我始終把“三講”、“四自”、“六觀”及“三條高壓線”作為加強自身思想作風建設的座右銘。一年來，在學習中不斷汲取養料，進一步提高本人的黨性修養和工作水平。

一是強化自身建設。我在加強學習、提高理論水平和業務能力的基礎上，堅持以事業為重，認真貫徹民主集中制原則，堅持“集體領導、會前醞釀、民主討論、會議決定”的工作方法，尊重同志、團結同志、信任同志。在廉政方面，能遵守有關規定準則，能履行好“一把手”的職責，以身作則，按規定做好個人收入申報、住房申報等重大事項報告等。

二是加強機關隊伍建設。在黨委的統一領導下，結合我局實際組織開展“牢記‘兩個務必’弘揚勤政新風，推動楊浦發展”主題教育活動，要求全體干部職工樹立“開拓創新、迎難而上、勤政效民、服務至上”的精神，加強機關思想、組織、制度、政風建設，塑造服務窗口新形象；認真抓好廉政建設工作，逐級簽定《楊浦房地局廉政建設責任書》，做到一級抓一級，層層抓落實。

三是堅決執行《十項措施》、《五條禁令》。認真組織干部職工對國土資源部《十項措施》、《五條禁令》的學習教育，并與業務工作結合部署，發揮自身表率作用，著力抓好落實工作，要求干部職工做到“三個到位”，即“思想到位、管理到位、監督到位”，提高干部職工的思想認識和貫徹執行的自覺性。

六、存在的問題及今后努力的方向

自從任職以來，在局黨委的領導下，在同志們的幫助下，我與黨政領導班子一道團結一致，勤奮工作，努力推進我區房地產業的健康發展，不辜負人大常委會的重托和人民的厚望。但隨著社會經濟的發展，各種深層次的矛盾越來越突出：、舊改動拆遷資金籌集和房源籌措難度加大，動拆遷推進難度加大；、物業管理工作“服務不到位、維修不及時、收費不合理”的問題依然存在，歷史欠帳多，體制尚未理順，機制尚待完善，物業行風建設縱向有進步，橫向尚有差距。、自身業務水準有待于進一步提高。在任的一年，可謂“如履薄冰”，在接下來的任職期間，我將繼續以“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹區人大的決議、決定，牢固樹立和落實科學發展觀，圍繞打造“知識楊浦”目標，針對工作中存在的問題，按照“加大土地儲備力度，加快舊區動拆遷步伐，調整房地產開發結構，規范房地產市場秩序，提升行業服務水平，提高百姓居住環境”的總體思路，重點做好以下三方面工作：

1、進一步加強學習，不斷夯實理論功底，尤其要加強業務學習，從而增強工作的前瞻性思考，提高決策的科學性，掌握從事本職工作的業務知識，更好地推進楊浦房地產事業的發展。

2、加強土地宏觀調控，嚴格土地批后管理；進一步規范房地產市場秩序，加大房地產市場執法檢查工作；加強調研，破解難題，加快推進動拆遷；加強物業行風建設，繼續解決群眾反映集中的熱點問題，改善百姓居住環境。

3、加強機關隊伍建設，進一步提高干部職工的政治素質、業務能力。認真開展“讓黨放心，讓群眾滿意”主題活動，進一步轉變工作作風，增強服務意識，樹立房地窗口新形象。

土地管理論文:土地管理法規定思考

1998年8月29日第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《中華人民共和國土地管理法》于1999年1月1日施行（以下簡稱新《土地管理法》）。新《土地管理法》計8章86條，與1988年的《土地管理法》（以下簡稱舊《土地管理法》）7章57條相比，不僅編寫體例，綱目結構更趨合理，而且內容也作了相應的調整和充實。本文擬從修訂后的《土地管理法》內容的變化、發展入手，探討我國土地資源立法發展的成就，試圖對新《土地管理法》進行評價。

