國家安全論文

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國家安全論文:中亞國家安全戰略取向的論文

同時,由于中亞 各國自身地區性戰略力量尚未形成足夠的替代能力,該區出現了一個相對低壓的地緣政治空間。原有的強大軍事集團所具有的威懾和屏障作用的喪失,使得多種大國力量相繼進入,構成中亞地區安全形勢的基本因素呈現出多元化和復雜化趨勢。

為了保障剛剛取得的政治獨立和國家主權,中亞各國在經歷了獨立建國的初創時期后,不斷完善著各自的國家安全觀,并逐漸形成了具有一定共性的對外安全戰略。近年隨著世界和地區內形勢的若干重大變化和多種社會因素的此消彼長。

在世界文明史的長河中,地處歐亞大陸結合部的中亞地區向來是東西方文化和各大國政治勢力影響的交匯處。古波斯文明、印度佛教文明在這里匯集,匈奴、蒙古鐵騎的征服,漢唐軍府的屯駐,阿拉伯人帶來的伊斯蘭教,突厥人傳播的突厥語文化,都使這塊亞洲的腹地蒙上了富于變化的色彩。每當一種強勢文化進入這一地區時,隨著作為這種文化的載體和后盾的政治、軍事實力的消長,其勢力范圍也隨時發生著波動。

從公元 18 世紀上半葉開始,沙皇俄國由奧倫堡—烏斯季卡緬諾哥爾斯克堡壘線向中亞北部的哈薩克草原推進。到公元 19 世紀中期,已經南進中亞腹地的沙俄擴張勢頭在東面遇到了中國清朝政府的抵制,南面又與來自印度的英國殖民勢力相沖突。,借腐敗的清朝政府內外交困無暇西顧之際,通過《中俄伊犁條約》和《中俄勘分西北界約記》等不平等條約將中國的西部邊界大大壓縮,奪取了齋桑湖、巴爾喀什湖、伊塞克湖以東的廣大戰略縱深;又通過兩次阿富汗斯坦戰爭,迫使在亞洲已是強弩之末的英國殖民者做出妥協, 1893 年雙方劃定土庫曼斯坦與伊朗、阿富汗邊界,以作為兩大殖民帝國勢力范圍在亞洲腹地的終極分水嶺 。在此后的一個多世紀中,整個中亞地區被俄羅斯東正教強勢文化圈所籠罩。

國家安全論文:中亞國家安全戰略取向和中國西部安全環境世界政治論文

冷戰結束,蘇聯解體,給中國西部周邊安全環境帶來的直接重大變化是:原中蘇對抗時形成的強大軍事存在被大大削弱,來自蘇聯的軍事威脅消失;同時,由于中亞 各國自身地區性戰略力量尚未形成足夠的替代能力,該區出現了一個相對低壓的地緣政治空間。原有的強大軍事集團所具有的威懾和屏障作用的喪失,使得多種大國力量相繼進入,構成中亞地區安全形勢的基本因素呈現出多元化和復雜化趨勢。

為了保障剛剛取得的政治獨立和國家主權,中亞各國在經歷了獨立建國的初創時期后,不斷完善著各自的國家安全觀,并逐漸形成了具有一定共性的對外安全戰略。近年隨著世界和地區內形勢的若干重大變化和多種社會因素的此消彼長,中亞各國對既定的總體方針進行了不同程度的調整,由此帶來的對外安全戰略的變化,將會在今后一個時期內對中國的西部安全形勢產生明顯的影響。

一

在世界文明史的長河中,地處歐亞大陸結合部的中亞地區向來是東西方文化和各大國政治勢力影響的交匯處。古波斯文明、印度佛教文明在這里匯集,匈奴、蒙古鐵騎的征服,漢唐軍府的屯駐,阿拉伯人帶來的伊斯蘭教,突厥人傳播的突厥語文化,都使這塊亞洲的腹地蒙上了富于變化的色彩。每當一種強勢文化進入這一地區時,隨著作為這種文化的載體和后盾的政治、軍事實力的消長,其勢力范圍也隨時發生著波動。

從公元 18 世紀上半葉開始,沙皇俄國由奧倫堡—烏斯季卡緬諾哥爾斯克堡壘線向中亞北部的哈薩克草原推進。到公元 19 世紀中期,已經南進中亞腹地的沙俄擴張勢頭在東面遇到了中國清朝政府的抵制,南面又與來自印度的英國殖民勢力相沖突。,借腐敗的清朝政府內外交困無暇西顧之際,通過《中俄伊犁條約》和《中俄勘分西北界約記》等不平等條約將中國的西部邊界大大壓縮,奪取了齋桑湖、巴爾喀什湖、伊塞克湖以東的廣大戰略縱深;又通過兩次阿富汗斯坦戰爭,迫使在亞洲已是強弩之末的英國殖民者做出妥協, 1893 年雙方劃定土庫曼斯坦與伊朗、阿富汗邊界,以作為兩大殖民帝國勢力范圍在亞洲腹地的終極分水嶺 。在此后的一個多世紀中,整個中亞地區被俄羅斯東正教強勢文化圈所籠罩。

1991 年,隨著蘇聯的解體,中亞地區在原五個加盟共和國的形式下帶著幾分無奈和先天不足獲得了獨立。當初獲主權的自豪感冷卻之后,中亞各國開始意識到獨立建國道路的艱難。建立什么樣的國家政體,怎樣彌合原有經濟體系破裂帶來的深刻沖擊,如何調整蘇聯時期遺留下來的民族關系,而最緊迫、最重要的是在舊有的國家系統基本失去效力的情況下,以什么替代方式維護各國的社會穩定、抵御外部勢力的滲透、在國際社會中確立國家威望,上述一系列重大而嚴峻的課題擺在各國領導集團面前。由于冷戰的結束是在原有美—西方與蘇—東方之間對抗發生不對等解除的基礎上產生的,龐大的蘇東軍事政治集團在不長的時間內土崩瓦解,而美國及北約的軍事力量不僅沒有受到削弱,反而在地緣形勢上獲得了更大的戰略優勢。由此引起的全球性戰略力量對比的不平衡,在中亞地區表現得尤為突出:附屬于原蘇東集團的軍事戰略集團瞬時消失,而本身的地區性力量尚來不及強大到足以填補這一空缺的程度。于是,在中亞地區與周邊環境之間相對形成了一個地緣政治勢力的“水位差”。獨特的地理位置,豐富的自然資源 ( 如石油、天然氣 ) ,吸引著來自外部的各大國勢力紛紛涌入尋找自己的位置。值得引起注意的是,冷戰后在中亞出現的大國角逐情景,是繼上個世紀英俄在中亞擠占勢力范圍以來的第二次外部利益大分割。雖然時過境遷,今天的中亞形勢遠不可以與當年同日而語,中亞獨立主權國家的出現也使這場爭奪帶有不同的性質,但是就滲入因素的力度及其多元性和復雜性而言,卻大大超過了 19 世紀中后期。對此,中亞各國領導人均持較清醒的認識。哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫指出:“我們生活在一個日益增長的全球化和相互依賴的時代,強大的外部力量不可避免地對決定我們的未來起著重大的作用。”

國家安全論文:網絡時代國家安全與信息安全論文

一、美國國家安全的發展及網絡時代信息安全之源起

國家安全是國家調控機制中一個重要因素，具有舉足輕重的地位和作用。“國家安全”也是一個歷史的和發展的概念，其內涵依據一個國家所處時代的不同而發展演變。時至今日，“國家安全”早已由狹義上的強調國家不受外敵入侵的軍事安全擴展為一個廣義的內容豐富的大體系。其內涵是一個由關系到國家與社會穩定和發展的各種國內外因素共同構成的動態系統。國家安全政策的主要內容，是盡可能對不利于國家穩定和發展的各種國內外因素進行調控，實現國家的安定和預定的國家目標。代表國家的政治實體（政權和政治制度）為了在不斷變化的環境中生存和發展，必須在滿足現代國家特定的內外需求的同時，符合一定的國際行為規范。對外政策是政治實體試圖適應或控制外部環境對內部影響的一系列行動方針或原則，對外政策能否奏效，取決于不同國家在國內治理和對外關系方面發揮效用的能力。從調控和治理之角度來說，國家對外政策是從屬于國家安全戰略的。在美國實現現代化及走向強國和超級強國的發展過程中，一個顯著的特點是在國家安全的名義下，大力發展高科技，而且首先用于軍事。軍事科技又帶動了高科技，進而帶動了整個經濟的發展。科學技術的不斷創新是美國軍事力量和經濟實力迅速發展的重要因素，對保障其經濟繁榮和國家安全發揮了至關重要的作用。美國戰后不斷提高科研經費在財政預算中的比例，持續把龐大的人力、物力和財力用于發展軍事工業。從戰后到20世紀70年代末，科研投入的比例一直雄居世界及時。70年代后繼續大幅度增加。國防在美國的研發費用中占很大比重。戰后美國幾項關鍵性發明，如電子計算機、衛星通信、微電子處理器等，均直接產自于軍事研究。即使是在冷戰時期，“遏制戰略”之父喬治?凱南也認為冷戰競爭主要是在各自內部，即“看誰在解決自己的特殊問題時干得最成功”，而不是靠軍事手段。美國經濟學家約翰?加爾布雷斯則更加明確地指出，西方國家的命運“取決于其發展自己生產力的能力”。美國政府推動信息技術的發展，制定國家信息安全戰略，并在不同階段根據內外情況變化進行調整，很大程度亦是因循了上述系統治國理念。20世紀50年代后期至70年代，美國政府為了在冷戰中占據主動,圍繞“國家安全”進行國內外戰略設計與調控，大力支持發展信息技術，資助并主導了互聯網的誕生與發展。1957年蘇聯世界上及時顆人造衛星上天后，艾森豪威爾總統先后簽署了兩個公共法案，美國國防部高級研究計劃署（DARPA）和美國國家航空航天局（NASA）得以創建。這些部門的建立和相關科研預算經費的投入，有力地推動了軍事安全信息技術的創新發展。1962年，美國國防部設想建立一種能夠保障美國國內外防衛力量在遭到蘇聯及時次核打擊后仍具有生存和反擊能力的指揮系統。隨之，計算機專家提出了計算機“網絡”的概念。1971年，高級研究計劃署資助了一個項目———高級研究計劃局網絡，把接受其補助金的大學的電腦在全國聯網，實現了計算機“網絡”這一設想。為了對該網絡雛形進行統一技術管理，美國國防部于1974年主導建立了TCP（傳輸控制協議）和IP（因特網協議）（后合稱為TCP/IP協議）。同年，美國國防部將TCP/IP協議公開，向全世界無條件地免費提供解決電腦網絡之間通信的核心技術。五角大樓如此慷慨地向全球提供互聯網技術和相關管理協議，其背后自有其深遠的、頗具戰略意義的謀慮。在當時的歷史背景下，該互聯網絡是一套有明確假想敵的軍事指揮系統，其指揮乃至控制功能需要與內外部環境進行信息交換方能體現（亦即“知己知彼”）。另外，其他國家一旦應用此套技術并采納其管理規范，就會在虛擬空間產生對“美國制造”網絡的需求和依賴，這反過來又推動美國政府進一步放開互聯網技術，從軍用推廣至民用，促進經濟利益不斷擴大。從歷史根源的角度來看，自電子計算機互聯技術誕生之日起，其應用和推廣過程中存在的信息安全問題就相伴而生。但美國國家信息安全作為一種系統思想和戰略，是從20世紀90年代初逐漸形成和發展起來的。它在政策實踐上以國內為重點，國內、國外并舉，圍繞內部穩定和發展與維系全球事務主導地位之戰略目標，在國內安全得到保障的基礎上，根據不同時期的內外環境特點，制定和適時調整對外政策。

二、網絡時代美國信息安全戰略之發展

信息安全在美國的國家安全和對外政策中開始上升到戰略的高度是在克林頓執政時期。克林頓政府以綜合發展和綜合治理相結合的理念為基礎，將政治、軍事、經濟、文化、社會等領域有機融合起來，對產業結構進行調整，一方面大力推進信息技術在相關領域的研發；另一方面一步步構建信息安全領域的國家戰略。20世紀90年代初，蘇聯解體、冷戰結束后，美國在國外失去了較大的政治軍事戰略競爭對手，國內則面臨經濟增長乏力等問題，同時還要應付來自于歐洲和日本日趨激烈的經濟競爭。此時上臺的克林頓政府為應對這些新的挑戰，提出國家安全戰略三要點：以軍事能力維護美國安全；重振美國經濟；在國外推行“民主”。其中，“經濟安全”是核心。克林頓政府根據國際局勢的變化對軍事力量進行了結構性調整，繼續加大研發以信息技術為支撐的尖端武器的力度，提高軍事人員的素質。與此同時，開始著手信息安全領域的相關部署。1993年，美國政府提出興建“國家信息基礎設施”，即“信息高速公路構想”，對產業結構進行了調整，大力發展信息產業，同時加快用高新技術對傳統制造業進行改造。產業結構的變化和信息產業的飛速發展帶動了金融和股票市場的繁榮，使美國經濟出現了有史以來不間斷增長時間最長的時期。到了90年代后期，構建網絡空間安全即為保護國家信息安全的戰略思想被正式采納，成為美國政府政策，信息安全的概念隨之產生，然后納入美國國家安全戰略體系。由此，網絡時代美國國家安全戰略框架下的信息安全政策就產生了。1998年5月，克林頓頒布第63號總統令———《克林頓政府對關鍵基礎設施保護的政策》，首次提出了“信息安全”的概念和意義。該文件開宗明義“：美國擁有世界上最強大的軍事力量和經濟力量，這兩種力量相互促進相互依賴，但是也越來越依賴某些關鍵設施和以網絡為基礎的信息系統。”在2000年12月克林頓簽署的《全球化時代的國家安全戰略》文件中，“信息安全”被囊括了進來。這標志著新的歷史背景下，信息安全正式成為了美國國家安全戰略框架的重要組成部分。在對外關系上，克林頓政府堅持一切以實現國家安全戰略要點為根本的政策。而在利用信息技術優勢實現經濟安全戰略目標方面，克林頓對外政策的及時大特點，是把計算機網絡作為對外貿易政策的一個重要組成部分。美國在因特網上的商業活動占得先機。1997年，通過因特網上進行的76億美元商品交易中，美國就占了9/10；美國企業占了全世界網址的70%，占網上總收入的93%。正是基于對全球互聯網貿易巨大潛力的認識，1997年7月，克林頓政府公布了網絡貿易戰略報告《全球網絡貿易框架》，強烈要求宣布互聯網絡為全球自由貿易區，發展技術并制訂行為準則。美國政府的目標是盡可能充分地利用自身優勢，把它研制的互聯網技術標準和制定的內部行為準則推廣到全世界，把美國的標準作為全球的標準固定下來，從而在全球虛擬空間貿易競爭中占據主導地位。由此可見，在對外關系方面，發展全球網絡貿易并主導國際規則的制定，已成為美國政府維護國家經濟安全的一項重要內容。在外交事務方面，克林頓政府的政策之顯著特點是推行新霸權主義，大打“人權牌”，以圖將美國的人權觀和價值觀推向全世界，這是克林頓政府安全戰略對外部分的核心之一。其中，通過利用網絡信息技術進行美國精英治理價值觀推廣是非常重要的。為了在世界上推行美國的國際規則，克林頓很注意使用“軟”的一手。他上臺伊始即把在國外推動民主和人權作為其外交政策的第三支柱。他提出的冷戰后美國對外關系新戰略的內容之一便是“幫助”社會主義國家“擴大民主和市場經濟”，極力通過外交手段繼續在國際社會中推廣美國的價值觀。克林頓政府為美國留下的較大一筆外交“遺產”，當屬以“新干涉主義”“克林頓主義”等著名的一套“軟”“硬”并重的“理論”。克林頓拋出的這套“人權高于主權”的“理論”，便是美國選擇的修改現行國際規則的突破口。而全球推廣互聯網技術，能相對低成本、高效率地幫助美國政府突破他國境外信息準入屏障，將自己的觀念即時傳播至當地民眾，對輿論造成影響。小布什2001年上臺后不久就爆發了“9?11”恐怖襲擊。在反恐戰爭的背景下，為保障美國國家信息安全，防止出現極端事件，美國政府進一步提高了對信息安全的重視程度，戰略思想從防御為主轉為攻防結合。2003年2月，美國公布了《國家網絡安全戰略》報告，提出建立美國國家網絡空間安全響應系統，正如有學者指出的，此系統可謂是一個國家—民間，公共—私人合作機制。奧巴馬2009年上臺后，從軍事安全角度，進一步強調網絡空間戰略的進攻能力和威懾性。同時，奧巴馬政府將互聯網信息安全作為美國外交政策突破國家主權的便捷途徑，對外推進國家利益以及推廣自身認可的價值觀。同年5月，奧巴馬總統批準公布了國家網絡安全評估報告：《網絡空間政策評估———保障可信和強健的信息和通信基礎設施》，指出“美國的經濟和安全利益都是以信息系統為基礎，……，政府需要綜合考慮各方競爭的利益，制定出一個設想和計劃，以解決美國面臨的網絡安全問題”；6月，美國創建了世界上及時個網絡戰司令部。2010年，白宮發表了《2010國家安全戰略》，保障將信息安全作為國家安全工作的重點。與克林頓時期相比，奧巴馬時期網絡安全戰略的特點是，網絡外溢效應凸顯，虛擬空間的傳播突破了傳統的國界線，同時也影響到了作為最初主導構建網絡內外空間的美國政府所要處理的內外問題。

