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中國行政管理論文:中國體育行政管理論文
新中國成立后，我國的體育行政管理與體制的不斷調整、改革和發展，經歷了平衡發展、局部優先發展和協調發展三個動態發展階段，其機制運行經歷了由“計劃發展”到“計劃為主、市場為輔”，再到“政府引導、市場主導”的發展過程。這種動態演進以改革開放為分水嶺。改革開放前，在接受和改造舊體育的基礎上，社會主義體育體制得以初步確立，體育行政管理體制表現出高度集中統一、平衡發展的特征。改革開放后，體育行政管理體制發生了歷史性的轉折，開啟了對發展路徑及運行秩序的全新探索，初步完成了競技體育“適度超前”到體育事業“協調發展”的戰略設計。［1］165－169這種發展和轉變，可以清晰地從新中國體育行政管理發展的歷史脈絡中看到。
一、新中國體育行政管理體制建立的歷史意義
當我們回顧總結新中國體育行政管理發展歷程的時候，不能不重視新中國成立初期形成的體育行政管理體系對我國體育事業發展所產生的歷史性作用。
(一)確立黨對體育事業的領導地位，使體育事業朝著社會主義方向發展
作為社會主義事業的重要組成部分，在社會主義建設和發展過程中，體育事業逐步形成了以馬克思列寧主義、思想為指導的社會主義體育體系。作為社會主義體育體系重要組成部分的體育行政管理體系，始終堅持黨對體育事業的領導，建立、健全了從國家到地方的體育行政管理體系，黨的領導貫穿于整個體育行政管理體系之中，充分體現了社會主義體育事業的根本性質，鮮明地反映了中國共產黨建設和發展社會主義體育事業的歷史必然性。
(二)確立了自上而下的體育行政管理組織系統
新中國誕生后，我國體育行政管理實踐活動進入了一個新的歷史時期，在社會主義改造基本完成以后，初步形成了縱向結構的體育行政管理系統，即中央和省(市、自治區)、地(市)、縣、鄉(鎮)體育行政管理垂直系統。同時，也形成了由非體育行政主管部門的體育行政組織系統管理行業內的體育工作的格局。初步構成了政府部門體育專門行政管理機構和非專門行政管理機構分工管理體育工作的多元化的管理格局?；窘⒘俗陨隙碌捏w育行政管理組織系統以及各種管理制度。這一時期建立起來的體育行政管理組織系統，隨著社會主義建設的深入而逐步完善，并在此后的不同時期具有新的特征。
(三)將體育事業納入有計劃發展的軌道
新中國成立后，我國逐步確立了計劃經濟體制。隨著計劃范圍的不斷擴大，體育事業的發展也納入計劃范圍。1953年開始的及時個五年計劃，明確指出，經濟工作和其他各項工作必須轉變，從無計劃到有計劃，從盲目發展到計劃建設。因此，“國民體育”被列入“中華人民共和國國民經濟與社會發展及時個五年計劃”。同時，在體育專業人才培養和建設上，全國高等體育院校按照國家建設計劃需要實行統一招生。招生數作為國家經濟計劃中文教項目的主要指標列入計劃，大學畢業生和運動員都實行有計劃的分配和有計劃的政策性安置。［3］16－17體育的計劃體制，對建立社會主義體育制度起到了重要作用，促進了體育事業的快速發展。但是，由于體育工作的高度集中管理，限制了各級政府體育行政機構人員的工作活力，脫離了中國地域廣大、經濟文化發展不平衡的基本國情，對之后的社會主義體育事業的發展也產生了一定的負面影響。
二、新中國體育行政管理體制改革與發展的有關問題
沿著我國體育行政管理體制調整、改革和發展的歷史脈絡，可以看出，我國體育行政管理體制在三十多年的改革實踐中取得了輝煌的業績，各項體育事業的發展取得了長足進步，在體育體制改革的方向上形成了一套既適合我國國情又適應社會主義市場經濟發展的完整的思路。但是，在體育體制改革中也存在一些問題。
(一)關于體育事業協調發展問題
根據1956年制定的《體育運動委員會組織簡則》而形成的國家、部門和單位共同管理體育事務的制度安排，與當時高度集中統一的計劃經濟體制基本相適應。但是，隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，以及我國體育發展的現實需要，這種條塊分割的管理模式開始受到沖擊。究其原因:一是政策調節的導向性發揮了作用，表現為競技體育“適度超前發展”政策，導致競技體育發展迅速，群眾體育發展滯后;二是對體育資金的投入差距明顯加大，表現為國家對競技體育的投入大，對學校體育和群眾體育的投入少;三是體育行政管理的績效出現反差，表現為國家金牌數量不斷增加，學生體質出現下降。盡管社區體育管理理論的提出在很大程度上緩解了矛盾，但總體來看，體育事業發展不協調的現象依然存在。
(二)關于中央和地方體育管理職能、管理權限和管理責任問題
關于中央和地方管理權限問題，早在1958年中共中央、國務院就了關于“管理權力下放問題的規定”，強調“必須改革過去條條為主的管理體制，根據中央集權和地方分權相結合的原則，加強地方性的領導管理”［4］。按照要求，國家體委也將有關競賽、訓練、群眾體育活動等的管理權限下放給了各省級體育行政主管部門。這一規定所確立的管理體制，是我國體育行政管理體制的基本格局。它對加強國家對體育工作的宏觀管理和指導，調動各方積極性發揮了積極作用。1979年9月中共中央重新頒發這一規定。2007年，黨的十七大報告再次指出:進一步簡政放權，加大省級人民政府發展和管理本地區事務的權力和責任。在體育事業協調發展上積極發揮省級政府部門、社會體育組織在管理中的作用;在體育產業發展中積極發揮體育行業協會和體育中介機構的作用。政府的職能進一步轉變為在宏觀層面發揮協調空間結構，提供政策支持，進行執法監督和評估等作用。完善地方性的自我約束、自我管理和自我運營的良性循環機制。
(三)關于體育行政管理體制改革問題
新中國成立以來，我國的體育行政體制改革大體上分為兩個時期:一是改革開放前進行的“修補性”的調整時期，主要是為適應計劃經濟發展需要構建政府體制而進行的“修補式”的調整;二是改革開放后進行的“體制性”的轉變時期，主要是為適應社會主義市場經濟發展需要轉變政府職能而進行的“體制性”轉變?？v觀我國體育行政體制改革的發展脈絡，盡管曲折多變，但總體來看，我國體育行政管理體制改革正朝著由“政府主導型”向“政府服務型”的方向發展。今后我國體育行政體制改革將朝著建立和完善體育公共行政體制方向發展。其基本方向有以下三點:一是緊緊圍繞社會主義核心價值體系，推進體育行政體制改革。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。強調指出:“推進國家治理體系和治理能力現代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀?！保?］在推進體育行政體制改革中，逐步理順改革發展中制度建設、法制建設和社會主義核心價值體系建設之間的關系，建立符合社會主義市場經濟發展規律的體育行政管理體系，充分發揮市場對資源配置的基礎性作用。二是必須堅持以政府職能轉變為核心。現代公共行政管理的核心就是政府職能定位問題，也就是行政體制改革的核心問題。改革開放以來，隨著我國社會主義市場經濟理論與實踐的向前推進，體育體制改革必須處理好政府與市場、政府與社會關系問題。把政府該管的事管起來，管到位;把市場和社會可以管理的事交給市場和社會組織;國家宏觀管控，采用行政、法律和經濟等多種手段完善體育行政管理體系，更多地關注、保障和改善國民體質。改善民眾對體育的多元化需求，較大限度地滿足民眾對體育最實際和最直接的利益訴求。三是堅持國家在經濟、政治、文化、社會領域的統籌規劃和協調推進。我國體育體制的改革和發展離不開國家經濟、政治、文化、社會等綜合實力的提高，這是我國體育事業發展的基本經驗，也是我國體育體制改革和發展適應國家經濟、政治、文化、社會發展的基本要求。
(四)關于體育行政機構改革與發展問題
隨著體育體制改革的啟動，體育行政機構改革作為其中重要的內容而受到重視。我國體育行政機構的建設與發展主要圍繞以下問題展開。一是體育行政機構的設立存在單一性和綜合性的選擇。我國體育行政機構由“協會”變“部委”，再由“部委”變“總局”，表明在不同的歷史時期對國家體育行政機構的性質和功能有著不同的認識和需求。國家在體育行政機構的設立上，其初衷主要是加強體育行政機構的綜合協調職能，并以此強化其相關職能;盡管這種設想科學與否以及其后的實踐效果都還有許多問題值得探討;但有一點可以肯定，即體育行政機構性質及職能單一和綜合是兩種不同的取向，世界各國政府對此也有不同的認識和選擇，新中國體育行政機構在不同的歷史時期對此做出不同的判斷和探索是可以理解的。二是在國家對體育事業統一管理和分塊管理兩種模式之間的選擇。即，國家體育行政機構對各個層次、各個類別的體育事業進行集中的統一管理，還是分設不同的部門對體育事業劃塊管理。另外，其他部門所設體育行政機構在發展管理體育事業過程中如何確定其職責和權限，如何界定這些部門和國家體育行政部門的工作關系也是這一問題的另一表現形式。從發展的角度來看，很難對某一模式進行的肯定或否定。我們的基本評判標準就是要有利于充分調動各方面興辦體育的積極性，有利于對體育事業的科學管理，有利于體育事業的快速發展。三是在體育行政機構職責權限的劃分上集權和分權的平衡與協調。集權和分權是兩種不同的管理模式，有著不同的價值取向，集權有利于體育事業發展的統一性和規范性，分權有利于體育事業發展的靈活性和多樣性。認識和實踐上的較大誤區是將兩者地對立起來，從而做出極端化的選擇。科學的態度應該是根據體育事業發展的現實狀況和客觀需求，對不同性質的問題采取不同的對策，在集權和分權兩者之間尋求平衡，較大限度地發揮兩者的優勢，限制其弊端。四是體育行政機構的建設必須與體育事業自身發展相適應。體育行政機構是各級政府管理體育事業的行政機構，理所當然地不同于管理其他事務的政府行政機構，應當反映體育事業自身發展的客觀要求，應當反映不同歷史時期體育事業發展趨勢和重點的要求。自新中國建立新的體育行政機構以來，中央和地方政府體育行政機構內設機構與職能的幾度變化，反映了這一客觀規定性。五是體育行政機構建設法治化問題。體育行政機構是政府的重要職能部門，其機構的設置和職責權限的確定都必須法治化，消除主觀隨意性，是當今世界各國所形成的共識。在這一問題上，自改革開放以來，我們已經取得了很大的進展。隨著我國法治建設的逐步深入，體育法治建設也得到了加強?？梢哉f，目前我國體育行政機構的設置和相關的職責權限都可以找到相關的法律依據。黨的十五大在總結多年歷史和學習了解國外經驗的基礎上，明確提出要努力建設有中國特色的社會主義行政管理體系，其中重要的一點就是強調政府各個部門的職能必須法定化，這一思想和目標的提出，為體育行政機構建設的法治化提供了最的政策依據?？梢灶A見，依法行政，依法治體，將是我國體育行政機構建設的必然趨勢。六是重視社會中介組織或機構在體育行政管理中的地位和作用問題。這里所說的社會中介組織或機構主要是由政府官員、業務專家和社會各界代表所組成的咨詢、評議和服務機構。此類機構一般可以適當分解體育行政部門的某些業務性較強的管理職能，為相關問題的決策提供一種更為民主和專業化的機制。就國際范圍來看，此類中介組織已經有很長的發展歷史，其作用和效果得到了世界各國的普遍肯定。在我國，雖然這類中介組織建立的時間不長，相關體系也不甚完備，但是已經在體育事業規劃、運動競賽策劃、體育信息服務等方面發揮了非常積極的作用。有理由相信，作為體育行政機構的有效支持和補充系統，各種社會中介組織的發展空間還非常廣闊，其在體育行政管理中的地位和作用將得到進一步的加強和提升。
(五)關于體育行政職能問題
體育行政職能是政府行使管理體育事務權力的行政職能之一，是政府對體育事業的維持與發展所應承擔的職責和所應發揮的功能，是體育事業能夠適應社會政治、經濟、文化的需要而維持、發展和改革的必需條件之一。由于各個國家政府所處的政治、經濟、文化背景的差異，這一職能的內容也有所不同，但基本的方面是相同的，包括制定體育發展規劃、制定體育規章和體育標準、進行體育行政執法、進行體育監督和體育評估等。作為體育行政職能的體育規劃，它既是一種管理活動，又是一個管理過程。由于它承擔著確定體育事業目標的任務，因而是體育行政諸項職能中最基本、最為重要的職能，是其他職能得以有效行使的基礎和前提。我國的體育規劃分為國家體育規劃和地方體育規劃，分別由國家體育行政部門和地方體育行政部門制定。國家體育行政部門要編制有關體育事業的發展規劃，研究確定體育事業的發展重點、規模速度和方法步驟，指導、協調和監督體育規劃和計劃的實施。地方體育行政部門也同樣行使地方體育規劃的相應職能。但是，地方體育行政部門在此領域里發揮的效用并不明顯，其地方體育規劃職能的主體地位也不顯著。另外，在體育行政執法過程中，現行體育法律規范中，涉及體育法律法規的具體執行規范不多，即使有，內容也大多不明確、含糊不清。如對體育行政執法主體的規定，不少法律采用“有關部門”的提法，這種不確定的規定不利于法律、法規的執行?！坝嘘P部門”意識不到自身的體育行政執法職責，造成了無部門負責或者無關部門負責的局面。為此，國家權力機關和行政機關必須制定和完善體育法律法規的具體執行規范，使其具有更強的可操作性，這是保障體育行政執法正確、及時、合法的重要環節。
(六)關于體育行政專項管理問題
體育行政專項管理主要指對體育領域所涉及的各項內容的宏觀管理。也就是說各級政府機關和體育主管部門從國家經濟和社會發展的整體戰略出發對體育事業發展所涉及的各項內容進行規劃、組織、協調和控制，以達到體育整體性發展。體育行政專項管理包括體育人事，財政、設施、信息等。體育行政專項管理是整個體育行政管理的基礎性工程，搞好體育行政專項管理對于保持社會的協調發展，形成體育系統內部的生機和活力，保障體育系統的協調發展、和諧發展，具有極為重要的意義。在體育財政管理方面，改革開放以來，我國體育財政管理工作取得了巨大的成績，但是我們必須看到，進一步改革和完善體育財政管理仍然是一個緊迫的課題。應該看到當前體育經費投入不足和體育經費使用效率不高，仍然是制約我國體育事業發展的重要因素。如何加強體育經費管理，提高體育經費的使用效率，讓有限的體育資源較大限度地發揮作用，是我國體育財政管理工作面臨的緊迫任務。為此，我國體育財政管理工作還必須從以下四個方面努力。及時，進一步加強經費投入的監督力度，確保中央和各級地方政府的體育投資，按《體育法》所規定的具體事項，逐步達到目標要求。第二，進一步規范財務管理工作，提高體育經費的使用效率，讓有限的體育資源真正運用到國家“兩個計劃綱要”中去。第三，進一步加強體育財政管理的法制化建設，讓我國體育財政管理工作有法可依，逐步走上法制化軌道。第四，完善預算管理，促進財政收支規范透明，加快發展體育產業，促進體育消費，推動大眾健身，使財政預算真正做到為全民健身活動發展服務。在體育設施管理方面，雖然我國體育場地設施建設經過多年發展取得了一些成績，但也存在一些問題。主要有以下兩個方面:一是體育場地設施不足的局面在一定時期內還將長期存在;二是民間資本和外資對體育場地設施投融資的比例還需進一步提高。在體育信息管理方面，目前，我國高校和體育研究機構存在科研與經濟發展脫節，科研成果不能及時轉化等問題，體育信息資源的開發利用存在高成本運行和低程度利用等問題。
(七)關于我國體育法制建設問題
體育法制與我國社會主義民主政治建設相聯系，它是指按照依法治理原則和嚴格依法辦事的方式，來管理規范各種體育活動的法律制度及其運行機制。它不僅包括體育法律制度，而且包括體育法律制度的運行，即體育立法、體育普法、體育行政執法、體育司法、體育法制監督、體育法律的遵守以及體育法學研究等。改革開放以來，我國的體育法制工作不斷加強，取得了巨大的成績，保障和推動了體育事業的改革與發展。但是，也應該看到，在我國體育法制化建設中，也存在一定問題，這既有國情決定的各種客觀制約因素，也有現實體育體制缺陷的影響。法律滯后于社會現實是不可避免的。因而，我們既要正視體育法治在法制建設的不斷探索中存在的各種矛盾和問題，又要在規范法制建設的行為中實現體育法治的終極目標。
作者:劉獻國 韓勤英 單位:河南師范大學體育學院
中國行政管理論文:行政管理論文：關于21世紀中國市長之探求
行政管理論文
一、21世紀中國市長的歷史使命
1、中國城市的特殊地位
中國城市的特殊地位與當代中國城市的基本特點是分不開的。
首先，當代中國的市與西方的city并不是對等的概念。中國的市本身具有特定的政治法律定位。所謂中國的市，是指經中華人民共和國民政部批準的建制城市，即它首先是國家的一個行政區劃概念，而不單純是具有城市功能的城市，中國城市也不與某一學科定義中的城市吻合。照西方的標準，中國許多形成一定經濟、政治和文化實體的居民聚集地，都可以稱之為城市，但許多這樣的地方恰恰還不是城市。美國的city一詞可以包含中國全部建制市和建制鎮，而中國的市只是美國City和Municipality（自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中國才有建制市663個，而1997年，美國的自治市就達19372個，其中伊利諾伊州（面積為14.6萬平方公里）為最，有1288個自治市。該州人口約為1300萬，平均每個市僅有1萬多人。而與該州面積相等的我國遼寧省，包括副省級市、地級市、縣級市在內，同期總共有31個市。美國建制市太多的主要原因，是美國人自建國以來形成的自治傳統，對多地方政府和小地方政府情有獨鐘，從而導致公共行政的極端地方主義傾向。在美國，即便人口只有幾千人，只要公民聯合向州議會提出納入自治市的申請，大多數情況都能獲準。
其次，當代中國城市有行政層級之分，西方國家一般沒有這個特點。據2000年《中國城市統計年鑒》城市行政區劃和區域分布表所列，城市行政級別分組有四：即直轄市、副省級市、地級市、縣級市。這四類城市的后三類具有經有關部門核準得到行政升級（直轄市不再升級）、合并以及被撤消的可變性特點。例如，建國初全國設立直轄市14個，1954年撤消其中的11個，天津直轄市曾一度被撤消降為省轄市達9年(1958-1966)，后又恢復；1998年又增設重慶直轄市。此外，直轄市、副省級市和地級市對中央所劃定的若干縣（包括縣級市）分別具有行政管轄權，此即所謂中國市管縣的市政體制。正是這一體制，使城市的行政范圍延伸到廣大農村，不僅其行政范圍十分廣遠，也造成了管轄人口的劇增。僅以1997年為例，我國地級以上城市有226個，按市區人口統計，年末全國城市總人口為23905萬人，平均每個市只有106萬人；而加上市管縣人口，全國則達89772萬人，平均每個市則有350萬人。1998年重慶建直轄市后，管轄4個縣級市、8個縣和14個區（其中大多數為城鄉混合區），行政管轄總面積為82403平方公里，總人口達3090萬（2000年底），可謂世界“超級城市”之最。
由于我國市管縣體制的建立，使得城市公共管理和公共行政范圍，既包括具備城市功能的城市主體，也包括城市功能在相當長的時間內也延伸不到的那些廣大農村。這種既管城市，又管農村；既管以市民為主體的城市公共事務，也管以農民（也可以叫做廣義市民、虛擬市民）為主體的各行各業及其公共事務的城鄉并蓄和城鄉共管，旨在城鄉共同發展的體制，徹底打破了西方城市建制及其發展模式，即早期以城鄉對立為前提的發展，以及20世紀以來對周圍的縣鄉進行兼并的模式。市領導縣體制造成了城市社會基礎的改變與模糊、公共服務的拓展以及市政體制運行方式的多樣化。與美國相比，中國的城市是集權的大政府、大市長（平均要負責幾百萬人管理與服務）；而美國則是眾多的小政府、小市長（平均僅負責1萬人左右的管理與服務，象紐約、芝加哥等那樣的幾百萬以至千萬人口的超級城市僅有幾個）。必須說，中國市領導縣體制的好處還是顯而易見的。一方面，它為中國城市的空間擴展從政治上鋪平了道路，而絕不會產生美國城市發展中與其周圍的縣鄉進行艱難的協調而帶來的麻煩。而另一方面，它也為城市的的發展提供了人力、財力、物力資源上的有力支持。當然，同時它也給城市公共管理和公共服務帶來新的問題和因素。事實上，世界上沒有任何一個國家的市長們，能象中國的市長要做那么多決策，管理那么多公共事務，中國的市長在市民與農民及其他各階層、群體利益關系上，需要進行多方位的謹慎權衡與協調，這一切都增加了公共管理、公共行政和公共服務的復雜性，特別是造成市長“要有所為，有所不為”的操作難度，同時對市長的公共管理和公共行政藝術提出更高的要求。中國市長的職能和權責范圍有別于西方國家的市長，在某種意義上，中國市長倒象那里的一個省長、州長或郡長。
第三，中國城市的發展存在較大的不平衡，各城市現代化綜合指標有一定差距。西方國家城市的經濟、政治和文化發展，在20世紀初就已趨于基本平衡。例如，英、美、法、德等國各個城市政府提供的公共政策、公共產品及其服務水準大同小異，市民的物質生活和精神生活所需的主要產品在大多數城市都能同樣獲得，并不因為城市所在的地理位置而受到很大影響。而我國，由于城市自然條件有優劣，資源有窮富，文化素質有高低，開發有先后，歷史活動影響有強弱，不僅使我國城市的分布及規模存在較大差異，而且東西南北、內地、沿海與邊疆各地區城市，在其基礎設施、經濟產業和文化產業，科學技術與教育發展水平以及該城市對國家的創造和貢獻等方面都有較大差距。比如，大上海與大西北高原上的某座城市的市民生活質量指標不可同日而語。當然，我國各地的市長素質、能力、施政藝術及其管理風格也存有較大差異。在進入知識經濟和信息時代的21世紀，特別是我國加入WTO以后，我們迫切需要具有與國際慣例接軌的公共服務，從而為城市功能的充分發揮和提升找到更廣闊的拓展空間。21世紀向中國城市公共管理提出的巨大挑戰就是，在城市化的進程中，中國各地的城市現代化綜合指標要趨于相對平衡。
第四，中國的城市形象差異。所謂城市形象，即城市這一物質實體的外顯，以及包括市民素質在內的整個城市內在精神的展示。城市形象的高低優劣跟城市規模有一定關系，一般說來，城市大，人才多，創造大，具有聲名遠播的基礎，但明星城市也有中小城市，例如珠海、威海、張家港、中山市等。這些明星城市的形象更多憑仗現代城市綜合指標的人均方面，靠的是基礎設施、環境、市民素質的優化，以及精神文明建設的閃光亮點來樹立形象，特別是市長形象對整個城市形象的影響。如果說，作為物質實體的城市外在形象是一筆巨大有形資產，那么，作為市民精神和市民綜合素質融匯表現的城市內在形象，則是一筆巨大無形資產。在一定意義上，市長形象本身也屬于該市的巨大無形資產，體現該市的城市精神，是整個城市形象的重要組成部分。甚至可以說，一個杰出的市長名字本身，就是該城市精神、城市形象以及該城市地位及其影響的代名詞。市長的管理和施政活動及其業績對整個城市的生存和發展具有重大意義。例如，市長的管理和行政藝術對大連市城市形象的提升所產生的積極影響，盡管他因某種需要離開了這座城市，但這筆城市無形資產仍然在相當長的時間內存在。一個才干超群的杰出市長可以使城市這一巨大有形資產和無形資產增值，而一個低能平庸的或者聲名狼藉的市長卻使該市的城市形象受到損害。21世紀對中國城市形象的要求就是，包括市長形象在內的整個城市形象在較高的水準上趨于相對平衡。
2、中國市長的三重身份
在人類社會進入21世紀的歷史時空，中國市長應具有三重身份。
其一，市民的政治領袖。
這里的“政治領袖”，有其特定內涵。所謂“政治”即城市公共管理。作為負責城市公共管理、公共行政和公共服務的城市政府首腦，也理所當然地成為全體市民的政治領袖。市長的身份和職能，既是市民意志的表達，也是國家意志的體現。市長的政治是城市本質力量的確證。根據我國憲法所規定的市長負責制原則，市長擁有較高行政決策權、指揮權、以及統一協調權、人事提名和任免權、決定權和城市較高代表權。市長的政治和法律地位，具有不容質疑的法理性。
在21世紀社會主義市場經濟的持續發展中，市長作為市民的政治領袖，其本質就是一連串公共服務。西方公共管理學家稱這種服務是較高的和最難的服務。如何能做到服務，即市長管理藝術的探求，諸如城市公共管理社會化和政治發展民主化方面的創造性舉措等。城市政府改革已向企業放權，并繼續向社會進行一定的放權，但放權并非一定是“大社會”、“小政府”、“小市長”和“虛市長”，21世紀的中國城市需要的是強政府和強市長，以及強有力的市民政治領袖。
在中國城市，實際上就存在兩個“市民的政治領袖”，而且各有其成立的依據。市長和市委書記的是并行不悖的。這里說市長是市民的政治領袖，并非否定中國共產黨的一元化核心領導，而恰恰遵循了黨的一元化領導的統一原則。當然，從政治改革的觀點討論，市長、市委書記這兩個市政角色由一個人擔任也是可以的。就我國城市公共管理的歷史考察，既有實現這種“合一”的現實社會基礎，也有這種市長與市委書記合一的經驗先例。
其二，城市管理的專家。
21世紀的我國市長必須是城市公共管理與公共服務的專家。