一、新《土地管理法》以促進社會經濟可持續發展為指導思想，符合我國市場經濟發展的客觀要求

土地是人類社會生產力的重要源泉，是人類生活、生產等一切活動的場所，亦是農業生產的基本生產資料和勞動對象。誠如馬克思所指出的那樣，土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類不能出讓的生存條件和再生條件。我國自改革開放以來，十分重視對土地資源的利用和保護，把人口多、耕地少作為基本國情，加強人民珍惜土地，合理利用土地的國情教育；同時，還運用法律手段加強、規范土地管理。如舊《土地管理法》開宗明義地指出：“為了加強土地，維持社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，適應社會主義現代化建設需要，特制定本法。”但是，舊《土地管理法》由于過分強調土地資源保護、開發、利用都必須適應社會主義現代化建設需要，沒有從根本上揭示合理地保護和利用土地資源與社會經濟持續穩定發展的關系，實踐上不可避免地出現了有些地方或單位搞圈地開發，濫占亂用耕地的現象，致使我國耕面積驟降，環境污染嚴重，自然生態環境失衡，經濟發展后勁不足，并業已構成了影響社會主義現代化建設的新的制約因素。因此，新《土地管理法》及時調整了我國土地管理立法的指導思想，明確規定：“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展。”它與1988年《土地管理法》適應社會主義現代化建設的需要“的指導思想相比，后者反映了一定經濟目的對土地資源保護、利用的驅動，是一種實用主義立法，前者卻真實地反映了土地資源保護、利用必須與社會經濟協調發展，必須兼顧眼前利益和長遠利益，局部利益與整體利益的關系，從而使我國土地資源立法發生質的飛躍。

新《土地管理法》是我國政府實施可持續發展戰略的重要步驟。可持續發展是針對以資源高消耗和環境污染為特點的生產和消費體系來支撐整個社會文明的傳統發展模式而提出的“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發展”（注：張利田、呼利娟：《區域人地系統調控與區域可持續發展》，《北京大學學報》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，聯合國里約熱內盧“環境與發展”大會通過了關于世界環境與發展問題的綱領性文件《21世紀議程》，從而使可持續發展思想成為全球性政治保障。1994年4月，我國政府亦正式發表了中國資源、環境發展問題白皮書《中國21世紀議程》，宣告我國政府已開始實施可持續發展模式。新《土地管理法》明確地把“促進社會經濟可持續發展”作為立法的指導思想，并按可持續發展模式檢討、修訂了1988年的《土地管理法》。從而使《土地管理法》成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續利用的重要保障。

新《土地管理法》把“促進社會經濟可持續發展”作為指導思想，符合我國市場經濟發展的客觀要求。從歷史的觀點看，歐、美、日等發達資本主義工業化國家幾乎都是靠資源，特別是土地等不可再生資源的高消耗和生活資料的高消費來支撐和刺激其經濟高速增長的，這些國家掠奪式的發展模式對土地資源和環境造成了重大的危害，并付出了昂貴的代價。我國與這些工業發達國家相比，不僅改革開放較遲，經濟發展水平不高，人均土地資源占有量極其低下，而且正面臨著人口、就業、環境、資源等多重危機的困境，而這些無一不與土地資源的合理保護、開發利用有關，它客觀地要求我國經濟發展必須尋找一種與其他國家不同的，非傳統的現代化經濟發展模式，借以促進社會經濟持續穩定增長，經濟效益不斷提高，科學技術水平不斷被創新、運用，土地資源與自然環境獲得有效的利用和保護。因此，我國把促進社會經濟可持續發展，作為土地資源立法的指導思想，符合社會主義市場經濟公平、有序、高效、持續發展的客觀要求。這種指導思想在我國新《土地管理法》關于土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地等規定中得到了的貫徹和實施。