三、信息安全在美國國家安全和對外政策中的作用日益重要

美國“國家安全”的核心目標是主動避免自身關鍵利益受到傷害，在內外環境中，爭取較大程度的主導權。作為國家安全總體戰略的一個部分，美國的國家信息安全戰略也即為此目標服務。在當代，信息技術與國家安全的關系越來越密切。信息安全上升到國家安全戰略的高度后，在美國的對外政策中起了越來越重要的作用。主要體現在以下幾個方面。信息安全在美國的世界秩序構建中具有十分重要的地位。喬治?里卡斯對美國的世界秩序作了貼切的描述：“首先是盡可能擴大和鞏固生存空間，建立并鞏固一種更為廣泛的秩序，這種秩序在美國力量強大時是它自我表演的舞臺；在遇到失敗或力量相對衰落時是支持和復興的力量；即使美國最終衰敗時，也會“成為被人們銘記和仿效的楷模”。在網絡時代，美國政治精英們相信“信息就是權力”。美國政府推行的信息安全戰略是為美國國家安全戰略服務的有力工具。美國對外安全戰略總的要求是，防止敵對和不友好勢力對美國利益的損害，美國的中心目標是建立一個以它為主導的世界秩序，信息安全無疑成為成本低、效果顯，影響既廣泛又深遠的政策手段。第二次世界大戰后，美國的國內外政策相互影響，兩者之間的關系越來越密切。究其原因，主要是政府和國會動輒以“國家安全”對美國的內外政策加以詮釋。“世界秩序”則日益成為美國“國家安全”掩蓋下“霸權有理”的代名詞，它涵蓋了美國由企圖主宰世界到試圖主導世界的策略上的轉變過程。而信息安全則成為美國國家安全中日益重要的內容。 國際規則是規制世界秩序的大法。美國對其信息主導地位的維護對全球信息安全規則產生了重大影響。為了使其易于接受，美國對其信息安全戰略（政策）重新進行了詮釋，突出并強調該戰略中的“國際性”，極力詮釋其戰略目標及實現手段和規則制定之“道德性”，意圖在于通過“道德性”來掩蓋美國爭取國際網絡空間規則制定主導權以及相關利益的真實目的，通過“國際性”來印證其“道德性”。美國在實現手段和規則方面精心設計，力圖使其顯得在較大程度上符合全球化和人類安全問題的時代潮流。2011年美國政府出臺的及時份《網絡空間國際戰略》，首次明確將互聯網自由納入維護網絡安全政策體系之內，“將此項努力與二戰后建立經濟和軍事安全的全球框架相提并論”。從這份《網絡空間國際戰略》文件可以看出，信息技術在21世紀快速發展與全球普及，已經對國際秩序造成了深遠影響，美國作為國際社會霸主，意識到自己必須通過強調自身國家安全戰略的“國際性”與“道德性”來重新構建其世界影響力的合法性與合理性。網絡技術和信息安全對于提高美國的綜合國力起了巨大的推動作用。實力是一國制定外交政策的基本參考標準，信息技術的發展對美國綜合國力的進一步提高產生了深刻影響。美國從20世紀80年代末開始越來越重視“軟”力量的作用。其外交政策的一個顯著特點就是綜合使用或交替使用政治、經濟和文化意識形態手段。約瑟夫?奈認為，冷戰結束后，意識形態的沖突將讓位于更危險的各種文明之間的沖突，屬于不同文化范圍的各個民族的文明之間的沖突正是為了擴大自己的支配權；他還認為，在當今時代“，硬實力和軟實力同樣重要，但是在信息時代，軟實力正變得比以往更為突出”。基歐漢和奈在論述信息與權力的關系時指出：“信息和美國大眾文化的傳播增進了美國觀念和價值觀在全球的認知和開放”；“在21世紀，廣義的信息能力可能會成為最關鍵的權力資源”，“信息革命的最終影響是，改變政治進程，在軟、硬權力的關系中，軟權力比過去更為重要。”網絡外交的出現，使軟實力的重要性進一步提升。布什政府時期，美國的對外政策開始向利用綜合力量進行調控。克林頓上臺后更加重視“軟”力量，把美國式的民主和西方資本主義經濟作為普遍原理在全世界推廣。他在20世紀末向國會提交的《新世紀國家安全戰略》強調，美國必須致力于外交“，為防止沖突、促進民主、開放市場”等方面花的每一美元都肯定會在安全上得到回報。奧巴馬總統則更加主動地出擊，把《網絡空間國際戰略》稱為“美國及時次針對網絡空間制定全盤計劃”。不難看出，美國政府是要將信息技術優勢充分為己所用，營造有利于自身穩定與發展的外部環境，通過危機管理、推廣民主和市場開放來塑造信息化時代的全球價值觀，增強自身國際影響力，進而鞏固和提高國家實力。信息技術的發展對外交決策的影響越來越大。自上世紀末，美國產業結構就已經發生了重大變化，長期以來在產業結構中居于主導地位的鋼鐵、石油、化工等產業的地位逐漸下降,以半導體、微電子、計算機、軟件業為代表的信息技術產業迅速崛起。早在20世紀90年代，微軟、英特爾公司就已取代了美國三大汽車公司當年的地位,成為美國經濟保持持續增長的主要推動力。至今，信息產業已成為美國較大的產業，伴隨著這種變化，一批新的權勢人物也涌現出來，對美國的對外政策產生了重大影響。這批新的權勢人物擁有強大的經濟實力做后盾，將逐漸在美國的政治權力架構中扮演舉足輕重的角色。他們有能力通過參與或資助競選、游說國會、制造和影響輿論等方式影響美國內政外交的醞釀和制定。鑒于信息技術產業如今在美國經濟發展中所占據的重要地位，美國政府制定對外政策（尤其是經貿政策和知識產權問題）時勢必要考慮這一產業集團代表的利益與要求。

四、信息安全：美國國家安全和對外政策的“雙刃劍”

互聯網的發展促進了人類的生產力的提高，在政治、經濟、軍事等方面的積極作用毋庸置疑，但其“雙刃劍”的角色也不可否認。對于美國這樣的超級大國，現代網絡信息技術對其國家安全和外交活動的影響更是雙重的。主要體現在以下幾個方面。網絡安全遇到的威脅日益嚴重。計算機病毒利用現代計算機網絡技術進行傳播，對網絡信息系統進行攻擊和破壞，對外交信息安全造成了嚴重威脅。黑客攻擊是另一種破壞程序，可給外交人員及國家帶來嚴重影響，甚至威脅國家和地區的安全。近些年來，不單是美國，世界其他主要國家也將信息安全列為國家安全的重要威脅。如，俄羅斯在2000年9月把國家信息化建設作為其外交的一個重要組成部分。英國政府2010年10月公布的《國家安全戰略》將網絡戰列為英國今后面臨的“最嚴重威脅”之一。隨著全球化的發展，網絡已經直接影響到世界各國的政治、經濟和社會運轉，控制著世界信息流動和國際經濟命脈如何切實維護網絡安全，各國尚無萬全之策，美國也不例外。對西方價值觀，特別是人權觀的影響愈發明顯。批判理論家羅伯特?考克斯指出，社會結構是主體間互動的結果，是社會建構而成的。人類安全和人權問題越來越受重視。按照西方資本主義的意識形態和美國自己的文化價值觀去“規范”全世界，是美國國家安全戰略的一項重要內容，且占有越來越突出的位置。冷戰結束后，美國等西方國家把“捍衛西方價值觀”推到外交和國家安全的前臺。20世紀90年代以來成為西方一個重要政治理論“第三條道路”宣稱的對外政策的兩大實質，一是向全世界推廣西方的自由、民主、人權、法治等價值觀，二是推行“人權高于主權”“人權無國界”“主權有限”“主權過時論”等觀念。美國在“互聯網打上了美國價值觀的烙印”。但美國自身也是精英治理與個人自由之間矛盾著的混合體，一邊是現實，一邊是信仰及理想。“美國價值觀”在對外政策（人權問題、個人自由、道德觀）方面定調太高，看上去很美，但真正落實起來，困難很多。如屢屢發生的美國利用網絡信息技術對國內，特別是對別國機構和重要人物的竊聽丑聞，最有名的是斯諾登揭秘案例，就大大削弱了美國的“道德”影響力。正在逐漸削弱美國等西方國家的霸權地位。1999年，約瑟夫?奈在《信息革命與國際安全》一書中，把信息技術革命視為21世紀美國在國際事務中保持主導地位、發揮更大作用的一種重要“軟力量”。美國憑借其在信息技術和互聯網方面的優勢謀求全球信息化主導權，以獲取“信息霸權”來進一步鞏固和擴大其21世紀全球超級大國的影響力，強化其“全球霸權”地位。迄今為止，以美國為首的少數西方發達國家在信息領域仍占有很大優勢，確立并保持著“信息霸權”。他們深信自身的政治主張和價值觀念具有優越性和普世價值，同時對政治體制和價值觀不同的國家心存偏見，在不了解這些國家（特別是廣大發展中國家）具體歷史和現實國情的情況下，干涉別國內政，制造民族間、國家間和不同宗教間的矛盾，招致了越來越多的不滿、嫉恨，為自己催生、培育了越來越多的對立面。一些宗教團體、政治黨派、極端組織等也通過各種信息傳輸手段傳播不利于、甚至反對美國等西方國家的各種主張。從國家層面來看，全球網絡信息空間主要的行為體仍是各個國家，在國際體系信息安全規范仍然缺位的情況下，各國均設法擴大本國網絡空間安全邊界來保障國家安全，由此產生的結果是合作與博弈并存。美國對此情況顯然已經有了一定程度的認識，但仍無法擺脫過于以自我為中心的價值判斷，白宮在2011年5的《網絡空間國際戰略：構建一個繁榮、安全和開放的網絡世界》，被解讀為既是“合作的邀請”又是“對抗的宣言”。長期以來美國等西方發達國家主導著互聯網治理的話語權，從標榜互聯網“開放、共享、無國界”到借“網絡自由”等抨擊其他國家的網絡安全治理。這些不可避免地引起了其他國家或機構層級的抵制乃至對立。總的來看，美國在信息領域正經歷從“霸權”到“王權”的轉變過程。對國際關系概念和公共外交帶來挑戰。伴隨著網絡信息技術的飛速發展和空間技術的應用，傳統的“國家主權“”領空”和“領土”等概念受到了一定程度的影響。利用高科技手段制造和傳播旨在削弱、顛覆他國政權的信息、刺探情報或進行洗錢等活動，給國家安全增添了新的防范問題。1965年“公共外交”概念被首次提出并得到運用，該外交策略試圖通過現代信息通訊等手段影響其他國家的公眾，以幫助外交政策的形成與推行。美國是“公共外交”的有力踐行者，白宮大力開展思想文化傳播，實施外交戰略，在網絡信息空間構建“公共外交”的實踐場域。但通過互聯網頻頻披露的美國政府之種種劣行，無疑也會損害美國的形象，侵蝕美國透過外交展現的“軟”實力和“巧”力量。此外，信息安全“雙刃劍”還體現在這些方面：（1）隨著網絡信息技術的深入發展，美國的國家安全正遭受著越來越大的非傳統威脅，對傳統國家政治治理模式造成了挑戰。（2）政府受到進一步挑戰，個人、企業、非政府組織、恐怖分子、社會運動等都成為影響國際政治的重要變量，削弱了美國及許多國家政府對本國事務的控制能力；國家外交政策的合法性在網絡上受到更多質疑的同時,政府對網絡輿情的管理更加困難，對外交議程的控制力也會相應減少，如美國國防部因無法合理解釋關塔那摩監獄的虐囚事件而在網上廣受詬病。（3）面臨更多的國內外問題。美國雖在建立其國際安全體系方面“成就”顯著，但用于“國家安全”上的開支增加迅猛，這固然刺激和帶動了經濟的發展，但同時也背負著過多的支出；它既可提高國家的安全系數，同時也增加了易受攻擊的“軟肋”。

五、結語

在過去的半個多世紀里，美國政治精英們為了維護國家內部的穩定和發展，鞏固和保持其國際超級強國地位，圍繞著“國家安全”進行內外戰略設計與調控，大力發展信息技術，資助并主導了全球化時代的互聯網之產生與發展。從上世紀90年代后期至今，美國政府已經構建了頗為完整的信息安全戰略，在其國家安全框架下，從政治、軍事、經濟和外交等多個方面統籌指導國家對外政策的制定與調整。總的說來，美國發展信息技術，將科技創新為己所用，迅速提高綜合國力和國際影響力的一條有效措施，是使國家信息安全與國家發展和國際地位之鞏固緊密有機地結合在一起。美國雖在建立自己的信息安全體系和實現國家安全戰略目標方面取得了顯著“成就”，但它自身在調控信息安全，主導對外政策的同時，也受到越來越多的內外因素之制約。從美國自身戰略設計的角度來看，尤其需要強調的是，國家信息安全作為支撐美國國家發展的一個龐大體系，涉及面非常之廣泛。在對外政策方面，由于國際環境的復雜與多元，加上與國內因素相互交織，任何一個部分出現誤判，都有可能使整個系統出現漏洞，使得其他部分和其他環節的工作化為烏有。若一味強勢追求自身“信息安全”，既有力不從心之虞，也會增加國際合作的難度，恐生過猶不及之憂。

作者：朱丹丹 單位：外交學院外交學與外事管理系

國家安全論文:高職院校國家安全教育論文

一、海南省高職院校畢業生對危害國家安全的行為缺乏警惕性

經調查統計，目前海南省高職院校畢業生普遍在與外國人交往過程中，警覺性不強。對一些從事間諜活動的人員不能加以區分甄別，極有可能在工作生活中自覺或不自覺成為這些人利用的對象。有的同學為了練習外語的聽說能力；有的虛榮心作祟，將結交外國朋友的多少作為炫耀的資本，工作生活中主動去與外國人搭訕、交朋友，缺乏辨別能力。特別是有些畢業生由于國家安全意識的薄弱，對危害國家安全的行為缺乏警惕，往往在不經意間泄露國家機密，甚至經不起金錢、美色等種種誘惑，不惜喪失國格人格，出賣情報，給國家安全造成重大損失。

二、國家安全教育的缺失，海南省高職院校責無旁貸

（一）高職院校國家安全教育模式老套，滯后于形勢任務的變化

目前高職院校對學生國家安全意識的培養重要性認識不足，許多高職院校認為，大專生今后主要在一些低端行業就業，接觸不到國家核心利益，過多地關注國家安全意識培養意義不大，因此將主要精力集中在培養學生職業技能上。1.國家安全教育流于形式。高職院校對國家安全教育的重視程度不夠，教學內容設置偏少。有的即使開設了國家安全教育課，也主要是以完成教學任務為目的，教育流于形式，走過場的現象依然突出。由于教育主管部門沒有作出明確的要求，因此，大多數高職院校國家安全教育沒有專門的課程設置，而只是零星的散落于《思想道德修養與法律基礎》、《思想和中國特色社會主義理論體系概論》和《形勢與政策》等課程中，并且所占的分量也非常少。2.國家安全教育內容陳舊、淺顯。許多高職院校在進行國家安全教育過程中，所傳授的知識相當一部分還是以前陳舊的知識，對于當前國家安全形勢變化的新特點新趨勢、國家安全方面出現的新情況新問題涉及較少。教學內容更新不及時，不能跟上國際國內形勢變化，不能緊貼時代脈搏，自然不能滿足學生需求。3.國家安全教育理念落后。在傳統的國家安全教育過程中，許多高職院校側重于意識形態方面的教育，即教育學生認清西方敵對勢力的西化、分化政策，樹立堅定的政治立場。在施教過程中，有的片面地把國家安全理解為傳統安全即政治安全和國防安全，誤導了學生。雖然有部分學校教師在授課時較為地涉及到國家安全的7個方面，但由于課時限制、自身知識儲備等問題也僅僅是淺嘗即止、缺乏深度。而作為新時期的國家安全教育應多方位、多角度、深層次地圍繞國家安全的基本內容為學生進行講解教育，幫助學生樹立總體國家安全觀，增強學生國家安全意識，培養學生維護國家安全的自覺性。

（二）高職院校國家安全教育配套設施缺乏，學生了解國家安全知識的途徑有限

高職院校在國家安全教育方面投入不多，導致配套設施缺乏。我們課題組走訪三亞幾所高職院校，發現幾乎所有學校都沒有一塊有關國家安全教育的板報、櫥窗、橫幅或標語，學校網站上也沒有開辟有關欄目。學校圖書館有關國家安全教育方面的書籍也是鳳毛麟角。而且據了解，很少有學校外請國家安全部門或科研院所的專家教授進行有關國家安全方面的知識講座，更談不上建立國家安全教育基地之類的場所。因此，學生除了從有些課堂上能夠了解到一點有關國家安全的知識外，其他的途徑幾乎被堵塞了。

（三）高職院校學生國家安全知識匱乏，國家安全意識淡薄

我們課題組對三亞航空旅游職業學院的學生進行了一項有關國家安全知識方面的問卷調查。經統計發現，絕大多數學生對國家安全認識不，國家安全知識匱乏；對哪些行為會危害國家安全知之甚少；對一些危害國家安全的行為的危害性認識不足，國家安全意識十分薄弱。究其原因，一是由于國家安全教育受教學內容限制，相對于其他專業課程，內容單調、枯燥乏味，引不起學生的興趣；二是部分教師由于沒有受過專門的培訓，自身知識掌握不全、缺乏深度，直接影響教學的質量和效果；三是由于學生在學習過程中，受“無用論”思想的影響，對國家安全知識的學習重視不夠，再加上國家安全教育一般都不是考試課程，學生沒有考試的壓力，也就不愿學、不想學。這也是導致學生國家安全意識淡薄的一個重要原因。

三、改進國家安全教育教學模式，海南省高職院校義不容辭

高職院校作為教學的載體，理應把國家安全教育提上重要議事日程，堅持頂層設計，加強國家安全教育，努力改進國家安全教育的不足之處，積極探索新的教學模式，切實增強學生國家安全意識，提高學生維護國家安全的能力。

（一）堅持把課堂教學作為國家安全教育的出發點，努力增強學生國家安全意識

課堂是教師進行國家安全教育的主陣地，是學生了解掌握國家安全知識的主要來源。高職院校要充分利用好這一舞臺，在大力開展國家安全教育的同時，加強愛國主義教育。愛國主義教育與國家安全教育是緊密相連、互為促進的。學生愛國了，有了民族氣節，自然不會干危害國家安全的事，因此，我們要把愛國主義教育作為國家安全教育的基礎。要弘揚愛國主義精神，保持民族文化的生命力，增強民族認同感，教育學生不做傷害民族、危害國家的事。要讓學生把愛國與維護國家安全等同起來，把維護國家安全作為愛國的重要舉措、作為人生的行為準則、作為平時工作生活學習的自覺。要加強世界觀人生觀價值觀教育，引導學生找準自己人生的目標，正確對待金錢美色，自覺抵制各種誘惑。要加強《國家安全法》的教育和學習，增強學生遵紀守法意識，使學生始終能夠做到自覺遵守《國家安全法》，自覺維護國家安全。

（二）堅持把人生實踐作為國家安全教育的落腳點，努力提高學生維護國家安全的能力

海南地區的高職學生在校內學習的時間一般為兩年半。院校學習后，最終大家都會走向社會，走向實踐。高職院校對學生進行國家安全教育的目的歸根到底是為了提高學生維護國家安全的能力，使學生在以后的人生道路上能夠自覺做到在任何時刻、任何場合牢記國家安全利益，能夠鑒別間諜的真偽，抵制間諜的誘惑，不叛國、不出賣國家利益、不做有損國家利益的事。在教育過程中，要讓學生明白哪些行為是危害國家安全的行為，哪些人是間諜，一旦發現間諜要積極主動向公安機關或國家安全部門報告。通過院校系統的國家安全教育，使學生在潛移默化中增強國家安全意識，提高維護國家安全的能力，走好人生的道路。

（三）堅持把資源整合作為國家安全教育的切入點，努力提高教育的質量和效果

將以往涉及到國家安全方面的教學內容進行資源整合，作為一門系統課程提煉出來，或作為形勢政策教育的一部分，并加大教育的課時量，同時將考查課改為考試課，用考試成績來檢驗學生關于國家安全知識掌握的程度。加大對高職院校教師國家安全知識的培訓力度，提高教師教學水平。緊跟國家安全形勢變化，及時更新教學內容。創新授課形式、提高課堂教學質量，從而提高學生對國家安全知識的興趣度。同時利用網絡等新興媒體，作為教學的輔助手段，幫助學生消化吸收課堂上的知識。加大經費投入力度，通過板報、櫥窗、橫幅、標語等形式，營造濃厚的國家安全教育氛圍；在學校網站開辟國家安全知識專欄，為圖書館增添相關書籍，外請國家安全部門或科研院所的專家教授進行知識講座，協調軍隊或國家安全部門，組織學生到國家安全教育基地參觀見學。總之，只有堅持多管齊下，努力提高教育的質量和效果，才能提高高職學生的國家安全意識。

作者：史金紅 單位：三亞航空旅游職業學院

國家安全論文:高校國家安全教育論文

一、國家主導

在國家安全教育的實施過程中，政府的主導和輿論的導向發揮著極其重要的作用。日本、韓國、新加坡等國對國家安全教育的重視，首先體現在無論是在政策的制定，還是具體工作的推進，或者是氛圍的營造方面，政府都起主導和決定性的作用。同時，在傳承歷史文化、凝練民族精神、弘揚主流思想等方面，政府又成為把握方向、為國家安全教育的有效實施保駕護航的舵手。在這些國家里，從宏觀的學校培養目標到微觀的教學內容，從人才培養模式到具體的教學方法，甚至于國家安全教育課程教師的選拔與任用，都強烈地滲透著國家意志和政府權力。