由于城市公共事務的廣入性，即公共事務進入城市社會生活領域的范圍廣，涉及面大，造成了城市公共管理和公共服務的復雜性。
盡管21世紀的中國市長已不能再象上個世紀80年代和90年代那樣，充當市場規則的教練員、宣傳員和裁判員，但由于新公共管理浪潮的挑戰，特別是由于“經營城市”這一近期理念的提出，市長仍然負有使城市的有形資產和無形資產不斷增值的時代重任。在某種意義上，城市也可以視為一個使其有形資產和無形資產不斷增值的大公司，市長則是這個大“公司”的“董事長”和“總經理”，21世紀的中國市長盡管不再會對本市各個企業的生產經營發號施令，但卻要對城市這個虛擬的大“公司”一絲不茍地進行指揮和調控。也正是在這個意義上，作為城市管理專家的中國市長，一半是英明的政治家，一半是精明的企業家。
21世紀的市長，必須是“要有所為，有所不為”的行家里手。這要求市長要致力于解決中國城市建設和發展的主要問題，把智慧和精力更多地放在城市規劃、環境保護、公共設施、交通與住房，社會治安、社會保障、社會福利以及防災減災等具體公共管理與公共服務的完善上，以人為本，不斷提高城市環境質量和市民生活質量，有效地協調城市包括政府與非政府組織、盈利與非盈利組織在內的各種社會組織的關系，較大限度地發揮社會組織的積極作用，使廣大市民更多受益，所謂市長是城市管理的專家的更確切說法，應是中國特色的市政管理專家。由于中國的特殊國情和市情，以及深化改革擴大開放的背景，21世紀的中國市長，遠比美國的所謂城市經理所面對的公共管理客體及其環境復雜。因此，我國市長也要比美國的城市經理所要求的素質更高，知識更為和豐富，其技能更多樣、更高超，其公共行政的方式和手段更加追求。
其三，市民的倫理楷模。
所謂市民的倫理楷模，即市長在其管理和行政活動中，其言行舉止特別是在其與國家、與廣大市民的關系中所體現出來的精神境界，不僅在較高層次上遵從共產黨員和國家公務員的道德準則規范，同時具有超越城市公共行政領導干部一般道德要求的閃光亮點。中國官德傳統，不只是唐太宗式的納諫、包拯式的公正、清廉以及清康熙式的勤政，同時更有當代共和國市長的禮賢下土，彭真市長的務實愛民，王鶴壽市長的嚴懲官僚主義。21世紀的市長一定廉潔奉公，忠于職守，敬業勤政，不說假話，永遠把關心市民福利、百姓疾苦牢記在心，跟腐敗、墮落、官僚主義作徹底的決裂，從而成為當代世界最清廉、最愛民、最進取、最務實，較高效的城市首腦。
二、我國市長的培養和塑造
1、大批市長的培養和塑造迫在眉睫
首先，城市化進程的加速推進將提高市長的地位。改革開放20年來，由于鄉鎮企業和非農產業化的巨大發展，已使沿海和內地不少地方出現“農村工業化”的跡象，加之實施“離土不離鄉”的戶籍政策，結果一方面西部欠發達地區工業化和城市化在雙低水平線上，一方面東部發達地區工業化水平又高于城市化。正是由于城市化水平的相對滯后，對我國國民經濟、科教、文化以及基礎設施等公用事業的更大發展造成一定阻礙。
為此，我國投入巨大資源，全力加速城市化的進程。隨著新建城市的不斷增加，以及原有城市人口及空間的擴張，截止到1999年底，全國城市行政管轄總人口達97426.88萬人（市區與轄縣合計），其中市區總人口為26018.47萬人（不是全國城鎮總人口），分別達到同年全國總人口125909萬人的77.3%和20.7%。這就是說，一方面，市長的公共服務要面對占中國人口絕大多數的廣義市民，一方面，因建制市的市區人口（狹義市民）所占全國人口比例相對較低而需要增大。無論從哪一方面考慮，整個國家的公共管理和公共服務，在很大程度上都是由每個城市具體分擔和落實的。由此，市長的地位和職責也必然提高和加重。
其次，是我國加入WTO后，由于全球客商對我國城市投資環境優化的需要，以及與此相連的強化城市公共管理職能改革的必然要求，對市長的綜合素質和施政水準的提高也提出了挑戰。可以說，改革開放二十年來，我國城市的市政體制經過不斷探索和改革，特別是在市管縣、計劃單列市、區街體制改革、城市政府機構改革、基礎設施建設以及公共服務的完善方面，已經取得不小的成績，但各城市在市政體制和市政職能的改革中也存在某種缺憾和不足，由于上述大都是一個模式，明顯缺乏創造性和本市的地方特色。實際上，有關公共服務的各項改革在與中央精神一致所謂前提下，還是應有各地城市的創造性。諸如，怎樣在市場經濟條件下，為全體市民提供最有效的公共政策和公共產品；如何處理下放權力和強化權力的關系，把城市政府建設成一個廉潔的高效率的強政府，而不是城市的弱政府和虛政府；如何完善各類社會組織，協調它們之間的利益關系，并充分發揮他們的積極作用以及如何改善城市公共管理與公共服務的運作方式，以促進城市經濟的更快發展和社會的文明進步，市長都要發揮舉足輕重的作用。
再者，加速推進城市化，是本世紀黨和國家的戰略任務，也是西部開發戰略內涵的一個組成部分。但西部開發的城市化不能走傳統的城市發展老路，也不應是一個統一的模式。鑒于各地市長的綜合素質、管理和服務水平的不平衡，特別是西部市長的管理藝術及服務水準與發達城市相比，還有一定差距。21世紀中國市長培養及其能力表現的重大改變，就是市長素質和管理水準趨于相對的平衡。為了實現這一目標，西部和全國的市長都要努力學習新知識、新理念，學習西方國家的新公共管理，以使自身的管理理論及其實踐能力得到提升。政府如何支持西部城市化建設的市場化運作、科學技術進步及發展教育怎樣成為西部城市化進程的有力支撐、西部城市經濟和社會發展與生態環境建設如何協調、西部城市與東南沿海以及中部城市怎樣合作與互補、如何創造西部城市開發的新亮點等，所有這些問題都向廣大西部市長以及全國的市長提出了挑戰。
2、市長選任的歷史回顧
建國以來，市長對城市的建設和管理發揮過巨大作用，上個世紀的每個時期都有一些杰出的市長載入共和國城市史冊，但由于極左思潮等因素的干擾和影響，市長的及其職能的發揮長期存在不穩定和不平衡的狀況，其施政水準及其業績也常常因人因環境而異。1982年憲法規定實行市長負責制后，市長職能有明顯的增強和擴大，特別是從1983年開始，中央有關部門舉辦了數屆市長研究班，對市長素質和服務水準的提高，產生了深刻的影響，并有力地推動了城市領導干部學習管理理論的風氣。80年代中期李鐵映同志的關于“研究城市學，建立社會主義城市”，“現代城市是一個大系統”的理論；包頭市市長烏杰同志關于城市研究的系統辯證思維及其城市管理理論和實踐，以及同期許崇德、夏書章、徐理明等專家學者對市長職能及市長形象的探討，都具有一定開創性，可謂城市公共管理現代化和市長建設現代化的輿論先聲。由于種種原因，或許說關于市長選任的科學化和制度化，以及市長（包括副市長）的職能范圍及其權責內容，在立法上是否應加以明確等課題，在上個世紀幾年還未來得及深入探討。
3、市長的任職資格——全才加通才的水準
市長資格形象的內涵結構應包括：以馬克思主義信仰、鄧小平改革開放理論以及“三個代表”思想的把握為依據的政治素質、以城市建設和管理知識為核心、以城市政治、經濟、文化等各領域知識的融會貫通為基礎的綜合知識素質、以戰略頭腦和開拓創新意識以及組織能力等因素為前導的綜合能力素質。市長資格形象，包括智商素質，也包括情商素質；既有身體素質，也有心理素質，同時也包括上述綜合素質的外部表現形式，諸如市長的談吐、舉止風度、人格魅力方面。市長資格形象，是服從21世紀中國市長的三重身份（城市廣大市民的政治領袖、城市管理的專家、市民的倫理楷模）需要的政治素質、綜合知識素質、綜合能力素質及其外部表現有機融合的統一體。當然，市長的任職資格形象，必須符合干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業化的方針和德才兼備的原則，這是選任黨和國家各級各類干部的普遍原則。但這一方針和原則，在干部隊伍的不同領域，還應有其特定內涵。
所謂“全”即，知識面寬，可以涵蓋城市社會生活運行的各個領域；所謂“通”就是將城市建設和管理知識同文理工科知識、政治與經濟方面的知識、社會與藝術等方面的知識融會貫通。全才和通才市長的必要性就在于，城市公共管理與服務本身就涉及城市政治、經濟和文化的諸多方面。西方學者關于公共政策與公共行政的區別的論述，對全才和通才市長的必要性給我們做了經驗性的提示。澳大利亞著名政治學家和公共行政學家歐文．E．休斯認為，公共政策分析人士是一群與眾不同的人，他們更加關注分析的方法和數字，而公共行政是有才華的業余者的領域，這個領域需要通才，英明和有效的統治與任何一種方法和統計都無關。無疑，休斯的觀點含有偏激成分，因為在公共管理上所表現的任何所謂“天才”，都不可能是天上掉下來“靈感”，英明的和有效的管理一定要有科學的思維和經驗的積淀為前提，而“經驗”基本上是可以用統計學等科學方法驗證的。
新世紀大批“全”“通”市長的產生，將使城市管理更科學、更文明、更高效，同時也徹底改變傳統的大智若愚的賢者模式，從而推動和促進城市管理主客體的發展與自我完善。至于，任職前的市長資格形象到底要具備那些知識，其和貫通達到什么程度，其細化標準如何，國民教育如何適應市長培養和市長資格形象的塑造，則需要有關部門和專家包括廣大市民深入探討和論證。
市長資格形象的全才與全通，實際也是對市長的專業化要求。所謂市長的專業化，即市長工作內容的專業化，它是基于國家公共管理與公共服務的分工要求，以及市長任職所必須把握的知識和技能的普遍要求，對市長職能及其權責內容所作的明確規定。這就是說，全國的市長所從事的工作具有同類性，具有相同的職能和權責。當然，市長的專業化需用立法（法律、法規、行政規章）形式明確地固定下來?！叭?、“通”市長的任職，是21世紀市長專業化的必要條件之一。
必須說，目前我國“全才”和“通才”的市長還很少，至于在任職前符合上述市長資格形象要求的則更少。因此，市長選任前的綜合素質培養問題就顯得十分必要和緊迫。21世紀的中國市長是需要特殊培養的，包括學校培養和實踐培養，不能全靠干中學。所謂“干中學”，是共和國大規模建設初期，各種人才奇缺，黨和國家迫不得已而采用的一種人才應急手段，在進入知識經濟時代和信息時代的21世紀，為了廣大城市有更科學、更文明、更高效的公共管理，為了給廣大市民帶來更多福祉，“全才”和“通才”市長產生的及時環節，就是進行科學地特殊培養。
4、市長培養的途徑和方法——學校培養加實踐
本文認為，對未來市長進行科學的特殊培養，可采用高等學校前期培養與社會實踐相結合的方法進行。其做法就是，在國家指定的高等學校的院、系設“市長專業”，學制可長一些，或者把本科教育和研究生教育銜接起來，招生對象可基本確定在有幾年工作經歷的公務員范圍。學生在指定課程修滿，考試合格，可頒發市長專業畢業證，作為選任市長的資格證書。市長專業畢業生可到市黨政部門應聘公務員，經一定期限的實踐鍛練后，可參加市長等級序列低一級的考核，以后可根據情況參加市長序列中較高級別的考核。市委所通過的市長候選人提名，須從持有市長專業畢業證并通過實踐考核的公務員當中確定。為此，國家應有相應的立法保障。在上個世紀，市長這一職務幾乎可以由來自任何從業領域的干部擔任，其經歷和閱歷也是各有千秋，絕大多數市長沒有受過公共管理專業的高等教育培養。
由于未來的市長具有共同的前期專業培養經歷，為“全才”“通才”市長的選任以及市長管理藝術的表現打下良好的基礎，市長職能也將得到更充分的發揮。這跟交響樂團的指揮基本來自音樂學院指揮專業的畢業生相類似，又如當司機必須要有駕駛證一樣，獲得駕駛證書的人可以不開車，但開車必須要有駕駛證，當然，需要獲得市長專業畢業證書的城市領導干部還應有：副市長、市政府秘書長、市長助理，市長秘書、市委書記、副書記及其他市委常委，市人大常委會主任、副主任，以及至少三分之一以上的市人大常委。這樣做，可以為市長的管理和施政活動，進行更有效的配合和監督。在上個世紀，各種市政會議的出席人，常常對自己陌生或知之甚少的領域中的提案也要進行討論和表決，不得已受別人意志左右，議決中的從眾現象，實是出于無奈。在21世紀，由于全才全通的城市公共管理者不斷增多，市長職能以及整個城市公共服務水準都將會有劃時代的改觀。
市長的專業化培養以及“市長資格證書”的頒發，是21世紀中國的一項艱巨而偉大的任務。
截止到2000年底，我國城市總數已達663個，建制縣為2074個。按我國入世及城市化進程加速的發展趨勢，在21世紀前20年將全國縣城總數的一半（1037個縣城）升格為市是極有可能的。這樣，在2020年全國將有1700個城市。假定每個市有市長1名、副市長平均5名，我國將有1.02萬個正、副市長任職。按20年換屆4次，新任和連任概率為50%計，全國需有2.04萬個正、副市長先后任職或連任。同時，需要獲得“市長證”的市領導干部的數量也會成倍擴大。假定，市政府正副秘書長、市委書記和副書記、市人大正副主任等領導，按每個市平均各10名計，每個市將另增30名領導干部持市長資格證書上崗；這樣，需獲“市長證”的城市三大班子領導則增加5.1萬人（市政協領導班子成員需持市長資格證書的人數未計）。依照前面換屆4次，新任和連任概率為50%計，需獲市長資格證書的市領導干部又將增加10.2萬人，再加上前面的新任和連任的正、副市長2.04萬人，總計需持“市長證”的城市公務員數量可達12.24萬。如果每個市政領導崗位有3個競爭者，那末，本世紀前20年將有36.72萬人應持“市長資格證書”。
我國有十幾億人口，在本世紀前20年，廣義市民，即城市行政管轄范圍的全部人口所占全國總人口的比例超過80%的條件下，全國城市幾千萬公務員隊伍中，有幾十萬人持市長專業畢業證書不能算多。雖然持有“市長證”者不一定能被選任為市長和副市長，但持有“市長證”的大多數人將在市政領導崗位以及城市建設和管理的其他崗位上工作，這對加速和正在實現城市化的我國，的確是件好事，它將改變和優化城市公務員的素質結構；并使其公共管理、公共行政、公共服務水準進一步提高，同時也將進一步強化和完善城市領導干部及全體公務員的競爭機制。
由于市長在現代城市公共管理、公共行政和公共服務的核心地位和作用，市長必然成為城市管理者中一種極為重要的職務和職位，同時它也應成為一種職業。長期在市長的崗位上工作，使市長的工作成為一種穩定的職業，即市長的職業化，本文認為，應提倡市長的職業化，這是我國市長建設的發展方向。市長作為一種職業，市長的任職、晉升以及工作調動還應是市長或副市長，盡管變動后的職務行政級別或相同或不相同。當然，也不排除在某種特殊情況下，的在任市長因國家需要，選任其它崗位。市長的職業化，還應有嚴格的市長職稱制度相配合，市長既是一類職務，同時也是一種職稱，市長職稱還應有序列化等級，比如，設見習市長、候補市長、一級市長，二級市長、三、四、五、六、七、八級等級別以及榮譽市長等稱號。同時，市長任職也應實施程序化。諸如，其職務與職稱可以一起晉升的情況和條件，晉升職稱而不升職務的情況和條件，市長職稱和職務可越級晉升的情況和條件，市長的職務和職稱的高低極限及其相互關系、晉升細則，市長連任的晉升規定，以及晉升程序與選舉、任命怎樣結合等，這一系列的問題的回答都應通過有關部門和專家的科學論證，并從立法上加以明確和保障。
必須說，市長任職的穩定性也是與市長的職業化緊密相關的一個問題。一方面，市長的職業化是市長任職的穩定性的基礎；另一方面，市長任職的穩定性也是市長職業化的保障。這是因為，城市的建設與管理的化不是一朝一夕之事，而是長期的艱巨的事業，培養和塑造市長亦是長期而艱巨的工作；此外，杰出市長的形象魅力的產生和增強，及其影響的擴大需要一定時間；市長的管理和服務經驗的積累及其業績創造，也需要一定時間；而保障市長施政方針的連續性，以及由于市長工作出現某種失誤而改正錯誤、檢驗和評價市長的功過，都需要一定時間。據此，我們有理由主張市長任職的穩定性。上個世紀，許多市的市長走馬燈似的頻繁變換，有的市甚至在八年之中，竟換了六任市長，盡管不少市的市長任職變動，也有其合理性，但在許多情況下給城市建設和發展所造成的負面影響也不可低估。當然，這樣的故事不應在21世紀重演。為此，我們主張市委在市政府班子換屆進行市長的提名時，應支持、鼓勵市長連任，由此保障和促進市長任職的穩定性。
三、結語
21世紀，是我國社會主義市場經濟將在更高水平上發展并完成城市化進程的時代。由于西方國家新公共管理浪潮的挑戰，以及WTO規則廣泛而深刻的影響，我國城市公共管理與公共服務也正在實現與國際慣例的接軌，完成城市公共管理劃時代的變革。當然，作為城市化進程和城市現代化建設組成部分的市長建設也應與時俱進，但我們不能步西方市長的后塵。美、英、法、德等西方國家的市長并非十全十美，也有不少弊端。西方國家的強市長等市長形式以及正在實施的新公共管理，對我國的市長建設以及城市管理觀念、管理手段的變革具有一定借鑒意義，但由于中國國情和市情的特殊性，我們對此也只能是批判地學習和借鑒。按照小平同志的預言，21世紀中葉我國有望實行市長普選，但也絕不會是美國那種市長競選，而是具有中國特色的市長選任制度。按照“三個代表”思想要求，我國市長理應是先進生產力和先進文化前進方向的代表，也是我國最廣大人民群眾利益的代表。我國市長的使命和責任重大，一大批高素質符合新世紀要求的市長的培養是當務之急。市長職能的發揮及其政績不僅要影響省、自治區及國家機關、部門的管理績效，同時也為我國2萬多小城鎮鎮長形象樹立了榜樣。由于新世紀我國市長全才和通才素質的提高，以及市政體制改革的不斷完善，市長的管理藝術水準及其職能發揮將從整體上趨于平衡。中國的市長們將在繼承其優良傳統的基礎上，充分顯示其人格魅力，從而使市長形象大大超越西方市長。21世紀的中國市長應該更加謙虛謹慎，鞠躬盡瘁地為廣大市民服務；同時，也要在公共服務的技藝上更上一層樓。當然，億萬市民及全國各界各階層人士也應理解市長、愛護市長，支持21世紀中國市長的培育和塑造。按照“三個代表”的要求，中國市長要在新的時代為世界城市公共管理理論及其實踐做出較大貢獻
中國行政管理論文:行政管理論文：中國如何進行生態城市建設
行政管理論文
城市走生態化發展之路，為城市發展提出了明確的目標——建設生態城市。生態城市建設是人類文明進步的標志，是城市發展的方向。近年來，我國很多城市都提出了建設生態城市。本文在結合我國國情的基礎上，提出了建設生態城市的對策和設想，以期推動我國城市生態化發展和生態城市建設工作的開展。
1生態城市的內涵和主要特點
1.1生態城市的內涵
生態城市是聯合國教科文組織發起的“人與生物圈(MAB)”計劃研究過程中提出的一個概念，是城市生態化發展的結果；是社會和諧、經濟高效、生態良性循環的人類居住形式，是自然、城市與人融合為一個有機整體所形成的互惠共生結構。簡而言之，生態城市是一類生態健康的城市。
1.2生態城市的主要特點
生態城市與傳統城市比較，主要有以下幾大特點：
1.2.1和諧性
生態城市的和諧性，不僅反映在人與自然的關系、自然與人共生、人回歸自然、自然融于城市等方面，更重要的是反映在人與人的關系上。
1.2.2高效性
生態城市能提高一切資源的利用效率：物盡其用、地盡其利、人盡其才、各施其能、各得其所，使物質、能量得到多層次分級利用，廢棄物循環再生，使各行業、各部門之間共生關系得以協調。
1.2.3可持續性
生態城市是以可持續發展思想為指導的。同時兼顧不同時間、空間，合理配置資源。既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害，保障其健康、持續、協調的發展。
1.2.4整體性
生態城市不是單純追求環境的優美或自身的繁榮，而是兼顧社會、經濟和環境三者的整體效益，不僅重視經濟發展與生態環境的協調，更注重對人類生活質量的提高，是在整體協調的秩序下尋求發展。
1.2.5區域性
生態城市作為城鄉統一體，其本身即為一區域概念，是建立于區域平衡基礎之上的。而城市之間是相互聯系、相互制約的，只有平衡協調的區域才有平衡協調的生態城市。2中國目前的城市環境狀況和生態環境建設的起步
2.1目前的城市狀況
“九五”期間是環境保護大發展的五年，集中體現在：黨和國家高度重視環境保護、全民族環境意識普遍提高、環保措施力度加大、環保投入大幅增加、環境質量有所改善等方面。但是，環境污染依然嚴重，生態惡化的趨勢沒有得到有效遏制。水環境污染相當嚴重，全國有36%城市河段的水質為劣5類，多數城市地下水受到一定程度的點狀和面狀污染；大氣污染十分突出，受監測的341個城市中，有66.7%的城市空氣質量超過國家二級標準；固體廢物、城市垃圾、“白色污染”仍然嚴重；全國城市垃圾真正達到無害化處理的還不到總量的10%；城市噪音擾民十分普遍，2001年監測區域55.7%的城市噪音處于中度以上污染。嚴重的環境污染導致市民發生多種疾病。
2.2生態環境建設的起步
我國自20世紀80年代開始生態環境建設的探索。1999年海南率先獲得國家批準建設生態省，2001年吉林和黑龍江又獲得批準建設生態省，陜西、福建、山東、四川也先后提出建設生態省。許多城市如上海市、長沙市、宜春市、揚州市、威海市、深圳市等都先后提出建設生態城市的奮斗目標。最近幾年，中國城市規劃學會，中國生態學會以及他們的地方學會舉辦了多次全國性地方性學術討論會，將學術研究與交流推到了高潮。第五屆國際生態城市大會于2002年8月19日至23日在深圳市召開，《生態城市建設的深圳宣言》是這次大會的主要內容，將對世界城市建設與發展以及人居環境的改善起到積極的指導作用。
3中國如何進行生態城市建設
3.1生態城市建設的指導思想和目標
筆者認為，生態城市建設的指導思想是：以城市生態學和環境經濟學為理論指導，以可持續發展為主題，以城市規劃為藍本，以環境保護為重點，以城市管理為手段，建立政府主導、市場推進、執法監督、公眾參與的新機制，建設經濟、社會、生態三者保持高度和諧的城市。
生態城市建設的目標是：創建清潔、優美、安靜的城市，實現可持續發展。建設高效的生態產業和人們的需求與愿望得到滿足、和諧的生態文化與功能相整合的生態景觀，實現自然、農業和人居環境的有機結合。
3.2生態城市建設的對策
生態城市建設是人類文明進步的標志，是城市發展的必然方向。它不僅涉及城市物質環境的生態建設、生態恢復，還涉及到價值觀念、生活方式、政策法規等方面。我國是發展中國家，綜合國力、科技水平、人口素質、意識觀念與發達國家相比差距較大。針對環境差、底子薄、人口多的國情，提出以下生態城市建設的對策。
3.2.1轉變思想，提高環保和生態意識
從不可持續發展思想向可持續發展思想轉變。其內涵包括：從追求近期的直接經濟效果轉向追求長期的間接經濟效果；從追求單一的經濟高效率轉向追求經濟、生態合并的高效率。這是生態城市建設的思想基礎。沒有這個轉變就不可能有憂患意識、危機感和責任感。這對決策者和企業家尤為重要。因為決策者的思想影響一片，企業家影響一個企業，企業往往是環境污染大戶。我國目前的干部制度是任期制，任期內的績效考核主要還是經濟績效。這很容易使干部產生急功近利的思想。要完成這種思想轉變必須把干部任期內對環境和生態保護的功與過作為績效考核內容之一。
提高公眾的生態意識，就是使人們認識到自己在自然中所處的位置和應負的環境責任，尊重歷史文化，改變傳統的消費方式，增強自我調節能力，維持城市生態系統的高質量運行。提高公眾的生態意識除了用各種形式加強宣傳和教育外，還應：(1)讓市民親身感受到環境和生態保護帶來的好處；(2)使市民形成“向自然資源索取是有代價的，污染是要付費的”的概念；(3)營造社會公德大環境，規范那些不規范的環境行為。
3.2.2加快理論研究，制定生態城市指標體系
現在可持續發展到處都在講。但是，如果沒有能夠指導可持續發展實踐的經濟理論和具體的評價指標，又如何知道決策和實踐是有利于可持續發展的呢？長期以來，城市建設的理論和政策都是重資源開發，以發展國民經濟為主線兼顧市民的基本生活要求。因此，必須針對我國國情建立一套適用于生態城市建設的科學理論和指標體系。
(1)生態城市應采用整體的系統理論和方法系統地理解城市環境、經濟、政治、社會和文化間的相互作用關系。環境經濟學的研究內容已經包括經濟活動的環境效應和生態效應。也有較好的社會基礎，為不少人所接受。政府應積極支持和組織環境經濟學家和相關領域的專家學者探討、研究，使環境經濟學研究的領域擴大，發展成為包括“新財富理論”的多科學、多層次、多分支、交叉性綜合性學科。其領域包括工業經濟學、農業經濟學、森林經濟學、海洋經濟學等以及這些領域的生態經濟學理論。以環境經濟學和城市生態學指導生態城市建設，同時指導國民經濟發展。這是一個機遇，中國應該走在世界前列。
(2)生態城市建設的目標是多元化的。分解為人口、經濟、社會、環境、生態目標、結構優化目標以及效率公平目標。這些目標又應按生態城市建設的階段（初級、過渡、高級階段）分解為階段性的目標，形成評價指標體系。用它在建設的各個階段來衡量城市生態化速度與變化態勢、能力和協調度。設計的指標應靈敏度高、綜合性強，既有持續性指標、協調性指標，又有監測預警指標。選擇指標的原則應注意因子的綜合性、代表性、層次性、合理性、現實性。在生態城市評價指標體系的指導下來編制城市規劃條例、械市建設條例和城市管理條例。