二、加強土地利用總體規劃管理，切實保障有限的土地資源的開發利用和社會經濟的協調發展

土地利用總體規劃是指縣級以上人民政府為貫徹執行國家土地利用政策，并根據國民經濟和社會發展對土地的需求，以及地區的自然、社會經濟條件而編制的合理分配土地和調整各類土地的利用結構與布局的戰略構想和設計方案。土地利用總體規劃是國家及各級地方政府調控、管理土地資源開發利用，安排生產和建設用地的基本手段，是土地管理立法的核心。舊《土地管理法》規定：“各級人民政府編制土地利用總體規劃，地方人民政府的土地利用總體規劃經上級人民政府批準執行。”這一規定雖然要求各級政府應當編制土地利用總體規劃，但編制的根據、原則以及如何確定其合理性等并沒有明確的規定，缺乏可操作性。有些地方不顧本地區的土地資源狀況和社會發展計劃，盲目將城鎮道路周邊劃定建設用地，盲目地劃定各類開發區；有些地方土地分類混亂，濫占亂用耕地；甚至有些地方還巧立名目，濫用土地利用總體規劃，隨意圈地開發，致使土地衰退拋荒。（注：習龍生、王肯堂主編：《中國房地產法實務全書》，今日中國出版社1994年10月版，第120頁。）土地利用總體規劃根本不能發揮宏觀調節土地資源和微觀管制的作用。為了切實強化土地資源管理，促進社會經濟可持續發展，新《土地管理法》實施土地用途管理制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，明確要求土地利用總體規劃應當規定土地用途；同時還對土地利用總體規劃編制的依據、原則，土地利用總體規劃的構成及其編制程序作了明確的規定。

1、土地利用總體規劃編制的依據和原則。新《土地管理法》第17條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃，國土整治和資源環境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。”土地利用總體規劃編制的原則包括：（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；（二）提高土地利用率；（三）統籌安排各類、各區域用地；（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。為了確保土地利用總體規劃編制的質量，切實保護土地資源，特別是作為社會經濟持續、穩定、協調發展基礎的農用地和必要的建設用地的合理配置，國家對土地利用總體規劃中的建設用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

2、土地利用總體規劃的構成。土地利用總體規劃是各級政府根據土地調查、土地統計所獲得的土地資源資料而編制的土地利用的設計方案。從我國新《土地管理法》規定來看，土地利用總體規劃由兩個子系統構成：（一）城市總體規劃和村莊集鎮規劃。城市建設用地規劃應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或盡量少占用農用地；城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，所需建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。（二）江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃。該規劃應當與土地利用總體規劃相銜接。在江河、湖泊、水庫的管理和保護范圍內以及蓄洪滯洪區內，土地利用應當符合江河、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。

3、土地利用總體規劃的編制程序。根據新《土地管理法》規定：下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制，各級政府編制自己的土地利用總體規劃時，建設用地總量和耕地保有量均必須符合上級的控制指標。縣級土地利用總體規劃應當劃定土地利用區，明確土地用途；鄉（鎮）土地利用總體規劃在確定土地利用區時，應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予公告。國家對土地利用總體規劃實行分級審批制度，省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃報國務院批準；縣、市級人民政府的土地利用總體規劃應逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；鄉鎮土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權設區的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規劃一經批準，即構成土地管理法律制度的一部分，必須嚴格執行，如需修改，必須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。

三、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發利用

實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措。新《土地管理法《第4條規定：“國家實行土地用途管制制度。”這是根據我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。我國過去土地管理法雖然也規定各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現象仍在繼續蔓延，土地資源衰退現象十分嚴重。新《土地管理法》將土地按用途劃分為農用地、建設用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據新《土地管理法》規定，縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途；鄉鎮人民政府編制土地利用總體規劃應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設用地總量和耕地保有量控制指標管制，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地；未經批準，不得改變土地總體規劃確定的土地用途。

耕地保護是新《土地管理法》的重點。耕地保護的實質在于預防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的自然經濟條件，促進土地對社會經濟可持續發展的支撐作用。當前，我國土地利用的結構和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質量下降問題突出。（注：黃仲權等編著：《土地管理法》手冊，華南理工大學出版社1989年12月版，第95頁。）因此，切實保護耕地已成為當務之急。新《土地管理法》確立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”的法律原則，并明確規定耕地的特殊保護等相應的措施。

1、國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開懇費，專款用于開懇新的耕地。因此，現金補償不得以現金替代應開懇的耕地，借以穩定耕地的保有量。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令其在規定期限內組織開懇與所減少耕地的數量與質量相當的耕地。

2、國家實行基本農田保護制度。依照新《土地管理法》，下列耕地應當根據土地利用總體規劃列入基本農田保護區，嚴格管理：（一）經國務院有關主管部門或者省級以上地方人民政府批定的糧、棉、油生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；（三）疏菜生產基地；（四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定劃入基本農田保護區的其它耕地。國家對劃入基本農田保護區的耕地實行特殊保護，基本農田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設施建設需要征用，也必須由國務院批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。