二、實踐為重

國家安全教育如果僅僅停留在內容的宣講和空洞的說教上，那么成效可能微乎其微。日本、韓國、新加坡等國有一個普遍認知，即“學校的課堂教育只是國家安全教育的一個環節”，雖然這一環節很重要，但是課堂教學必須與個體的實踐活動有機融合，使學生走出課堂、走向社會，了解國情、了解世情，感受課本上難以言喻的真實世界。在堅守學校系統的課堂教學主陣地的同時，學校鼓勵學生廣泛地參加社會實踐活動，讓學生達到從“了解”的程度到“培育”和“形成”良好的國家安全意識。而這一切，絕不是學校能獨立完成的，需要全社會的廣泛關注，為學生提供參加實踐活動的可能性。

三、危機意識

日本、韓國、新加坡都是資源小國，在國家安全教育的實施過程中注重強化公民“危機意識”，將“生存”作為全體公民的共同追求。政府不僅要求每一個公民須熟悉本國的歷史和國情，還要了解本國與鄰國的關系及在亞洲、世界的地位。新加坡的學校教育更是告誡國人:“在激烈競爭的世界市場上，新加坡是一個小國，他在充斥著妒意的鄰國夾縫中生存，猶如一葉扁舟行駛在驚濤駭浪的大洋上，處境極為危險，稍有不慎，便會船沉人亡。”這種形象的比喻把個人的命運放置于國家存亡的大環境之下，使兩者休戚相關。

四、發達國家國家安全教育對我國的啟示

1．鞏固強化政府在高校國家安全教育中的決定性作用

國家安全教育是一項必須由政府倡導和推行的全民教育活動。近年來，落實高校辦學自主權是治理體系改革的一個重要內容，政府管理大學的重點落在管方向、管政策、管引導、管評價等方面。而由政府倡導和推行的國家安全教育正是政府在高校發揮作用的重要方面。政府是國家安全教育的的領導者、規劃者，也是最重要推動者和實施者，政府的高度重視，是保障國家安全教育良好效果的堅強后盾。無論是國家安全教育目標的確立、社會主義核心價值觀的倡導，還是抵御境外意識形態的滲透、探索網絡時代大學生國家安全意識教育，政府在其中都應發揮主導作用。要充分發揮政府在國家安全教育中的領導核心作用，首先要把握高校國家安全教育的方向，把堅定正確的政治方向放在首位，還要提供強大的理論支持，凝聚人心、振奮斗志、促進團結，為高校國家安全教育的實施創造良好的社會環境。

2．辯證看待利用東西方文化成果

隨著經濟全球化和信息網絡化的飛速發展，世界各國文化交流和交融比以往更顯頻繁。在多元文化的背景下，高校國家安全教育面臨著前所未有的巨大危機:某些境外背景可疑的外教在從事教學活動的同時，騙取任教學校師生的好感和信任，再進行非法傳教;一些敵對組織假借學術機構的名義，向國內高校贈送書籍刊物，企圖攻擊黨的政策、詆毀社會主義制度;在部分合作辦學的學院中，黨團組織被架空，思想政治工作被西化的管理覆蓋。面對這樣的情況，高校在實施國家安全教育的過程中，一方面要注重挖掘傳統文化在增強學生國民意識、珍惜現有幸福生活中的重要作用。同時，高校要注重拓寬大學生的視野，理性地吸收西方文化，學習西方文化中獨立自主的精神、豐富的藝術創造、先進的科學技術等，幫助大學生以更加開放積極的心態充分利用一切有價值的文化資源。進行國家安全教育，應主動順應時展的潮流，做到既弘揚本國的文化傳統，又能夠借鑒吸收其他國家的先進文化，正確處理東西方文化之間的關系。

3．理論結合實踐、顯性教育融合隱性教育

一直以來，我國高校的國家安全教育側重于采取正面的、顯性的教育方式，主要通過在學校開設與之相關的課程進行，強調理論的灌輸與知識的傳授。傳統的課堂教學雖然可以向學生系統地講授相關知識，是在高校開展國家安全教育最直接、也是目前最常用的一種途徑。但是這一方法實際效果并不明顯，枯燥的教學內容和單一的教學模式甚至讓學生產生抵觸心理，使得國家安全教育在高校很難開展。國家安全教育要采取顯性教育與隱性教育相結合的教學模式，即在對學生進行理論灌輸的同時，注重對學生潛移默化的熏陶。與顯性教育相比較而言，隱性教育更容易被學生尤其是在校大學生接受。事實上，在高校利用隱性教學資源、轉變教學方式也是實現有效教學、應對全球化浪潮、維護國家利益的必然選擇，更是注重理論聯系實際、實現學以致用的長遠考慮。高校要采用“潤物細無聲”的方式，使刻板的說教轉變為知識的熏陶、情緒的感染和思想的引領，讓學生在潛移默化中認可“顯性課堂教學”。有效的國家安全教育一定建立在對國家的歷史、現狀和未來的真切了解的基礎上，因此實踐活動是高校國家安全教育不能忽視的載體。通過豐富多彩的社會實踐活動，才能不斷提升國家安全教育的針對性、實效性和吸引力、感染力。

4．針對“95后”特性，加強憂患意識教育

歷史反復證明，一個民族若是缺乏憂患意識是危險的，一個國家若是不能居安思危是沒有前途的。“95后”大學生成長于網絡時代。從他們在網上的意見來看，部分學生對我國所處的國內國際形勢了解較少，或根本不關心，缺乏應有的憂患意識。因此，幫助大學生正確認清中國的國情和在世界的地位，應成為國家安全教育的重要內容。另一方面，多數大學生覺得個人在應對國家危機時所需承擔的責任較小，他們往往對個人發展的擔憂多于對國家、民族的憂患。這些都表明，當今大學生的憂患意識還不足，亟需通過合理的途徑讓他們清醒認識到自己面臨的各種深層危機和嚴峻挑戰，真正形成一種民族的集體危機感。

作者：陳偉 單位：江蘇工程職業技術學院

國家安全論文:外資并購中國家安全審查制度研究論文

摘要：我國對外資并購的監管政策正處于不斷變化和調整過程中，從最初的放任自流、限制、鼓勵到現在逐步規范、監管的過程。但由于我國現行法律關于安全審查的規定相對簡單、缺乏系統性和可操作性；加之，行業審查和反壟斷審查不能代替國家安全審查，因此，健全我國外資并購國家安全審查制度頗具意義。建議我國成立類似于壟斷委員會的國家安全審查委員會專門處理外資并購的國家安全審查問題，并從審查對象、審查標準、審查機關、審查程序、救濟途徑等方面完善國家安全審查制度。

關鍵詞：外資并購國家安全審查經濟安全審查

20世紀90年代以來，世界跨國直接投資（FDI）迅猛增長。據聯合國貿發會議（UNCTAD）歷年《世界投資報告》統計，全球吸引FDI連續第5年呈增長態勢。2007年全球FDI增長30%達18330億美元，超過2000年的高峰，全球跨境并購仍然是2007年吸收FDI增長的主要原因【1】。2007年，在吸引外國綠地投資項目的數量方面，中國以1176個項目排在及時位【2】。2008年，因受美國次貸危機影響而產生金融市場動蕩以及世界經濟下滑，發達國家貨幣和債務市場的流動性產生危機，并購活動受到嚴重影響。根據貿發會議對世界投資的預期，中期內FDI仍呈增長趨勢，但跨國公司投資計劃將比2007年更為謹慎【3】。

在經濟全球化的今天，外資并購作為最主要的國際投資方式對我國經濟發展的影響日益顯著，作為一把“雙刃劍”，它在促進我國經濟發展的同時也可能危及我國經濟安全乃至國家安全。盡管我國《關于外國投資者并購境內企業的規定》（以下簡稱《并購規定》）中涉及“經濟安全審查”，《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）也提出對外資進行“國家安全審查”，此外，《指導外商投資方向暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）和《外商投資指導目錄》（以下簡稱《指導目錄》）對外資并購的產業準入進行比較合理地調控【4】，但總體而言現行法律關于國家安全審查的規定相對簡單，缺乏系統性與可操作性，加之，行業準入審查和反壟斷審查并不能替代國家安全審查。因此，健全我國外資并購的國家安全審查制度便顯得重要而迫切。筆者謹就健全我國外資并購的國家安全審查制度發表一些粗淺的看法。

一、我國外資并購的現狀、規定及并購案引出國家安全的思考

（一）我國外資并購的現狀及法律規定

改革開放以來，我國經濟迅速穩定增長，巨大的市場、廉價的成本、寬松的政策以及日益完善的法律體系，并購（M&A）【5】在外國直接投資中所占比重越來越大【6】。然而，在2002年以前我國基本上對外資并購持謹慎態度，采取嚴格的審核制度。之后，隨著我國外資并購法律制度的不斷完善以及外資并購市場的開放，2002年《關于向外商轉讓上市公司國有股和法人股有關問題的通知》、《合格境外投資者境內證券投資管理暫行辦法》的頒布，A股市場的大門被打開，2005年、2006年掀起了外資并購的浪潮。2006年中國商務部和證監會等五部門頒布《外國投資者對上市公司戰略投資管理辦法》，開放外資作為戰略投資者直接投資A股市場的大門，而后頒布的《并購規定》中首次確認換股并購（ShareSwap）的交易模式,為外資并購境內企業擴寬了渠道和手段。

作為我國規范外商投資準入行業具有可操作性的法律，1995年頒布的《指導目錄》，歷經了1997、2001、2004、2007四次修訂，反映了我國利用外資的目標與方式的變化。其中《指導目錄（2007年修訂）》反映中國利用外資方式的變化：鼓勵類條目數量大幅增加；服務業對外開放進一步擴大；調整單純鼓勵出口的導向政策；對部分涉及國家經濟安全的戰略性和敏感性行業持謹慎開放的態度，以維護國家經濟安全。

近年來，外資并購境內企業的特點日益明顯：斬首式并購【7】、控股性并購加強、行業性并購、并購主體具有市場優勢的跨國企業明顯增加。外資并購過程中，許多知名民族品牌的消失、國家資產的流失以及外資行業壟斷的威脅，人們日益關注外資并購國內品質企業可能導致行業壟斷以及危及民族經濟發展問題。不少人擔心外資的惡意并購對國家經濟安全的影響，提議建立類似美國、加拿大等國的外資并購審查機制，特別是國家安全審查方面。

2006年，國家六部委修訂的《并購規定》第12條【8】，2008年8月1日施行的《反壟斷法》第31條【9】，設置了類似于美國所謂的“艾克森—弗洛瑞奧條款”（Exon-Florioprovision）【10】的關于“國家安全審查”的規定，體現了我國開始對外資并購中國家安全問題的關注與重視。

（二）外資并購案引出國家安全審查法律問題的思考

中國作為消費型大國的特點及經濟持續強勢，日趨成熟的法律環境，吸引了跨國機構的逐利目光。2005年起，國際并購大腕們從容不迫地收購我們的金融保險、商業服務、消費品、基礎材料、機械以及食品酒類等領域的優良或不良資產，部分產業已出現被外資壟斷的傾向。其中，凱雷收購徐州工程機械集團案和索尼收購成都索貝案引起了社會對外資并購相關問題的研究，特別是對外資并購是否需要進行國家安全審查的探討。

1、凱雷收購徐州工程機械集團案【11】、索尼收購成都索貝案【12】及引發法律思考

2005年10月25日，徐工集團與凱雷徐工機械實業有限公司（以下簡稱凱雷徐工）簽訂《股權買賣和股本認購協議》與《合資合同》，股權轉讓及增資完成后，凱雷徐工將持有徐工機械85%的股權。該方案在向商務部報批過程中，凱雷針對中國機械行業龍頭企業發動的“斬首”行動引起中國財經界的警覺【13】。迄今為止該并購方案尚未通過商務部的審批，凱雷并購徐工案也成為外資并購政策的一個風向標。【14】

該案引起國人對幾個問題的關注：及時、凱雷并購徐工的價格是否為價格，競價高是否是并購方案？第二、凱雷并購徐工的價格是否有賤賣國有資產之嫌？第三、徐工賣給財務投資者對徐工的未來發展是否有利？第四、裝備制造業是為其他行業提供母機和裝備的產業，在某種意義上，裝備制造業的發展直接決定了國民經濟其他行業的現代化水平。徐工機械作為外國工程機械的龍頭企業，如果被凱雷控股，是否會威脅裝備制造業的產業安全？

相較徐工并購案而言，2003年商務部批準的索尼收購成都索貝的方案【15】，此次收購的成功引起以行業內的質疑和擔憂，因為該案已經對中國的廣電產業帶來實質上的隱患，涉及我國產業安全問題。理由如下：⑴產業安全問題。索尼收購索貝的意圖，顯然是因為我國企業非線性技術的發展對其技術優勢地位的巨大沖擊。收購后索尼可以通過經營決策來限制索貝該技術的發展，同時也可以遏制擁有類似技術的其他中國企業的發展，維護自己的優勢地位。⑵信息安全問題。廣電產業是關系到國家信息安全的領域，如果這個領域的設備和集成服務被外國廠商壟斷，那么對中國廣電事業的健康發展將帶來隱患。

從法律角度思考，此類問題可歸結為：“產業安全”是否關系到“國家經濟安全”？我國是否需要對外資并購進行國家安全審查？對外資并購的“安全”審查究竟是“經濟安全”還是“國家安全”？外資并購審查和反壟斷審查能夠替代國家安全審查呢？

2、關于“國家安全”、“國家經濟安全”的涵義的解讀

《并購規定》第12條中出現了“國家經濟安全”的術語，《反壟斷法》第31條中出現了“國家安全”的術語，而學術界大多數將外資并購的安全審查解讀為經濟安全審查。

“經濟安全”的概念最早源于1980年日本《國家綜合安全報告》。國家經濟安全歸納成國家的經濟發展、經濟利益不受外國和國際威脅的一種狀態，可從內部機制和外部環境兩個方面把握。從內部機制而言，國內要有一個良性的經濟運行機制，能夠保障國民經濟健康有效地運行，杜絕發生經濟崩潰的危險；從外部環境看，能夠保障本國的經濟運行過程不受來自其他國家和地區的相關組織力量的威脅與控制，并且有抵御國際經濟危機和金融風險沖擊等方面的能力。簡言之，國家經濟安全應是指國家經濟領域中重大的經濟利益不受威脅和侵犯的狀態。【16】相較而言，“國家安全”是一個更廣泛的概念，既包括傳統的國防、軍事安全，也包括國家經濟安全、文化安全。

據此，產業安全應包含在國家經濟安全的范圍內，而國家經濟安全作為國家安全的分支，故產業安全也包含在國家安全的范圍內。從保護國家安全與有效利用外資的角度，筆者認為應該對兩者進行區分以及界定。《并購規定》中“國家經濟安全”的應從更廣泛的意義上去考慮，不僅僅限于經濟安全，在審查時可以將國防、軍事安全的考量因素納入國家安全的范圍。因此，根據立法目的將其解釋為國家安全更有利于我們判斷。

3、設立國家安全審查制度的爭議及我見

各界對外資并購境內企業能否威脅國家安全，是否應當設立國家安全審查制度尚存在爭議。反對者主張無須單獨設立國家安全審查制度，認為很多人持有的“泛國家經濟安全論”就是矯枉過正的典型，歸納起來理由如下：（1）外資并購境內企業后會受中國法律的約束以及中國政府管理，并不會威脅中國經濟安全更別論國家安全；（2）如果通過并購，外資形成壟斷，可以通過反壟斷法加以約束；（3）如果片面強調國家安全審查，則不利于積極有效地利用外資。【17】

筆者認為，以上觀點實質上混淆了反壟斷審查與國家安全審查兩種制度的理論基礎、目的以及價值取向。雖然針對外商的國家安全審查與反壟斷審查實質上都對外資進行某種程度的限制，但國家安全審查的理論基礎是國家主權原則，立法目的是為了保護國家的產業安全、經濟安全及國土安全；而反壟斷審查的理論基礎是政府對“市場失靈”的干預，立法目的是規制壟斷和保護競爭，無法約束那些并未破壞公平競爭秩序卻危害國家安全的行為。如外資并購境內企業后，減少對被并購企業研發部門的投入，削弱被并購企業的自主創新能力，對被并購企業的品牌進行雪藏等，這些為政府無權涉足的方面【18】。尤其是對于境內關系國計民生或是對國防有影響的重要行業龍頭企業，一旦被外資企業控制，極有可能威脅國家經濟安全【19】。但是，無論是在外資并購過程中還是在并購成功后的經營過程中，只要外資企業沒有實施不正當競爭行為也沒有違反《反壟斷法》的相關規定，那么，即便存在危及行業安全和國家安全的可能性，我們也無法依據《反壟斷法》及《反不正當競爭法》對此加以審查與監控，從而形成法律監管的空白地帶。因此，無論是出于法律完善的要求還是實踐需要的考量，我國健全外資并購國家安全審查機制具有必要性與緊迫性。

二、我國外資并購的國家安全審查制度的現狀及缺陷

（一）我國外資并購國家安全審查制度的演變及發展

隨著對外開放的深入，中國逐步融入經濟全球化的進程，對外資并購的監管政策也處于不斷變化和調整過程中。二十世紀九十年代初期“中策現象”【20】出現時，中國對外資并購的監管基本上處于放任自流的狀態；二十世紀九十年代中期次外資并購達到高潮，特別是在經歷了“北旅并購案”和“江鈴并購案”后，中國對外資并購采取了限制或禁止的政策；中國加入WTO后，考慮到入世保障以及中國經濟發展的需要，中國對外資并購采取了鼓勵政策；近兩年來，隨著外資并購的不斷增加，外資并購對中國經濟的影響逐步加大，中國開始逐步對外資并購進行規范。從總體上看，中國對外資并購的監管經歷了一個從放任自流、限制、鼓勵到規范的過程。

針對社會中普遍存在的關于外資斬首并購和產業安全的擔憂，特別是“凱雷并購徐工案”引發的國家經濟安全討論，國家相關部委在悄無聲息中確立了“國家經濟安全”的審查原則。

在商務部審批徐工并購案懸而未決的情況下，國務院于2006年2月下發的《國務院關于加快振興裝備制造業的若干意見》規定【21】，某種程度上表明了政府對可能涉及國家安全的重要行業的保護立場。

2006年8月的《并購規定》第12條第1款對“涉及國家經濟安全應該向商務局進行申報”的措詞相較于2003年4月12日施行的《外國投資者并購境內企業暫行規定》第19條第2款“影響國家經濟安全的，商務部可以要求外國投資者做出報告”的措辭，由任意申報到強制申報的轉變體現了我國立法對國家經濟安全的重視。而第2款的規定表明了商務部對可能存在的影響國家經濟安全因素的外資并購享有審查權。

2006年11月，國家發改委《利用外資“十一五”規劃》，明確提出“加強對外資并購涉及國家安全的敏感行業重點企業的審查和監管，確保對關系國家安全和國計民生的戰略行業、重點企業的控制力和發展主導權。”

2007年1月，國務院國資委《關于企業國有產權有關事項的通知》，對于外資并購方作出了“受讓方的受讓行為不得違反國家經濟安全方面的限制性或禁止性規定”。

2008年8月1日起施行的《反壟斷法》第31條：“對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規定進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查。”