3.2.3建立生態城市環境保護新機制
環境質量是生態城市建設的基礎和條件。環境保護是城市生態建設、生態恢復和生態平衡維持的重要而直接的手段。建立政府主導、市場推進、執法監督、公眾參與的環境保護新機制是生態城市建設的保障。
城市政府的主要職責是規劃好、建設好、管理好城市。應該集中力量做好城市的規劃、建設和管理。加強各種公用設施的建設、進行環境的綜合治理。從社會主體角度看，社會行為可分為政府行為、企業行為與公眾行為。這三種行為決定著人類社會的發展狀況。而不可持續發展或可持續發展都決定于這三種行為。在過去的發展模式中政府、企業、公眾的行為都沒有考慮到自然環境的有限性及其對經濟活動的制約，沒有把自然環境納入到經濟系統中，致使人類對生態環境的影響深度與廣度不斷增大。
政府應成為生態城市建設的主導力量，應加大力度、有效的引導、規定、維護、激勵整個社會保護和建設生態環境的行為：(1)國家應提升國家環保主管部門的職能和地位。實質性的參與國民經濟決策活動，重大項目從初步方案擬訂就應征求國家環?？偩值囊庖姡?2)加強生態環境保護監督隊伍的建設，完善體系、加強力量、提高人員素質和敬業精神；(3)在國家、省、市各級政府中設置生態城市建設和管理的協調機構，負責政府各部門間管理職能的協調和監控，以推動生態城市建設計劃的實施；(4)強調城市政府在生態環境保護的社會行為中的地位和責任。制訂和實施生態城市建設的相關政策。
市場推進就是環境保護引入價值觀念，建立和推廣市場機制。通過稅、費和環境產權的手段明確人與自然的關系、企業與自然的關系，配合宣傳教育提高公眾和企業的環保意識和契約意識，以達到遏止環境濫用，促進公眾和企業認識環境的使用價值、自然的生態價值和生命支持功能，降低資源消耗和減少污染的目的。但政府應通過政策調控市場價格，既要達到環境保護的目的，又要照顧到公眾的承受力。
在公眾環境意識普遍不高、企業急功近利的思想還普遍存在的情況下，只依靠宣傳教育難以遏制“邊建設、邊破壞”、“邊治理、邊污染”的情況發生，政府應該強化執法監督。有效執法監督的前提是：有一套完整、嚴密、可操作的適應城市生態化發展的法律綜合體系，使城市生態化發展法律化、制度化；有一支素質高、責任心強、公正廉潔的執法隊伍。
公眾參與環境保護和生態化建設是法律賦予公民的權利，這在西方國家法律上有明確規定。而且公民環境權的內容隨著社會的發展不斷充實，現已包括環境知情權、環境議政權和環境索賠權?！吨腥A人民共和國環境保護法》第六條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。隨著環境法學理論的不斷完善和公眾環境意識的不斷提高，公眾參與環境保護和生態建設將既有理論依據，又有法律依據，更有群眾基礎。這是歷史的必然趨勢。
公眾參與，應體現在環境決策參與、環境監督參與、環境投資參與和個人環境行為等方面。要真正做到公眾參與，必須：(1)修訂法律，明確公民的環境權，使公民明白自己的法律權利和法律義務；(2)修改決策程序，使公眾在決策過程中有參與環節；(3)培育與生態城市建設相適應的社會機制。
3.2.4把握關鍵環節——生態城市建設規劃
生態城市總體規劃應的從城市的經濟、社會、生態環境各方面進行綜合研究。以人為本制定戰略性的、能指導和控制生態城市建設與發展的藍圖與計劃。它必須具備科學性、綜合性、預見性和可操作性。生態城市總體規劃應把生態建設、生態恢復、生態平衡作為強制性內容。生態城市建設規劃一旦批準，必須具有法律的性，任何改變都必須嚴格地按照程序進行。
為搞好生態城市規劃應采取以下對策：(1)修改現行的《城市規劃條例》。充分體現城市可持續發展的思想。(2)改進城市規劃管理機制，改變建設項目提出者、計劃者、決定者、運作者同屬一個體系的狀況，使每個環節都能有效的得到控制。(3)建立新的城市規劃過程程序，做到真正意義上的綜合全局的觀點。(4)強調專家論證的科學性和獨立性，以避免“拍腦袋工程”、“政績工程”和“長官意志”。(5)建立公眾參與的正常渠道，以提高公共決策的正確性。代表市民的較大利益和生態建設的社會公平。
生態城市規劃除了常規內容外，還應重點考慮以下問題：
(1)建設生態城市首先應確定城市人口承載力，人口承載力不是指城市較大容量，而是指在滿足人們健康發育及生態良性循環的前提下人口的較大限量。既要考慮人口未來增長的可能性又要考慮滿足一定生活質量的人口規模合理性；既要考慮固定靜態人口的分布規律，又要考慮周期性往返于城市——鄉村——城市之間和城市商業區和居住區之間動態人口分布和漲落規律。
(2)景觀格局是景觀元素空間布局，是城市生態系統的一個重要組成部分。城市景觀規劃應遵循以下原則：①整體優化原則；②功能分區原則；③景觀穩定性原則；④可持續發展原則；⑤活化邊緣原則。
(3)城市的產業結構決定了城市的職能和性質以及城市的基本活動方向、內容、形式及空間分布。因地制宜地按照生態學中的“共生”原理，通過企業之間以及工業、居民與生態亞系統之間的物質、能源的輸入和輸出進行產業結構優化，實現物質、能量的綜合平衡。
(4)提高資源合理利用效率，加快資源開發及再生利用的研究和推廣，在城市區域內建立高效和諧的物流、能源供應網，實現物流的“閉路再循環”，重新確定“廢物”的價值，減少污染產生。
3.2.5突出城市個性特點，樹立城市生態風尚
每個城市都有自己特有的地理環境、歷史文化和建設條件，要尊重、研究、發揚自身的特點，根據自己的特點因地制宜、揚長避短，從一個或幾個側面，抓住優勢，體現個性。制定實際的、具有自己特色的生態城市建設方案。融“山水城市”、“園林城市”、“花園城市”、“田園城市”、“森林城市”、“衛生城市”、“健康城市”、“綠色城市”等于一體。既體現生態城市建設的優勢，又給人們一個醒目的形象。
為有利于生態城市的建設及其成果的保護，管理者應建立制度，提倡良好的公眾環境行為，形成生態城市的規矩和風尚。如：①限制甚至拒絕摩托車進城；②限制汽車數量增長、提倡公交車、使用環保車；③提倡以自行車作為上、下班交通工具，或者以步代車；④提倡使用布袋子、萊籃子、飯盒子，拒絕“白色污染”；⑤提倡“綠色旅館”、“綠色飯店”，禁止旅館業提供一次性用品；⑥提倡商店與廠家結合對商品實行全程綠色服務；⑦提倡綠色生活、綠色消費、綠色家庭；⑧有條件的城市應限制建筑高度，提倡使用潔凈能源。
3.2.6重視城市間、區域間的合作
城市和區域是密不可分的。城市是區域的核心，區域是城市的基礎。兩者相互依存、互相促進。城市間，區域間不斷地在進行著物質、能量、信息的交換。城市越發展，這種交換就越頻繁，相互作用就越強。生態城市的建設特別要強調城市間、區域間的分工協作、協調發展。不僅要注重自身的繁榮，還要確保城市自身的活動不損害其他城市的利益。
4結語
如果我們逐步實現了思想的轉變、意識提高、觀念更新、理論深化、標準統一，就有了扎實的思想基礎和理論基礎；再通過實施明確目標、科學規劃、完善體系、協調監控、推進市場、公眾參與、營造風尚、城區合作等有力措施，生態城市建設將會穩健有序的進行。盡管任重而道遠，面對挑戰，只要我們堅持不懈地努力，一個個繁榮和諧的生態城市將會在中國出現。
中國行政管理論文:行政管理論文-改革開放以來的中國基層民主建設
行政管理論文
改革開放以來的中國基層民主建設
內容摘要：民主是社會主義的題中之意，社會主義與民主不可分割。實現社會主義民主，是一個需要經歷許多發展階段的長期歷史過程。在這整個歷史進程中，必須在共產黨的領導下，始終依靠和組織廣大人民群眾，進行世代相繼的多方面的建設和創造性的實踐。其中包括以，村民自治為核心的農村基層民主建設；以社區居民自治為核心的城市基層民主建設；以職工代表大會為核心的企事業基層民主建設。
關鍵詞：基層民主建設村民自治
十一屆三中全會以來，我國基層民主建設的基本特征是：中國共產黨領導和支持廣大人民在城鄉基層自治組織中，依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利，對所在基層組織的公共事務和公益事業實行民主自治。目前，改革開放已走過20多年的歷程，在這20多年里，中國基層民主建設既取得了許多重要的成就，也存在一些值得注意的問題。以下將分別介紹改革開放以來中國農村、城市和企業基層民主建設的發展歷程和基本情況，并針對其中的一些問題，談幾點有關堅持和完善社會主義民主的認識。
一、以村民自治為核心的農村基層民主建設
1978年中國改革開放之后，農村開始實行家庭聯產承包責任制。在堅持土地集體所有制的基礎上，農民家庭取得了承包土地的經營自主權。絕大多數鄉村不再實行土地的集體耕種和經營，原有的“政社合一”的管理體制隨之被廢除。發生這一變革后，農村的公共事務由誰管理、怎樣管理，成為一個迫切需要解決的新問題。在這種情況下，一些地區的農村群眾，就商量訂立具有契約性質的村規民約，由各家各戶出力，以群眾自己組織起來進行自治的形式，負責管理農田灌溉、防火、防盜等本村的公共事務和公益事業。農民群眾嘗試的這種自我管理、自我服務的組織形式，經各級黨和政府總結經驗，加以推廣、提高，就逐步演變成了農村基層的群眾自治組織——村民委員會。
為了規范和推進農村基層民主的發展，黨和政府相繼出臺了一系列的法律、法規和文件。1982年12月通過的新憲法，正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位。1986年9月，中共中央和國務院了《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，強調要進一步發揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務的作用，同時責成民政部負責村委會建設的日常工作。1987年11月24日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并規定自1988年6月1日起正式實行。這是及時部確認和明確規范村民自治制度的全國性法律。此后，1998年11月4日，在充分總結、吸收各省市村民自治十年實踐經驗的基礎上，九屆全國人大常委會第五次會議通過了修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》。
1998年《村民委員會組織法》的頒布實行，標志著農村基層民主已經初步形成了一套制度化的運作模式。其法定機制和主要內容是：通過實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，產生村民進行自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織——村民委員會；村民委員會任期三年，負責管理本村集體所有制的土地及財產，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，維護村民的合法權益；村民委員會應向村民會議負責并報告工作，涉及全體村民利益的問題，村民委員會必須提請村民會議討論決定，村民會議有權監督村委會的收支賬目和其他工作情況，并有權罷免和補選村民委員會成員；鄉鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項；中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利，等等。
與1987年的試行法相比，1998年正式頒布的《村委會組織法》增加了明確規定基層黨組織在農村基層民主建設中的地位和作用的條款，增加了村民委員會實行村務公開制度以及人數較多或者居住分散的村可以設置村民代表會議等條款，補充了規定村民委員會“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的條文。在村委會選舉程序方面，增加了村民直接提名候選人、實行差額選舉、無記名投票、設立秘密寫票處、公開計票、選舉結果當場公布等規定。并增加了對選舉違法行為進行處理和罷免村民委員會成員的程序等條款。這些重要補充和完善規定，吸收了各地農民群眾創造的新經驗，對解決農村基層民主建設中出現的一些新問題，促進村民自治的規范發展發揮了重要作用。
《村民委員會組織法》正式頒布實行五年多來，中辦、國辦、中紀委、中組部、、監察部、公安部、民政部、司法部、農業部先后就《村委會組織法》的學習宣傳、村委會選舉、村委會公章管理、村務公開、提高農村婦女在村委會選舉中的當選比例、村委會選舉中的治安工作等一系列問題，出臺了專門的政策性文件。截至2003年，全國31個省份，已有28個省份制定或修訂了《村委會組織法》實施辦法，有25個省份制定了村委會選舉辦法，河北、廣東、湖北、陜西等省還專門制定了本省的《村務公開工作條例》。這五年多出臺的村民自治政策、法規，無論是數量，還是質量，都超過了以往任何時期，有力地保障了《村委會組織法》的貫徹實施。
總體來看，《村委會組織法》的貫徹實施，初步理順了國家與農民的利益關系、黨支部與村委會之間的關系、村干部與村民之間的關系、村民與村民之間的關系。20年來中國村民自治的發展，主要成效表現在以下幾個方面：及時，推進了農村基層的社會主義民主建設，擴大了農民群眾當家作主的權利，增強了他們的民主意識和自我管理、自我教育、自我服務的民主自治能力,給農村工作注入了新的生機和活力，極大地推動了農村物質文明、政治文明和精神文明的協調發展。第二，在改革開放、實行社會主義市場經濟、農村經濟社會結構和管理體制發生深刻變化的背景下，有效地維護了農村社會穩定，化解了很多新出現的矛盾和不穩定因素。例如，村委會實行“村務公開”制度，村民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，遏制了村干部發生以權謀私現象，密切了黨群、干群關系。第三，保障了廣大農民群眾能夠面向市場，因地制宜地依法進行自主生產經營和致富奔小康，促進了農村經濟的持續穩定和快速增長。
當然，以村民自治為核心的農村基層民主建設還不完善，目前還存在著不少需要繼續探索有效辦法、進一步加以解決的問題：
一是鄉鎮政府與村委會之間的工作關系需要從法律上進一步予以明確，并使之具有可操作性?！洞逦瘯M織法》規定二者之間是指導與被指導的關系，但在實踐中鄉鎮政府如何“指導”村委會工作還有待于進一步明確。
二是部分村黨支部與村委會關系不協調的現象仍然存在。例如，有的黨支部成員把發揮黨支部的領導核心作用理解為黨支部包辦一切，不注意發揮村委會的作用，有的村委會干部不尊重黨支部的意見，不接受黨支部的領導，把黨支部拋在一邊，等等。
三是村民自治工作發展不平衡。包括：村民自治在不同地區的發展不平衡，村民自治“四個民主”的發展也不平衡。例如，村委會的民主選舉和“村務公開”做得較好，但民主決策和民主管理工作則存在不同程度的形式主義，對村委會和村干部的民主監督落實得不到位，村民會議、村民代表會議流于形式的現象較為普遍。
四是村民群眾的民主法律素質仍有待提高。例如，有的村民群眾不清楚自己有哪些民主權利，或不能認真和正確地行使好這些權利。有些村民只想要權利，而不愿履行應盡的義務，以自己沒有參加或不贊成為理由，拒不執行村民會議或村民代表會議通過的決定。個別村民依仗財勢，違背選舉規則，采用賄選、拉票等手段操縱、干擾村委會選舉的正常進行。賄選、拉票問題在各地都有案例發生，在一些經濟比較發達的地區有一定普遍性。
五是欠發達地區村民自治工作有待進一步加強。在貧困地區，由于面臨諸多困難，村集體經濟基礎非常薄弱，有的村負債累累，這使許多人不愿當村干部，不愿積極參加村委會的選舉和公共事務管理工作，部分村民對村民自治事務漠不關心，這極大地影響了村民自治水平的提高和農村經濟社會的進步。
針對這些問題，黨和政府需要加強領導，調動各種社會資源、采取相關措施加以解決。例如，要切實搞好農村基層政權建設和基層黨組織建設，進一步規范鄉鎮政府和村委會、村委會與村黨支部的關系；加大宣傳教育和培訓工作力度，進一步提高村干部和村民群眾的民主素質和依法自治的意識；加大對欠發達地區的投入，積極扶持欠發達地區村民自治的發展，等等。相信在“十六大”精神指引下，在黨和各級政府的領導下，經過各有關方面的共同努力，這些問題會得到有效解決，農村基層民主建設工作將邁上一個新臺階。
二、以社區居民自治為核心的城市基層民主建設
相對于農村村民自治而言，以社區居民自治為核心的我國城市基層民主建設的啟動工作起步較晚，二者所面臨的發展環境和社會條件也有所不同。改革開放前，我國城市地區的居民，主要是以所在工作單位為依托接受住房分配等福利保障和生活服務、履行選舉人民代表等各項民主權利的。那時，“單位制”是城市社會結構的主要特征。由于這種社會結構主要以有固定工作單位的、享受福利保障的城市居民為主，而且由于城市的經濟發展水平較高，在城市推進基層民主建設的具體方式明顯不同于農村。
從近十幾年的發展看，隨著城市各項改革的深入，原來由政府和單位承擔的許多社會服務性功能，已逐步向城市居民生活的社區轉移，因此，城市社區和居委會的功能和地位正在得到不斷加強。與此進程相一致，城市社區的基層民主建設工作也逐步開展起來。
1989年12月26日，七屆全國人大常委會第十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，對改革開放條件下城市居民自治的性質、任務、組織形式及其他相關制度作出了規范，并及時次把“開展便民利民的社區服務活動”明確作為居民委員會的一項主要職責。為了貫徹實施《居委會組織法》，從1990年開始，全國各省、市、自治區都結合本地實際，著手制定了相應的實施辦法。截止1997年，已有23個省、市、自治區人大通過了《居委會組織法》在本地的實施辦法。同時，許多城市也依法進行了居委會的整頓和建制改革，調整了居委會的設立規模，健全了居委會的組織機構，完善了居委會的各項工作制度，初步理順了各方面的工作關系，使居委會工作得到了較快發展。
隨著改革開放的深入發展，我國經濟和政治體制發生深刻的變化，“社區建設”的概念逐步與居民自治功能緊密結合了起來。1999年，國家民政部在26個城市的部分轄區開展了社區建設的試點和實驗工作，對社區建設的發展模式進行了積極探索。同年，民政部制定了《全國社區建設實驗區工作實施方案》，對實驗區社區建設的總體要求、基本原則、工作步驟、工作內容、組織領導等做出了明確規定，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體制和運行機制。該方案的制定和實施，大大促進了各實驗區社區建設工作的順利開展，為社區建設工作在全國的整體推進打下了良好的基礎。
2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（中辦發［2000］23號文件），、系統地闡述了社區建設的內涵、目標、意義、指導思想和主要內容，為擴大城市基層民主、推動城市改革和發展指明了方向。文件下發后，各地結合實際情況，進行了認真規劃、部署和安排。據統計，在該文下發約半年多的時間里，全國有16個省、市、自治區召開了社區建設工作會議，18個省、市、自治區以黨委和政府的名義下發了相關文件。另據不統計，全國31個省、市、自治區在100多個城市確定了150多個實驗區，以進一步推廣社區建設試點工作。⑤2001年3月，社區建設被列入《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，這意味著社區建設已經成為我國經濟社會發展的有機組成部分和衡量經濟社會發展的重要指標。2001年7月，為了推進社區建設，民政部印發了《全國社區建設示范活動綱要》，要求各省、市、自治區從2001年開始，都要選擇有一定工作基礎的大中城市和市轄區作為示范單位，有組織、有計劃、有步驟地開展社區建設示范活動。到2005年，全國直轄市、省會城市和計劃單列市的社區建設都要基本達到中辦發［2000］23號文件提出的目標要求。
目前，在黨和政府的領導下，在社會各界積極參與下，我國城市社區建設已步入新的發展時期，全國城市社區建設正在由點到面，由大城市向中小城市，由東部發達地區向西部發展中地區展開，并在健全社區民主選舉、發揮社區服務功能等方面取得了明顯成效。
在民主選舉方面，我國城市地區已經普遍建立了由社區居民通過間接或直接方式選舉產生的社區委員會或社區居民委員會等群眾性自治組織。其中，直接選舉方式是指由社區居民直接選舉產生社區委員會或社區居民委員會，間接選舉是指由社區居民先選舉居民代表，再由居民代表選舉產生社區自治組織。目前，間接選舉仍是城市社區自治組織的主要產生形式，但直接選舉的適用范圍正在逐漸擴展。與此同時，城市社區的民主決策、民主管理、民主監督制度也正在逐步規范和完善之中。
在社區服務方面，社區自治組織的作用不斷加強。目前，社區服務工作主要以社區自治組織為依托，通過市場服務主體、社區志愿者隊伍和政府扶助等形式，廣泛地開展面向社區居民的便民利民服務和文化、體育、娛樂、衛生服務，面向離退休老年人、殘疾人、優撫對象的社會福利服務，面向困難居民、困難職工的特殊服務和面向社會及企事業單位的社會事務服務等項工作，受到了社區居民和單位的廣泛歡迎，并由此增強了社區意識和社區凝聚力，促進了城市基層民主建設的發展。此外，社區建設在社區文化、社區組織、社區環境、社區治安和社區醫療衛生建設等方面，也取得了顯著成效。特別值得一提的是，在2003年上半年抗擊和防治“非典型肺炎”的斗爭中，我國的基層群眾性自治組織發揮了極其重要的作用，這也是多年來推進基層民主建設的成果。
由此可見，以社區居民自治為核心的城市基層民主建設已顯現出強大的生命力和巨大的社會效益，成為社會主義市場經濟條件下城市管理工作的重要基礎和促進城市現代化建設的重要推動力。在維護社會穩定，促進經濟和社會協調發展，改善居民生活環境，提高人民生活質量，密切黨和政府與人民群眾的關系，推進社會主義文明建設，特別是使改革開放過程中出現的下崗失業問題、貧富分化問題、社會保障體制轉型等問題造成的社會震蕩和不穩定因素降低到最小程度方面，發揮著日益重要的積極作用。
目前我國城市基層民主建設還有諸多需要完善之處。例如，由于各方面條件所限，城市社區的自治功能還不夠完整，社區的部分社會職能仍需要由政府和居民的工作單位承擔；部分社區居民主體意識不強，政治參與熱情不高，影響社區自治功能的充分發揮；實行城市社區居民自治后，基層政府與社區的關系如何重新定位，怎樣才能做到既避免政府管理在社區層次的缺位，又避免社區自治組織的行政化傾向，等等，仍是需要繼續在實踐中探索和解決的問題。
三、以職工代表大會為核心的企事業基層民主建設
職工代表大會制度是在企事業單位實行民主管理的基本組織形式，是我國基層民主制度的重要組成部分。對貫徹落實黨的全心全意依靠工人階級的根本方針，維護廣大職工的切身利益，實現和保障職工群眾的社會主義民主權利具有極其重要的作用。
在民主革命時期，共產黨領導的革命根據地和解放區的公有制企業就通過“職工大會”、“工人代表會議”等制度形式，實行企業的民主管理。新中國成立后，在全國公有制企業中普遍實行了工廠管理委員會和職工代表會議制度。改革開放后，1981年7月，中共中央、國務院了《國營工業企業職工代表大會暫行條例》。1982年憲法明確規定了在國營企業和集體經濟組織通過職工代表大會等形式實行民主管理。1986年9月，中共中央、國務院正式頒發了《全民所有制工業企業職工代表大會條例》。1988年4月七屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》，以法律形式明確規定：“職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構”。之后，國家頒布的《公司法》、《勞動法》、《工會法》等法律法規，也均對職代會制度作了相應規定。
從1981年7月《國營企業職工代表大會暫行條例》和1982年憲法頒布至今20年多來，職工代表大會制度在實行民主管理、協調勞動關系、維護職工合法權益、推進企業改革發展穩定等方面發揮了不可替代的作用。據統計，目前全國公有制企事業單位建立職工代表大會制度的，占已建立工會組織的公有制企事業單位的94.34%；非公有制企事業單位建立職工代表大會制度的，占已建立工會組織的非公有制企事業單位的8.01%。⑥與此同時，還有相當數量的企事業單位沒有建立工會組織和職工代表大會制度。