3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質量。已辦理土地審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應繳納土地閑置費；連續兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，并交由原農村集體經濟組織恢復耕種。承包經營耕地的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。

4、加強未用地管理，防止水土流失。水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現有的土壤面積，而且還能使土地地質退化，土地生產能力衰退。因此，新《土地管理法》在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發也作了相應的規范。從總體上看，國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用土地；開發未利用的土地如果適宜農用地的，應當優先開發成農用地。但是，開懇利用地必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。

四、建立土地監督、檢查制度，強化土地利用管理

土地監督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監測和驗證等一系列經濟、技術和法律措施的總稱。其主要內容包括：（1）建設用地總量和耕地保有量的監督檢查，確保耕地保有量不減少；（2）土地用途的監督檢查，嚴格限制農用地轉為建設用地和耕地轉為非耕地，保障國家土地用途管理制度的順利實施；（3）土地利用總體規劃的編制和執行情況的監督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監督檢查，保障“占多少，墾多少”原則得以實現；（5）土地利用狀況及其效果的監督檢查，加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權屬的監督檢查等。

為保障土地監督檢查制度的落實，新《土地管理法》規定：縣級以上各級人民政府土地行政管理部門負責土地的監督檢查工作。其履行監督檢查職責時，有權采取以下措施：（一）要求被檢查的單位或者個人提供有關土地權利的文件和資料，進行查閱或者予以復制；（二）進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現場進行勘測；（四）責令非法占用土地的單位或者個人停止違反土地管理法律、法規的行為。土地監督檢查人員履行職責，需要進入現場進行勘測，要求有關單位或者個人提供文件、資料和作出說明的，應當出示土地管理監督檢查證件。有關單位或者個人對土地行政管理部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。縣級以上人民政府土地行政管理部門在監督檢查工作中發現國家工作人員的違法行為，依法應當給予行政處分的，應當依法予以處理；對自己無權處理的，應提出行政處分建議，報行政監督機關予以處理；如發現土地違法行為構成犯罪的，應當將案件移送有關機關，依法追究其刑事責任；不構成犯罪的，應當依法給予行政處罰。土地監督檢查制度的確立不僅為土地行政執法機關的執法檢查、處理及程序等提供了法律依據。而且監督檢查的制度化對土地管理法的貫徹實施，土地資源保護提供了法律依據。

新《土地管理法》在總結、吸取我國近十年土地立法和執法的經驗教訓的基礎上，對我國原有《土地管理法》的內容進行了的調整和充實，相信它的實施必將為我國社會主義市場經濟穩定、高效發展奠定可持續利用土地的基礎。

土地管理論文:國土局完善村級土地管理制度

及時章總則

及時條為切實加強我縣村級國土資源管理，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國測繪法》、《湖南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《湖南省礦產資源管理條例》、《湖南省實施〈中華人民共和國國測繪法〉辦法》等相關法律、法規的規定，結合我縣實際制定本規定。

第二條縣人民政府貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，加強土地資源和資產的管理，實行土地用途管理制度，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地量，對耕地實行特殊保護。

縣國土資源主管部門統一負責縣內土地資源的管理和監督工作。

第三條各鄉（鎮）人民政府認真執行對本行政區域內的村級土地資源的保護和管理工作。

村民委員會（居委會）協同縣人民政府、國土資源主管部門、鄉（鎮）人民政府做好村級土地資源管理工作。

第二章耕地保護

第四條縣級土地利用總體規劃、耕地耕作層土壤再利用方案的制訂、執行由國土資源主管部門負責。

鄉（鎮）人民政府具體執行鄉級土地利用總體規劃、耕地耕作層土壤再利用方案。

第五條嚴格保護基本農田。基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途。禁止占用基本農田挖魚塘、種樹或其他破壞耕作層的活動，禁止以建設“現代農業園區”或者“設施農業”等名義，占用基本農田變相從事房地產開發。

第六條禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，禁止任何單位和個人閑置、拋荒耕地。承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。