至此，“國家安全”的立法由部門規章上升到了全國法律層面的高度，在現今的經濟全球化背景下，中國立法部門日益關注國家安全問題。

（二）我國外資并購國家安全審查制度的缺陷

盡管政府高度重視外資并購，出臺了一系列涉及多個行業領域的法律法規，但仍存在法律制度上的缺陷。

1、缺乏完整的法律法規體系。

我國關于外資并購方面的監管法律體系及戰略意圖不清晰，政策搖擺幅度大，主要表現在以下幾方面：1、沒有一部能統率外資并購相關法律規范的基本法，外資并購立法在不同效力層次與和規制領域上必然缺乏相互配合，缺乏體系性，并經常出現法律規范的相互沖突和無法可依的狀況。2、外資并購立法層次低，缺乏性。在涉及外資并購的法律法規中，除了《反壟斷法》、《公司法》、《證券法》是國家立法機構頒布的以外，其余大多數是各個部委以“條例”、“實施細則”、“辦法”、“規定”等名稱出現的行政性法規、政府規章。3、政策不確定性大，朝令夕改。

2、缺乏風險防范意識。

外資并購風險來自三個方面：資產造假、資產流失問題；產品、服務壟斷問題；外資之間在中國境內的激烈競爭給中國產業造成損害。保障本國經濟安全是引進外資不可逾越的前提。確保國家經濟需要建立起完備的風險預警體系，應包括反不正當競爭競爭法律體系、反壟斷法律體系和國家經濟安全許可認證體系。

3、缺乏具體可操作的實施細則。

外資并購的相關法律規則可操作性不強，特別是國家安全審查的實施規則的缺失，不利于對外資并購中的負面效果的制約。

我國對外資并購的安全審查尚不夠，由于行業準入審查和反壟斷審查并不能替代國家安全審查，現行的行業準入審查和反壟斷審查最多只是對國家經濟安全方面的審查，對外資并購的審查應當對廣泛的國家安全，包括國防、軍事安全進行審查。我國已經意識到了“行業安全”、“國家經濟安全”、“國家安全”的區別以及在外資引進方面的不同價值取向，并在《反壟斷法》中加以規定。但在《反壟斷法》中“國家安全”的規定僅僅是概念的提出，尚未規定具體的實施細則，亟待健全和完善。

三、健全我國外資并購中安全審查制度的意見和建議

（一）確定外資并購中國家安全審查制度的價值取向

不可否認的是，各國對外資并購本國企業行為進行規范和監管的程度取決于該國在外資并購問題上的價值取向，此價值取向通常根據本國經濟和社會情況的特殊性以及不同時期的不同側重而有所變化。盡管各國具體做法有所差異，但總的趨勢是，各國都承認與允許跨國并購，在鼓勵和支持外資并購國內企業的同時，為了維護本國的經濟主權的獨立性，防止本國經濟對外資的過度依賴，各國對外資并購采取謹慎的態度，對外資進入的行業加以一定限制。

在確定我國有關外資并購的立法價值取向時，既要借鑒國外先進立法經驗，又要考慮我國的實際經濟狀況以及外資并購的特殊影響。主要考慮兩個因素，一是外資作為重要的國際私人直接投資，在我國已經大量出現，給我國帶來積極影響；二是我國經濟發育尚未成熟，企業的生存和競爭能力還相對較弱，民族工業還需適當保護。假如地開放我國的資本市場，無限制無選擇地引進外資，將會影響我國產業結構的調整，危及行業安全乃至國家經濟安全，這是個不容忽略和回避的事實。因此，目前階段應該綜合考慮各方面因素，審慎對待外資并購這種投資方式。

1、允許和鼓勵外資并購我國企業

我國在立法取向上應該允許與鼓勵外資并購我國企業。究其原因，在經濟全球化、資本國際化的今天，允許和鼓勵外資并購作為各國的通行做法，有其重要意義。及時，外資并購有利于優化產業結構及國有經濟的戰略性調整；第二，外資并購不僅能夠給被并購企業帶來大量現金流量，而且有利于企業更新裝備，提高技術水平；第三，外資并購可以使國內企業更快地融入國際生產體系。被并購企業參與跨國公司的全球產業鏈，按照跨國公司的全球戰略充分發揮比較優勢，實現分工效益，更為重要的是能夠充分利用跨國公司在全球的營銷網絡、技術等資源拓展生存與發展空間。

允許和鼓勵外資并購是從其積極意義考慮，是經濟全球化的必然要求。

2、合理限制外資并購的范圍

允許和鼓勵外資并購并不表明對外資并購自由開放，允許與鼓勵外資并購應當有限度，以防止和消除因外資并購而產生的消極影響。總結各國通行做法，各國對外資并購基本上都有限制性要求。以美國為例，雖然對外資并購采取開放政策，但實際上，美國對可能造成其市場過度集中、導致限制競爭，危及或可能危及其國家經濟安全的并購是嚴厲禁止的。這些法律法規集中體現在《謝爾曼法》、《聯邦交易委員會法》以及《克萊頓法》等反壟斷法的適用上。此外，為了保障國家經濟安全，美國在某些行業領域限制外資進入。

從我國的實際情況出發，改革開放起步較晚，市場經濟體系還未建成，產業結構尚需進一步調整與完善，外資并購的負面效果可能導致產業結構的失衡。此外，我國民族工業起步晚，缺乏足夠的實力與跨國公司抗衡，外資的大肆入侵將不可避免地破壞民族工業的發展，甚至會造成毀滅性打擊。因此，只有對外資進行合理限制，才能夠更好地維護和發展良好的產業結構，保護民族工業，確保國家經濟安全和國防安全。可見，合理限制外資并購是克服其消極影響的必然要求。

（二）明確我國外資并購中安全審查制度的性質與定位

筆者認為，要健全我國外資并購中安全審查制度，必須首先在立法上解決以下問題：我們究竟應主張國家安全還是國家經濟安全，抑或產業安全？對這三者如何界定與區別？其意義何在？國家經濟安全與反壟斷是否合一？國家安全審查應采用何種模式？

關于國家安全、國家經濟安全及產業安全的界定，筆者在前文中已經進行了詳細論述。三者的本質均是國家利益，國家經濟安全是國家安全的分支，而產業安全應該歸屬于國家經濟安全。從邏輯角度考慮，國家安全作為屬概念，經濟安全、國防安全、文化安全作為種概念，若外資并購過程中涉及經濟安全外的其他種概念，而我國立法中并未囊括，屆時無論是擴大解釋還是將其他情況納入國際經濟安全范圍，一則違反邏輯關系，不符合法律確定性與可預見性的要求；二則不利于保護本國利益，真正實現國家安全審查的價值。

當然，我們在強調國家安全審查的同時，應該避免對國家安全審查期望過高，不能過于夸大國家安全審查的作用。我國外資并購的實踐中存在國有資產賤賣、稅收流失、不公平關聯交易、經濟壟斷行為、侵害被并購企業職工合法權益、民族品牌消失等問題，但這些現象的診治是多個法律部門的共同課題，需要完善國有資產管理法、稅法、公司法、反壟斷法、勞動法、知識產權法并加強其可操作性，把上述現象一概歸為外國投資帶來的“國家安全隱患”不大合理。

（三）健全我國外資并購安全審查具體制度的構想

為了妥善平衡外資利用與國家安全的關系，筆者建議我國成立類似于壟斷委員會的國家安全審查委員會專門處理外資并購的國家安全審查問題，并完善安全審查的相關規定。首先，根據我國經濟發展需要對《指導目錄》進行相應修改，為“國家安全”所涉及的戰略行業以及重點企業提供具體指引，避免行政裁量權的不當行使而對外資開放政策造成沖擊。其次，或在《并購規定》或通過專門立法將經濟審查機關、標準、期限、程序等重要因素予以明確，使其具有可操作性。

考慮到確定《指導目錄》中具體哪些行業屬于涉及國家安全的戰略行業，通常是從我國經濟發展水平以及國家發展戰略出發，涉及政策、政治、經濟、法律、科技等多方面。筆者在這里不加以論述，僅從法律角度就外資并購國家安全審查中涉及的重要因素加以探討，如審查對象、審查標準、審查機關、審查程序、救濟途徑。

1、明確界定外資并購國家安全審查的對象

關于外資并購安全審查的對象，最關鍵的是對外資的界定。各國普遍以投資者國籍的標準來區分，分別為設立地標準、資本來源地標準、實際控制主義標準。《并購規定》將外國投資者作了廣義的理解，包括外國投資者和外商投資企業，并對外國投資者的認定采取實際控制原則【22】。筆者認為，我國對投資者國籍判斷的標準以實際控制主義為主，兼顧設立地標準以及資本來源地標準。

外資并購主要是指外國投資者通過兼并或收購的形式而取得公司的控制權。兼并是指一公司企業將其他公司企業并入本企業，而使后者失去法人資格，即吸收合并，又稱“全部收購”；收購是指一個公司企業通過購買其他公司企業全部或部分資產或股權，以實現對該公司企業的控制，而被收購公司企業人具有獨立法律人格。【23】西方學者把企業兼并和收購簡稱為M&A（Merger&Acquisition），我國通常地將其譯為并購或購并、兼并、收購、合并、并購（購并）等詞語。《并購規定》在對“并購”行為進行闡述時，考慮到此前已經有立法對外國投資者兼并境內企業行為的規定，為了避免立法上的重復與沖突，僅對外資收購行為進行了約束。筆者認為，國家安全審查的并購行為應該包括兼并和收購兩種行為。

2、細化外資并購國家安全審查的標準

《并購規定》就我國對外資并購進行經濟安全審查的及時個標準就是，外國投資者進行的外資并購行為實際取得了被并購企業的控制權，但對于控制權的具體標準尚無規定。實踐中往往采取51%以上的控股與不及51%的相對控股加以判斷。參照美國對“控股”的解釋：（1）實體主要財產的一部分或全部銷售、租賃、抵押或其他讓與；（2）實體的解散；（3）實體生產或研發設施的關閉或遷移；（4）解除或不履行該實體的合同；（5）就前面四項中的事物修改實體的組織大或組成協議。筆者認為我國對控制權的解釋存在明顯缺陷，過于籠統簡單。

根據美國、加拿大等國對外資并購國家安全審查的相關規定，均采取了列舉的方式對國家安全的標準加以闡述。筆者認為我國的國家安全審查標準宜采取列舉的方式，以提高國家安全審查制度的透明性。同時應輔以彈性條款，以便對國家安全方面的問題予以更周延的保護。

具體而言，我國外資并購國家安全審查標準可以考慮如下因素：（1）外資并購對國防安全所需要的國內產業造成影響；（2）該產業滿足國防安全需要的能力及其重要性；（3）外資并購是否與國家政策、產業政策和經濟政策一致；（4）外國投資者對國內產業和商業活動的控制，對我國國家安全是否造成影響；（5）計劃或正在進行的交易對我國在影響國家安全領域中的國際技術領導地位的潛在影響；（6）外資并購對我國國際競爭力的貢獻。進而細化出我國外資并購國家安全審查的可操作具體的標準。

3、健全我國外資并購國家安全審查的機關

《并購規定》對國家經濟安全的審查機關僅僅規定為商務部會同相關單位進行審查，但尚未明確具體的相關單位，使得國家經濟安全的審查機關存在不確定性。《反壟斷法》雖然設立了反壟斷委員會【24】，并規定了其職能，但并未明確細化該反壟斷委員會的組成和工作細則。

由于外資并購國家安全審查是十分復雜的過程，涉及的范圍廣泛，不論是軍用工業、國防設施、基礎建設，還是民用事業、企業設施、科學技術等諸多產業，各種因素都可能對國家安全產生影響。況且，國家安全審查本身不是僅僅依靠實體標準進行判斷就可以解決的問題。因此，在外資并購國家安全的具體審查過程中，每個組成部門能否就外資并購對其管轄行業或領域內的安全的影響程度做出判斷顯得尤為重要。但若無牽頭部門將相關判斷并綜合分析做出最終評判，將會導致國際安全審查拖延且流于形式。因此，需要某牽頭部門將各部委的評判結果匯總，通過調查、綜合評估、聽取多方（各部委、并購涉及行業的行業協會、并購當事方）意見的方式，最終做出判斷并向全國人大委員會及國務院總理提交評估報告。

借鑒發達國家關于國家安全審查的立法和實踐，建立我國科學完善的外資并購國家安全審查制度，審查機關應由多個國家部門，如國防部、國家安全部、發改委、財政部、商務部、國資委、科工委、司法部等共同組成，同時設立一個類似于反壟斷委員會的國家安全審查委員會作為各部委牽頭機關，協調各部委工作，主導國家安全審查的有效進行。

4、完善我國外資并購國家安全審查的程序

筆者認為，外國并購國家安全審查程序包括四個環節：申報（干預）階段、初審階段、調查階段與決定階段。

（1）申報（干預）階段。《并購規定》規定國家經濟安全審查可以通過兩種途徑啟動：一是交易方的主動申報，二是政府強制干預。但對交易方申報或政府干預適用于哪個交易階段沒有明確，筆者認為我國的外資并購國家安全審查適用于交易計劃階段和交易完成后的某段時期。公務員之家

（2）初審階段。我國法律對此尚未規定，筆者認為可以參考美國的相關規定，經交易方申報或政府干預后，外資并購安全審查就進入了45天的初審階段。此階段，國家安全審查委員會秘書處將此次外資并購的相關資料轉發給審查委員會各成員機關，由其對外資并購交易進行具體審查，形成自己的意見后匯總到國家安全委員會進行綜合考慮，形成初步意見，決定是否對該并購交易提起調查。

（3）調查階段。國家安全委員會成立專門的調查委員會對進入調查階段的并購交易通過實地調查、專業跟蹤、召開聽證會等方式了解并購的真實情況并根據審查標準對外資并購是否影響國家安全做出自己的判斷。調查時間應該限定在60日內，如若因案件復雜，則經總理批準可以延長30天。

（4）決定階段。國家安全委員會根據調查委員會提交的調查報告組織成員機關召開會議，做出最終決定。

5、明確我國外資并購國家安全審查的救濟途徑

如果當事方或者利益相關方不同意外資并購國家安全審查機構的決定，是否有相應的救濟方式，我國法律尚未規定。而按照我國現行法律，在涉及外資并購國家安全審查的救濟途徑時存在制度缺陷。譬如：通常國家安全審查行為應視為具體的行政行為，根據我國行政法的規定，對其救濟可以采取復議或訴訟方式。但是由于國家安全審查的特殊性，外資并購國家安全審查機關本身就是國務院的直屬機構，所作出的審批結果代表了政府的意思，可以視為國務院的行為。特別是根據《行政復議法》第14條的規定：國務院依照本法的規定所作的裁決為最終裁決【25】。這種最終裁決意味著剝奪了行政相對人對該行為的訴權和人民法院對該行為的司法審查權。法律設定行政終局裁決行為，是出于考慮到有的行政行為的專業性比較強，而且比較復雜，人民法院行使合法審查權有一定的難度；有的行政行為涉及到國家安全等事項，行政爭議的解決需要及時而迅速。顯然這種通過行政機關“自行救濟”的辦法，在公信力方面存在質疑。也有學者提出，《行政復議法》賦予國務院對某些行政行為具有最終效力，就與“訴訟是保障公民權益的一道屏障”的理念有所矛盾。因為“有權利必有救濟”，任何法律上（公法或私法）的爭訟，都應由法院裁判，公民也有請求法院裁判的權利，這種權利不可輕易剝奪。【26】

筆者認為，國家安全審查作為一種特殊的行政行為，不同于其他一般的行政行為，其涉及國家安全事宜，即便允許行政訴訟，法院在某種程度上很難恰當審理。因此，筆者主張從法理學“無救濟則無權利”角度考量，我們應該對國家安全審查的結果提供相應的救濟途徑；同時考慮到我國現行法律的規定及我國的實際情況，主張當事方或利益相關方對國家安全審查委員會的決定不服的，應當可以通過提請全國人大常委會進行審核。

國家安全論文:預防外交與國家安全研究論文

一、預防外交產生的前提：危機意識

一個民族的危機意識是其持續穩定發展的重要前提，沒有危機意識的民族是沒有前途的。中國古語說“居安思危，長治久安”，講的就是這個道理。唯物辯證法講矛盾無處不在，無時不有，講矛盾轉化，相反相成。矛盾轉化是有條件的。人們要把握矛盾轉化的主導權，要使自己的行動具有前瞻性，首先要看到發生對立面的可能，看到存在對立面的跡象。一個國家，一個民族，在其發展過程中，總會面臨叢生的荊棘、四伏的危機，這不是危言聳聽；如果看不到，就會如盲人騎瞎馬，夜半臨深池，危機發生了還不知道風險從何而來。雖然未必無法補救，但總會顯得較為被動。中國又有一句古語說，“萬事預則立，不預則廢”。這個道理同樣也是講，要依據發生對立面的可能，存在對立面的跡象，想對策，想應對措施，想如何創造條件使對立面發生有利于自己的轉化，使自己站住腳，繼續發展。“預”是“立”的前提，“不預則廢”。作為如此龐大的超級大國，作為在經濟、金融、軍事、高科技諸方面具有明顯優勢的國家，美國當局依然認為，它所處的安全環境動蕩不定，充滿許多可能變得更加致命的威脅和挑戰。危機意識不是杞人憂天或者妄自菲薄，而是為了克服盲目性，增強主動性，防患于未然，變以后的被動為現在的主動，化解可能出現的風險和危機，至少減弱其危害程度，以求把握全局，總攬全局。

危機意識是對可能發生的風險—危機的預期。一個民族的危機意識有兩大類，均涉及國家安全：一類是對內部發展構成潛伏危機的預期；一類是對國際環境可能引發的危機的預期。在這兩類危機預期中，后一類更引起人們重視。就目前國際形勢而言，盡管總體趨向緩和，和平與發展依然是當今世界的兩大主題，但仍潛伏著種種不確定因素，包括：

1.從兩極格局向多極格局過渡是一個較長的過程。歷史上，國際格局的轉換都是大規模戰爭的結果，而今要在不發生大規模戰爭的和平條件下實現，這是沒有先例的。我們在充分認識國際格局可能和平轉換的同時，也要充分估計到非和平轉換的可能性，充分估計轉換的復雜性、曲折性。導致轉換復雜化的因素是客觀存在的。不能孤立地、靜止地看待這些因素的作用。例如，軍國主義、法西斯主義殘余，可以輕而易舉地將其愿望轉化為保守主義目標，因為這中間并不存在不可逾越的障礙。

2.全球力量對比嚴重失衡。要改變這種失衡，即使有最理想的條件，至少也得在半個世紀以后才能實現，在這期間，美國作為的超級大國，憑著自己的優勢，不會放棄建立全球等級體系的欲望。這當然與多極化趨勢相背離。美國認為其所面臨的主要挑戰是對美國繼續在世界上發揮領導作用的威脅。美國要迎接挑戰，要把可能出現的威脅消除在美國本土之外。由此帶來的矛盾與對抗不能排除。NMD與TMD的建立將會大大加劇這種危險的現實性。

3.多極化趨勢未必等同于和平與穩定。從歷史的經驗看，多極化體系是極不穩定的國際體系。從現實來看，由于傳統的“實力—權力”邏輯和冷戰思維的存在，多極化過程也潛伏著負面效應。預計在21世紀將有近10個國家上升到大國、強國的地位。在這些國家中不能排除出現新的霸權國家的可能性。霸權國家之間爭奪霸權的斗爭同樣也不能排除。與此同時，據估計，世界上將有50—60個新的國家分裂出來。此起彼伏的地區性的局部戰爭將長期困擾國際社會。