隨著非公有制經濟的發展和國有企業改革的深化，職代會制度出現了一些亟需研究和解決的新情況、新問題。這些新情況和新問題，嚴重制約了職代會作用的發揮，影響了企事業單位基層民主的發展。首先，部分企事業單位領導不尊重職工群眾的民主權利，凡事由少數人甚至一個人說了算。一些人錯誤地認為職代會是計劃經濟時代的產物，不適應市場經濟的需要，甚至借企業改制削弱或取消職代會。其次，隨著多種所有制經濟格局的形成，勞動關系出現了復雜的變化，部分企業，特別是非公有制企業職工的政治和經濟權益得不到保障，非公有制企業如何實現民主管理，在理論研究和實際工作措施方面都十分薄弱。第三，現行的法律法規嚴重滯后于企業所有制結構的變化。1986年頒布的《職代會條例》和1988年頒布的《企業法》中的相關規定，已經不適應當前企業的實際情況。適應《職代會條例》和《企業法》規范的企業形式已經急劇減少，占企業大多數的公司制和非公有制企業的職工民主管理沒有法律規范。而且，在不斷發展變化的實踐中，職工代表大會制度本身也暴露出了一些不適應當前形勢的薄弱環節。第四，職代會制度流于形式、職工合法權益得不到有效保障的現象較為普遍。一些企業對涉及職工重大利益的問題，不召開職代會進行民主討論，或召開職代會也只是走過場，有些在大會上通不過的，就拿到小會上通過，使企事業單位的改革措施難落實，職工的合法權益受侵犯，不時引發不穩定因素和群體事件。第五，職工代表素質亟待提高。企業改制，人員發生了很大的變化，對職工代表的培訓工作跟不上，也影響了職代會作用的發揮。
鑒于上述情況，為了更好地貫徹“三個代表”的重要思想，落實全心全意依靠工人階級的指導方針，維護廣大職工的民主權利和切身利益，鞏固50多年來我國在職工民主管理實踐中取得的成果，有必要考慮制定一部能在新形勢下推進和加強職工民主管理的法律。
制定這樣一部法律，一方面，可以匯總和完善當前實施的各種相關法律法規中仍然行之有效的對職代會和職工民主管理的規定。另一方面，可以吸納許多先進基層企事業單位為堅持和完善職工民主管理制度創造的成功經驗。如：實行“廠務公開”，“企業業務招待費等重要事項向職代會報告”，“企業領導人每年要向職代會作述職報告，接受職工代表評議和測評，并將評議結果作為考核干部的重要依據”；以及2000年國務院第287號令“要求國有及其控股企業至少每年一次向本企業職代會公布財務會計報告，對重要事項作出說明”，“參加公司董事會、監事會的職工代表由職工代表大會選舉”的規定，等等，以賦予職代會新的生機與活力，切實搞好以職工代表大會制度為核心的企事業單位基層民主建設。
在經濟體制轉換和企業產權結構調整過程中，只有加強切實保障廣大職工群眾在各類所有制企事業單位中的合法權益和民主管理的立法和執法工作，才能依法建立相關制度，有效維護職工的經濟、政治、文化權益，確保職工各項民主權利的實現，按“十六大”確定的目標推進企事業基層民主建設的發展。
四、發展和完善社會主義民主需要引起注意的若干問題
改革開放以來的實踐證明，中國基層民主建設在各個方面、各個層次都取得了巨大進步。我國學術界大多數知識分子都高度認同社會主義民主建設、特別是基層民主建設的成就。但是，也有極少數人堅持鼓吹照搬西方式資產階級民主和憲政制度，主張在意識形態、政治法律制度和行政管理模式等各方面與西方國家“接軌”。他們以西方模式為標準，反對《村民委員會組織法》規定中國共產黨在農村的基層組織“發揮領導核心作用”，要求取消憲法序言堅持四項基本原則的規定，指責我國的政治體制改革進展得太慢了，甚至根本還沒有起步，等等。
這類錯誤言論不時出現提醒我們，民主是有階級性的。與社會主義不可分割地聯系在一起的民主，不是由資產階級和少數精英統治國家和社會的民主，而是由工人階級和廣大勞動群眾當家作主，掌握國家、社會和自己命運的人民民主。發展和完善社會主義民主，必須始終堅持社會主義方向，注意從理論上正確認識和把握好兩個關系：一是必須正確認識和把握好建設社會主義政治文明與借鑒人類政治文明有益成果的關系：二是必須正確認識和把握好社會主義民主的實現程度與實現條件的關系。這也是在當前擴大基層民主的實踐中需要注意處理好的兩個現實問題。
關于建設社會主義政治文明與借鑒人類政治文明有益成果的關系，同志在中共十六屆二中全會上指出：“建設社會主義政治文明,必須堅持社會主義方向?？v觀人類政治文明發展史,任何一種類型的政治文明都有鮮明的階級性。我們要建設的是社會主義政治文明,這是由我國的社會主義性質決定的。牢牢把握這一點極為重要。如果這一點把握不好、把握不牢，走偏了方向，不僅政治文明建設很難搞好，而且會給黨和人民的事業帶來損害，影響社會政治穩定，影響黨和國家的長治久安?！彼麖娬{：“我們要借鑒人類政治文明的有益成果,但絕不能照搬西方政治制度模式。世界上一些發展中國家盲目照搬西方政治制度模式,導致了嚴重的社會政治后果,這方面的教訓我們一定要引為警戒?！雹哧P于社會主義民主的實現程度與實現條件的關系，同志指出，建設社會主義政治文明是一個內容廣泛的系統工程,涉及政治思想、政治制度、行政管理、法制建設等方面,“需要我們進行多方面的長期努力”，“有領導、有步驟地加以推進”⑧。社會主義民主的發展，有賴于經濟的發展，廣大干部和群眾文化教育水平、政治思想覺悟和道德素質的提高。他強調，必須堅持和發展社會主義政治思想,用社會主義政治思想武裝黨員、教育人民，按照促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明協調發展的要求，扎扎實實地做好為逐步更充分地實現社會主義民主創造條件的各方面工作。
在當前擴大基層民主的工作中，必須加強和改善黨的領導，搞好黨的基層組織建設，充分發揮黨內民主對人民民主的示范和帶動作用，注意分析和解決基層選舉中出現的賄選現象等各種新情況和新問題，努力健全和完善保障人民群眾當家作主的各項制度。
總之，擴大基層民主，發展和完善社會主義民主政治，最重要和最根本的是，必須以馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,堅持政治文明建設的社會主義方向，堅持和發展我國社會主義政治制度的特點和優勢,堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，努力健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保障人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利，扎扎實實地推進社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化。
中國行政管理論文:論文-中國地方政府制度創新的路向產權、制度化和范式選擇
行政管理論文
摘要：本文認為，要使地方政府走出制度創新的困境，應著重從三個方面入手，即：地方政府應履行自己的產權職能，以制度創新促進產權的多元化，并通過產權保護，解決微觀主體的動力激勵問題；以制度化約束規范中央與地方的制度創新關系；退出市場職能領域，實現制度創新的范式轉換，如收縮公有經濟的市場戰線、明確政府職能的合理邊界和放松管制等。
筆者曾撰文指出，轉型期地方政府的制度創新在中國的市場化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規制下制度創新的空間限制；[1]“公用地災難”與統一市場的阻隔；中央與地方制度博弈目標之間的沖突；創新非均衡下制度變遷水平的區域差異等。本文主要針對地方政府制度創新中存在的問題，探討走出困境的路向選擇。
一、多元產權選擇與微觀主體的動力激勵
產權是新制度經濟學研究的核心問題，完善的產權制度安排是經濟增長的關鍵。但產權制度不會在自然狀態下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和在全社會實現所有權，降低產權界定和轉讓中的交易費用；為產權的運行提供一個公正、安全的制度環境；利用法律和憲法制約利益集團通過重構產權實現財富和收入的再分配，扼制國家權力對產權的干預。[2]（P130～197）我們在考察中國地方政府的制度創新經驗時，可以發現，多元產權選擇是一個成功經驗，如廣東南海市的“五個輪子一起轉”、浙江大力發展鄉鎮企業和個體私營等多元產權企業、廣東順德對企業的多元產權改造等?，F在，從國有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營個體所有制、混合制、合伙制、國外獨資和合資等等，都有應有的法律地位。哪種產權制度有利于經濟發展和適合于本地的實際，都應該予以扶持和鼓勵。這也是政府職責的應有之義。
當然，我們這里并不主張給予哪種產權形式以特殊政策，政府的主要任務是履行界定產權和保護產權的職責。對于公有企業，要按照分級管理的原則，明確各級地方政府的產權界限，實現資產管理層次化到產權配置層次化的轉變。對于地方所有的國有大中型企業和不適合改制的企業的資產管理，其管理模式可參考深圳的三級授權經營模式，把國有資產的最終產權與經營權分開，使國有資產的產權人格化，解決所有者虛位、國有資產無人負責的問題。為了真正實現政企分開，可以考慮在地方人大（屬廣義的政府范疇）設立類似于“國資委”那樣的機構，作為國有資產的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費用和提高監督的有效性。在產權保障方面，除了中央政府應建立起完整的產權法律體系外，地方政府也應有與中央政府配套的產權監管體系，對有關的產權主體進行約束和監督。對于一些小型國有企業和鄉鎮集體企業可以考慮以政府主導的形式對產權進行重組，進行積極的創新和試驗，甚至是“試錯”。在這方面，廣東順德的經驗值得參考，他們對公有企業的改制就是走產權多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營；分拆求活；多種形式租賃、公有民營或民有民營；企業兼并、拍賣；控股、參股；債權股份化或債務等值化改造；企業“先關后改”；公開上市；依法破產。通過改制，使產權具有可分解性（即財產權可以分解為所有權和經營權），可分散性（即企業產權股份化、多元化和社會化）和可讓渡性（即產權可以按照一定的規則進行轉讓、買賣、出售、出租），滿足市場經濟對產權交易的要求，使得在產權市場尚未開放的情況下，實現產權制度創新的突破性進展，從而化解中央政府制度創新的規制約束。
除了對公有產權的界定和保護之外，地方政府還應繼續走增量改革之路，加強對非公有產權的保護。因為，這是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進行制度創新的環節。
產權主要是通過降低交易費用和實現外部性的內在化而實現對經濟的促進作用的。而能夠實現這兩大功能的產權應是那些資產能量化到個人的產權。公有企業在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產不量化到個人，其委托—成本大，“內部人控制”使最終所有者難以實現對資產的有效監督，這是造成其經營困難的根本原因。而私有產權因資產的明晰量化和權利義務邊界的確定性而產生極大的激勵，它的私人收益率最接近于社會收益率，由此帶來極高的生產效率。中國的改革實踐，充分證明了這一點。自1980年以來，中國私營經濟產值以平均每年71%的速度增長，到1999年6月，私營企業占國內生產總值的33%（而國有企業產值占工業總產值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營經濟的貢獻已經接近或超過國營部門，但其所占用的國家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國有經濟對國民生產總值的貢獻只占1/3?！盵3]中國私營企業用非常有限的資源去高水平甚至是超常發揮其內在的潛力。
然而，我們應該看到，私營經濟的高效率和低成本的增長并沒有伴隨其他制度的相應變遷，它的發展還存在著一些嚴重的制度障礙。從政府方面來看，主要的問題有：（1）產權保護制度欠缺?，F有的法律和法規對私營企業合法財產和其他權益的規定比較薄弱，私營企業在與其他經濟主體之間出現糾紛時得不到有效的法律保護，從而使其發展的原動力受到削弱。（2）市場經濟中的公平公正原則沒有真正實現。私營企業在諸如市場準入、銀行信貸、稅費征收和其他社會負擔等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運作的不規范和官員擁有太多的超經濟權力，使私營企業主不得不從“尋利”轉向“尋租”，擾亂正常的市場秩序。從私營企業本身來看，問題主要有產權界區不清、家族化管理、規模小、產業結構的低級化和產品結構雷同等。其中，最主要的問題是產權界區不清，表現在：相當一部分私營企業主家庭成員或家族成員內部自然人之間的產權界區不清；一部分私營企業，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營企業是在沒有真正的出資人的混沌狀態下生成的，如負債借錢，從而造成天然的產權不清；一些私營企業主以個人的資本籌辦企業，卻以“合作”之類的形式注冊成立公司。產權主體界區不清的危害是多方面的：不利于企業的資本積累；企業法人的獨立性和完整性易于被侵害；影響企業的治理結構和管理；造成有關人員之間的權、責、利不明確，而產生“搭便車”的道德投機。[5]（P42～57）
科思將交易費用概念引入經濟分析中，揭示了交易費用與制度形成的內在關系。他認為，企業和市場的邊界是由市場的交易費用和企業內部的交易費用的相互比較來決定的。[6]但中國在向市場的過渡過程中，需要政府對市場的培育和扶持，企業與市場的交易過程多了一個政府的環節，決定了企業的交易費用必須考慮政府這一因素?？聵s住通過實地調研并運用統計模型的方法分析了企業、政府和市場三者之間的交易費用變化，[7]認為企業的交易費用由4部分構成：企業與政府的交易費用；市場與政府的交易費用；企業內部交易費用；企業除負擔第二項費用之外的交易費用。中國私營經濟發展的初期，及時、二項交易費用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國過渡經濟時期私營經濟發展中具有實質性影響的制度問題?？聵s住進一步分析，寬松的準入政策比寬松的規制政策更有決定性作用。因為，寬松的準入政策會使私營企業更有發展的機會，而且政府也會采取與其相配套的規制政策，從而使私營企業的交易費用不斷降低，提高其發展的動力。本文認為，政府在實行寬松的準入政策和規制政策的同時，還要履行其產權方面的職能和社會職能，減少企業第三項和第四項方面的交易費用，以進一步調動私營企業發展的積極性。
根據上述的事實，本文認為，地方政府在私營產權激勵方面應在以下幾個方面有所創新：
及時，切實解決私有產權的保護問題。我國的個體私營經濟從改革初期的“邊際的、填補空缺”的角色發展到現在的社會主義經濟的“重要組成部分”，已經獲得了國家的正式法律地位，可以說進入了國家的政治經濟體系范疇，政府理應作出相應的制度安排實施保護。目前，在國家的物權法還尚未出臺的情況下，地方政府可以結合本地的實際以地方立法的形式，建立保護私有產權的制度，滿足社會日益增長的這一制度需求，實現地方性制度均衡，以消除私營經濟發展的心理顧慮。
第二，為私營經濟創造一個公平開放的制度環境，減少私營企業的交易費用。這里既包括降低私營企業的市場準入費用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機會。但首先是要給予私營企業與其他經濟形式相同的市場準入條件，因為，市場準入條件的放松會帶來連續的制度響應，促使地方政府規范市場，降低規制費用，以及做好產權界定降低企業內部交易費用等工作。
第三，厘定產權邊界。私人產權界區不清本質上是私人企業主自身的問題。我們講保護私有產權，首先要尊重私有企業主自主選擇的權利?！耙驗樗綘I資本最清楚重新界定產權對企業發展究竟有效無效，最清楚重新界定產權所需要支付的代價究竟有多高。”[5]（P58）但當私人資本意識到界定產權的成本遠遠小于繼續維持產權含混所蒙受的效率損失時，就會要求進行制度創新，要求政府出面界定產權。這時，地方政府就應協助做好企業的資產評估工作，界定產權主體及邊界，保障產權主體權利義務的落實。當然，在解決私人資本產權不清的問題上最為重要的是要給予其市場直接融資的制度條件。在這方面，目前我國還存在嚴重的制度短缺。市場融資有兩個主要渠道，一是公開上市發行股票，二是通過銀行借貸。而政策對私營資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非?？量痰臈l件。這雖然是中央政府制度創新空間的范疇，但地方政府可以利用自己的組織優勢去推動這些領域的制度變革。
第四，加強意識形態宣傳，消除社會對私有產權的歧視。意識形態的最基本功能就是通過強化人們對產權和其他制度的認同而減少統治階級的統治費用。但意識形態這種非正式制度安排由于源于“傳統根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國早已確立了私營經濟在國家經濟生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實施。因此，地方政府應強化對私營經濟在中國經濟中重要地位的宣傳，并給予其應有的政治待遇，逐漸消除人們對私營經濟的歧視，使私營經濟的發展有一個寬松的社會環境。
第五，除了上述產權、制度環境和意識形態方面的創新以外，地方政府還應建立符合市場運作規范的政府行政制度秩序、發展要素市場、引導私營企業的產業結構向高級化轉變、引導它們建立現代企業制度和提供信息服務以減少交易費用和經營風險等。
二、以制度化約束規范中央與地方之間的制度創新關系
一些后發國家尤其是東亞國家的歷史經驗表明，不發達國家在向市場制度變遷過程中，中央政府的有效協調具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動員能力、主義的政治傳統和作用機制以及強調集體價值為核心的傳統文化，是東亞國家現代化的重要原因，也是中國可以借鑒的富有價值的制度遺產。西方市場化和現代化的變遷過程是在比較有利的國際國內環境下一步步演變而來的，而現在的不發達國家既面臨著國內要求快速發展的社會壓力，又面臨著國際上日益增強的經濟政治壓力；既要保持不斷變革的勢頭，又要保持社會的穩定和統一，因此，強有力的中央政府的主導作用是應對這種復雜局面的重要保障。
從過去一個世紀西方的發展規律來看，市場制度的發展和市場功能的擴大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經濟功能在不斷強化。在政府體系內，出現了兩個集權化運動：一是地方政府向中央政府集權，二是議會權力向政府行政首腦的轉移。一個成熟的市場體系的有效運作，需要有一個有效的政府尤其是有效的中央政府，以保障市場的有序競爭。政府在市場運行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現在：[9]（1）有效的市場運作，需要有一個統一的、開放的和規范的市場秩序，以使原材料、商品、人才、勞動力、資金等資源要素能夠自由和有序流動，降低交易費用。但是，市場又是一種分散的力量，它在運行中很容易與地方性的力量結合，不斷地弱化社會的凝聚力。地方政府的“經濟人”性質使其出臺一些地方保護主義的制度安排，從而阻隔市場的統一，影響要素的自由有序流動，最終導致市場功能和交易活動的萎縮。因此，只有具有高度的中央政府運用其組織力量才能塑造統一的市場秩序。（2）中央政府的宏觀調控是建立和健全市場經濟體制的重要組成部分。統一、科學、結構合理的制度體系是成熟的市場體系的必然要求，而統一的制度體系的安排和貫徹，只有在統一的政府權力體系中才能實現。（3）市場的運行需要公共產品和社會保障。一些公共產品投資大、見效慢，并具有壟斷性，特別是關系到全局性的公共產品，如基礎設施，它們是市場運行所必需的，需要政府的統一規劃和大量投入。
可見，在調整中央與地方制度創新的關系時，一定的中央集權是需要的。但是，中國這樣一個大國，各地的資源稟賦千差萬別，需要多級的分層調控，需要多層的制度創新，不然，就會扼抑特色性制度潛能的發揮，扼抑人們對制度的合理預期和創新動力，地方市場的活力也就難以顯現。而沒有繁榮的地方市場就沒有繁榮的全國市場。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權，又有利于調動地方積極性的兩全之策。這個兩全之策就是遵循市場的原則，以市場作為規制中央與地方制度創新關系的坐標：一是無論中央的制度創新還是地方的制度創新，都不要超越政府與市場的邊界。即凡是市場能調節的就由市場調節，市場失靈的地方有的就需要政府進行制度創新。二是以市場的原則劃分中央和地方的創新空間，既要有利于全國統一市場的有序運轉，又要有利于地方市場的繁榮，發揮地方政府創新的積極性。
根據上述原則，中央的制度創新空間應是：制訂國民經濟發展的中長期規劃，并以相應的制度安排，如通過財政政策、貸幣金融政策、產業政策等引導產業結構的合理化和高級化；建立社會總需求和總供給的管理機制，保持總供求關系的動態平衡；對收入分配關系進行宏觀調控，建立既保障效率又兼顧公平的收入分配與調節制度；維護國有資產的所有者權益，促進國有資產的保值增值；建立和健全市場規則，打破地區、部門對市場的侵害和封鎖，培育全國統一的市場體系，保護市場的公平競爭；組織和提供公共產品（全國性的）；協調工農、城鄉、地區關系，實現制度的均衡發展。地方政府的制度創新空間包括：根據中央政府的發展規劃，制定本地區的發展規劃，并作出與此規劃和中央宏觀目標相協調的地方制度安排；制定地方財政和區域性收入分配制度，引導和調節本地區的市場供求關系；培育地方性市場體系，推動區域市場與全國統一市場的開放和對接，為本地區社會經濟生活的規范運行創造良好的市場環境；管理地方國有資產，保障其完整、保值和增值；在國家產業政策的框架內調整本地區的產業結構，實現區域內資源的高效配置；組織和提供本地區的公共產品。
中央與地方制度創新空間界線的落實，除了以法律化的機制約束兩者之間的制度博弈關系外，還要建立中央對地方的有效監督機制：一是中央對地方的政治約束，這集中體現在中央對地方的人事控制權方面。二是采取切實可行的有效措施，鏟除地方保護主義。解決這一問題需要中央與地方的相互配合和協調，從法律、行政和經濟等多方面進行綜合治理。為了加大治理、預防和懲罰力度，可以把這一工作列入較高權力機關的工作日程，對其進行專項治理；中央和地方的紀檢、法律監督部門應將這問題列為執法監督的一項專門內容；中央對地方的績效評估中，應改變過于強調經濟發展指標的做法，引導地方政府放棄片面追求經濟速度的發展思路。三是中央對地方的經濟約束。要通過建立財政補助制度和財政監督制度等一系列經濟制度，形成一種中央對地方的硬性制約和推動機制，達到調控地方制度目標的目的。西方各國中央政府建立的對地方政府的“財政制約和推動機制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財政收入為基礎（中央財政收入總額約占國民總收入的60%以上），中央政府通過將收入的一部分以財政補助的形式撥給地方，達到引導地方政府實施中央制度安排和宏觀協調社會發展的目的。在亞洲的日本和韓國，財權主要集中于中央，然后中央政府通過撥款和補助等轉移支付手段，達到調整地區間財力差異，促進區域經濟均衡發展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設了國庫支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財政收入中的比重高達20%。[10]因此，通過轉移支付，增強地方政府的制度變革能力，是一個可行的辦法。目前，我國在中央與地方分稅制下，中央通過轉移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補貼占上交中央稅收的比率，都要有規范的制度約束，保障中央對地方轉移支付的穩定性和公平性，防止轉移支付總量被擠占及轉移支付的隨意性。同時，要根據中國的國情，確定轉移支付的比重，即應以不損害發達地區的經濟增長潛力為前提，否則就會造成與“效率優先”原則相悖的保護落后、挫傷先進的結果。我們在解決地區之間的差距問題上，不能簡單地采取“劫富濟貧”方法。要承認，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區之間的競爭壓力，促使各地更好地挖潛，實施制度創新，使資源配置達到更優狀態。落后地區的發展，主要應建立在對自身資源優勢的充分認識的基礎上，進行切合實際的制度創新，摸索一條適合自身實際的發展道路，這才是一個治本的辦法。