鄉（鎮）人民政府應當采取措施，保護耕地，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。

第七條實行嚴格的耕地占補平衡制度，在土地利用總體規劃確定的村莊和集鎮建設用地規模范圍內，為實施村莊和集鎮規劃占用耕地的，由用地的農村集體經濟組織或者村民委員會負責開墾、整理與所占耕地數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾耕地或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照有關標準繳納耕地開墾費。

第三章建設用地

第八條國土資源主管部門應在土地利用總體規劃中明確縣城和村莊、集鎮建設用地規模范圍。

第九條禁止農村集體經濟組織非法出讓、轉讓、出租集體土地用于非農建設。符合規劃的村莊、集鎮、建制鎮的集體建設用地使用權流轉須按程序依法批準。嚴格禁止“以租代征”的非法行為。

第十條村級企業、學校、村部、安置區、敬老院以及其他公共公益設施建設，應節約、集約利用土地，可以利用空閑地、閑置集體建設用地的，決不占用耕地；嚴禁占用基本農田。

村級企業、學校、村部、安置區、敬老院以及其他公共公益設施建設，建設單位應當向國土資源主管部門和規劃管理部門提出書面申請，選址須符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃；涉及農用地轉為建設用地的，先辦理農用地轉用手續后方可開工建設。

第十一條農村村民新建、改建、擴建住宅應節約、集約利用村容空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。

第十二條農村村民建住宅必須符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和村莊、集鎮建設規劃。嚴格控制占用耕地建住宅，嚴禁占用基本農田建住宅。

第十三條農村村民建住宅僅限本集體經濟組織成員。農村村民建住宅應先向集體經濟組織提出申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公示。公示期滿無異議的，經鄉（鎮）人民政府審核后，由縣人民政府審批。依法經批準的宅基地，農村集體經濟組織或村民小組應及時將審批結果張榜公布。

第十四條堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定，農村村民一戶只能有一處宅基地，用地面積不得超過相關法律規定的標準。

農村村民將原有住房出賣、出租、贈予他人，或改變住房用途用于生產經營的，不再批準宅基地。

所在集體經濟組織農業戶口成員，若父母需要建房的，必須依靠一子或一女（女兒出嫁且戶口遷往男方除外）建房。

第十五條嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地；嚴禁批準城鎮居民在農村購買或違法建造住宅。

第十六條農村村民新建或原基改建住宅，發放農村村民建房建設用地許可證，住宅修建后應當按規定拆除原有房屋。

第十七條村民宅基地審批過程中，實行“三到場”的管理制度，即：鄉（鎮）人民政府受理宅基地申請后，會同國土資源主管部門到實地審查申請人是否符合條件，擬用地是否符合規劃等；宅基地申請經鄉（鎮）人民政府初審、國土資源主管部門復審后由縣人民政府批準，由國土資源主管部門到實地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，國土資源主管部門到實地檢查是否按批準的面積、位置和要求使用土地。

村民委員會（居委會）密切配合國土資源主管部門、鄉（鎮）人民政府審查村民建房是否符合條件。

第四章土地權屬管理

第十八條加強集體土地氖權和使用權登記發證，逐步開展農村宅基地和基本農田的登記發證工作。

第十九條鄉（鎮）、村（居委會）農民集體興辦集體企業、修建水利、電力、道路、通訊、村部、文化教育及其他公益設施時應作好土地權屬調查工作，妥善處理各種土地權屬矛盾，不得損害任何集體和個人的權益。

第二十條鄉（鎮）、村（居委會）應對本范圍內因征地拆遷、土地開發整理、集體企事業和公益設施建設、集體資產處置和村民建房發生的土地權屬爭議案件根據有關法律和政策進行協調處理。

第二十一條個人之間、個人與單位之間的土地權屬爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由鄉鎮人民政府處理。

單位之間的土地權屬爭議，由當事人雙方協商解決；協商不成的，由國土資源主管部門進行調查，并形成處理意見，報縣人民政府處理。

第二十二條鄉（鎮）人民政府、村民委員會（居委會）和測量標志保護人員應當加強對測量標志保護的宣傳教育，并定期進行督促、檢查，任何單位和個人都有保護測量標志的義務，對損毀、擅自移動測量標志的行為，有權制止并向有關部門檢舉、揭發。