4.新科技革命所引發的新軍事革命方興未艾，無論是軍事裝備、作戰方式、打擊能力都是史無前例的。歷史表明，軍事革新總是意味著新的大規模戰爭。新的、巨大的打擊能力對軍事強國具有難以自制的誘惑力；僅作為一種威懾力而不投入實戰，不僅歷史上沒有先例，而且現實生活中也難以令人信服。

5.經濟全球化給各國經濟發展帶來了機會，但由于各自的起點不同、可資利用的機遇及其應對不同，加上國際經濟的不平衡發展，發展中國家與發達國家的差距在相當長的時期內不會改變，有關國家經濟、金融的被動式風險大大增加。盡管國際社會駕馭市場的能力大大加強，但至今還不能免除危機的發生。而一場大的經濟危機所帶來的后果，對發達國家可能是傷“筋”，對發展中國家則可能是動“骨”，將使它們倒退數十年，其對政治、安全的沖擊也是巨大的。

面對這一系列不確定因素，國際社會在尋求全球和地區穩定、維護世界和平、促進世界發展的同時，也不能不對國際形勢的變化發展產生某些憂患意識或危機意識。危機意識是將穩定國際社會的愿望變為現實的重要前提，也是預防外交賴以產生的重要前提。日益強烈的危機意識，使預防外交得以應運而生。

二、預防外交的戰略功能及前景：以中、美為例

“刺激—反應”被認為是傳統外交的基本模式。時至今日，這一基本模式未發生根本改變。不管外部環境的變化來自積極的還是消極的刺激，不管刺激是善意的還是惡意的，依據對刺激的科學的、實事求是的判斷，制訂對策作出反應，至今依然是外交部門的基本實務。作為對現實刺激作出反應的藝術，外交中的作為或不作為都是藝術性的。在聯合國安理會投票時，投贊成票或反對票，被認為是積極的反應；投棄權票也未必不是積極的反應，它也可能是一種藝術，是原則性與靈活性、策略性相結合的藝術。外交藝術的運用，目的是為了較大限度地維護國家利益，把可能造成的損害減少到低程度。

現代外交的一個明顯變化是，戰略層面、整體層面上的反應烈度大大加強。在做好微觀領域反應的同時，注重宏觀層面上的運籌帷幄，尋求棋局上的總體主動性、主導性和可控性，以便在走對一著棋的同時走活全盤棋。這正是預防外交的戰略性功能。

1955年，中國參加亞非“萬隆會議”。在外交實務上，這是一種即時反應。但是，中方準備工作立意高，著眼于開拓新中國外交的全局；判斷準，把握住日益增多的新獨立國家的基本愿望和要求；創意新，亮出了具有自己特色的中國外交旗幟。“萬隆會議”上的勝利，為中國打開外交局面提供了良好的開端。在當時國際敵對勢力的重重壓制、封鎖下，中國通過此次會議求同存異，廣交朋友，與眾多發展中國家建立起相互信任和友誼。因此，盡管國際風云變幻，中國在復雜的國際斗爭中依然風雨不動安如山。

1947年，美國向西歐國家提供經濟援助的“馬歇爾計劃”，同樣也是從一著棋入手走活全盤棋的典型外交案例。當時美國的16個西歐盟國，既遭到二戰的嚴重破壞又遭到經濟危機的襲擊，氣息奄奄，瀕臨垮臺，一再呼吁美國給予經濟援助。向其盟國提供經濟援助，在美國外交實務上是一種即時反應。但美國并沒有把它當作一種因應措施，而是形成一項計劃，作為戰后美歐關系的起動器，立意在推進美歐之間的聯系。該計劃從1948年4月啟動起到1951年1月實際結束，共使用100多億美元。其中，贈予款額用于購入美國剩余農產品和救濟物資，借款款額用于購入機械、車輛等生產物資，其結果既有助于美國走出戰后經濟過剩，又促進了西歐經濟的恢復，并為后來建立北大西洋公約組織、為美國確立在歐洲的主導地位奠定了基礎。可以說，美國從歐洲獲得的巨大利益是以“馬歇爾計劃”為開端的。無怪乎有的西方學者會把“馬歇爾計劃”推崇為預防外交的經典之作。

這些成功案例所顯示的效能，不只是地區性的而是全球性的，不只是一時性的而是長期性的，具有綜合性收益。這些成功案例盡管沒有擺脫“刺激—反應”的傳統外交模式，但作出的“反應”卻是非傳統的，具有新的特征。現代外交所積累的豐富經驗，為在戰略層面上發揮“預防外交”的效果開辟了新的前景。這些前景包括：

1.追求清晰的戰略意圖。實施預防外交，或者為了爭取戰略上、全局上的主動權和主導權，或者為了避免事態惡化并為進一步發展展示新的前景，駕馭事態向著有利于自己的方向發展。“馬歇爾計劃”后來成了美國對外援助的范例。2000年1月5日公布的一份白宮關于國家安全戰略的報告對此推崇備至：“從以美國為首的動員到戰后歐洲的重建，再到最近亞洲、拉美和非洲的經濟成功事例，美國的對外援助幫助了新興民主國家，促進了對人權和法制的尊重，擴大了自由市場，遏制了國際犯罪，抑制了對健康的主要威脅，改善了對環境和自然資源的保護，使人口增長放慢，緩和了人道主義危機。美國的可持續發展計劃促進了工人的權利、自愿計劃生育、基本教育、環境保護、民主、法制、宗教自由，提高了公民的經濟地位。通過這些計劃，危機得到避免，美國的預防性外交得以積極的實施。”

2.追求“最小的代價”，使外交態勢具有某種動能，帶來滾動效應。外交是需要投入的，這是常識。外交投入包括實務開支、政治或經濟上的保障、某些問題上的妥協與讓步。這都是外交的代價。而現代成功的外交卻要求“代價”的最小化。這就要盡可能避免外交的靜態操作而應追求動態操作，使外交態勢始終具有一種動能，帶來滾動收益。道理很簡單，推動一塊靜止的巨石走向預定目標，是很累、很費力的。但若推動一塊正在滾動的巨石走向預定目標，則僅需花很小的力氣就可以實現。外交態勢具有某種動能，是尋求“最小代價”的一個重要前提。“因勢利導”，沒有“勢”便難以“利導”。試想，如果中國沒有以亞非“萬隆會議”為開端，在發展中國家中建立起動態效應，何以能在1971年10月出現把中國一舉“抬進”聯合國的局面。

3.追求某種協調機制。盡管許多人對90年代后半期國際關系中的種種“伙伴關系”不以為然，但是這些“伙伴關系”的出現卻反映了人們，特別是政治家對國家間關系形成某種機制的追求。傳統的國際安全靠均勢、靠力量均衡；但在相互依存度越來越高的經濟全球化時代，這一政策的實施變得越來越困難。各主要國家在追求力量均衡的同時，外交重點越來越傾向于形成某種機制。“熱線”，“透明度”，從頻繁的首腦會晤到高密集度的不同級別、層次的交流，信任措施，……凡此種種，顯示了各種機制的“生命”運動。機制并不具有強制性約束力，但牽掛著各方的利益需要；機制并不是解決爭端的裁判，但卻可以提供解決爭端的機會；機制并不是利益的天平，但卻有助于找到利益的匯合點。機制是各方利益補償代謝的生命體，只要有關各方都愿意從這里找到獲取利益的機會，機制的生命力便不會凋謝。

作為聯合國五大常任理事國之一，中國對世界和平與發展負有特殊的責任。作為較大的發展中國家，中國在承擔世界責任方面已經顯示出自己的特色。中國有能力在戰略層面上實施預防性安排。有許多機會可以發揮中國的作用，諸如提出各式各樣的建議和構想，提出解決熱點問題的方案，供國際社會選擇。充分發揮諸如此類的建設性作用，讓世界變得更美好，是中國外交有所作為的重要領域。有所作為才有世界上的地位。這樣做也是中國自身發展的需要。

三、預防外交中進行危機預期的方法

預防外交可作廣義理解，涉及國際格局變化趨勢、國際體系及其機制可能面臨的障礙、戰略態勢變動等；也可作狹義理解，諸如對付可能發生的沖突和緊急情況，對付其它國家或國際組織可能作出不利于自己的決定，對付可能出現的某項爭端、對付安全方面的某種緊急狀態等。國際社會所以對“預防外交”產生極大興趣，主要看中其狹義理解所顯示的功能。然而這是相當困難的工作，特別是對突發事件的預防，難就難在如何及時捕捉到突發事件的前兆。但現代社會的經驗也證明，危機、沖突、風險在爆發前是有跡象可以看到的，是可以預測的，“風起于青萍之末”。在國際關系中，在中國對外關系中，我們經常可以看到潛伏的風險跡象，可以看到潛伏危機中的沖突跡象。問題是如何應對，如何建立必要的危機評估、危機預警、危機管理及制訂各種方案的制度。

對預防外交，無論是廣義理解還是狹義理解，其預防的僅僅是一種危機預期。它可能發生，也可能不發生。但預期必須盡可能，這是基本的前提，否則就失去預防的意義。為了尋求根據現實動態作出合理延伸的預期，通常所使用的方法有：

1.背景推理法。領土、宗教、民族或種族的歷史糾紛和怨恨，資源(包括水資源)和能源爭奪的歷史記錄，戰爭遺留的歷史問題處置，等等，都可以成為背景推理的依據。在這些因素中，有的可能已經隨著歷史歲月的延伸而沉寂下來，有的可能仍有這樣或那樣的糾葛，但都有可能在新的特定條件下成為爆發沖突、引發危機的“導火線”。在這里，注意“新的特定條件”的生成是關鍵。一種“新的特定條件”的生成往往會引發一系列問題。例如，80年代末90年代初，隨著蘇聯解體和東歐劇變，在歐亞結合部一下子爆發了眾多的沖突，至今還未平息。又如，蘇聯解體后美國等西方國家在非洲推行“民主”、“人權”，引發了非洲一系列部落、種族和民族的權力爭斗，其結果導致慘不忍睹的“滅絕性大屠殺”。

2.過程推理法。任何矛盾、沖突的激化都有其發生、發展、變化的過程；而過程是分為不同階段的，從前一個階段發展到下一個階段是有條件的，其中關鍵性條件居于主導地位。1991年海灣戰爭前夕，美國數十萬大軍向海灣地區集結。當時國際社會對美國下一步動作有兩種判斷：一種認為美國企圖以兵臨城下、炫耀武力，迫使伊拉克屈服；一種認為美軍向伊拉克發動武裝攻擊勢在必行。事實證明后一種判斷是正確的，因為，當時居主導性的條件是，蘇聯不可能因伊拉克與美國直接對抗，而美國要以高科技軍事打擊能力證明誰也不能違抗它的意志，以建立美國主導下的“世界新秩序”。任何事情的發展過程都有它自己合理的邏輯延伸，但卻以條件為轉移，在這種條件下會向這個方面延伸，在那種條件下會向那個方向延伸，關鍵是要搞清楚條件是什么。

3.利益平衡推理法。國家的對外行為都是為了追求本國利益，但是可以做什么，不能做什么，卻受不同層次的利益制約。科索沃停戰協議簽訂后，俄羅斯搶先占領了科索沃首府機場。在這種情況下美國有兩種選擇：一種是把為數不多、孤立無援的俄羅斯軍隊趕走，這可以輕而易舉地辦到；一種是容忍俄羅斯的行動。美國選擇了后者，因為，前者雖然符合美國的利益，但避免與俄羅斯直接對抗具有更大的利益。美國曾多次企圖對朝鮮實施軍事打擊，摧毀朝鮮的重大軍事裝備基地。但它會遭致朝鮮對韓國的報復性軍事打擊，而漢城地區集中了韓國大部分重要的經濟設施，它們都在朝鮮大炮的有效射程之內。韓國成了朝鮮阻止美國對其實施軍事打擊的“抵押品”和“人質”。所以，美國對朝鮮的軍事行動首先遭到韓國的反對，韓國難以用民眾大量死傷、經濟倒退數十年的代價，來接受美國對朝鮮軍事打擊的勝利。當然，韓國是美國在遠東的一個重要前沿基地，韓國受到巨大破壞在根本上也不符合美國利益。基于這種利益掂量，美國不得不接受韓國對朝鮮的“陽光政策”。現在世界上的許多事情是聯在一起的，利益是交織在一起的，善于把各種利益結合起來綜合平衡，是尋求合理的危機預期的重要方法。

4.實力對比推理法。實力對比依然是影響國際矛盾、沖突的基本因素。實力的不對稱性往往決定了過程、結果的不對稱性。僅僅憑南聯盟非常有限的軍事實力對抗美國為首的北約軍事打擊，難度之大在意料之中。從這個意義上說，實力對比是的。但是，在擁有的實力與可使用的實力、可使用的實力與可使用的限度這個意義上說，實力對比又是相對的。2000年年初，俄羅斯頒布新軍事學說，不僅繼續對不首先使用核武器不作保障，而且明確宣布“在俄羅斯及其盟友遭到侵略、以及在依靠常規手段無法制止俄羅斯作為一個國際關系的主體和主權國家消亡的情況下，俄羅斯將被迫使用核武器”。面對其對手的步步緊逼、擠壓，俄羅斯的這種宣示無疑使其對手在可使用的實力與實力可使用的限度方面大打折扣。盡管在觀念上，其對手可以認為俄羅斯沒有什么優勢，但在行動上卻不得不想想自己的難處。這種反差將在很大程度上影響俄羅斯與其對手關系的走勢，影響潛在危機的發展趨向。就此而言，研究對立雙方實力對比的相對態勢，對研究危機的預期具有重要價值。

四、預防外交的“剛柔相濟”

應付危機、沖突的跡象或預兆，在傳統上由于迂回——回旋的余地、可使用的手段有限，國家間相互依存度幾乎沒有(或者很小)，所以通常使用剛性應對，諸如使用外交交涉、軍事威脅，并往往在事實上用最終手段(戰爭)解決問題。一部國際關系史，實際上是一部戰爭史。剖析戰爭爆發的原因，展示戰前外交合縱連橫的全景，呈現出山雨欲來風滿樓的景象。戰爭過程中的外交往來，戰爭結果的處置，諸如此類的往復，充斥著歷史的大部分篇章。中國歷史上盡管有“預防外交”的先例，諸如采用“和親”政策、睦鄰政策，向對方施以“皇恩”，但邊界戰爭依然不斷。兩次世界大戰的慘重教訓，以及二戰后多次熱戰的結果，都表明剛性應對無助于把危機、沖突在跡象顯露、預兆出現時期得到控制或化解，并沒有真正起到預防作用，必須另辟蹊徑。

預防外交在不排除“剛性應對”的前提下，更強調“剛柔相濟”的作用，這不僅由于各國之間相互依存度日益達到不可分離的程度，而且由于人民的覺悟和對安定、富裕的追求，“剛柔相濟”更有了施展的余地，諸如：

1.進行充分的具有親近感的意見交流。充分地交換意見，這對矛盾雙方沒有任何害處，只會增進相互了解和理解，只會有助于尋求矛盾的解決。現代交通、通訊的便捷，使相互交流意見、面對面地交換意見變得十分容易。首腦之間互通電話、工作會晤、信函往來以及較低級別外交官之間的穿梭往返，都已相當普遍。“第二管道”的出現更有新意。現在又有“第三管道”、“第四管道”之說，這表明廣開交換意見的渠道具有極大的潛力。

2.擴大經濟、科學、技術、文化和教育多種形式的接觸。現代國家間關系幾乎涉及人類生活的所有側面。特別尖銳化的矛盾與沖突僅僅是其中某個側面，不以某個側面發生障礙而阻斷其它側面的接觸、聯系與合作，已受到國際社會的普遍關注。這樣做不僅可以把某個側面的矛盾沖突激化所造成的損害降到低限度，還可以利用其它側面的關系來制約正在激化的那個側面，甚至作為一種補償，使雙方找到利益的接近點。

經濟合作、國際援助、國際貿易日益成為維護國家安全的預防外交手段。一個成功的國際援助計劃，不僅使受援國得到實惠，而且可以給援助國帶來多方面的利益，更重要的是有助于關系的改善和發展。越來越多的國際經驗教訓表明，國家之間的經濟、貿易、金融方面的依存度日益成為加強相互關系的紐帶。通過國際援助發展經濟合作，促進貿易、金融、經濟相互依存度的提高，正成為各國保障國家安全的重要舉措，這也是避免危機和實施預防外交的條件和基礎。

3.充分發揮影響對方公眾情緒的能力。當今世界，一國的外交行為越來越受到公眾情緒的驅使，其重要原因之一是，隨著信息技術的發展，外交部門能獲得的信息，普通的國內公眾極大部分都能得到，情報信息的透明度已經進入尋常百姓之家。此外，民主化程度的提高，公眾影響政府決策的渠道和能力大大加強。這種公眾情緒轉化為國內的政治斗爭、黨派斗爭，就會建立起影響政府外交行為的直接通道。如何影響對方國內的公眾情緒，已成為現代外交不得不考慮的問題。10多年前，美國媒體一度幾乎一無例外地充斥著對中國的譴責聲，成篇累牘，無休無止。扭轉美國媒體的態度，成了中國緊迫需要解決的問題。中國政府采取了一系列重大步驟，影響美國媒體轉向、降溫。“取信于民”是歷史唯物主義原則。要使民“信”，就要充分利用自身的媒體和因特網，充分利用對方的信息手段同國外公眾和機構對話，宣傳自己的原則和政策，提供充分的情報和信息，以增強自己的影響能力。為此，需要一大批忠誠于國家利益的國際問題評論家。他們具有良好的理論造詣和專業才能，了解對方的思維習慣和接受方式，及時地利用國外媒體和國際互聯網絡，向對方公眾傳遞情報和信息，贏得對方公眾的支持。現代外交表明，如果乙國不能影響甲國的公眾情緒，將會最終失去對甲國政府的影響能力；如果乙國能迅速、有效地發揮自己的影響力，一旦爆發危機和緊急情況，就等于在對方公眾層面上筑起一道阻止“事件”惡化的“防火墻”。也就是說，影響對方公眾情緒是預防外交的重要手段。

五、預防外交的靈活性與創造性

預防外交的成功與否，在相當大程度上取決于一般外交的功底。例如，為了成功地實現某項國際投票獲得對己有利的穩定多數，事前對有關國家做工作可以算為預防外交，但成功與否，則取決于以往與這些國家的關系。一般外交的良好功底能保障在關鍵時刻得到國際社會有益的支持。從這個意義上說，一般外交的良好功底具有預防性功能。在關鍵時刻，能否得到國際社會有益支持通常被認為是衡量一般外交功底是否扎實的標志。

但是預防外交的一個很重要的任務，是對付沖突和復雜的緊急情況。所以，除了依靠一般外交所積累的功底，在實施操作上需要更大的靈活性。

1.保持溝通渠道的暢通。在緊急情況下，各種意外的情況都可能發生。意外情況的發生可能導致雙方對峙的無端升級，加速形勢的惡性化，造成不必要的、雙方都不希望出現的損害。所以，保持溝通渠道的暢通，是避免誤會、澄清情報信息的重要條件。

2.抓住適當時機或機會，及時進入官方層面或正式層面上的對話。對話或許成功，或許失敗，但磋商、談判總比不磋商、不談判要好。不拒話，是現代沖突雙方通常都具有的基本立場。對話不一定能消除分歧，但它可以使溝通渠道正規化，并為沖突雙方尋求共同點開辟新的起點。當然，在何種條件下進入對話，不僅因國而異，而且因事、因時而異，沒有統一的標準模式。