三、退出市場職能領域，實現制度創新的范式轉換
政府在市場經濟中應扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側重。以亞當·斯密為代表的古典經濟自由主義到現代經濟自由主義從“政府失敗”出發，主張無需國家干預的市場，由“看不見的手”發揮調節作用；克服市場缺陷的出路是明晰產權而不是國家干預；市場失靈的根本原因在于政府而不是市場自身。而從15世紀末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經濟學派，則從“市場失靈”出發，強調國家干預的作用。布勞恩和杰克遜認為，市場失靈的原因是存在公共物品與外部效應、存在不競爭（在自然壟斷的領域內存在降低成本提高利潤的現象）、存在信息的不、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預去彌補市場的不足。
根據新制度經濟學的理論，市場本身就是一套社會制度，市場中的交易包括契約性的協議和產權的讓渡，還包括構造、組織交換活動并使其合法化的機制。簡言之，市場就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會結構之中?！盁o形的手”背后有著有形的社會結構在調節以私利為目的的個人及其行動。在一個健全的市場體系中，需要有產權和交易活動能得到合法認可和有效保護的制度環境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在不受政府及其制度約束的市場“真空”，所謂的“市場失靈”其實在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）
但是，政府的作用只能限于彌補市場的不足，而不是取市場而代之：一是維持秩序職能，即有效保護產權和提供市場交易的基本博弈規則；二是解決市場本身無法克服的外部性問題，提供社會所必需的公共產品。地方政府作為地方利益的維護者和地方公共秩序的建設者，在處理政府與市場的關系上，要以制度創新去彌補市場的缺陷，實現市場化的制度均衡，既防止制度供給的過剩，也要防止制度供給的不足。
然而，我們在考察轉型期中國地方政府的制度創新時可以發現，地方政府經常直接參與本地企業的經營活動，代行了市場的職能。這種創新有其客觀必然性，因為在市場機制不健全的情況下，難以誘發微觀主體的制度創新，或者即使微觀主體有創新的需求和動機，在中央制度進入壁壘的約束下也難以實現創新的愿望，從而使地方政府充當了制度創新的主角，彌補了市場和企業的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業交易過程的環節和費用，也使企業難以獨立地走上市場。前面提到的“公用地災難”、中央與地方制度博弈目標的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場的職能。因為，與企業綁在一起后，地方政府就難免會從本位主義出發，在其權力范圍內施行有利于本地企業的制度安排，從而與其他地區和中央的制度變遷目標發生沖突，應驗了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過多地干預市場，出現了制度供給過剩；另一方面，在公共產品的問題上卻出現了制度供給不足。要走出這一困境，就要實現制度創新范式的轉換：從代替市場到退出市場，即凡是市場能調節的領域交由市場去調節，由市場主體根據需求自主實施制度創新，政府則主要作為市場秩序的維護者而發揮作用。
政府退出市場職能領域后，在產權多元化的基礎上，微觀主體的誘致性制度創新才能萌生和繁榮，最終達到由政府主導的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉變。只有實現了這一轉變，一個國家的制度變遷才會走上良性循環的軌道，持續性的制度均衡才有可能出現。因為，在一個自主和平等的環境中，微觀主體能夠及時感知和捕捉到獲利的機會，并在自愿和一致的基礎上，通過排除外部性和搭便車等問題，最終完成制度創新。這種創新，更有利于轉化為人們的自覺行為，“集體行動控制個體行動”，[13]達到制度創新的預期效果。
為實現制度創新范式的轉換，地方政府主要應在以下幾個方面有所創新：
及時，收縮公有經濟的市場戰線。公有企業的產權缺陷使其極易陷入資產無人負責的境地，改革的基本思路應該是：今后在一般競爭性行業里，不再搞公有企業。對原有一般競爭性行業中的公有企業要改造成非公有企業，包括改造成混合所有制企業。這是解決地方保護主義問題的一個根本辦法。由于地方所屬企業能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費用，能夠提供員工飯碗保障地區就業和社會穩定，所以地方政府總是傾向于外延式的經濟擴張，導致嚴重的重復建設問題，并且還會想方設法維持企業甚至是長期虧損企業的生存。只有斬斷了地方政府與企業的資產隸屬關系，才能從根本上解決無效擴張的現象。道理很簡單，沒有哪一個私人資產所有者會允許企業的無效擴張的。
第二，明確政府職能的合理邊界。有關政府職能的邊界問題，總的來說，它應限于市場失靈和維護秩序領域。類似于企業投資和經營等微觀領域的事務，應交由市場去調節。但在實際管理活動中，受利益的驅動，地方政府往往會自覺或不自覺地走入市場職能領域。最近某省政府出面組織，由若干國有資產公司出資組建熊貓集團（控股）有限公司就是一個典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規模、熱衷于評比的排序、表現政績的傳統管理方式的延續。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業的反對。張維迎說：“哪一個國家，哪一個地方，政府在處理企業問題上花得精力越多，企業在處理與政府關系上花得精力越多，這個國家就越落后。”[15]（P210）
第三，放松管制。管制即按照某種規則行事之意，目的是要使市場競爭處于一種公平的狀態，避免社會利益的損失。張維迎認為，西方管制的基本理念是怎么去維護市場的公平競爭和有效運轉。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協議不形成對第三方的損害，管制就沒有必要；只有市場運轉會形成對他人利益的損害，而這種損害又無法通過當事人之間解決時，才需要政府管制。而我們過去的計劃經濟從一開始就立足于取消市場和消滅市場。[15]（P99～111）由于政府官員在實施管制時有自己的效用函數和信息的不等原因，使政府管制經常失效，因此，我們現在的問題是要放松管制，而不是加強管制。目前，放松管制的重點是對傳統的行政審批制度進行改革。傳統的行政審批制度是計劃經濟的產物，是政府直接干預和控制企業的主要手段，由此產生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點是減少審批的事項和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場尺度，即凡是市場能調節的，政府就不要設立審批去干預。二是經濟尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對稱。三是技術的尺度，即從技術能力方面看行政審批能不能把審批的事務管住，審批管不管用。
中國行政管理論文:行政管理論文-論中國制度變遷的方式
行政管理論文
【內容提要】文章提出中國的制度變遷是政府主導型和漸進式的制度變遷。政府主導主要表現在由政府設置制度變遷的基本路向和準則、實施制度供給、限制微觀主體的制度創新活動和促進誘致性制度變遷的發生。而漸進性則主要表現在從增量改革逐漸向存量改革過渡、從局部改革逐漸到整體性推進和先易后難的變遷進程。文章還論述了政府主導型制度變遷和漸進式制度變遷各自的優缺點。
【關鍵詞】制度變遷/政府主導/漸進
所謂制度，如新制度經濟學派的代表人物諾思所表述的，是“一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范”（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第225～226頁。）。制度變遷是“制度的替代、轉換與交易過程”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰略選擇問題》，《經濟研究》1992年第10期。）。而所謂制度變遷方式則是指“制度創新主體為實現一定的目標所采取的制度變遷形式、速度、突破口、時間路徑等的總和”（注：楊瑞龍：《論我國制度變遷方式與制度選擇目標的沖突及其協調》，《經濟研究》1994年第5期。）。本文所討論的中國制度變遷指的是我國從傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制的變遷過程。
一、政府主導型的制度變遷
制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”，而強制性變遷則“由政府命令和法律引入和實行”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁。）。一個社會選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創新主體之間的力量對比關系。代表國家的政府，是“在暴力方面具有比較優勢的組織”，因而，“處于界定和行使產權的地位”，（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁。）維護基本的經濟結構，并通過提供其他的一系列規則來減少統活國家的交易費用。特別是在中國的集權式政治結構中，政府（本文在運用這一概念時，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時候是指廣義的政府——國家）擁有的政治力量對比優勢，而且還擁有很大的資源配置權力，能通過行政、經濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用較大化。此外，中國在破除計劃體制的同時，市場體制并沒有建立起來，計劃和市場都不。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創新銜接不的計劃和不的市場。因此，中國的市場化制度變遷具有明顯的政府主導特征，主要表現在：
及時，由政府設置制度變遷的基本路向和準則。中國的制度變遷有一個大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個中心兩個基本點”，即以經濟建設為中心，堅持四項基本原則（堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持共產黨的領導，堅持馬列主義、思想），堅持改革開放。這一基本路線的核心同時也是具操作性的實質內容是在中國共產黨的領導下推進改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創新主體所追求的目標都是自身效用或利益的較大化。而核心領導者在制度創新決策時首要的目標就是維護和加強其政治，使自己獲得較大限度的社會支持，并使公開地和潛在地反對自己的政治力量降到最小，以維持其統治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內進行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國偏好于采取“試錯式”的漸進改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預期有利于鞏固和增強共產黨政治的限度之內。
第二，政府以制度供給者的身份，通過法律、法規、政策等手段實施制度供給。如根據既定目標和約束條件，規劃體制改革，包括確定改革的方向、原則、形式、步驟和突破口等；根據改革的總體方案，調整所有權關系，開放市場，調整產業政策，制定新的規則或條件，建立一套新的行為約束機制；建立懲罰條令和程序，約束社會的各行為主體在政府設定的制度規則范圍內活動，否則，要受到一定的違規處罰；統一思想觀念，即建立一套可為大多數人接受的意識形態，以減少新規則實施中可能出現的阻力，降低交易費用。
第三，政府設置制度進入壁壘，限制微觀主體的制度創新活動。誘致性的制度安排是微觀主體在感知到獲利機會的情況下，通過個人之間的合作，形成自愿性契約而完成的。任何人可以通過比較一項新制度安排的成本—收益率，自主行使進入或退出權。但是，在我國，制度創新方案是根據政府的目標函數和約束條件來評估和選擇的，即使微觀主體感知到獲利機會，如果沒有政府的許可或授權，也不能自主“進入”可能導致自身利益較大化的制度創新，也難以“退出”由政府作出的制度安排（注：楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉換的三階段論——兼論地方政府的制度創新行為》，《經濟研究》1998年第1期。）。政府通過法律、法規和行政命令等手段，限制微觀主體的制度進入權，如限制市場準入權和政治體系進入權等，使制度創新活動被控制在政府所允許的范圍內，避免偏離政府設定的制度變遷軌跡的情況的出現。
第四，政府有選擇地放松制度準入條件，促進誘致性制度變遷的發生，并提高其規范化和制度化水平。我們說中國的制度變遷是政府主導型的制度變遷，這并不否認中國同時也存在一定的由微觀主體自愿的合作性制度安排。但是，這種自愿的安排，是在制度供給不足的情況下，政府對制度創新的需求方實行一定的進入許可的條件下發生的?！叭∠环N帶限制性的政府政策的效應，相當于擴大制度選擇集合”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第386頁。）。哪些制度創新被許可，哪些制度創新不予許可，均由政府根據自己的效用和偏好來決定，所以，微觀主體的自愿安排始終控制在政府手中。“不但強制性制度變遷的實現必須通過政府的強制實施，誘致性制度變遷也必須通過政府放松約束才能夠實現”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰略選擇問題》，《經濟研究》1992年第10期。）。而且，自發性的制度安排一般規范化水平和制度化水平較低，需要政府的介入，加以完善（注：郭小聰：《中國地方政府制度創新的理論：作用與地位》，《政治學研究》2000年第1期。）。中國的土地承包制度創新就是一個明顯的例子。初期的家庭聯產承包責任制是農民自發創造的、不規范的制度安排，后來由于地方政府的作用，才使其逐漸規范起來。但它仍是“一種尚未成熟和定型的制度和組織體系，其本身還存在著一種重大的制度和組織缺陷，隱含著一些重大而長期的基本矛盾”（注：發展研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創新》，上海三聯書店1988年版，第185頁。）。最終由中央政府借助社會科學界的力量推動土地制度創新的發展，提出了“永佃制”，其制度化水平遠遠高于土地承包制，為土地使用權和經營主體提供了長期化和穩固化的制度基礎和法律形式（注：發展研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創新》，上海三聯書店1988年版，第191頁。）。
通過上述4個方面的作用，改革開放以來，我國的市場化進程雖然也發生過一些曲折和困難，但基本上沿著中央政府的預期穩定前進。從到目前為止的中國的市場化進程來看，這一條道路取得了很大的成功。究其原因，首先是政府主導的制度變遷發生了積極作用：
及時，政府對制度變遷路線的確定，使制度的演進可以在一個相對穩定的環境下進行，避免出現大的波動。政府通過法律和其他文件的形式確定了“一個中心兩個基本點”的基本路線，并通過各種努力調整和改變中國傳統集權體制下被人們奉為圭臬的舊的理論范式，建立新的理論結構，賦予基本路線新的內容，然后借助各種媒介進行廣泛的宣傳和灌輸，“以使反對兩個基本點的力量降到最小，使由此引起的理論摩擦和政治摩擦降到最小，進而使組織摩擦或整個社會的摩擦降到最小?！保ㄗⅲ汉赉y：《中國改革的政治經濟學》，載盛洪主編：《中國的過渡經濟學》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第74頁。）在中國這樣的一個大國，如果沒有一個人們廣泛認同的信仰和理念，要維系它的統一、穩定以及政府的，是難以想象的。因為，意識形態是一種人力資本，“它幫助個人對他和其他人在勞動分工、收入分配和現行制度結構中的作用作出道德評判”，“意識形態是減少提供其他制度安排的服務費用的最重要的制度安排”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第381、379頁。）。意識形態通過價值觀、態度、觀念等，影響人們對制度安排的判斷、理解和支持。人們可以從不同的角度對基本路線作不同的理解和判斷，但我們有理由相信，它符合中國目前的社會現實和廣大人民的利益，是一個不可替代的意識形態，為大多數人所接受（公開的或默認的）。正是因為有了這樣的一個基礎，才保障了社會的穩定和安全，避免出現類似于東歐國家那樣的社會動蕩，為其他制度安排提供了一個安定的政治環境。
第二，解決制度短缺，快速提供變遷過程中所需要的制度安排。制度供給是國家的基本功能之一，統治者要制定一套規則來減少統治國家的交易費用，如統一度量衡、維持社會穩定、安全的一系列規則以及一套旨在促進生產和貿易的產權和一套執行合約的執行程序。在個人之間自愿合作的誘致性制度變遷中，一項正式的制度安排將無法解決外部性和“搭便車”的問題。所謂外部性，實質上是私人收益率與社會收益率之間的差額問題。它有兩種情況，一種是正外部性，即私人收益率低于社會收益率，有一部分好處被別人拿走了；另一種情況是負外部性，即私人成本低于社會成本，有一部分成本轉嫁給了社會或別人。外部性產生的原因是制度安排并不能獲得專利。而所謂“搭便車”則是指某些人或某些團體在不付出任何代價（成本）的情況下從別人或社會獲得好處（利益）的行為。產權界定不清、外部性、公共品等的存在是“搭便車”產生的根源。由于存在外部性和“搭便車”的問題，人們可以簡單地模仿由別人創造的合約方式或制度安排，而無需付費。這樣，制度創新就缺少激勵作用。因為，“創新者的報酬將少于作為整體的社會報酬。這個問題暗含的意思是，正式制度安排創新的密度和頻率，將少于作為整體的社會量”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第391頁。），出現制度不均衡和制度短缺。在這種情況下，就需要以政府的強制性制度安排代替個人自愿合作性安排，實施制度供給，實現制度均衡。由于政府擁有強制力，可以在很短的時間內完成一項制度安排，減少了個人之間漫長的組織和談判時間，并憑借其強制力以及通過稅收等手段克服制度變遷過程中存在的外部性和“搭便車”的現象，保障制度供給的順利進行。
第三，降低制度安排的成本。在個人之間自愿合作的誘致性制度變遷中，一項正式的制度安排需要制度創新者花費較多的時間和精力去組織和談判，以便得到這群人的一致性意見，從而需要花費較多的制度創新成本。而“國家具有使其內部結構有序化的相應規則，并具有實施規則……的強制力”（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第106頁。），使“政府有能力以低于私人組織的成本……進行某些活動”（注：R·H·科斯：《社會成本問題》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第22頁。）。而且，政府的制度安排還具有“很大的規模經濟”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第394頁。），使其可以比其他社會組織和個人以低得多的費用實施制度安排。
盡管政府主導型的制度變遷存在著上述種種優點，但是由于“統治者的偏好和有界理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益沖突和社會科學知識的局限性”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第397頁。），它也存在著自身無法克服的缺點：(1)政府主導的自上而下的制度變遷很難適用于所有地方和所有領域。政府（中央政府）主導的制度變遷不以一致性為原則，而是通過國家的強制力自上而下地予以落實。但是，中國是一個幅員遼闊的國家，各地區之間的資源稟賦不同，社會環境和發展機遇也不一樣，如果整齊劃一地推行中央的制度安排，就有可能違背一些地方的利益，這些地方就可能不按這些制度規范自己的行為，從而使這些制度很難有效率。這是產生“上有政策，下有對策”現象的原因之一。(2)政府主導的制度變遷方式容易抑制個人自愿合作的制度變遷的產生。制度安排有兩種：一種是基礎性的制度安排，具有公共物品的性質，是公共選擇的結果；另一種是第二級制度安排，具有個人契約的性質。一般而言，政府在制度變遷中的作用主要是創設、修改和完善基礎性的制度安排，因為這種安排需要大量的費用和多個主體的“一致同意”，要借助于政府的力量。而第二級的契約制度安排，則具有經濟性、自發性和自愿性的特點，涉及的主體少，所需費用低于基礎性制度安排，因此，它應是個人之間的事。但是，目前我國政府的一些活動已滲透到了契約性制度安排方面，出現制度供給過度的現象，如政企不分、政府過多干預市場等。其后果必然是不利于契約性制度變遷的培育和生成，阻礙市場化的發展和完善。(3)政府在制度變遷中擁有過大的權力，會導致制度尋租現象的產生。如一些人抓住指揮部門經濟的行政權力不放，力圖維持“壟斷租金”；一些人利用價格雙軌制及審批特權牟取私利；一些人利用手中的部門管理權力實行各種攤派；等等。二、漸進式的制度變遷
在由計劃到市場的制度變遷過程中，目前世界上主要存在兩種方式：一種是激進式的，如俄國和其他東歐國家；另一種是漸進式的，如中國。一個國家究竟選擇哪一種方式，取決于改革的約束條件，因為它“界定了改革戰略的選擇空間”，“有關制度主體就只能從被限定了的選擇空間出發，來確定改革戰略”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰略選擇問題》，《經濟研究》1992年第10期。）。這些約束條件主要包括改革的初始條件和改革成本。關于中國改革的初始條件，按照林毅夫等人的分析，主要是：經濟結構嚴重扭曲和管理體制缺乏效率，而不是經濟崩潰和政治危機，這就要求要進行堅決的改革，通過改革來改進經濟結構和提高效率并使其成果迅速轉化為收益，但并不需要采取俄國和其他東歐國家那樣對舊體制一下子推倒重來的創世紀式的變革；改革前經濟中存在著一定范圍的市場作用，價格扭曲程度相對較低，相對小的價差使我們得以承受雙軌制，并利用之實現價格體系的根本轉變；舊體制下的分權傳統和改革之初的財政包干，有利于實行分權化改革，調動地方的積極性；（注：林毅夫、蔡fǎng＠①、李周：《論中國經濟改革的漸進式道路》，載盛洪主編：《中國的過渡經濟學》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第200～202頁。）中國經濟上的二元性，如鄉村－城市二元性、組織上的二元性、地域上的二元性等，使中國不可能通過激進的改革一下子建立全國統一的大市場（注：華民著：《轉型經濟中的政府》，山西經濟出版社1998年版，第17～18頁。）。關于改革成本，樊綱把它分為兩種：一種是“實施成本”，即搜尋、學習新制度安排、為改變制度而重新簽約的成本；一種是“摩擦成本”，是因利益沖突而導致的損失。他提出，實施成本是改革激進程度的減函數，而摩擦成本則是改革激進程度的增函數。改革進程開始得越早，越是在舊體制下經濟還沒有徹底惡化的時候就開始改革進程，一個社會就越可能走上“漸進改革”道路。越是頑固地企圖保留住已經被事實證明是無效率或不再是有效率的舊體制，把改革的事業一拖再拖，越容易走上“激進”的道路。（注：樊綱：《兩種改革成本與兩種改革方式》，《經濟研究》1993年第1期。）中國的改革屬于前一種情況，而俄國和其他東歐國家則屬于后一種情況。正是這樣的初始條件和改革成本的制約，使中國選擇了一條漸進式的制度變遷道路。其主要特征表現在3個方面：