第五章礦產管理

第二十三條礦產資源屬于國家所有。縣級國土資源行政主管部門應當保障《全國礦產資源規劃》在全縣貫徹實施，負責組織實施全縣礦產資源規劃，并對規劃的實施進行監督管理。

從事礦產資源勘查和開采的，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、開采權，并辦理登記；必須符合規定的資質條件。

第二十四條禁止以承包方式擅自轉讓探礦權、采礦權。禁止任何單位和個人買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源。

第二十五條國土資源主管部門負責礦產安全管理工作，實行年度檢查和不定期抽查相結合的制度，探礦權人、采礦權人應當按照省人民政府地質礦產主管部門的規定提交年度報告。建立證照頒發管理情況的通報制度，及時向有關部門通報情況，對證照到期的，要及時通報其他相關部門暫扣有關證照。

第二十六條已經取得采礦權的礦山企業，應按期進行采礦權許可證年審、年檢和交納礦產資源補償費、采礦使用費、采礦權價款。

第二十七條勘查、開采礦產資源不能造成地質環境破壞或引發地質災害，國土資源主管部門負責采礦區的地質環境監督和地質災害預防工作。

發現勘查、開采礦產資源造成地質環境破壞或引發地質災害的，應及時向國土資源主管部門報告，并采取必要的措施進行恢復和治理，防止災害的擴大。

村民委員會（居委會）應協助相關部門加強地質災害的群測群防工作；發現險情后，應在半個小時內上報鄉（鎮）人民政府，鄉（鎮）人民政府應在半小時內同時上報縣國土資源主管部門、縣人民政府。

第六章土地開發整理

第二十八條農村土地開發整理應按照《湖南省土地開發整理權屬管理暫行辦法》的有關規定進行，并符合《長沙縣土地利用總體規劃》和《長沙縣土地開發整理規劃》。

第二十九條縣國土資源管理部門負責土地開發整理項目從立項到項目完成過程土地權屬管理的具體工作，包括土地權屬調查、土地權益分配、土地權屬調整和土地變更登記以及由此引發的土地權屬爭議處理工作。其中所有權確認和調整，須報縣人民政府批準。

鄉（鎮）人民政府、村民委員會（居委會）應積極開展土地開發整理申報立項；協助、配合國土資源主管部門做好前期準備工作和協調處理土地開發整理過程中各類矛盾糾紛。

第三十條國土資源主管部門、鄉（鎮）人民政府要認真履行職責，切實搞好土地開發項目工程管理，按要求對項目施工進度，工程質量進行監督檢查，確保工程驗收。

第三十一條鄉（鎮）人民政府、村民委員會（居委會）應加強土地開發資金管理。土地開發費管理使用情況必須納入村務公開內容，接受村民監督，做到專款專用。

第三十二條土地開發整理項目竣工驗收后，鄉（鎮）人民政府應當及時要求村民委員會（居委會）對農田水利設施、田間道路等設施制定管護措施，明確維護責任，確保各項工程設施正常使用和發揮效益。

第七章征地拆遷

第三十三條國土資源主管部門應嚴格征地拆遷標準、程序、資金管理、矛盾處理等各項管理工作。

鄉（鎮）人民政府應加強對安置工作的領導；與村民委員會（居委會）共同支持、配合國土資源主管部門作好征地補償工作。

第三十四條自征用土地公告之日起，被征地的農民集體經濟組織和農民在征地范圍搶建、搶修建筑物、構筑物及各種設施，搶栽、搶種農作物的，一律不予補償。

第三十五條被征用土地的所有權人、使用權人應當在征用土地公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的國土資源主管部門辦理征地補償登記。被征用土地上有建筑物或構筑物的，還應提供建筑物或構筑物的合法證件。

第三十六條被征地的農村集體經濟組織和農民應當征地補償安置方案規定的期限內拆遷騰地。

第三十七條被征地的農村集體經濟組織應當及時支付屬于被征地農民的有關費用，并將征地補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布、接受監督。

第三十八條征用土地的土地補償費歸被征地的農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。

第三十九條征用土地后，需要安置的人員不需要統一安置的，安置補助費可以發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意用于支付被安置人員的保險費用。被安置人員應與征地的農村集體經濟組織簽訂協議。