3.及時開辟“第二管道”。通過“第二管道”進行坦率的、建設性的交流，可以成為官方交流、對話的前奏與補充，縮小認知上的差距。由于“第二管道”是非官方層面，所以即使在非常緊急情況下，依然能保持寬松的氣氛，非情緒化地討論對雙方都有益的問題。

4.動員“公眾外交”的積極作用。及時透過適當的“管道”向國內民眾與國外民眾傳送情報和信息，并將其轉化成“公眾外交”，轉化成公民與組織對外國政府的影響能力，這既需要開放的心態，也需要很高的藝術。如果能把“公眾外交”的積極性動員起來，就足以造成龐大的、沒有編制的“外交”隊伍。

5.巧妙的策略運用。與一般外交相類似，預防外交也需要巧妙的策略與綜合動用國際上通常采用的方法，包括(1)警示性：及時設置明確的底線，使對方明白這條底線是不能逾越的，否則要承擔難以承受的后果；(2)圍堵法：造成對方在輿論上、外交上、經貿關系上的孤立狀態；(3)誘導法：讓對方明白自己的合理、合法利益所在，明白如何才能謀取這些利益；(4)抵押法：將對方的某部分重大利益作為抵押，讓對方知道失去更巨大利益的可能；(5)邊緣法：不懼怕進入邊緣性狀態，以顯示自己的意志，讓對方知道后果的預期。

6.實施獎勵優先，獎懲并舉，發揮恩威兼施的感染力。在危機跡象出現后，為了阻止事態惡化，適時地發出獎勵與懲罰信息是十分重要的。無論獎勵還是懲罰都有明確、完整、合理的前提條件，而這些條件都是非常現實的。實施獎勵優先，當然不是獎勵對方挑起事端，而是為了尋求自身較大的國家利益。懲罰對方必須以“真實”為前提。如果對方感到因拒絕獎勵而將受到的懲罰是不合算的，那就很難不選擇接受獎勵。

預防外交在策略和手段上的靈活性要想取得成功，在解決問題的方式上需要更大的創造性。從根本上而言，任何沖突的發生和擴大對沖突雙方均會造成損害，單贏是不可能的。高科技時代的戰爭更加復雜難打，為戰爭付出的代價更加巨大。盡量避免沖突發生，盡量避免沖突演變為高科技戰爭，都是雙方不得不考慮的問題。這就在客觀上預留著和平解決的空間。問題是如何利用這個空間，以創造性的方式和平解決沖突。歷史上，德國與法國為爭奪阿爾薩斯、洛林，在200多年間經歷了無數次戰爭，而主張“歐洲煤鋼聯營”的“舒曼計劃”不僅使結束德、法世代敵對狀況變成了現實，而且開始了西歐的聯合和一體化進程。此案例堪稱創造性解決方式的典范，其特點就是以建立超政府的管理機構來擱置對主權的爭議。中國以“一國兩制”與英國和葡萄牙解決了香港與澳門問題，同樣也是創造性解決爭議的典范。這些實例表明，以創造性方式解決爭端是可能的。當然，針對不同的問題，究竟要設計何種創造性方式，正是預防外交所要不斷研究和解決的課題。

國家安全論文:保障人權與國家安全維護論文

自《實施基本法第二十三條咨詢文件》以來，有些反對立法者認為若在香港立法實施第二十三條以維護國家安全必然會削弱人權保障、剝奪人民的言論自由或限制人身自由。這種觀點似是而非，對政府和支持立法者具有殺傷力，且直接導致混淆視聽的效果。

維護國家安全并不以削弱人權保障為必要前提

國家安全關系到國家的存亡。縱觀世界各國歷史，無一不是有了政權、建立國家之后，就致力于維護國家安全以鞏固政權。一國之長治久安和繁榮富強無不是以國家安全為前提。國家安全體系喪失之后的必然結果是國家滅亡、領土淪喪、政權陷落和人民流離失所。所以《咨詢文件》認為，“第二十三條的旨意，就是以法律禁止任何有損國家主權、領土完整、統一及國家安全的行為”。（中文版第V頁）“國家保護其公民免受外敵侵犯，確保公民在一個安穩、太平及有秩序的社會生活，追求理想，因此公民對國家負效忠的義務作為回報，這是放諸四海皆準的原則”。（同上）

國際基本人權標準具有普遍性（universality），即應為各個自由、民主社會所尊重和落實。這種標準或準則主要體現在聯合國大會于一九四八年通過的《國際人權宣言》里面。現代人權是指一種普遍的、人人皆可平等享有的權利；同時也是一種固有的、不可剝奪的權利。人權的這種普遍性和人權作為權利之一的特殊性要求各國政府提供各種條件以保障權利的實現。公民享有人權的程度不僅僅取決于物質條件，而且還取決于該國的生存環境和空間、國家的安全和穩定、以及政權的鞏固程度。也就是說，國家安全是人們享有人權的及時個必要前提條件。而國家亦負有責任發展經濟、提高民主水平，從而滿足人們需要的物質條件、科技手段和其它條件。不可想象，某些非洲國家的人民能夠在內戰頻繁、外敵（族）入侵這種內外交困的環境之下享有聯合國人權公約提出的那些基本人權。國家都風雨飄搖，人民能夠真正享有人權嗎？

國家安全與人權保障二者沖突嗎？

根據有些反對者的結論，為第二十三條立法必然會剝奪香港居民的基本權利。這實際上是將國家與人權簡單對立起來，無論從憲法學還是人權理論上講都是站不住腳的。誠然，一國的民主程度會影響到該國公民人權實現的程度。沒有任何一個現代國家會以鎮壓人民、剝奪人權為立國的宗旨的，因而那樣做會立即導致國家的滅亡或政府的更替。人權的享有程度的確也會受到各國憲政體制的制約的。如果因為反對中國大陸實行的社會主義制度或對中央政府不信任，從而認定香港特區不能伸張中國國家安全，那么這種邏輯是極為錯誤的。

這是因為，及時，根據基本法，大陸的社會主義制度不能推廣到香港；第二，這種認識實際上否定了社會主義中國維護國家安全的權利；第三，進而言之，以這種理由堅持香港不立法將從事實上造成國將不國的事實。若按這些人的邏輯推論，國家安全立法就是違反人權，不立法就是伸張人權；如果萬一在香港發生危害國家安全的行為，香港政府將會無法可依，香港特區之于中央政府的義務也無法履行，香港社會就會進入無政府主義狀態。從根本上講，這不是香港人民的福祉之所在。

根據《公民權利和政治權利國際公約》第十九條第（2）（3）款，人人有自由發表意見的權利；這一“權利的行使帶有特殊的義務和責任，因此得受某些限制，但這些限制只應由法律規定并為下列條件所必需：（甲）尊重他人的權利和名譽；（乙）保障國家安全和公共秩序，或公共衛生或道德”。可見，國際公約并沒有凌駕于主權國家之上，或主張無國家疆域或無國家秩序的人權。因之，個人權利的行使不能凌駕于其它人權或集體安全和利益之上。

“自行立法”之下的人權保障

基本法第二十三條規定香港特區“應自行立法”維護國家安全。有人認為，“‘自行立法’的意思包括自行決定是否立法、立法程序、何時立法及立法內容等內容”（李柱銘語，二二年十二月十四日《明報》）。李先生具有某些律師狡黠的一面，有意無意地省略“應”字；然而這個字是省略不得的。稍微有點語文知識的人是不會從“應自行立法”的字眼推斷出它包括“自行決定是否立法”這一內容的。

根據“應自行立法”的要求，香港政府可以選擇的只能是何時立和如何立，因為第二十三條已經指出了“立什么”即應立法的七項內容。可以“自行”立法無疑給香港政府提供了極大的立法空間。在基本法的統率之下，立法過程必須遵循某些不可減讓的原則。首先，基本法第三章重申了國際人權公法中認定的那些基本人權準則，因而新的國家安全立法必須以此為依歸，這是因為，從法律位階理論上分析，香港立法機關的任何立法都必須受制于基本法這一較高法律，包括其中的法律原則。其次，基本法規定香港的普通法傳統不變。因而，在立法咨詢和起草過程中，我們必須充分關注各普通法國家成文法和判例法的進展。其中，立法咨詢不應僅限于普通法國家，因為國家安全和人權保障也是任何一個民主國家都必須面對的課題。再次，我們固然可以參考各有關國家的立法模式或實踐，但只有那些符合“一國兩制”之下的香港特區的實際情況的經驗才是可被借鑒的。反對立法者往往用以點帶面的方式，有意無意地夸大或隱瞞某種做法；他們或者攻其一點、不及其余。對此，我們必須具備敏銳的識別能力。

法須立，但須慎立

客觀來講，社會上反對立法者的呼聲不應被忽視，因為其中不乏真知灼見。而這正是溝通和咨詢的目的。然而，我們也必須指出，任何過份政治化的或情緒化的討論對立法只能是于事無補。

鑒于為第二十三條立法本身的重要性和社會與民眾對事情的關注，香港政府必須預備充分的時間進行法案起草，必須擴大溝通渠道以做到下情上達；還應保障在立法過程中繼續展開開放和理性的討論。

在立憲民主制社會，維護國家安全是公（居）民的法定和道德義務，因為安全的國家可為他們充分、盡情地享有基本人權提供必要的物質條件和環境。同樣，立憲政府也有遵守人權的義務，因為它是由人民產生的。我們希望，未來的國家安全法律將能夠作出正確的選擇。

國家安全論文:國家安全和利益論文

摘要：社區矯正作為試點已在我國大部分省市熱火朝天的開展著，這一與世界發達國家接軌的先進的行刑方式在我國的植入，給我國的刑事法學領域帶來了諸多的問題，其中理論工作者和廣大群眾都比較關心的就是如何對待矯正犯人，矯正犯人在社區中的權利，社區群眾的權利將如何保障的問題。罪犯隱私權和公民知情權間的沖突是我們這篇文章所關注的問題。

關鍵詞：罪犯隱私權公民知情權社區矯正利益平衡一．從社區矯正的執行主體看其性質

在較高人民法院、較高人民檢察院、公安部、司法部《關于開展社區矯正試點工作的通知》中，對社區矯正的概念進行了界定：社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關，在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決或裁定規定的期限內，矯正其犯罪意識和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。在這個概念中，明確的指。出了社區矯正的執行主體：專門的國家機關，在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者。在試點工作中“專門的國家機關”主要指：公安機關、司法行政機關、法院、檢察院。“相關的社會團體”主要指街道居委會、工會、共青團、婦聯等。“民間組織”：根據各地的具體情況有所不同，但從一般意義來講民間組織是對社會團體和民辦非企業單位的總稱。社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。“社會志愿者”主要包括社區服務人員、專家學者、離退休干部、教師、高校學生、矯正對象的近親屬和原工作單位人員。

在專門的國家機關中，包括了公檢法三機關，似乎我們可以把社區矯正定義為一種執法行為，但是我們在各個試點中的社區矯正實施辦法中可以很容易的找到這樣的規定：司法行政部門具體組織有關單位和社區基層組織開展社區矯正工作；社區矯正工作在區委、區政府的領導下，由政法委牽頭，司法行政部門負責實施，各有關部門密切配合。這些規定很明確的指出了社區矯正的主要負責部門是司法行政部門，其他機關處于配合輔助地位。這樣的規定我們從中可以得這樣的結論：社區矯正工作并不是如我們想的那樣，它是由行政機關主要負責，司法機關配合的行刑方式，在我國的社會形勢下，社區矯正應該是行政性質的。原因有三：首先，從語義上來講，司法行政機關的主語是行政，司法是行政的定語，它表明這個機關的設置主要是管理行政性質的司法工作。其次，司法行政機關是設置的各級人民政府中，是政府的職能部門之一。，司法行政機關在社區矯正工作中處于組織負責的地位，這就決定了社區矯正是行政工作的性質，否則其設置在根本上是違反我國憲法的，司法行政機關不具有相應的權力。

社區矯正工作的正確成功的實行需要借助相關的社會團體民間組織、社會志愿者力量，這是世界各國社區矯正工作普遍的經驗，在英美等一些國家，甚至由社會團體主要負責社區矯正工作的實行，這也正體現下社區矯正的本質特征，即將罪犯放入社會，依靠社會力量對其進行矯正。既然社會團體和民間組織在社區矯正工作中發揮著如此重要的作用，其在整個社區矯正中的作用不可忽視，自然其對社區矯正性質也就產生了重大影響。可社會團體民間組織、社會志愿者是沒有執行刑罰的權力的，所以我們認為社區矯正工作是一種具有社會參與性的行政行為。二、從行政行為的公開性看社區矯正工作中公民的知情權

公開原則是依法行政的一項基本要求，它是指用以規范行政權的行政程序，除涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私外，應當一律向行政相對人公開。公開是現代民主政治的要求。行政信息公開制度是指行政主體根據職權或者行政相對人的請求，將行政信息向行政相對人或者社會公開，并允許查閱、摘抄和復制。

以上是行政行為的基本特征，是現代民主法治對國家行政權的基本要求，也是我們建設社會主義法治國家必須遵守的規則。那么作為行政行為的社區矯正工作中的信息是否應該向社會公開呢？從公開原則的定義我們可以看出，對行政信息的公開范圍采取的是排除法，只要是不屬于國家機密、商業秘密、個人隱私的行政信息都應該或者可以公開，滿足公民的知情權。以下我們要解決的問題就是社區矯正中罪犯的隱私是否屬于上述三種不應公開的范圍。

國家機密是指關系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。商業秘密是指不為公眾所知悉，能為權利人帶來經濟利益，具有實用性并經權利人采取保密措施的設計資料、程序、產品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客戶名單、貨源信息、產銷策略等技術信息和經營信息。顯然，罪犯的隱私不屬于以上兩者。個人隱私權中是否包括罪犯的隱私權？罪犯的隱私權是否應該作為行政信息予以公開。

隱私權是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一項人格權。根據我國具體情況，結合國外有關的理論科研成果，隱私權的內容主要有：（1）公民享有姓名權、肖像權、住址、住宅電話、身體肌膚形態的秘密，未經許可，不可以刺探、公開或傳播。（2）公民的個人活動，尤其是在住宅內的活動不受監視、窺視、攝影、錄像，但依法監視居住者除外。（3）公民的住宅不受非法侵入、窺視或騷擾。（4）公民的性生活不受他人干擾、干預、窺視、調查或公開。（5）公民的儲蓄、財產狀況不受非法調查或公布，但依法需要公布財產狀況者除外。（6）公民的通信、日記和其他私人文件不受刺探或非法公開，公民的個人數據不受非法搜集、傳輸、處理、利用。（7）公民的社會關系，不受非法調查或公開。（8）公民的檔案材料，不得非法公開或擴大知曉范圍。（9）不得非法向社會公開公民過去的或現在純屬個人的情況，如多次失戀、被強奸等，不得進行搜集或公開。（10）公民的任何其他屬于私人內容的個人數據，不可非法搜集、傳輸、處理利用。上述內容概括為四個方面，即與私人生活有關，與安寧有關，與形象有關，與姓名有關。1890年，美國私法學者沃倫和波蘭戴斯在《哈佛法學評論》上發表了題為《論隱私權》的論文，主張一種新的權利，即“不被了解的權利”。現在美國侵權法把侵犯隱私權的行為分為四種：（1）盜用他人名字和肖像；（2）不合理地侵擾他人隱私生活；（3）不合理地將某人錯誤曝光于眾；（4）不合理地公開他人的私生活。②其中第三種隱私權侵權“將某人錯誤曝光”，屬于名譽侵權。梁彗星和廖新仲在《隱私的本質與隱私權的概念》一文中從隱私自身揭示的內涵、外延出發，將隱私分為如下幾個內容：“（1）嚴重的違法隱私行為，如重婚行為；（2）一般違法或嚴重違背道德行為，如婚外性行為；（3）輕微違法行為，如一般的侮罵他人的行為；（4）一般違規行為，如隨地吐痰、攀折花木行為；（5）法不調整的行為，如婚前性行為；（6）合法的隱私行為。其中，第（3）至（6）項即隱私權的客體。如果用公式來表達的話，隱私權的客體=合法的隱私+法不調整的隱私+一般違規的隱私+輕微違法的隱私。輕微違法的隱私在市民社會中雖是不可告人的事實，但在法律上仍應將其作為隱私權的保護范圍。”也就是說，個人的信息、私人的活動雖然有不被他人知悉和窺視的權利，但是一旦該信息和活動是一般的以及嚴重的違法行為時就不屬于隱私權的客體，不應該受到保護。

本文中所說的罪犯隱私權主要是指罪犯的犯罪經歷，即對在社區中進行社區矯正的罪犯的身分進行保密，對其罪行不予公開。很明顯，罪犯的隱私權并不屬于我國相關法律所保護的對象，而其是否屬于沃倫和波蘭戴斯定義的個人隱私的范圍，我認為答案也是否定的。因為在他們認定的侵犯隱私權的行為中的第三項前有“不合理”的限制，對于此處“不合理”的解釋將在文章的下一部分進行解釋。

綜上所述，根據行政行為的公開性，社區公眾對在社區中進行矯正的罪犯的身份和其所犯罪行有知情權。三、從現行法律制度看“罪犯”隱私權的保護

我國刑事訴訟法第十一條規定人民法院審判案件，除本法另有規定的以外，一律公開進行。被告人有權獲得辯護，人民法院有義務保障被告人獲得辯護。刑法第四十條被判處管制的犯罪分子，管制期滿，執行機關應即向本人和其所在單位或者居住地的群眾宣布解除管制。第七十六條被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，由公安機關考察，所在單位或者基層組織予以配合，如果沒有本法第七十七條規定的情形，緩刑考驗期滿，原判的刑罰就不再執行，并公開予以宣告。從這些規定中我們可以發現一個共同的特征：我國現行的法律制度對罪犯的隱私權都沒有明確規定加以保護。這一方面是從刑罰的一般預防考慮，通過對刑事案件的公開宣判，使社會公眾能夠對刑法有更深刻的了解，進行一次生動法制教育而且可以平復被害人的傷痛，使其能夠在較大的范圍內得到滿足。另一方面是滿足公眾的知情權，因為刑事案件一般在社會上有較大影響，會吸引很多公民的注意，因此對罪犯的隱私權的放棄可以滿足人們對知情權的需要，是符合大眾利益的。在刑罰的執行過程中，允許群眾的參與可以減少執行成本，同時可以對罪犯進行多方面的幫助，如：工作、學習、生活等方面。這樣可以減輕公安機關，司法行政機關的工作負擔，對罪犯的改造又可以收到更好的效果，也對群眾進行了法制教育，體現了我國人民當家作主的本質。讓群眾參加到對人身危險性較低的罪犯的改造中來，是我們走群眾路線在刑罰執行過程中的體現，是社會主義優越性的表現。四、從法益保護來看社區矯正中公民知情權與罪犯隱私權