及時，從增量改革逐漸向存量改革過渡。所謂增量改革，是指“不從對資產存量的再配置入手，而著眼于在資產增量的配置上引入越來越多的市場機制”（注：林毅夫、蔡fǎng＠①、李周：《論中國經濟改革的漸進式道路》，載盛洪主編：《中國的過渡經濟學》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第193頁。），即從原有體制外探索引入市場機制解決資源的新路子。如國有企業或農民在完成了他們對政府承擔的義務以后的產量增量部分，可以按照市場經濟的規則進行安排，包括在定價、銷售方式和收益分配方面的安排；允許在國有經濟之旁發展非國有經濟；允許一些新產品的自由定價；允許在計劃分配體制之旁發展出自由市場；等等。增量改革在不觸動原有體制的情況下嘗試新的發展模式，一方面避免了因舊制度的慣性對新制度安排的排斥，另一方面由于在體制外不存在由既定制度規定的利益格局，一般沒有改革的受損者，不會遭到反對（注：盛洪：《關于中國市場化改革的過渡過程的研究》，《經濟研究》1996年第1期。）。更重要的是，隨著增量改革的推進，市場力量日益增強，與體制增量相聯系的利益主體的政治經濟實力不斷壯大，逐漸形成對體制存量的壓力和吸引力。這些力量積累到一定程度，就可以對體制存量進行改革，從而實現由增量改革向存量改革的過渡。從90年代以來我國的改革進程中可以比較清晰地看到改革的這一邏輯進程，如從價格雙軌制到絕大部分商品價格由市場調節，資源由計劃配置到基本由市場配置，對國有企業的所有權改革，等等，都是對存量體制的根本改革，中國的制度變遷從傳統體制外圍逐漸向其內核推進。
第二，從局部改革逐漸到整體性推進。由于信息的不性，使改革領導者對制度變遷的完整過程和結果缺乏的洞察力，只能利用有限的信息作出判斷，摸索前進，“摸著石頭過河”。在變革之初，往往會選擇一些條件比較好的地區來試驗新制度安排，以盡快獲得比較利益，并積累經驗，使人們掌握有關新制度安排的知識，然后才予以推廣。在我國，政府首先選擇東南沿海地區作為戰略重點，因為這些地區的地理位置優越、有較好的基礎設施，人力資源也較有優勢，商品經濟歷來比較發達，并且這些地區擁有大量的海外華僑，可以發揮血緣關系的優勢，吸引海外投資。因此，在對外開放的過程中，中央政府除了直接投資外，對外商給予優惠政策，還給予這些地方的政府更多的自主權，允許他們大膽地進行試驗，從而為這些地區的市場化創新創造了有利的條件。在試驗成功的基礎上，中央政府逐漸放開對其他地區的制度準入限制，多方位推進制度變遷。所以，我國的制度變遷呈現出由局部向整體的梯度推進格局，它大體上可以分為3個階段：及時階段是1978～1983年，宣布對廣東、福建兩省實行特殊政策，試辦經濟特區，先由深圳、珠海試點。第二階段是1983～1988年，擴大汕頭、廈門為特區范圍，開放北起大連，南到北海的14個沿海城市。1985年又開放長江、珠江和閩南三個三角洲地區。1987年成立海南省，作為特區省。第三階段是1988年至今，以明確東西部均衡發展為主要特征。1989年鄧小平指出了東西結合的問題，1992年南巡時反復強調上海和沿江經濟發展的重要性。1995年，中央指出要把戰略重點轉移到內地包括西部地區。特別是從1997年開始，隨著東南亞金融危機的爆發和我國經濟出現的不景氣，中央提出了西部大開發的問題。至此，中央的區域政策逐步統一，縮小了地方政府制度內尋租的空間，實現地方之間協調和一致，使中國的市場化制度變遷進入整體性推進的階段。
第三，先易后難的變遷進程。主要表現在：（注：華民著：《轉型經濟中的政府》，山西經濟出版社1998年版，第28～31頁。）(1)先農村后城市的改革順序。中國農村是計劃經濟最薄弱的地方，國家雖然控制著土地的所有權，但無法控制其實際的使用權，國家的計劃控制更多地停留在宏觀層面；與城市相比，農民在計劃體制下得到的利益要少得多，因而農民更歡迎市場新體制；更重要的是，農村的承包制改革幾乎全部農村人口都受益，是一種“帕累托改進”，而越是接近“帕累托改進”的體制改革，所引起的利益摩擦和社會震動越小，也就越容易進行（注：樊綱：《論改革過程》，載盛洪主編：《中國的過渡經濟學》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第37頁。）。而城市的改革則會觸及到許多在傳統體制下的既得利益者，改革的難度也就更大。(2)先放權讓利后產權改革。在計劃體制下，沒有真正意義上的企業，只有作為生產單位的工廠。而從工廠制度到現代企業制度的變革不可能一蹴而就，因為市場環境的培育和企業家階層的形成需要較長的時間。因此，必須先進行放權讓利的改革，然后再進行企業產權改革。通過放權讓利的改革，為企業產權改革創造了“輔導期”，或為企業進入市場創造了一個“適應期”，政府一方面可以有相當一段時間為企業創造外部的市場環境，另一方面，企業在政府的輔導下可以適當調整組織結構和產品結構，建立新的經營模式，并逐漸使企業領導人完成從“國家干部”到企業家的角色轉變，以便順利地進行產權改革，使企業走上市場。(3)先微觀經濟改革后宏觀經濟改革。一個完整的、有機的市場經濟體制的建立是改革的最終結果，在改革的過程中，市場經濟體制的基本制度要素不僅可以、而且必須是逐步甚至逐個引入的。這是因于微觀經濟的個別性與宏觀經濟的相對性，把微觀經濟改革置于優先的位置，更容易發生引致效應大于破壞效應的結果，從而減少制度變遷的社會代價，并通過知識的逐步積累而不斷選擇更有利的變革方案，以連續的制度響應而完成向市場經濟體制的過渡。在20年的改革歷程中，中國首先進行農村改革，然后依次是價格改革、城市工業企業改革以及相關的法律制度建設，這些都屬于微觀性質的改革。到90年代，才把建設市場經濟體制作為中國改革的最終目標，明確地把宏觀經濟改革提上議事日程，并日益通過財政、金融、貨幣和對外貿易等手段從宏觀上調控經濟，實現了調控手段重點由微觀到宏觀的轉變。
改革開放的20多年來，中國保持了經濟的持續高速增長，順利實現了前兩步戰略目標，計劃經濟體制逐漸向市場經濟體制過渡。中國的成功奇跡歸根到底是在政府的主導下實行了漸進式的改革戰略，這種戰略有著激進改革無可比擬的優越性：(1)減少制度變遷風險，使制度變遷平穩有序地推進。雖然世界上存在著比較成功的市場經濟模式，以致一些西方學者非常推崇事先設計一個的變革藍圖，采用激進的改革方法在極短時間實現向市場經濟的過渡，俄國和其他東歐國家的“休克療法”就是一個典型的例子。但是，事實證明，這樣的道路并不成功。這是因為，轉型的國家雖然可以通過書本或其他傳輸渠道獲得有關市場經濟的知識，但并不能獲得那些難以言傳的、只能靠直接實踐活動才能獲得的知識。更何況，任何一種市場經濟的模式都是在一個相對特定的條件下形成的，它不可能照搬到別國那里去。這種信息的不性決定了決策者幾乎不可能事先設計出一個無缺的市場化方案，而一次性地迅速實現市場制度變遷。如果一開始就大規模地整體地對舊體制進行根本改造，其可行性和適應性都存在著很大的風險。此外，激進的改革會使新的制度安排與舊的制度結構產生不相適應而不能發揮作用。而中國漸進式的變遷，是先在局部地區和部門、原有體制旁邊進行試驗，在取得成效后，對其他領域產生了“教育和示范效應”與正的“收入效應”，（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰略選擇問題》，《經濟研究》1992年第10期。）才一步步把制度變遷引向深入。而且，新制度安排的時機、步驟、利弊和進程都在政府的把握范圍內，保持了制度變遷的相對穩定和有效銜接，實現制度變遷的有序推進。(2)減少制度變遷的成本。激進式的制度變遷由于在極短的時間內就觸及到傳統的制度內核，因而會損害到較多的既得利益者，使社會的利益格局急劇分化，導致利益的不平衡，引發一系列新的矛盾；由于沒有較好的變革積累，新制度的收益又存在一定的時滯，難以對失益者進行適當的補償，因而會引起社會的動蕩不安，增加制度變遷的成本。而漸進式的變遷則不同，它以局部的、試驗性的方式進行改革，可以把試錯的成本分散化，避免過大的失誤。另外，漸進式變遷能夠及時提供在哪些領域進行改革具有較大收益的信號，使制度產生自我強化的效果，沿著可以取得成效的方向推進，減少了制度變遷過程的實施成本。，漸進式的變遷有較好的試驗積累，并隨著經濟實力的增強可以對制度推廣所造成的失益者進行適當的補償，從而減輕他們對變革的抵制，減少制度摩擦成本。
但是，漸進式制度變遷也存在一些弊端，主要是：由于各地利用市場機制的先后次序不同，導致地區之間的不平衡發展，形成制度變遷水平的區域性差異，并可能因此引起地區之間的摩擦，影響統一市場的形成；漸進改革所產生的良好的經濟績效可能會被人們當作反對較為激進的對傳統體制深入改造的借口，從而延緩制度變遷的進程；利用局部改革和增量改革的成效對傳統體制和失益者進行的補償可能使舊體制能繼續維持下去，而不需變革；改革的不配套使某些必要的改革措施滯后，出現調節機制上的真空；長期的雙軌制也為尋租和腐敗提供了便利的機會。因此，需要認真分析改革過程中出現的各種新情況、新矛盾，克服變革的阻力，抓住變革的時機，不斷實施新的改革措施，進行總體推進和突破，才能實現對傳統體制的根本變革。
中國行政管理論文:需求層次理論在中國行政管理中的應用
摘要:激勵是人力資源管理的核心問題,它對于充分調動組織成員工作的積極性、創造性,吸引和留住人才以及提高個人和組織績效都具有決定性的意義。在中國政府行政管理中運用馬斯洛的需要層次理論,結合行政管理的具體特點,完善公務員績效考核和有效激勵體系,是提高公務員工作的積極性、創造性,提高行政效率的科學選擇。
關鍵詞:需求層次理論;行政管理;激勵;績效
一、中國行政管理中的激勵問題
1.約束不對稱、重監督而輕激勵
加強監督,對公職人員無疑是一種有效的、必要的約束。但監督只是問題的一個方面,并通常具有滯后性和對公務員激勵的被動性,激勵成效有限。因此,除了加強監督以外,還應該強化內在激勵機制,從積極方面引導廣大公職人員敬業務實,拒腐防貪,從源頭上減少公務員的失職行為,并進一步提高行政效率。
2.考核激勵的作用難以得到體現
考核激勵的作用機制主要通過將考核結果與公務員的獎懲、職務升降、級別和工資的調整等掛起鉤來,促使公務員積極工作,盡職盡責。而公務員考核是一項十分復雜的工作,稍不注意就易產生考核誤差,影響對公務員德才表現的評定,影響考核對激勵功能的發揮。我國目前對公務員只進行定性考核,如某鄉鎮機關2007年年終考核,有48名公務員參加考核,除了4名公務員為外,其余44名公務員均為合格,“不合格”一檔形同虛設。這種考核無疑有失和客觀公正,甚至沒有體現出考核的意義。
3.干部選拔機制中缺少激勵
中國的干部選拔機制中公平、競爭、擇優原則體現不夠,科學的具體的操作規范也不夠健全,干部選拔過程中缺少激勵,缺乏活力,必然導致利益分配激勵功能減弱。由于工資基本固定,收入與努力無關,與組織目標完成情況無關,其結果是玩忽職守、無所作為、消極怠工等“搭便車”現象反復出現。這從根本上說,不是某個人的過失和責任,而是在組織制度中缺乏競爭激勵機制所必然導致的結果。
二、需要層次理論及其在行政管理中的作用
1.馬斯洛的需要層次理論
美國行為科學家亞伯拉罕·馬斯洛(A. H. Maslow)于1943年出版的《動機激發論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認為,人的價值體系中存在著兩類不同的需要,一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變弱的本能或沖動,稱為生理需要,另一類是隨生物進化而逐漸顯現的潛能或需要,稱為高級需要。據此,馬斯洛把人類的需要按其重要性和產生次序分為五個層次,即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要以及自我實現的需要[1] 。
行為學家們依據馬斯洛的需要層次說,將需要的層次、激勵的因素以管理的策略對應成表,為管理的實踐提供指南[1]:(1)生理需要方面的激勵因素為工資和獎金、福利、工作環境,管理策略可表現為完善的工資和獎金制度、貸款制度、醫療保健制度、工作時間(休息),創造健康工作環境,住宅和福利設施。(2)安全需要方面的激勵因素為職位保障,意外事故防止,管理策略為安全生產生活條件、危險工種的營養福利制度、合理的用工制度、離退休養老金制度、健康和意外保險制度、失業金制度等。(3)隸屬與愛的需要方面的激勵因素為良好人際關系、組織的認同,其管理策略為和諧工作小組和良好人際關系、協商和對話制度、互助金制度、工會及其他團體活動、娛樂制度、教育訓練制度。(4)尊重需要方面的激勵因素為名譽、地位、權力與責任、被人尊重與自尊、與他人工資獎金之比較,管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優的進修制度、委員會參與制度與提合理化建設制度。(5)自我實現的需要方面的激勵因素有能發揮自己特長的組織環境、承擔有挑戰性的工作,管理策略為決策參與制度、建立攻關小組、提倡創造性工作、發動職工研究發展規劃、交給職工挑戰性工作和破格晉升制度。
2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機制
薪酬在人力資源管理激勵中是最重要的因素之一。薪酬因素在經濟社會中的作用已經超出了物質激勵的范圍,成為兼具物質和精神雙重激勵的重要因素。美國管理學家孔茨曾指出:“金錢對那些撫養一個家庭的人來說要比那些已經功成名就、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人,就重要得多?！盵2]
在中國公共部門傳統的人事管理中,公職人員的薪酬一直實行等級工資制,一般工資水平是社會平均工資;西方一些發達國家實行高薪金的公務員制度,一位高級行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國的國情,目前不可能實行高薪金公務員制,但近年來公務員待遇的提高體現了決策者們對薪酬因素的重視。目前,中國公務員薪酬提高的趨勢使得公共部門在與企業及其他行業爭奪人才的競爭中增加了優勢。但是,要使金錢成為一種真正有效的激勵因素,必須保障“在各種職位上的人們,即使級別相當,但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個人的工作業績”。也就是說,薪酬應當與績效掛鉤,才能真正起到激勵的作用。目前,在西方一些國家,以往刻板的工資報酬制度正逐漸被以工作成績來確定工資級別的制度所取代。以工作成績來確定工資級別的制度是基于這樣的論點,即“公務人員的工資收入應該符合經濟市場的工資水平,并且不論公務人員之間可能存在何種差異,他們工資報酬的多少應該取決于其工作成績的好壞,工作成績越好,所得到的報酬就應該越多。這一論點意味著傳統的、強調統一的公務員制度應該被取代。盡管公務員無疑也會
受到經濟利益的誘惑,但在以前,公務員作為一個整體有著強烈的服務意識,并將為公眾服務作為他們努力的目標。然而,金錢獎賞正逐漸取代這些無形的、但卻是真實的價值觀和激勵因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段。”[3] 3.權力激勵——公務員自我實現的需要
國家公共部門的公職人員掌握著人民賦予的公共權力,在法律規定的范圍內對社會公共資源進行管理和盡可能合理地配置,以實現公共資源的效益較大化。在公共部門這個龐大的機器不停地運轉,源源不斷地生產出公共服務產品的過程中,權力始終都在對支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵作用。
公職人員處于何種行政職位,就擁有相應的行政權限,職位越高,所享有的權力就越大。公職人員在行使權力,滿足對物和人的支配欲望的同時,也在某種程度上達到了馬斯洛需要層次理論中的較高層級——自我實現的需要,使自己越來越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此,建立并完善公共部門人力資源管理中的權力激勵體制,不僅是可行的,而且是必要的。權力對于各級公務員的激勵作用集中體現在,為了能夠支配更多的人力和物力資源,必須在法律和制度規定的范圍內勤奮工作,取得顯著的成績,得以受到提拔,從而能夠行使更高職位上更大范圍的權限。
在建立權力激勵體制過程中,必須在廣大公職人員特別是領導干部中樹立起正確的權力觀,避免出現“為了掌權而掌權”的不良傾向。要明確公共權力是人們賦予的,是用來更好地合理配置社會資源,為社會提供更多更好的公共服務產品。合理的運用權力激勵,不僅能夠激發公職人員的工作熱情,進一步提高公共部門的行政效率,而且可以在某種程度上減少權力腐化和腐敗現象的產生。
三、豐富激勵手段,完善公務員激勵機制
1.拓寬激勵渠道,注重加薪、休假等激勵方式
有時將公務員晉升到一個其無法很好發揮才能的崗位,不僅不是獎勵,反而使公務員無法很好發揮才能。在晉升中,并不一定是業績好的人得到晉升就是公平。業績者應該得到獎勵與表彰,但是否晉升到高一級的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個性特點。這一點應在晉升標準與要求中明確說明,并在晉升人選決定之后加以解釋。對未能晉升的公務員應有足夠的表彰與補償,以體現他們應有的地位與價值。激勵渠道多樣化有利于公務員合理地自我定位,從而可以不必將職務晉升作為自己的目標,找一個自己能游刃有余的崗位好好發揮自己的專長。
2.在工作設計方面,盡量豐富工作內容
可以根據工作性質、內容,采取工作輪換、工作豐富化等工作設計方法,盡量豐富工作內容。對公務員工作內容的改善及對其工作行為的認同和獎勵,可以使公務員對自己的工作產生滿足感、成就感,從而促使工作不斷創新。如因人而異地安排工作,由于每個公務員個性特征、興趣愛好、職業生涯規劃不同,對崗位的要求也不盡一致,因而須建立崗位流動機制,使公務員能感到工作的樂趣。
3.打造和諧有序的行政組織文化
良好的行政文化凝聚了公務員行政智慧和行政實踐經驗。行政文化諸要素對于激勵機制的制定、激勵手段的確定、激勵機制的實施和激勵結果的兌現有著極為重要的影響[4]。健全激勵機制的建立和作用的發揮以良好的行政文化為基礎,促進行政文化的建設,要鼓勵公務員樹立社會公共利益至上的意識,成為協調政府與民眾關系的主體,促進公務員對政府工作的主動參與,有效維護國家和集體的利益。如果能做到公務員都相信:職位只是分工,薪酬體現貢獻,那公務員就不會去追求層級的發展,而轉向關注工作的內容,這樣才會提高效率。隨著公務員整體素質的提高,群眾之間、干群之間溝通會更容易,健康和諧的人際關系氛圍會為和諧公務員隊伍建設提供有力的保障。
中國行政管理論文:論中國民族自治機關在農村環境的行政管理
中國環境行政管理在農村非常薄弱,民族自治機關在農村的環境行政管理更是幾近缺失,導致民族地區農村環境處于無人監管的境況。民族自治機關在農村環境行政管理失靈的表現:一是民族自治機關環境行政管理體制不完善,難以適應農村環境保護監管的需要;二是民族自治機關環保行政決策機制不科學,缺乏環境與發展兼顧的綜合決策機制;三是民族自治機關環保行政執法理念落后,手段單一,效率低下;四是民族自治政府權力介入時的各種扭曲現象,影響了行政執法效果;五是中央政府設立的環境管理制度在民族地區農村很難得到的落實;六是對民族地區農民環境權益配置不公,導致引導性環境政策在農村失去市場。
一、民族自治機關環境行政管理體制不完善,難以適應農村環境保護監管的需要環境管理體制是環境保護機構設置、領導隸屬關系和環境管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。完善的環境管理體制,是國家環境戰略方針、政策、制度得以貫徹執行的保障。
中國現行的環境管理體制是按照輔助性原則為依據的統分結合的多部門、多層次的管理體制。國務院設立了環境保護部,各級地方政府都設立了環境專門機構,工業集中的鄉 (鎮) 也大都設立了專門機構或者由有關部門監管,甚至較大的工礦企業也設有環?？?(室) 與環保專職人員。
但是,絕大多數鄉(鎮) 沒有設立環境保護機構,環境監測和環境監理工作基本處于空白狀態。為數不多的鄉 (鎮) 環保監督部門,也由于沒有足夠的人員和經費支付眾多行政管理成本,環保職能基本沒有履行。農村地域廣闊,環境問題具有小、多、雜等特點,鄉 (鎮) 環保部門人力、物力、財力都很缺乏,難以勝任廣闊農村面臨環境污染防治的重任。如有條件,在村一級建立環境保護管理機構,在村民小組設立環保聯絡員能起到更好的效果,而中國農村離這一目標還相距甚遠。
中國的環境管理一直按照行政區劃進行,對于跨行政區和流域的生態保護和污染控制缺乏管理機制和控制措施。在局部利益的驅動下,各區域和流域發展相互脫節,使民族地區之間、民族地區與其他地區之間的協調都相當困難。由于資源的多頭管理,在相同地區同時存在多種規劃,如土地規劃、農業規劃、林業規劃、水利規劃、生態功能區劃等等,但沒有統一的綜合生態環境規劃。區域和流域管理體制的缺陷,使得農村環境管理矛盾重重。
二、民族自治機關環保行政決策機制不科學,缺乏環境與發展兼顧的綜合決策機制民族地區由于經濟基礎比較薄弱,脫貧致富的壓力還很大,所以,在發展與環境保護之間,政府總是對發展格外偏好,因為龐大的政府隊伍與公共部門需要解決開支與生存問題,要通過發展生產解決當地的下崗就業問題,緩解社會壓力,以經濟發展水平為主要標準的政績考評制度更促使各級政府急迫追求經濟效益。如此一來,民族自治機關在決策的時候,自然更多考慮發展利益,而較少關注環境保護,尤其在兩者相沖突的時候,往往是發展優先。
由于地方保護主義,當地方私益與全社會公益相矛盾的時候,地方政府為了自己的利益,他們不惜損害環境公益,這種行為可能發生在各級政府的身上,只要他們不考慮全球范圍內的人類整體利益,他們那里的環境私益就永遠不等于環境公益。在此前提下,地方政府在決策時可能就會無視自己地域內的污染現象,縱容或支持他們耗用當地資源,向更大的公共場所或其他地區排污,而不顧由此造成的更大范圍內的環境與資源損害。也就是說,這個時候的地方政府已經代表農村成為博弈的一方而存在了。比如,在云南省紅豆杉森林遭受滅頂之災時,一個本該有保護紅豆衫責任的政府部門為了地方經濟利益居然承擔起了收購樹皮的業務。
市場信息不對稱是造成“市場失靈”的一個因素。然而,以科層形式組織起來的政府也難以掌握充分的信息,政府掌握的信息不足,使政府很難做出正確決策,更危險的是,政府干預過程中往往會出現信息扭曲,每一級政府都是進行理性選擇的,他們會對信息進行搜集、加工、處理、篩選,下級政府對上級政府往往采取報喜不報憂,或者是擴大成績而隱瞞問題,使信息失真,并導致決策失誤。
即使政府象一個超人擁有充分的信息,通過政治過程來在不同的方案中作選擇仍然會很困難。政府的決策會影響到許多人,但真正參與決策的只是少數人,不管選舉人怎樣產生,他們在決策時都會不自覺地傾向自己所代表的階層或集團的偏好與利益,即政治家和政府官員很難真正維護“較大多數人的較大福利”。即使選舉人有代表各階層人民的利益的愿望,但由于政府不存在可以及時反映公眾對公共物品偏好的有效機制,使得民選政府的決策是否符合大多數人的利益是值得懷疑的。尤其在偏遠的民族自治地區的農村,能代表農民心聲的決策者少之又少,農民的環境權益自然在決策的時候是最容易被忽略的。
中國行政管理論文:服務行政——21世紀中國行政管理的方向選擇
【內容提要】政府的產生源于人民的公意達成和公意授權，這就決定了行政管理的服務性質。21世紀，服務將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務，為國家服務，為社會服務，將是行政服務的主要對象；而效率與效益，將是行政服務的價值取向。在社會主義初級階段，判斷行政服務的標準，則看其是否有利于發展社會主義的生產力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據將是用“人民是否滿意”這個尺度來衡量。
【關 鍵 詞】行政管理/服務/衡量尺度