第四十條征用土地的安置補助費必須專款用于征用土地而引起的需要安置人員的安置，不得挪作他用。鄉（鎮）人民政府和村民委員會（居委會）應當加強對安置補助費使用情況的監督。

第八章執法監察

第四十一條國土資源主管部門應履行對全縣國土資源的監督檢查職責。監督檢查的事項有：

（一）土地利用總體規劃執行情況；

（二）年度建設用地計劃執行情況；

（三）基本農田及其他耕地面積保護和土地開發復墾的情況；

（四）建設用地的審批、征用和使用情況；

（五）國有土地使用權的劃撥、出讓、轉讓、出租、抵押、終止等情況；

（六）土地使用權出讓金、土地收益的代收代繳以及征地費、耕地開墾費等資金的收繳和使用情況；

（七）土地登記發證和土地價格評估確認情況；

（八）法律、法規規定應予監督檢查的其他情況。

第四十二條國土資源主管部門應加強對本部門、本系統行政執法活動的監督檢查，實行監察崗位責任制。加強動態巡回檢查，凡是在巡查檢查工作中敷衍了事，對違法用地和非法采礦未發現或發現后未及時報告的，要依法追究巡查人員的責任。

縣人民政府將村級國土資源管理工作納入鄉鎮年度綜合目標管理考核內容，向鄉（鎮）人民政府下達目標管理責任書，由鄉（鎮）人民政府分解到村民委員會（居委會）實施責任追究和獎懲制度。

第四十三條嚴格土地執法，切實規范用地秩序。各鄉（鎮）人民政府、村民委員會（居委會）要牢固樹立依法管地、依法用地的法律知識，任何單位和個人不允許以任何借口出現未批先用等非法用地行為。

第四十四條對當事人收到責令停止土地違法通知書后拒不停止的，國土資源主管部門依職有權予以制止；對當事人逾期不履行國土資源主管部門下達的限期拆除違法建筑決定的，報請縣人民政府批準決定予以強制拆除，拆除費用由當事人承擔。

第九章法律責任

第四十五條占用基本農田進行村級建設必須嚴肅查處，無條件拆除建筑物，限期恢復原貌，情節嚴重的，須追究相關責任人的刑事責任。

第四十六條農村集體經濟組織或者村民委員會應當繳納耕地開墾費而逾期不繳納的，由縣國土資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，可以處以罰款。

第四十七條未辦理農用地轉用手續的，屬違法用地，須先按有關規定進行處罰。確需補辦轉用手續的，須附具對違法案件和有關責任人的處理意見及落實情況。確屬不能辦理轉用手續的，一律無條件拆除。

第四十八條農村村民凡弄虛作假、制造偽證等手段騙取批準和非法批準的建房許可一律無效，按非法占地處理、并追究相關責任人的法律責任。

第四十九條農村村民新建、改建房屋后，未按規定拆除原有房屋的，按非法占地處理。

第五十條以承包、買賣、出租、轉讓等方式擅自將探礦權、采礦權轉讓給他人進行勘察、采礦的，由縣級以上人民政府負責地質礦產管理工作的部門按照國務院地質礦產主管部門規定的權限，責令改正，沒收違法所得，處10萬元以下的罰款；情節嚴重的，由原發證機關吊銷采礦許可證。

第五十一條已經取得采礦權的礦山企業，不按期進行采礦權許可證的年審、年檢和交納礦產資源補償費、采礦權使用費、采礦權價款的，由國土資源主管部門依法給予處罰直至取締或關閉。

第五十二條對證照過期或無證非法開采礦產資源的，由當地國土資源所予以制止；制止無效的，依法強制執行。

第五十三條凡出現弄虛作假、截留、挪用和擠占土地開發項目資金等違法違紀行為，追究相關人員的責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十四條禁止侵占、挪用被征地的農村集體經濟組織和農民征地補償費用和其他有關費用，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚未構成犯罪的，依法給予行政處分。

第五十五條被征地方阻撓國家建設征用土地的，由國土資源主管部門責令限期拆遷騰地；逾期不拆遷騰地的，申請人民法院強制執行。

第五十六條阻礙國土資源主管部門工作人員依法執行職務，違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的，由公安機關予以處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十七條國土資源主管部門工作人員在執行職務中，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚未構成犯罪的，依法給予行政處分。