知情權的根本目的是保障公民知的權利，公民有權依法知悉和獲取信息，滿足其知的需要。隱私權的立法宗旨在于公民有權隱瞞、維護自己的私生活秘密并予以法律保護，防止任何人侵犯。可見，一個是希望知道更多別人的事情，一個是不希望自己的事情讓別人知道，兩者之間，難免產生沖突。對此，恩格斯曾提出一個處理隱私與新聞報道相互關系的原則，這個原則是：個人隱私權一般應受到保護，但當個人的私事甚至隱私與最重要的公共利益——政治生活發生聯系的時候，個人私事就已經不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不受隱私權的保護，應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。我國學者提出，根據恩格斯的有關論述，結合我國社會主義制度的具體情況，參考外國立法和理論，在處理隱私權與知情權的關系上應遵循的一個原則是公共利益優先。即為了保障社會政治和公共利益，犧牲個人的某些隱私權。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態》一書中曾明確地指出：“犯罪——孤立的個人反對統治關系的斗爭，和法一樣，也不是隨心所欲地產生的。相反地，犯罪和現行的統治都產生于相同的條件。”所謂“統治關系”，是指一種階級壓迫關系，是掌握國家權力的統治階級，為了維護自己的經濟利益和統治秩序所建立的或認可的社會關系。犯罪是對這種秩序的破壞，正是和“政治生活發生了聯系”，因而，犯罪就不再是一件私事，而是屬于政治的一部分，不受隱私權的保護。

法益概念是上個世紀法學界提出來的，對法益有廣義和狹義之分，廣義上的法益泛指一切受法律保護的利益，權利也包含于法益之內；而狹義的法益僅指權利之外而為法律所保護的利益，是一個與權利相對應的概念。簡單地說，法益就是法所保護的一種利益。李斯特指出：“所有的法益無論是個人利益，或者共同社會的利益，都是生活利益。這些利益的存在不是法秩序的產物，而是社會生活本身。但是，法律的保護把生活利益上升為法益。”法益涉及范圍極廣，它包括了所有受法律保護的利益，其中對個人利益的保護與對社會公共利益的保護之間必然存在沖突，這就存在利益衡量問題。對于在一般情況下，公共利益應優先于個人利益，因為公共利益所代表的一般要大于個人利益，他是社會上大多數人利益的總和，涉及范圍廣；當與公共利益相沖突的個人利益涉及個人生命等根本權利時公共利益的優先性就應受到一定的限制；當公共利益與個人利益難分高下時，對兩者的衡量應從多角度具體考量。

在社區矯正過程中，對于被矯正人員的隱私權是否予以保護，直接涉及社區公民的知情權能否得到保護的問題。在這對矛盾中，公民的知情權處于公共利益的地位，它代表的是整個社區中公民的利益，而被矯正人員的隱私權處于個人利益的地位，它只是一小部分，或者是個人的利益。對于兩者之間的平衡問題，我們應按照上面姜明安教授給出的三個標準來進行分析。顯然，從第二部分中已經論述到了，當涉及犯罪行為時，公民的知情權就處于一種優勢地位，它所代表的利益要高于罪犯的隱私。因此從法益的保護的角度來講，我們應側重保護公民的知情權。結語:社區矯正制度是我國刑事政策現代化的標志之一，是人權思想在我國行刑方式中的具體體現，但是在執行社區矯正制度的過程中發生了一些矛盾沖突，我們要用歷史唯物主義的觀點來看這些問題。從大處著眼，以大局為重，從整體利益出發。在執行過程中，我們偏重于保護公民的知情權，必然要放棄對罪犯隱私權的保護，選擇更大的利益是符合人類的本質和法的基本價值要求的，并不是對罪犯人權的忽視。社區矯正制度的設立本身就是為了維護罪犯的人權，在執行過程中對其隱私權的放棄并不會改變該制度設立的初衷。

國家安全論文:反恐與維護國家安全及社會穩定的思考

[摘要]在人類社會中存在著一種暴力現象為恐怖主義活動,此活動由來已久。而使人們真正清醒地認識到恐怖主義已成為威脅整個人類生存和發展的一大公害,無論是美國發生的“9.11”事件,或是我國發生的“3.14”、“7.15”事件,都印證了這個事實。深入思考反恐問題關系到國家的長治久安、繁榮昌盛與社會的安寧穩定。

[關鍵詞]恐怖主義 三股勢力

當前全球恐怖主義越來越嚴重威脅到人們的幸福與安寧,尤其近兩年來危害我國國家安全的“3.14”、“7.5”恐怖主義區域性活動的出現,更加證實了其嚴重的危害性。

為了加強我國反恐應急能力,積極參與國際反恐怖合作,就必需要形成一套既適應國際社會主流觀點,又符合我國國情的恐怖主義預防與應急理念。應當認清以下兩點:

1.恐怖主義的政治背景與其戰術行為區別開來,我國政府歷來主張反對一切形式的恐怖主義。不同類型的恐怖主義不管其政治背景怎樣,只要采取恐怖主義這一暴力方式,就必須加以譴責和反對。其符合我國的國家安全利益。

2.界定恐怖主義應以現行國際法的基本準則為依據。現行國際法是處理國與國之間矛盾和沖突的基本準則和原則。以現行國際法的基本準則為依據來界定恐怖主義,既能與國際社會大多數國家達成共識,有利于我國積極參與國際反恐怖,更便于我國在反恐怖主義問題上掌握原則和主動性,防止個別國家把打擊恐怖主義作為干涉他國內政和侵犯別國主權的借口,同時有利于打擊我國的國內恐怖主義勢力。

認清恐怖主義的本質,有利于我們開展反恐行動,維護國家的長治久安、繁榮昌盛,社會的安寧穩定,應注意到以下兩點:

一、深入思考,明確我國反恐怖斗爭準備面臨的新形勢和新問題

受到國際恐怖主義發展的影響,我國恐怖主義活動呈現了出許多新形勢,新問題:

1.“三股勢力”呈現合流趨勢。近幾年,由于受到恐怖主義發展趨勢的影響,國內“三股勢力”活動呈現合流趨勢。因為目的上的一致性,使“三股勢力”相互通連,并在加強與境外恐怖勢力聯系的同時,其內部出現明顯的融合傾向。這使得國內恐怖勢力進一步增強,為我國做好反恐維穩軍事斗爭準備造成了較大的困難。

2.恐怖行為得到全世界反華勢力的支持。達賴集團近期組織的活動中,企圖以暴力和恐怖行為制造“藏獨”的目的非常明顯。而世界上某些別有用心的國家和組織卻歪曲事實,有意責難正常的維穩行為,更有甚者在公開的場合表示對達賴集團的支持。美國cnn電視臺主持人的惡意攻擊,美、英、德等國失實的新聞報道,法國巴黎市承認達賴為榮譽市民,都充分說明了這一點。

3.恐怖活動更趨于公開化。與以往恐怖行為在國內的隱蔽行為相比,近期恐怖活動更趨公開化。藏青會首領明確表示過要制造自殺性恐怖襲擊,3.14大規模打砸搶燒暴力事件就是有組織有預謀的。國內外恐怖勢力相互勾結,并公開發表攻擊和中國社會體制的言論,稱要利用一切手段破壞這個“敵人的社會”。

4.當前應圍繞世博會做文章。世博在我國召開屬首次,屆時世界各地的參觀者將聚集到上海,這是傳播與宣傳我國改革開放以來巨大進度的契機,而如何做好安保也是我們的頭等大事,應當借鑒北京奧運會安保經驗,高標準的完成一次“平安世博”,再次向世界人民展示中華風采。

二、更新觀念,以新的方法應對恐怖活動新動向

國際國內恐怖活動的發展變化使我們必須更新觀念,并充分認清恐怖主義發展變化帶來的影響,以新的方法手段來應對恐怖活動新動向。

1.繼續做好應對傳統恐怖活動的心理戰準備工作。不僅要繼續,而且要提高準備的標準要求。從目前的形勢看,雖然恐怖主義呈現許多新特點,但傳統的恐怖活動手段仍會被沿用。如爆炸、暗殺、綁架、劫機等。雖然手段沒有改變,但由于恐怖主義的技術攻擊,跨國串連與組織能力的加強,使這些傳統的手段不但沒有過時,反而越來越難以防范,危險性也日趨增大,這就要求我們繼續做好應對反恐怖活動的心理戰準備。整個準備過程必須牢牢把握反恐怖的特點和規律,緊密結合反恐怖軍事斗爭準備,對于可能發生的情況,進行深入研究和探討,并制作情況想定,編訂行動預案,有針對性地進行訓練。以確保發生突發情況時,能及時時間作出快速反應,根據現場情況與發展態勢及時做出有效地心理戰行動。

2.有預見性地開展好輿論宣傳活動。對于可能發生的恐怖活動,要預見性地做好輿論宣傳導向工作。通過宣揚武力來造成威懾效果,從而使恐怖分子產生猶豫心理。通過廣播、電視、網絡、報刊等媒介向恐怖分子展示我軍的武裝力量、高技術武器裝備、武力打擊能力,顯示我軍武力打擊恐怖主義的堅強決心和全國人民聲討恐怖分子的行徑、支持我軍行動方面的信息;同時,也可以有原則地公布部分反恐怖軍事斗爭的準備情況,教授民眾一些針對應對可能出現地突發事件的方法和手段,提高民眾的防范意識,削弱恐怖分子開展活動的信心。

3.強勢出手,有效反擊恐怖活動。當前恐怖活動越來越公開化,單純對消息的遏制已不能很好地消除影響,甚至更嚴重地會造成社會恐慌,對反恐怖斗爭軍事行動極為不利。所以對于已發生的恐怖活動,必須進行強有力地打擊,并公開進行輿論反擊。事件現場通過封堵灌輸、標語渲染、傳單宣揚等多種方式,表明黨和政府打擊恐怖分子的堅定決心,大力宣揚我軍使命,打擊恐怖分子的囂張氣焰,教育并爭取廣大群眾,遏制事態地升級。而后通過政府出面,對事件真相進行澄清,并對一些恐怖言論進行駁斥和打擊。對重要目標和重要人物實施致命打擊,一經抓獲立即進行公開審判,從嚴懲處。通過這些致命性的打擊,使恐怖分子遭受強烈的心理震撼,對其行動產生阻礙從而為我反恐怖軍事斗爭贏得主動。認請恐怖勢力的本質及其所造成的嚴重危害,識破恐怖勢力的各種假面具,共同打擊其恐怖暴力活動,不給恐怖勢力以任何可乘之機,保障經濟建設與社會穩定,共同建設和諧家園。

國家安全論文:中國古代國家安全戰略思想的借鑒價值

〔摘要〕 中國古代國家安全戰略思想自成體系，具有實踐性和連貫性，對當前中國的國家安全戰略具有重要的借鑒意義：牢固樹立實力制勝的國家安全觀，以發展求安全；始終堅持“中華一體”的國家安全目標取向，維護國家核心利益；注重運用地緣制衡的國家安全謀略，減輕國防壓力；堅決奉行防御為本的國家安全主導原則，實施積極防御的軍事戰略；崇尚追求和平的國家安全戰略文化，塑造良好的安全周邊環境。

〔關鍵詞〕 國家安全戰略，實力制勝，中華一體，地緣制衡，防御為本，追求和平

中國古代國家安全戰略思想散見于古代軍事家、戰略學家、哲學家等的思想著作以及歷代王朝的實踐中，自成體系，獨具特色。本文選取地緣政治學的角度，將中國古代“國家安全戰略”界定在以政治安全和軍事安全為核心的國家安全傳統范疇內，深入挖掘中國古代國家安全思想并對其進行深入剖析，以期對新時期中國的國家安全戰略起到借鑒作用。

一、牢固樹立實力制勝的國家安全觀，以發展求安全

國家安全建立在國家實力之上，實力制勝是國家安全的核心思想。實力制勝是指通過以發展經濟為基礎和強固軍事力量為保障的綜合國力，確立國家優勢和比較優勢，以達到維護國家安全的目的，即以發展求安全。

中國古代戰略學家均認識到治國安邦、抵御外侮的基石是增強國家實力。《孫子兵法》作為中國兵書的經典作品，唯物主義認識論貫穿全書。“安國”是《孫子兵法》的主旨思想，“五事七計”是其精華和思想根基，“五事七計”的“廟算”①實質上是對綜合國力的估量，有著豐富的內涵，包括政治、經濟、軍事、人才、民意、天時、地利等國家實力評估要素，這些要素概括起來主要是兩個方面：即物質要素與精神要素。

富國強兵是中國古代國家實力制勝思想的物質基礎。“富國”就是增強國家經濟實力，國庫富裕，民生幸福；“強兵”就是增強軍隊戰斗力。“富國”與“強兵”兩者相輔相成。管子說：“田墾則粟多，粟多則國富，國富則兵強，兵強則戰勝。”相反，“國貧而用不足，則兵弱而士不厲；兵弱而士不厲，則戰不勝而守不固；戰不勝而守不固，則國不安矣”（管子·治國），其核心思想是認為經濟是進行戰爭的基礎，是“強兵”的前提條件，而“強兵”的最終目的在于“強國”。富國強兵揭示了地緣經濟與地緣安全的本質關系，強調了國家實力，尤其是經濟實力對國防的基礎作用。

古人對國家實力的認識不止局限于富國強兵等國家實力的物質要素方面，更為可貴的是，他們還看到了國民素質等民族精神因素在國家實力中的突出作用。管子還特別強調一個國家國民素質在國家實力中的作用。他說：“國有四維，一維絕則傾，二維絕則危，三維絕則覆，四維絕則滅。何謂四維？一曰禮，二曰義，三曰廉，四曰恥”，“四維不張，國乃滅之”（管子·牧民）。顯然，管子把國民素質提到了國家生死攸關的安全戰略高度來看待。 〔1 〕

中國古代依托實力制勝的國家安全思想在當今的國際政治現實中仍具有十分重要的借鑒價值。首先，以發展求安全的地緣實力安全思想是地緣安全觀的重要內涵。孫子“廟算”說揭示了具有現代價值意義的“安國”之道，這就是把國家的綜合國力搞上去。綜合國力是衡量一個國家的經濟、政治、軍事、技術實力、民族凝聚力等物質和精神力量的綜合性指標，也是衡量國家是否安全的重要指標。按照地緣政治理論的“強弱相對原理”，任何一種地緣安全格局的形成，均是一個國家與相鄰國家乃至世界各國實力對比甚至較量的結果。強大的綜合國力可以轉化為戰爭的力量。只有擁有強大的綜合國力，才能得到他國的尊重，才能使那些心懷叵測的侵略者望而卻步，才能打贏未來高科技條件下的局部戰爭。當前，中國雖然經濟規模已處在世界第二位，但依然是一個發展中國家，發展仍然是及時要務。其次，走中國特色的強軍之路，建立強大的國防是國家生存的前提，更是中國健康、快速、和諧發展的保障。發展了并不意味著國家安全就隨之得到改善，其實，國家越發展，安全的內涵和外延就越豐富，需要應對的安全威脅往往越多、越復雜，國防建設也就顯得越重要。國家經濟的發展，必然會促進國防事業的推進與發展。同樣，也只有加強國防的建設，才能為經濟的快速發展提供的安全保障。

后，古人關于國民素質等的警醒昭示這樣一個治國之道：綜合國力中的精神力量等軟力量，是一種不可忽視的“安國”支柱。國家必須重視民族文化的傳承和民族精神的弘揚，如果一個民族不能在世界多元文化的交融中保持自身文化特色和價值準則，即使國家物質建設卓有成效，也會遭受他國精神文化上的侵略，從而威脅到國家的文化安全。所以，堅持實力制勝的國家安全思想，也要重視精神文明建設，堅持社會主義核心價值觀，繼承和發展本民族的文化傳統，保持民族精神的純潔性和先進性。

二、始終堅持“中華一體”的國家安全目標取向，維護國家核心利益

在國際關系中，國家行為的動因在于國家利益。國家安全的首要目標是維護國家統一、主權獨立及領土完整等國家核心利益。

中國古代地緣安全環境自成體系，具有相對的封閉性。中原農業文明高度發達，對邊疆游牧、漁獵民族產生強大吸引力，從而形成以中原為中心的環狀地緣結構和漢民族與少數民族相互依存的局面，增強了“中華一體”的國家安全目標觀。在中華文明幾千年的歷史進程中，統一是主流，分裂是短暫的。統一時期，中原地區始終是中國地緣政治、經濟和文化的核心，地緣安全戰略就是圍繞這一中心建構起來的。分裂時期，在中華民族的版圖上出現了多中心現象，多中心打破了“核心”與“外延”的傳統格局。但由于割據政權基于自身利益考量采取多種措施加強了區域內的治理，整合了區域范圍內的各種力量，一定程度上克服了政治鏈條末端地區的松散現象，從另一方面為國家重新走向統一、建立更加緊密的中央集權準備了條件。即使在分裂時期，“中華一體”的“大一統”觀念仍為各個分立政權所認同。

中國古代綿延數千年的“中華一體”的國家安全目標取向在維護國家核心利益的歷史實踐中發揮了不可替代的作用。這一思想啟示我們：及時，維護國家安全首先要界定好國家安全的核心利益。國家利益可分為發展利益和生存利益。中國的地緣安全核心利益包括：國家主權，國家安全，領土完整，國家統一，憲法確立的國家政治制度和社會大局穩定，經濟社會可持續發展有基本保障。當前中華民族的核心利益是維護國家統一，各族人民團結一致，在中國共產黨的正確領導下實現中華民族的偉大復興。第二，要堅決維護國家領土主權的完整統一。中華民族要延續下去，除了要保護好、傳承好、發揚好悠久的文化和文明這些無形的精神財富之外，還要保護好國家的領土、領海和領空等有形的財富和資源。目前，我國周邊安全環境十分嚴峻，釣魚島主權之爭、南海問題、藏南問題等嚴重干擾中國和平發展，為保衛中國領土、領空和周圍領海，中國必須準備使用全部的手段，包括作為手段的軍事力量。因此，加快中國的軍事現代化進程尤為必要。第三，維護祖國統一，反對民族分裂是各族人民的共同利益和較高利益。冷戰結束以來，臺灣問題及新疆、西藏等地的分離主義勢力，成為制約中國國家安全的重要因素。我們要堅持馬克思主義民族觀，增進中華民族大團結，堅決反對民族分裂和一切損害民族團結的錯誤思想，對各種分裂行為絕不姑息，設置紅線，同時在實際工作中，掌握好政策法律界限，認真貫徹落實民族區域自治制度，積極推進西部大開發戰略，實現各民族共同繁榮進步，堅決反對大漢族主義和狹隘民族主義，要通過擺事實、講道理，用正確的國家觀、民族觀、宗教觀、文化觀、歷史觀教育各族干部群眾，牢固樹立中華一體、民族團結的國家安全思想。

三、注重運用地緣制衡的國家安全謀略思想，減輕國防壓力

國家安全的維系不僅要依靠軍事、經濟等手段，合理使用各種謀略，調配各種戰略資源，以謀致權也是減輕國防壓力的有效手段。美國學者阿瑟·沃爾德倫曾經總結說，“中國的戰略思維歷來崇尚用最少的兵力，通過運用計謀較大限度地利用客觀條件” 〔2 〕 （p111 ），說的便是地緣戰略在國家戰略中的巧妙運用。

中國古代十分重視縱橫捭闔的地緣制衡思想，具體表現在以下三方面：及時，“遠交近攻”。“遠交近攻”戰略是戰國時范睢向秦昭王提出的地緣政治思想。所謂“遠交”，就是對遠方的諸侯實行暫時的聯合政策，爭取其中立；所謂“近攻”，就是對鄰近的諸侯實施軍事進攻，蠶食其土地。“遠交”的目的是著眼全局，控制力量平衡，使“近攻”的行動不受干擾。“近攻”的目的是獲取實際利益，拓展疆域，“得寸則王之寸也，