21世紀，以服務為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業化的方式努力為公民、為國家、為社會服務，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務水平的內在評判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評判尺度。
一、服務：21世紀中國行政管理的職能設計
管理在本質上就是服務，服務理所當然成為政府職能的必然選擇。21世紀中國政府必然也應樹立“小政府、大服務”的行政理念，進行職能的再設計。
1.管理就是服務 管理是社會發展到一定階段的產物，在本質上管理與服務是統一的。社會生產力的發展，使社會主體產生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內部及各組織之間都存在著嚴重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取較大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權利讓渡出來，形成公共權力，由全體成員選舉的少數代表掌握。掌握權力的少數人根據其成員的要求，管理公共事務，維護組織及其成員的利益。同時，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會的公共事務，維護社會秩序，進而維護整個社會的利益。管理的實質，就是利用組織及其成員賦予的權力為公眾利益服務。因此，從本質上講，管理就是服務。
2.服務是政府職能的必然選擇 政府是公民間契約的產物，它在本質上是一種為公民和社會共同利益服務的組織。隨著社會的發展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務性質不可能改變，只不過是服務的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務職能。政府作為眾多社會組織中的一種，也是為社會需要而存在，為社會利益而存在。因而，它必須為促進社會的發展和進步服務，為社會日益增長的物質和文化需求服務，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應是為社會和公眾提供服務的行政。服務是政府的首要職能?，F代西方各國政府的職能再設計也正是出于這種選擇。
20世紀70年代開始，西方各國行政管理陷入信任危機，引起了國際性的公共管理改革，要求政府的職能進行重新定位和設計。西方各國通過多方面探索，最終選擇了服務職能，實現了由過去重管理控制輕服務、“以政府為中心”到開始注重公共服務、“以滿足人民的需求為中心”的轉變。中國的行政管理，離不開國際公共行政發展的歷史背景和時代特殊性，更何況中國政府本身就要“全心全意為人民服務”。因此，最終實現政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。
3.轉變觀念：“小政府”與“大服務”服務在理論和實踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習慣于干預，強調行政管理。這首先是因為，我們的各級領導行政人員及公民本身還沒有意識到政府就是服務機關，政府的職能就是為公民、為國家、為社會服務。我們的政府仍然習慣于“全能”角色，不該管的也要管，結果什么都管不好。我們的企事業單位、社會團體也習慣于政府的干預和行政控制，不僅不爭取自己應有的權利，而且對政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權力主體沒意識到自己的權力，自然也不對政府提出什么要求；另一方面，政府較大限度地行使自己的權力，忽視了權力主體的權力?，F代政府職能的轉變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運作機制上，使行政管理為公共利益服務。其次，還要求權力主體觀念也要有所轉變，要認識自己的權力，爭取自己的權力，限制政府的權力，主動要求政府提供服務，最終實現“小政府、大服務”的理想格局。
二、政府該為誰服務
既然服務是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務呢？
1.為公民服務 從政治學角度理解：“契約理論”認為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎上的，政府的一切權力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權能委托，政府應保護全體公民的公共利益，維護和平的社會秩序，充當公民的忠實“奴仆”，“全心全意為人民服務”，否則，公民有權收回委托之權能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機關本身并不直接創造社會財富，它們的運轉和活動靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，是應有之義，應有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。
經濟學尤其是制度經濟學和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經濟學理論認為，政府管理過程就是基礎設施、治安、政策、法律等公共產品的生產過程。而公民則是政府提供的公共產品的消費者，政府存在的目的就是滿足“消費者”的不同需求，以盡可能高效率、高質量的公共產品的生產與服務爭取消費者的支持［1］。 按照這種理解，政府不僅要為公民服務，而且要提供盡可能好的服務，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎。
各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個觀點：政府必須為公民服務。
2.為國家服務 行政管理是國家發展的產物，它通過自身的管理活動來發揮、實現國家的職能，執行國家的意志。它不可能脫離國家而獨立存在。任何行政管理活動都服從于國家、服務于統治階級。行政管理在本質上是為國家服務的，政府代表并為國家的利益開展活動
。
任何國家都有安全的需要［2］，從內外兩個方面表現出來。 內部安全是統治階級維護和鞏固自己的統治，防止政權喪失，保持國內穩定。政府為實現內部安全，維護統治，一方面要代表國家利用暴力工具強制被統治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮壓被統治階級的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協調和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護內部的安全和穩定，為統治階級利益服務。外部安全就是要保障主權國家的主權和領土完整，不受它國侵犯，維護國家的尊嚴。政府代表國家通過外交、戰爭等方式實現國家的這種安全需要。
在內外安全和穩定的政治環境下，統治階級還要努力發展本國的經濟、文化、教育、科技等事務，以鞏固自己的經濟基礎。政府通過執行經濟和社會事務的管理職能，為國家經濟文化等發展服務。當然，政府代表國家與它國開展經濟和科技等方面的競爭，進行綜合國力的較量，也是政府為國家服務的應有之義。
3.為社會服務 政府職能除了為國家服務和具有強制性的一面之外，還具有為社會服務的非強制性的一面，這是由國家和社會關系決定的。專制社會，國家與社會的關系出現了顛倒，國家日益凌駕于社會之上，對社會超常控制?，F代民主社會，才真正體現了社會決定國家，國家按照社會的指意運作的內在涵義。國家與社會的這種關系“具體化為政府與市場、政府與企業、政權組織與社會、國家機構與社會民眾的關系。一句話，是上層建筑服務于經濟基礎的關系”［3］，所以， 國家要為社會服務。政府則代表國家執行這種服務職能，這種服務具體表現為政府為市場服務，如“培育市場體系、制定市場規則、維護市場秩序、進行宏觀調控、克服市場缺陷”等；為企業服務，即“統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、檢查監督”；為社會良性行為服務，如：環境保護、治理污染、維護生態平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護社會的公平和正義；為公民服務，如提供公共產品、保障公民權益。
三、21世紀中國政府：掌舵而非劃槳
“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”［4］。 政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務，是我國各級政府必須思考的關鍵問題。
1.掌舵與劃槳 現代國家的政府，既具有決策與指揮的職責，又具有執行和操作的職責。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務執行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標性的引導，而劃槳則是實現目標的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務，而“劃槳”則是具體的服務。
2.掌舵而非劃槳 彼得·德魯克在《不連續的時代》一書中說：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個有活力的、強大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導從而把‘實干’讓給他人去做的強有力的政府”。我們需要一個能夠以治理而實行治理的政府。這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執行’的政府，這是一個‘治理’的政府”［4］（P25）。當代管理者也認為：“任何想要把治理和‘實干’大規模地聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構親自去‘實干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機構并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事?！保?］（P64）政府不是“實干”的機構，而是“決策機構”。因為“政府并不善于劃槳”［4］（P32），政府的職責只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實干）”。政府的義務是保障服務提供得以實現。
3.滿足公眾的需要 政府是決策機構，如何掌舵，即提供什么樣的服務，并不能由政府自身說了算，而要根據服務對象，尤其是政府服務的直接受益人——公眾的要求而確定。
政府使用納稅人的錢，為公眾服務，理應“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務，滿足公眾的需要，就是說政府的服務要面向公眾，而不是面向權力；政府對公眾的利益、需要和要求應具有靈敏的反應能力；政府的一切活動要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識，一切以服務對象的滿意為標準。
4.把競爭機制注入到提供服務工作中去 政府服務也是一種經濟行為，需要進行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務中引入市場機制，把競爭注入到政府服務工作當中將有助于實現政府服務“低成本、高收益”的預期。同時，這也是滿足公眾需求、提高服務質量、打破政府壟斷的有效途徑。
政府服務中引入競爭機制，主要考慮三個方面。一是政府內部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務的機構，如印刷、會計、采辦、通訊數據處理，車隊、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務質量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務，諸如清除垃圾、城市環衛、醫療衛生、職業培訓等通過招標方式出租或承包給私營部門，實行“有償服務”，由市場來完成，可減輕政府負擔，以便政府更好地“掌舵”。
競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務質量有所改觀。
四、效率與效益：政府服務的價值評判
行政效率與效益是行政服務的核心問題，貫穿于行政服務的各個環節，是全部行政活動追求的目標，也是檢查政府工作質量的客觀標準，政府服務的好壞都要經過效率與效益這一對價值判斷標準的檢驗。高效率基礎上的高效益是良好行政服務追求的目標。
1.效率與效益的可比性 廣義的行政效率是質與量的統一，包括質量和數量兩個方面的規定性。數量上的規定性，是指行政服務總產出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質的規定性，是指行政服務的社會和政治價值，看其是否達到了有益于社會，能夠為大多數人謀福利的既定價值目標，即“效益”，這是對行政效率的社會性評價。
“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務的價值評判標準，但二者并非一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區別?！靶实扔谛б?，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務活動遠離了原定目標，或給社會帶來不利影響，其效率越高，結果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負值，在一定條件下，兩者成反比。只有當兩者 以最恰當的方式結合起來，并產生值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標的正確與否，會給國家、社會和人民的利益帶來重大損失。
2.短期與長期的統一性 衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當長的時間，才能作出恰當的評價。有些行政活動剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時間的推移，條件的日趨成熟，效率會逐步提高，效益也會日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠利益，更不應為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠效率和效益的行政行為，都不可能真正實現行政服務的高效率和高效益。所以，對效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當多的行政服務領域，例如環境保護等，更應把眼光放長遠些，把長遠利益與眼前利益結合起來，實現行政服務的短期與長期效率和效益的統一。
3.以“三個有利于”為標準，以“人民滿意”為尺度 效率和效益的統一及二者長期性的統一，都只是政府服務的價值評判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實現效率基礎上的高效益。究竟什么樣的服務才是高效率基礎上的高效益，則有一套客觀的判斷標準和尺度：就是看政府服務是否有利于發展生產力，有利于增強綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據“人民是否滿意”這個尺度來進行衡量。
我國仍處在社會主義初級階段。這一基本國情決定了“我們的生產力水平很低，遠遠不能滿足人民和國家需要”，落后的生產力和人民日益增長的物質文化生活需求之間存在著嚴重的矛盾。這種現實也就決定了“社會主義初級階段最根本的任務是發展生產力”（鄧小平語）。通過生產力的發展，來增強社會主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會主義初級階段的一切工作是非得失都要根據“三個有利于”標準進行判斷。我國的政府是服從和服務于這一根本任務的，其服務質量的優劣，服務效益的高低，最終也要看是否發展了社會主義的生產力，是否增強了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。
“三個有利于”是一種實踐標準。政府的服務是否達到了這一標準，最終要依據“人民是否滿意”這個尺度來衡量。政府服務是否符合人民的根本利益和長遠利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對政府高質量、高效率和高效益服務的具性和決定性的價值評判。
中國行政管理論文歷史、現狀與未來：中國行政管理教育發展分析
【內容提要】中國行政管理教育經過十幾年的恢復發展之后，正在進入一個嶄新的階段。為此，我們需要對中國行政管理教育過去的發展歷程、現今的實際狀況和未來所面臨的挑戰和機遇有清晰而深刻的認知。文章正是適應這一需要，通過各種方式，尤其是互聯網調查方式，收集到這方面諸多近期資料，對中國行政管理教育的發展問題進行了初步但較為系統的分析，以期有助于中國行政管理教育向多模式、高層次、專業化和現代化等方向順利發展。
【關 鍵 詞】行政管理/公共管理/教育/教育發展/中國
【 正 文】
起源于20世紀30年代的中國現代行政管理教育，經過50-70年代的歷史曲折之后，終于在80年代獲得恢復和重建。在過去的20年間，它的發展與我國改革開放事業的進程緊密相關。如今中國又要進入改革開放的一個新階段，行政管理教育也正迫切地需要一個更大的發展。要實現這一任務，我們就需要對中國現代行政管理教育的歷史、現狀和未來趨勢進行的分析評估，以弄清其來龍去脈，理清其未來發展的思路。
為此，我們通過各種方式獲取了42所普通高等學校（注：具體包括北京大學、清華大學、中國人民大學、復旦大學、南京大學、中山大學、南京大學、吉林大學、武漢大學、廈門大學、浙江大學、深圳大學、中國政法大學、西南政法大學、甘肅政法學院、蘇州大學、東北大學、蘭州大學、云南大學、鄭州大學、湖北大學、青島大學、貴州大學、汕頭大學、南昌大學、四川大學、同濟大學、北京科技大學、華北電力大學、華東理工大學、青海民族學院、北京體育大學、上海大學、湘潭大學、北京師范大學、對外經濟貿易大學、北京機械工業學院、中國紡織大學、武漢水利電力大學（宜昌）、武漢冶金科技大學、上海交通大學、山西大學等。資料截止時間為2000年5月。）和一些專門行政學院的相關資料，尤其是通過互聯網方便快捷地獲取了有關普通高等學校的大量近期資料。需要說明的是，由于專門的行政學院主要從事的是公務員在職培訓教育，而普通高校的行政管理教育往往更為規范和系統，更具有代表性，因此本文雖然有時會涉及有關行政學院的教育問題，但主要探討的則是普通高等院校本科和碩士層級的行政管理教育問題。
一、歷史的回顧
中國自戰國時代起就有所謂“格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國平天下”（《大學》）的古訓，它強調要肩負國家管理大任需從個性修養開始，并從治理好一個家庭入手。后來（隋唐至清末期間）由于科舉考試在中國很是盛行，中國便更重視“治國平天下”（國家管理）方面的教育，甚至各種教育都以此為核心。應當說，中國古代傳統的國家管理教育確實給我們留下了許多可資借鑒的東西，但它們畢竟都是為以“家天下”為特征的封建皇權服務的，崇尚集權專制、追求特權地位，因而必然與崇尚民主、公正、自由等精神的現代行政管理教育相去甚遠。
在中國，現代意義上的行政管理教育基本上是從本世紀30年代才開始的。30年代，國民黨統治區的一些高等院校就開始設立行政學課程（黃達強、劉怡昌，1988年，第17頁）。與此同時，中國共產黨也曾在革命根據地延安建立過行政學院，應革命根據地政權建設的需要開設過行政學課程。但是總體上看，當時的行政學教育僅僅處于初始階段（郭濟，2000年，第3頁）。
建國以后，我國的許多院校，如北京大學、南京大學、南開大學、中山大學、廈門大學等都曾有行政學方面的研究和教育。然而從1952年院校及學科調整以后的20多年間，嚴重的意識形態偏見致使行政學和政治學、法學、社會學等學科一樣未能作為一個獨立的學科被保留下來（注：60年代個別院校也曾經給予政治學等學科院系以短暫的恢復。如北京大學曾于1960-1963年間，恢復了政治學系，旋即被并入1964年新組建的國際政治系，成為下屬的一個教研室。參見“北京大學政治學與行政管理系系況概覽·歷史沿革”，///academic/xzglx/xkgl.htm。中山大學曾在60年代初在哲學系設政治學專業。參見///pol/xjj.htm。）。這20多年的空白對我國的行政學及其教育的發展產生了極為不利的影響。直至1979年后，鄧小平同志明確指出“政治學、法學、社會學以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現在也需要趕快補課”（鄧小平， 1994年，第180-181頁），這些學科包括行政學在內才得以重見天日，逐漸獲得恢復和發展。行政管理教育從此經歷了醞釀、恢復、壯大以及現今的轉型等四個階段。
1.醞釀階段(1982-1985)
80年代初，隨著改革開放事業的推進，行政體制的弊端日益顯露，行政改革便被提上議事日程，1982年我國進行了改革開放后的首次政府機構改革；同時加強對行政學的研究和教育也逐漸成為人們的共識，我國開始醞釀開展行政管理教育。
醞釀階段的特點主要有兩個：其一，先培訓骨干教師，再推廣行政學研究和教育。1982年中國政治學會在上海復旦大學舉辦了全國行政學講習班，1983年又在濟南舉辦了政治學和行政學講座（劉怡昌等，1996年，第3頁）。這兩次骨干教師的培訓對于我國行政學研究和教育的恢復起到了巨大的推動作用。從此，許多高等學校相繼開設了行政學方面的專門課程。例如北京大學于1984年就開始向本科生講授行政管理學課程（鮑靜、左然，1996年，第27頁）。
其二，以國際國內學術交流推動國內行政學研究和教育的開展。1983年，中國勞動人事部和中國社會科學院承辦了“聯合國：文官制度改革國際研討會”，由中國和20多個國家的學者和政府官員參加。這次會議對我國后來公務員制度和行政管理專業教育起到了很大的啟蒙影響作用。1984年8月，國務院辦公廳和原勞動人事部在吉林省吉林市舉辦了全國“行政科學研討會”，會議論證了開展行政科學研究和教育的重要性，建議成立中國行政管理學會和籌建國家行政學院（劉怡昌等人，1996年，第3頁）。此后，中國行政管理學會便開始了籌備過程，旨在推動行政學研究和教育交流的《中國行政管理》雜志于1985年7月得以創刊。這些活動對全國恢復和重建行政學研究和教育起到了更為直接的推動作用。
2.恢復階段(1986-1992)
經過幾年的準備后，從1986年開始，我國行政學的專業化教育終于得以恢復和重建，其間有兩大特點：
其一，主要在一些普通高等院校的行政學類系所中恢復了本?？茖哟蔚男姓芾斫逃笾鸩脚d辦了行政學碩士教育。早在1985年，湖北大學就創建了專門的行政管理系，但并未開招本科生。1986年，國家教委首先在普通高等學校中批準了武漢大學和鄭州大學興辦行政管理四年制本科專業。同年，武漢大學還在已有的政治學碩士點中開招行政管理方向碩士生。南京大學、廈門大學兩校的政治學系得以恢復，中國人民大學的行政管理研究所也得以創建。1987年，南京大學開招政治學與行政學專業，中山大學恢復行政管理專業的招生。蘇州大學則先行建立起行政管理?？茖I，并于第2年開始招生。1988年，北京大學政治學系得以恢復，并定名為“政治學與行政管理系”，在原來政治學專業的基礎上，另開設行政管理專業。中山大學也正式恢復原來的政治學系，并改稱“政治學與行政學系”。中國人民大學行政管理學研究所首次正式開招行政學專業碩士生。同年，中國行政管理學會在北京成立。1990年后，一些學校（如廈門大學、南京大學和中國政法大學等）的政治學系學習北京大學和中山大學的模式，紛紛改名為政治學與行政學（或政治與行政管理）系。這些院系名稱的變化本身就表明這一時期行政管理專業得以逐步恢復或重建，并在政治學學科教育中占有二級學科教育的獨立地位。
其二，初步建立起中國的行政管理教育體系。1987年召開的中共“十三大”確定了將在我國建立公務員制度。這無疑給中國剛剛恢復重建的行政管理教育提供了很好的發展機遇。但是由于1989年政治風波的沖擊，原定公務員制度的推行計劃被推遲，從而使得1990-1992年間的行政管理學教育受到一定的影響，具體表現是發展速度明顯放慢。然而無論如何，經過6年多的發展，到了1992年時，中國的行政管理教育已經初成體系。不僅如前所述形成了?？啤⒈究啤⒋T士研究生三個縱向的教育層次，而且形成了普通高等教育與各類成人教育（函授、自學考試、夜大、刊授、電大等）共存的行政管理學專業橫向教育體系，還有一批專門的地方行政學院得以組建。如廣東(1985)、北京（注：北京行政學院最早建于1949年，時稱“北京市行政干部學校”，“”期間一度停辦，1986年得以恢復，更名為“北京市行政管理干部培訓中心”，1993年正式定為現名。）和上海(1986)、河北(1987)、浙江和沈陽(1988)、深圳和吉林(1989)、黑龍江(1990)、安徽和青海(1991)、江蘇(1992)等省市先后組建地方行政學院，開展新時期的公務員培訓和一些成人類的學歷教育（詳見鮑靜、左然，1996年，第9-25頁）。
3.壯大階段(1993-1999)
1992年鄧小平視察南方講話，中共“十四大”確定中國要由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，都要求中國必須進行政府職能的重大調整，繼續進行政府機構改革，并盡快建立已被拖延幾年的公務員制度。1993年3月的八屆全國人大一次會議決定進行改革開放后第三次較大規模的中央政府機構改革；同年8月14日，國務院出臺了《國家公務員暫行條例》。這些都為中國行政管理教育的發展提供了很好的歷史機遇，同時也面臨嚴峻的挑戰。從此，中國行政管理教育進入到一個嶄新的發展壯大階段。
首先，這一時期又有一些學校加入到行政管理教育大潮中來。如1993年的蘇州大學、蘭州大學、東北大學等，1994年的華東理工大學和華北電力大學，1995年的中國人民大學和北京科技大學，1996-1997年度的中國對外貿易大學、南昌大學（注：其中僅南昌大學將政治學專業調整為行政管理專業，其他學校直接擁有（見《中國高等教育》1997-5，第50-55頁。）等紛紛擁有行政管理本科專業的辦學權。清華大學從1998年起則直接獲準興辦行政管理碩士教育。
其次，一批較早開展行政管理教育的學校對本身的行政管理教育進行了一定的改革和完善。為了適應市場經濟條件下的政府管理對人才培養（如復合型人才培養）的嶄新需要，為了加強學科之間的滲透和辦學資源的共享，也為了提高培養質量，它們大多主要進行了三個方面的 教育改革和提高工作：(1)改變了過去單一的系和專業設置，實行院系合并，組建了不少多學科共存的學院性教育機構（詳見后面的分析）。(2)改變了過去僅僅重視培養數量的數量型模式，奉行注重人才質量的質量型教育模式。在80年代末，先期興辦行政管理教育的院校往往招生數量較大，本科年招生數量多達60名，加上各種類型的成人教育，年招生數量就更為可觀。但是由于機構改革，政府人員精簡的影響，畢業生難分配，所以這些老學校不得不減少各類行政管理教育的招生數量，加強課程體系的改造，以培養高質量的行政管理人才。(3)這些學校還利用已有的優勢，紛紛重視高層次的行政管理人才的培養，重視開展碩士及碩士以上層面的各類教育。如武漢大學、鄭州大學、蘇州大學、北京行政學院等在這一時期先后獲得碩士學位的授予權。90年代后期，中國人民大學、中山大學和復旦大學率先獲得中國行政管理學博士學位授予權。
第三，專門的行政學院得以繼續壯大。1994年9月21日，經過多年精心籌備的國家行政學院終于正式成立。1993年以后又有一些省、自治區先后成立地方行政學院。同時，一些地市級行政學院也紛紛建立，這就基本形成了我國龐大的公務員培訓網絡。
4.轉型階段(1999-)
目前，我國的行政管理教育正面臨市場經濟改革、政府機構改革和知識經濟、網絡經濟以及全球化經濟等新時代經濟等諸多方面的巨大挑戰，同時也面臨向多學科模式轉型和開展MPA（公共管理專業碩士）教育等一系列難得的全新機遇。從此，中國行政管理教育開始步入轉型和發展的新階段（詳見后面的分析）。為了應付這些挑戰，抓住發展良機，有必要對中國行政管理教育的現實狀況進行專門的考查。
二、現狀的調查
對于目前到底有多少家普通高等學校擁有行政管理專業的教育權，我國有關部門缺乏統計數據。我們近期通過網上和其他調查方法所做的不調查證實，目前全國從事行政管理專業本科以上教育的普通高校至少為40多家。目前，全國已有副省級以上地方行政學院46所（郭濟，2000年，第5頁）。其中普通高校行政管理教育主體的機構建制、教師狀況、學生狀況和課程設置狀況如下：
1.教學機構的建制
我們所了解到的42所高等院校普遍擁有至少本科層級的行政管理專業辦學權。通過網上調查到其中近39家院校在院系建制方面的近期狀況。結果顯示如下幾個特征：
(1)從學校類別來看，綜合性大學要多于專門性院校。前者（27所）幾乎是后者（15所）的2倍。不過后者能興辦行政管理教育本身，既說明他們正在向綜合性大學方向發展。
(2)在學校內部，學院數大大多于系所數。前者幾乎是后者的3倍（參見表1）。這突出地反映了我國1993年以后院系合并浪潮對行政管理教育的影響很大。在31家學院當中，數量和比例居及時位的為管理類學院（含行政學院）。這雖然說明管理學取向的行政管理教育已經占有一定的地位，但是并不等于說，法學或政治學類學院的影響已經很小。實際上我們將政法類和文法類合起來所占的數量和比例與管理類一樣大，何況管理類還有至少4家政治學取向很強的學院，因為它們原本就主要靠政治學發展起來的。同時我們也注意到，人文類與文法類加起來的比例竟然高達29%，與政法類旗鼓相當。這說明我們已有一些行政管理教育正在受到人文科學更多的影響。需要指出的是，經濟學院興辦行政管理教育的比例太小，經濟學取向的行政管理教育是非常稀缺的。這在后面論及的課程體系分析中還可以得到進一步的證明。此外，由研究所直接興辦行政管理教育的主體也很少。
(3)在系一級的建制上，政治學取向的直接教育主體占居明顯的主導地位。如果說從學科眾多的學院建制中還不太容易看清我國目前行政管理教育的學科取向的話，通過對獨立的系所和學院主要承擔行政管理專業教育的系級組織的分類分析，就可以看得比較清楚。表2顯示，單純的政治學系（含國際政治系）所占比例并不高，但是如果把政治學色彩濃厚的政治學與行政學系和單純的行政學系也加進來，那么其數量就有23家，比例高達54.7%，而公共管理學與管理學兩類加起來的數量僅僅11家，占26.2%，其他（含國際文化和人文社科）類的就更少了。
2.教師隊伍
據統計，我國從事行政學教學和研究的人員有1000多人，其中中級以上職稱的有近千人，高級職稱的人數為200多人（郭濟，2000年）。不過，至今仍然沒有有關專門從事行政學教育的教師的具體統計分析。我們通過網上調查獲得7所院?，F從事行政管理教育的教師（注：由于很難搜集有關直接從事行政管理專業課教學的教師的資料，所以這里的數據涉及的是這些興辦行政管理教育的院系的專業教師，其中自然包括一些并非直接從事行政管理專業課教學的教師的數據。）的部分資料（見表3）。表中關于各教學單位職稱結構方向的資料較全，而學歷結構方面的資料不全，專業背景方面的資料沒有。各高校教師其他方面的資料更是缺乏。這里我們僅就這些辦學單位教師的職稱結構、學歷結構和兼職狀況加以分析。
(1)關于職稱結構。經過十多年的發展，這些高校有高級職稱的教師在專業教師中的比重已經達到30%以上。同時講師職稱所占的比例大多為50%以下。其中，發展較早的院系的副高職以上教師比例通常超過50%，較高者為北京大學政治與行政管理系，達81.8%。這些院校已經逐漸改變過去流行的正金字塔形結構模式（職稱越高，比例越低），而呈現倒金字塔形結構（職稱越高，比例越高）；發展較晚的院系副高職以上的比例則一般低于50%。
(2)關于學歷結構。我們僅搜集到7所院系中5所院系的資料。5所院系中有1所（深圳大學管理學院）的資料未分博士與碩士，有4所的資料明確顯示博士學歷狀況。這4所院系的博士占專業教師的比例處于15.4-45.5%之間。它說明這些院系教師隊伍的學歷層次都還不高，都有待大大提高。
(3)關于外聘兼職教師狀況。我們得到了其中3所院系的資料。其中從數量上看，中國人民大學行政管理學系的數量最多，達16個。從外聘兼職教師的背景來看，人民大學也很有特色，其中絕大部分為政府官員。其他院系一般以教師及研究人員為主。例如吉林大學行政學院的兼職教授達17名，其中全屬教學及研究型。
從總體上看，各院系教師在職稱結構方面正在趨于合理，但在學歷結構方面則要付出更大的努力，在教師結構方面還要打破傳統的只有全職教師的模式，走廣泛外聯的道路，擴大兼職或客座教授的比例。
3.學生狀況
關于本科生狀況。因為院系建制較為流行，許多院系對于學生狀況的網上介紹往往不分專業，所以我們很難了解到行政管理專業學生數量的近期情況。有幸的是，我們通過中國高校就業網了解到2000年14所院校行政管理專業的本科畢業生數。今年畢業生數最多的是東北大學（62人），最少的為南開大學（11人），平均每校畢業生數為33人（注：資料源自高校畢業生就業信息網//,2000年4月12日。）。這個數字顯然大大低于國家教委（1999年）規定的一般為60人的標準。出現這一現象主要是由于近幾年行政管理專業不像剛恢復時那樣易于招生和分配所致。通過這一數據我們可以推知該專業各高校年招生數應該在35名左右（畢業數通常會少于招生數），若以40所院校推算，全國年招生數應該能達到1400名左右，年在校人數應在56OO名左右。至于這些本科生畢業以后的去向，我們缺乏統計數據，但據我們的一般了解，他們通常去機關、企業和高校的比例大體各占1/3左右。
關于碩士生的狀況。我們也很難查到現成的統計資料。不過據我們的了解，北大、清華等院校行政管理專業計劃類脫產碩士生年招生量能達到10名左右，其他一些院校一般年招生數為5名左右，平均每所院校年招生量應該為7名左右。目前全國行政學碩士點的數量為21家（參見徐中奇等，2000年）。依此計算，我國行政管理專業計劃內碩士生的年招生量估計應在150名左右，年在校生應該在400名左右。若再加上計劃外自費生和委托培養生，總數應該大大高于這一數字。
4.課程的設置
關于本科教育的課程體系。首先，因為國家教委有統一的專業規范，所以各高校的課程設置大同小異，尤其在公共必修課方面更是如此。在專業課程方面，主干課程差距不大，但在非主干課程或選修課程方面差距較大。為了便于比較，我們曾對能搜集到資料的11所院系開設國家教委規定的行政管理本科專業25門主干課程的情況進行了統計（見表4）。其中有3門（行政學原理、公共政策和政治學原理）開課普及率為，有15門普及率為50-91%，6門普及率為50%以下。也就是說有18門課（占24門主干課程的75%）在大多數院系都得以開設。這說明行政管理本科課程設置的共同性確實較大。其次，各高校都沒有遵循國家規定的主干課程體系，都表現了一定的自主性。當然，其中也反映出一些高校對一些重要課程的認識有偏頗。比如像政府經濟學、行政案例分析、地方政府學、政治學與行政學文獻選讀、信息管理概論和國家公務員概論等課程應該說都很重要，而且其中一些課程還會越來越重要，但由于大多數院系對它們的重要性一直認識不足，致使它們在這些院校中的普及率均沒有超過50%。再者，一些課程雖然普及率較高，但是實際課程仍然是傳統型的，如人力資源管理課程的普及率雖然達到90.9%，但其中名稱一致的僅占40%，60%的院系開設的則是傳統的人事管理學；政府公共關系的普及率能達到63.6%，但開設的全是籠統的公共關系學。此外，分析還發現課程設置具有強烈的政治學取向性。就我國目前高校行政管理專業本科總體課程體系來看，盡管的確有一些院校力圖根據自己的特點走各不相同的取向道路，如西南政法大學管理學系興辦的歷來是行政法取向的行政管理本科專業，但是由于過去行政管理學歸屬政治學，許多高校的行政管理專業是從政治學學科中發展而來的，因而大都明顯表現出強烈的政治學取向性。在整個課程體系中，政治學類的課程比重過大，經濟類、管理類和一些方法性技術類課程都很少。這在我國規定的行政管理本科專業的24門主干課程（表4）要求上也能看得非常清楚。
關于行政管理碩士專業課程體系，全國并沒有像本科教育那樣的統一規范，各個學校所開設的課程狀況往往存在很大的差異性。
總之，我國行政管理本科與碩士課程的設置總體上是以政治學取向為主，其中純管理類、經濟學類、定量分析方法類課程在兩個層次上的比例都較低；培養偏重學術性，而對應用性重視不足，其突出的表現是不重視案例教學，不重視實踐環節等；很少有學校在課程體系中設置行政倫理方面的內容；碩士課程與本科課程差距不大，等等（另參見王樂夫等人，1998）。
三、未來的挑戰與機遇
中國行政管理教育恢復重建10幾年后，我們迎來了一個新的千年和新的世紀，我們更迎來了一個以經濟的網絡化、知識化和全球化等為主要特征的“新經濟”時代。同時我們自身正面臨從計劃經濟向市場經濟轉軌并持續、快速和穩定地推動經濟和社會發展等十分艱巨的歷史任務。為此，我們的政府管理必須適應新時代特征和任務的需要，向高效、民主和廉潔等方向發展。這自然為中國行政管理教育既提出了許多嚴峻的挑戰，同時也為它提供了一些難得的歷史發展機遇。
1.嚴峻的挑戰
首先，挑戰來自于我們本身經濟社會轉型與發展新階段的需要。在這一階段，向市場經濟過渡和向更高水平的社會發展的任務都更加艱巨，尤其是各種社會矛盾的積聚效應更加突出。這就需要我們充分發揮各級政府和各類非政府、非營利組織的公共管理職能，來化解社會沖突，保障社會平穩、協調、有序地轉型和發展。這一時期，我們還面臨依法治國、依法行政、政治民主化、行政程序民主等重大歷史課題。完成這些任務，不僅需要我們的公共管理人員掌握和具備更多的現代經濟、政治及文化知識與理念，而且需要他們要有更強烈的時代緊迫感、責任感和創新意識。否則，他們就根本不能跟上這個世界飛速發展和變化的節拍，也不能適應我們中國社會轉型和發展新階段的需要。無疑這就從未來社會發展的總體要求上對我國現有的行政管理教育提出了十分嚴峻的挑戰。
其次，挑戰直接來自新時期中國政府機構職能轉換和機構改革本身。中國共產黨的十五大和九屆全國人大都明確指出，中國要按照發展社會主義市場經濟的要求，根據精簡、統一、高效的原則，轉變政府職能，實現政企分開，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理干部隊伍。建設專業化隊伍這一目標的提出是對政府管理工作及政府工作人員的內涵在認識上的新突破。建設這樣一支隊伍既是我國積極推進政府機構改革的一項重要任務，又是新的機構建立之后，政府職能是否能真正轉變，“辦事高效，運轉協調，行為規范的政府行政管理體系”能否真正建立并持久下去的重要組織保障。
第三，這種挑戰也來自于新時代經濟及社會的一些新特征。具體表現：①信息技術的革命和發展不僅促成了網絡經濟的出現，還促成了網絡政府、電子民主、電子政府等一系列新概念的出現。為此，政府管理的方法與程序都要進行巨大的變革。為這種現實需要服務的行政管理教育或公共管理教育都必須迅速轉換教育模式，在教學內容、方法與手段等方面加以改革和創新。否則，我們的行政管理教育就不能培養出迅速適應網絡時代政府管理需要的全新公共管理人才來。②知識經濟的發展，為政府對整個社會人力資源的開發和管理提出了嚴峻的挑戰，也為公務員隊伍本身的資源開發與利用提出了全新的要求。它要求身在政府的公務員本身更應該是知識素養高、各方面素質優良的公共管理者。這決定了我國的行政管理教育必須主要為公務員隊伍素質水平的不斷提高服務。③經濟的全球化和我國即將加入WTO對我們的政府公共管理及公共管理教育也有相當大的沖擊。它要求我們的各級政府官員在未來的管理中都必須有國際眼光，熟悉國際游戲規則，適應國際競爭的需要；要求我們對這方面的公共管理教育也應給予足夠的重視。
2.難得的機遇
面對這一系列的挑戰，原本發展歷史就不長的中國行政管理教育勢必更顯得力不從心和困難重重。但是事情都具有兩面性，這些新時代的特征和需要既是對我們傳統的行政管理教育的嚴峻挑戰，同時也會給它的充分、快速和健康發展提供前所未有的廣闊市場和強大推動力。也就是說，它們無疑為中國行政管理教育提供了一個難得的歷史發展機遇。主要體現在以下幾個方面：
①多模式發展。就行政管理教育的模式來看，我們可以從不同角度做出諸多劃分。在此我們只是主要涉及學科取向模式的問題。如前所述，無論是從過去的學科歸屬，還是從現有的系所建制、課程體系等方面都反映出，中國現有行政管理教育模式的較大問題就是模式單一，其表現是突出的政治學取向性。盡管依托政治學發展行政管理學教育的確有一些優勢，而且這種取向模式還可以繼續發展下去，但單純或主要是這種取向將會很成問題。因為行政管理本身是一種必須由多學科（政治學、經濟學、法學、社會學、管理學等等）高度復合支撐的交叉領域，因而行政管理教育應體現出多學科取向以及與它們的復合取向的共存性。就目前來說，我們面臨的較大機遇是借國家學科調整的東風，盡快實現行政管理教育的多模式發展。除了繼續辦好已有的政治學取向模式外，還應該發展管理學取向模式（羅自剛，1998年）、經濟學取向模式，以及公共管理學科取向模式（陳振明，1999年）等等。
此外，在教育模式上，我國還要注意學習國外大學學院型與專門培訓機構型、理
論知識型與實際應用型、學歷型與公職資格型等多種教育模式并存的經驗（薛瀾、彭宗超，2000年）。各類教學主體均可以參照他國他校的成功經驗并根據自己的優勢走有自己特色的道路。
②高層次專業化發展。面對上述諸多嶄新的挑戰，行政管理教育必然要向高層次和專業化方向發展。這種高層次專業化除了要重視擴大一般意義上的行政管理碩士學位教育和博士學位教育外，目前一項重要的任務就是必須注重以在職公共管理人員為主體的公共管理碩士(MPA)專業學位的教育。政府公務員以前的專業背景往往復雜多樣，進入公共管理部門后就需要進行這方面的統合訓揀。特別是目前中國公務員隊伍龐大但學歷層次普遍偏低，很難適應上述未來發展的需要。1997年底，全國公務員總數達530.7萬人，中專及其以下學歷的為297.9萬人，占總數的56.1%，具有大專學歷的為232.7萬人，占總數的43.9%，其中大專學歷的178.2萬人，占總數的33.58%，具有本科學歷的52.65萬人，占總數的9.92%，具有碩士學歷的僅1.88萬人，占總數的 0.35%（季明明， 1999年）。為此，國務院學位委員會已決定在我國開展公共管理碩士學業學位的教育。這對于我國公共管理教育無疑又是一次絕好的發展機遇。
③現代化發展。信息革命所導致的網絡社會的出現能給我國行政管理教育的現代化發展提供前所未有的優越條件。行政管理教育中可以更多地采用多媒體、遠程教學等現代化手段。新經濟時代的到來和我國體制轉型與社會發展的近期進程，更能促使傳統行政管理學理論范式與方法體系發生脫胎換骨的變化，進而帶動整個中國行政管理教育的現代化和跨越式發展。
面對挑戰與機遇，我們必須實現公共管理理論研究與專業教育有機的結合，必須根據現實及未來需要在行政管理專業的課程體系、教學內容與手段等方面不斷創新，同時更要特別關注師資隊伍建設，大力提高師資的學歷水平，優化他們的專業結構和年齡結構等。只有這樣，中國的行政管理教育才能從根本上實現歷史的飛躍。我們相信，只要認真總結國內外尤其是我們自身行政管理教育發展的經驗與教訓，面對挑戰，把握好機遇，勇于改革和創新，我們就一定能擁有行政管理教育事業的美好未來。
中國行政管理論文新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義
新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義
一、新公共管理的基本內容
與傳統的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎，不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。由于嚴格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據西方行政學者P?格里爾、D?奧斯本和T?蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：
1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。與在傳統公共行政管理中政府只是收稅和提供服務不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率?！罢贫娴娜藨摽吹揭磺袉栴}和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發現達到目標的途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道?！盵1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。
2.政府服務應以顧客或市場為導向。新公共管理從公共選擇理論中獲得依據，認為政府應以顧客或市場為導向，從而改變了傳統公共行政模式下的政府與社會之間的關系，對政府職能及其與社會的關系重新進行了定位。新公共管理認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務。“市場不僅在私營部門存在，也在公共部門內部存在。當市場在公共部門出現時，我們通常稱之為系統，如教育系統、職業訓練系統、心理衛生系統。但它們都是市場，就同金融系統、銀行和保健系統一樣都是市場。如果我們把市場導向的思想應用到我們的公用系統上去，我們就能取得偉大的成就?！盵1](P288)于是在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的“企業家”，公民則是其“顧客”或“客戶”?！捌髽I家”在新公共管理思想中有其特殊的含義：并不是會做生意的人就是企業家。企業家把經濟資源從生產率和產出較低的地方轉移到較高的地方，企業家運用新的形式創造較大限度的生產率和效率。因此，企業家式的政府應該是能夠提供較高服務效率的政府。為了實現這一目標，政府服務應該以顧客需求或市場為導向。只有顧客驅動的政府，才能提供多樣化的社會需求并促進政府的服務質量的提高。因為這將使競爭進一步發展，不是政府管理人員選擇服務提供者，而是政府管理人員讓公民選擇服務提供者。企業雖然以盈利為目的，但受顧客驅使的機制使企業不斷尋求新途徑使顧客滿意。相反，政府是為公民服務的，但在大多數公共組織中甚至弄不清誰是它們的顧客或服務對象，而且服務水平低劣。所以，給公民以更多的選擇權，讓公民有機會來評價政府工作效果的“顧客驅動”機制將是一個推動政府改善工作的良好機制?！拔拿卣尽卑鏅嗨?
3.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機構不能對新情況及時作出反應。由于信息技術的發展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應。企業界經理采取分權的辦法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速作出反應，從而有效地解決問題。因此，政府也應該通過授權或分權的辦法來對外界變化迅速作出反應。政府應將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當家庭、居民點、學校、志愿組織和企業公司健全時，整個社區也會健康發展，而政府最基本的作用就是引導這些社會機構和組織健康發展?！切┘芯Ψe極掌舵的政府決定其社區、州和國家的發展前途。它們進行更多的決策。它們使更多的社會和經濟機構行動起來?！盵1](P7～8)這是因為，健康而有活力的社會基本單元構成健康而有活力的國家。新公共管理認為，與集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優點：比集權的機構有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；能夠比集權的機構產生更高的士氣，更強的責任感，更高的生產率等等。