得尺則王之尺也”（戰國策·秦策三）。第二，“合縱連橫”。“合眾弱以攻一強”的合縱說是戰國時期為燕國出謀劃策的蘇秦提出的。蘇秦認為，韓、趙、魏等小國必須聯合起來與大國抗爭，尤其是要一起對付來自西面大國秦國的威脅。為了防止東面大國齊國與秦國結盟，應先把齊國拉進五國聯盟，形成六國縱向聯合共同抗秦態勢。待秦齊交惡并削弱秦國后，再聯合反對齊國。這樣通過弱小國家間的縱向聯合——“合縱”，來依次削弱兩強，以確保燕國等小國的安全。秦國之相張儀則提出“事一強以攻眾弱”的連橫破縱戰略。即通過與其中一國或幾國橫向聯合——“連橫”來破壞對手的合縱聯合，并伺機各個擊破。第三，“以夷制夷”。“以夷制夷”的均勢安全戰略即利用敵人之間的矛盾與隔閡，分化、瓦解、削弱甚至消滅敵人，壯大自身，是春秋戰國時期統治者為對付周邊非華夏民族和對付對自己稱霸構成威脅的其他諸侯國的一種策略，也是中國古代謀求國家相對安全利益的一種地緣政治策略。

中國古代地緣制衡原理啟示我們：善于運用謀略，以謀致權是維護國家安全的有效手段。盡管當前的國際形勢趨向緩和，但不公正、不合理的國際政治經濟秩序還沒有根本改變，霸權主義、強權政治依然存在并有新的發展，威脅著世界的和平安全。雖然中國立足和平與發展的發展戰略，努力營造改革開放的良好環境，但中國與主要地緣對手在國家實力的力量對比中的弱勢地位很難在短時間內根本改變，國家安全困境難以破解。因此，根據制衡原理，通過適當的地緣戰略，縱橫捭闔，爭取、團結，利用各種力量分化地緣對手，減輕國防壓力，是很有必要的。 〔3 〕 （p208 ）當前，一些國家的亞太戰略使亞太國家關系發生了重大變化，也使中國外部的政治環境發生了重大變化，引起了中國政府的高度警醒，我們更加深切地認識到，必須盡較大努力，加快發展自己，排除一切干擾，用好有利條件，減少不利因素。中國在堅持睦鄰外交的同時，也應當注意周邊各區域的力量平衡，加強與第三世界國家的團結與合作，巧妙利用世界上一些大國之間的矛盾，尋找利益交匯點，借力制衡，爭取更多的同盟來制衡競爭者。中國應尋求與自己不存在重大政治分歧、在核心利益上相互支持的國家和地區，互為最主要、最重要的戰略協作伙伴，相互借力，從而抑制霸權主義和維護亞太地區的和平與穩定。

四、堅決奉行防御為本的國家安全主導原則，實施積極防御的軍事戰略

防御為本是中國的國家安全戰略的主導原則。這一主導原則的形成、發展與沉淀與中國地緣環境、生活方式以及戰略文化息息相關。

從地緣環境條件看，中華民族生存圈邊緣的山脈、大漠和海洋，形成中國古代中原王朝的天然國家安全防御屏障。從生活方式看，中國大河縱橫，平原廣闊，氣候適宜，以農耕為主。農耕文明的生存條件相對優越，生活方式相對穩定，實行自給自足的經濟原則，較難產生強烈的擴張動機。從戰略文化來看：中國古代的戰略文化可以概括為“和平、統一、防御、知兵非好戰” 〔4 〕 （p20 ）。中國古代為抵御外敵的侵犯，鞏固邊防海防，修筑了數量眾多、規模龐大的國防工程，如城池、長城、京杭運河以及海防要塞等防御性工程。長城這個規模宏大的軍事防御工程就是這一傳統軍事戰略的標志。中國的歷史疆域，基本上是文化傳播和融合的產物，而不是軍事征服和武力擴張的結果。在世界歷史上，只有古代中國曾單方面宣布一些國家為不征之國。如明朝宣布十五個不征之國，清朝有九個不征之國。宣布不征之國，是單方面提供的安全信任保障，這體現了古代中國地緣安全戰略思維的防御性質。 　中國的安全戰略文化本質上是防御性的，而且這種傳統是穩定的，具有繼承性、延續性，是長期影響中國國家安全的主導思想。中國古代防御為本的國家安全主導思想對固土自守、保家衛國發揮了一定的積極作用，這一思想對當今中國國家安全的啟示是：防御性的國防政策仍然是國家地緣安全的一個基本政策，即堅持防御、自衛和后發制人的原則。改革開放三十多年來，防御性的國防政策已經為中國創造了一個可持續的和平穩定安全環境，這是基于國家根本利益和時代潮流所作出的戰略選擇，不會隨著中國發展強大和國際形勢的變化而發生動搖。當然，中國古代國家安全戰略也有一定的局限性，它使中原王朝在優勢的地緣環境和農業經濟條件下，養成了一種得過且過、與世無爭的內聚性格，缺乏積

極進取的拓荒冒險精神，從而使中國古代國家安全戰略具有一定的消極保守性。防御分為消極防御和積極防御。根據世界軍事發展的新趨勢和國家安全和發展戰略的要求，當代中國應當實行積極防御的軍事戰略。這種積極防御的國防地緣安全戰略分為兩個層次，即國防政策層次和軍事戰略層次。其一，國防政策是防御性的，始終堅持“人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人”的原則。其二，軍事戰略是積極防御的，在具體戰役、戰術問題上又是積極、靈活、主動的，而不是消極被動、坐以待斃。比方說，在具體戰術安排上，海軍要逐步增大近海防御的戰略縱深，空軍則要加快由國土防空型向攻防兼備型轉變等，只有這種積極防御才能為中國爭取到寶貴的戰略緩沖地帶和縱深地帶。

五、崇尚追求和平的國家安全戰略文化，塑造良好的安全周邊環境

一個國家國家安全政策的性質，取決于該國社會制度、意識形態、戰略文化等多種因素。深入理解一個國家的安全和國防戰略，必須理解該國的戰略文化傳統。

崇尚和平是中國古代安全戰略文化的核心內容。受中國傳統地緣文化和地緣環境的影響，在幾千年的文化傳承過程中，中國逐漸形成了相對封閉的、高度厚實、一體化的獨特文明。中國傳統“和合”地緣文化特別強調天、地、人三位一體的“和”。中國秉承“協和萬邦”的文化理念，作為東亞地區的地緣中心，積極加強文化交流，建立起和平穩定的區域地緣秩序。該秩序重視國家關系的和諧，主張親仁善邦，講信修睦，平等相待，共同發展。在國家關系中反對強加于人。提倡國家之間“兼相愛、交相利”，主張對外關系要行“王道”，反對戰爭。在“和合”地緣文化的影響下，以中國為核心的東亞朝貢體制逐漸形成，東亞朝貢體制是建立在自愿互利基礎上的國際聯盟思想基礎之上，中國古代各朝代與各少數民族政權之間的會盟、和約、和親政策，都是“和合”地緣文化的體現。中央王朝基本上奉行的是“王者不治夷狄”、“來者不拒，去者不追”的不治主義態度，國際體系的成員國根據自身對國家利益和地區形勢的研判，中斷或者恢復朝貢關系。中原王朝對冊封屬國維持著松散的同盟關系，不干涉屬國內政，只是在同盟國生存利益受到威脅時才主動提供安全保護，這就使得東亞國際體系更加牢固，維系了中華禮治文化治下的區域和平。

中國古代崇尚和平的國家安全戰略文化對理解當今中國國家安全戰略思維有重要借鑒價值：當代中國也應當汲取中國“和合”地緣文化精髓，繼續堅持和平發展的地緣戰略，奉行和平共處的外交方針，高舉“和平、發展、合作、共贏”的旗幟，遵循“平等互信、包容互鑒、合作共贏”的原則，通過對話或非軍事手段妥善解決國際爭端，努力營造和平穩定的國際安全環境，強調在互利共贏、共同發展中維護與實現國家利益，防止因個別問題激化而干擾大局，不謀求地區霸權、爭奪“勢力范圍”和對外擴張，展現中國開放、包容、合作的大國姿態；要堅持睦鄰、安鄰、富鄰的周邊外交政策，積極營造適合國家快速穩定發展的周邊環境；要充分發揮中華地緣文化的傳播力和影響力，實施文化“走出去”，大力發展文化產業，積極開展公共外交，注重塑造良好的國家形象，努力提升國家軟實力。

注 釋：

①自夏朝開始，國家凡遇戰事，都要告于祖廟，議于廟堂，成為一種固定的儀式。帝正在廟堂占卜吉兇，祈求神靈護佑，以巫術假托神的旨意，迫使人們進行戰爭，這是“廟算”的原始形態。春秋時期，以信天命和先祖崇拜相結合的宗教觀受到沖擊，“廟算”已發生了革命性的變革。“廟算”只存在了古老的形式，實際上已成為在廟堂召開“作戰會議”、研究克敵制勝方略的代名詞了。

國家安全論文:淺析新形勢下大學生的國家安全教育探析

論文關鍵詞：新形勢下；國家安全；教育途徑；大學生

論文摘要：在經濟全球化背景下，國家安臨的外部環境越來越復雜多變，中國國家安全形勢不容樂觀。作為國家高層次人才主體的大學生，其國家安全意識的強弱，對國家是否安全有著更直接的影響。面對現代大學生相對淡薄的國家安全意識，教育大學生樹立新的國家安全觀已是刻不容緩的任務。

一、新形勢下加強大學生國家安全教育的緊迫性

1.面對嚴峻的國際環境，需要加強大學生的國家安全教育。改革開放三十多年來，中國現代化建設取得了重大的成就，人民生活總體上實現了由溫飽到小康的歷史性跨越，綜合國力大幅度躍升，社會長期保持穩定。在這樣的和平環境下，大學生往往認識不到國家安臨的嚴重威脅，思想上麻痹模糊，缺乏應有的憂患意識。主要表現為有些大學生不同程度地存在國防意識淡漠、國家安全意識不強、民族自信心和自豪感減退。一些大學生把國家安全看成是國家軍隊與安全部門的事，不能自覺地把維護國家安全與自身的責任聯系起來。有些大學生在社會價值取向日益多元的態勢下，推崇急功近利及實用享樂主義。這無疑會削減主流價值的原則性，最終導致社會價值的散亂，使國家精神意識方面的安全問題面臨消解的危險。同時，隨著中國國際競爭力、綜合國力和國家地位的空前加強，一些發達國家別有用心地提出了“中國威脅論”。以美國為首的一些發達國家開始以各種手段遏制中國的發展。近來美國與我周邊國家頻繁舉行聯合軍演，使中國國家安全存在不少隱患。南沙群島被東南亞小國強占，臺灣問題尚未解決，中日東海問題和釣魚島爭端也日益升級。最近有媒體報道日本有20余人把戶籍遷往釣魚島，成為法律意義上的島民，并表示日本對釣魚島擁有主權 [1]。但當代大學生對此嚴峻的國際環境，大多缺乏清醒的意識。面對國家安全現狀顯然不能適應時代要求，更無法應對全球化對國家安全的挑戰。

2.為培養合格接班人，需要加強大學生的國家安全教育。從近幾年的相關報道中我們也看到，有些大學畢業生由于國家安全意識的薄弱，對危害國家安全的行為缺乏警惕，往往在不經意間泄露國家機密，甚至經不起金錢、美色等種種誘惑，不惜喪失國格人格，出賣情報，給國家安全造成重大損失。有的大學生在得到國外有些公司及機構資助自己出國進修，或推薦國外科研機構做學術研究時，就只看到友誼的一面而忽視國家安全。把一些認為無關緊要的資料或文件隨便對外泄露。更有一些畢業生由于受金錢侵蝕，主動把國家重要文件出賣給境外機構而受到法律的制裁。有些留學海歸無視國家法律，回國后不惜余力拉攏、腐蝕在國家軍事、經濟、科技等重要崗位的同學或老鄉。為境外機構收集情報資料，使中國經濟、軍事、科技領域等遭受泄密重大損失。有些大學生對老同學、老鄉需要一些資料、數據，明知違法但認為情面難卻而所為。我們必須清醒的認識到，大學生是社會主義現代化的建設者和接班人，是國家的未來和希望。大學生的國家安全意識如何，關系到國家的長治久安。黨的十七大報告指出：“要完善國家安全戰略，健全國家安全體制，高度警惕和堅決防范各種分裂、滲透、顛覆活動，切實維護國家安全。” [2]為此，必須加強大學生國家安全教育，使其時刻保持高度警惕，自覺承擔起維護國家安全的責任和義務。

二、新形勢下加強大學生國家安全教育的對策

（一）統一思想提高認識，增強實施國家安全教育責任心

高校擔負著為國家培養合格社會主義事業建設者和接班人的歷史重任，歷來處在意識形態領域斗爭的前沿。在新形勢下對大學生進行國家安全教育是十分緊迫的任務，也是高校義不容辭的教育責任。在網絡全球化的今天，互聯網雖然縮小了世界各國間的空間距離，但國家主權與國家安全仍然是國家的根本所在。信息的溝通、經濟的融合并不代表政治、文化的融合。和平發展的世界并不意味著安全，戰爭和恐怖主義活動依然存在。高校要切實將大學生國家安全教育滲透到日常教學和思想政治工作之中。要教育大學生明確維護國家安全是義不容辭的責任，是黨和國家對每個大學生的基本要求。

隨著中國在世界格局中國際地位的不斷提升，黨和國家越來越重視對青少年的國家安全和國家意識教育。早在1994年8月，中共中央印發的《愛國主義教育實施綱要》指出：“要進行國防教育和國家安全教育。要根據新時期的特點，重視現代國防教育，增強全民的國防意識和國家安全意識。” [3] 兩年后的1996年10月，《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》強調：“要把現代化建設的偉大成就和宏偉目標，民族團結和祖國統一，國防和國家安全，作為新時期愛國主義教育的主要內容。” [4]在以后的1999年6月《中共中央國務院關于進一步深化教育改革，推進素質教育的決定》和2004年8月的《中共中央國務院關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》中也提出了對大學生進行愛國主義教育和國家安全教育的要求。2005年中共中央宣傳部與教育部牽頭，分別對高校思想政治理論課進行課程改革與完善。對其中的《思想道德修養和法律基礎》課程，增加了“增強國家安全意識”的內容章節，目的就是著力加強大學生國家安全知識的學習與國家安全意識的培養。可見，黨和國家關于青少年國家安全教育的一系列要求，是隨著國際國內形勢的發展及現實的需要而不斷變化、補充和完善的。這也正是當下高校開展大學生國家安全教育的有力理論依據。高校在實施對大學生進行國家安全教育的工作中，首先要增強學校黨政干部與教師員工的政治敏銳性，以此提高責任意識。把對大學生的國家安全教育工作看成自己責無旁貸的重要任務來實行，使各部門在教書育人、管理育人、服務育人的過程中真正承擔起對大學生進行國家安全教育責任。

（二）齊抓共管分工合作，不斷提高國家安全教育實效性

在黨中央、國務院的安排下，高校對大學生進行國家安全教育的工作由來已久，但實際效果不盡如人意。筆者認為要提高國家安全教育的實效性，必須注意三個結合。

1.國家安全教育必須與愛國主義教育相結合。“愛國主義包含著情感、思想和行為三個基本方面。其中，情感是基礎，思想是靈魂，行為是體現。” [5] 所以教師必須以三個基本方面為教學目的。在《思想道德修養與法律基礎》這門課的教學中，應根據大學生的思想實際及新形勢的需要，在講授愛國主義章節內容時可結合增強國家安全意識來展開。通過愛國主義這條主線，把增強國防觀念與國家安全意識結合起來，在教學上可以達到環環相扣，層層深入的效果。因為愛國主義教育與國家安全教育有著密切聯系，愛國主義教育是國家安全教育的核心和靈魂，國家安全教育是愛國主義教育的永恒主題。對大學生來說是否愛國不僅僅是道德要求，同時還是政治要求和法律要求。使大學生認識到沒有國家安全意識就不會形成真正的國家意識，因而也就很難產生真正的愛國主義情感，也就很難在理性層面和整體意義上確立科學的國家安全意識。在激發大學生愛國情感的同時，更要激發起他們報效祖國的實際行動。

2.國家安全教育必須與國防知識教育相結合。目前高校的國防教育仍然是以單純軍事技能和軍事常識的傳授為主要內容，而沒有將國家安全涉及的有關內容融入到國防教育課程中去。在課程設置上兩門課分別有武裝部的軍事理論教研室和社會科學部的思政教研室承擔，基本上是以各自為政的教學模式展開。這就要求高校在開設《思想道德修養與法律基礎》課與《軍事理論》課中，加強聯系與溝通，使兩門課的教學內容既達到有機融合又克服無謂重復。在《軍事理論》課中，教師除了系統論述世界軍事、中國國防、軍事思想、軍事高技術和高技術戰爭這五大領域的前沿問題外，更要讓大學生了解和體會人民解放軍的光榮傳統，激發起大學生的愛國熱情與愛軍情感。而《思想道德修養與法律基礎》課則側重于教育引導大學生樹立對國家安全的憂患意識，維護國家安全的責任意識和保障國家安全的法治意識等。在不斷增強大學生的國家安全與國防意識的同時，引導大學生積極參與國防建設與軍隊建設來報效祖國。國家安全教育只有緊扣中國的國防建設與發展的實際及國家安臨的挑戰來展開，才能做到有的放矢求得教育的實效性。

3.國家安全教育的主渠道必須與多渠道相結合。高校對大學生的國家安全教育的主渠道應該是《思想道德修養與法律基礎》課，通過授課要求大學生“確立新的國家安全觀、掌握國家安全法律知識、履行維護國家安全的義務” [6]。但是，以國家主權、國家利益、國家尊嚴和國家安全意識為主的國家安全教育并不是一時一事的突擊性活動，也不僅僅是一種單純的知識傳授和情況通報，而是一種政治性、戰略性和現實性很強的思想政治教育 [7]。因此，必須堅持主渠道的國家安全教育與多渠道的潛移默化教育相結合。高校必須充分發揮各級黨團組織的作用。在校園文化和社會實踐的活動中加強對大學生進行國家安全教育。學校可利用社團活動、學術報告、外出參觀等形式滲透國家安全教育的相關內容。引導大學生正確科學地理解中國目前所面臨的國家安全形勢，逐步增強維護國家政治安全、經濟安全、軍事安全、科技安全、能源安全、文化安全和網絡安全等新國家安全觀念。使每個大學生都清楚的認識到國家安全不僅關系到整個社會政治、經濟、文化等各方面的發展，也事關每個大學生的切身利益。

國家安全論文:立法質量 實證分析 兼談中國國家安全法 缺陷和完善

[摘 要] 國家安全法是一國維護國家安全的基本法。我國《國家安全法》由于立法經驗的不足，立法滯后，因而留下了不少疏漏和缺陷。審視我國《國家安全法》，我們不難發現，《國家安全法》的立法目的、國家安全機關的法律地位、危害國家安全的行為及其法律責任等方面的疏漏和缺陷。這些欠缺的規定需要通過對《國家安全法》的修改或重構予以完善。

[關鍵詞] 國家安全法 欠缺 完善

1993年2月22日我國頒布了《中華人民共和國國家安全法》。由于立法經驗不足，引發了不少法律質量問題，國家安全法內部的欠缺、法律之間的相互沖突等問題非常突出，給其實施和效力的實現帶來了不應有的影響。立法不可能盡善盡美，卻應盡可能嚴密而避免漏洞和沖突，這無疑是立法者們應當嚴肅對待的問題。本文旨在通過對《國家安全法》的缺陷進行分析，以提示立法者們必須注重立法質量，并為國家安全法的修改或重構提供參考意見。

從我國《國家安全法》的規定來看，其不足及需要修善的主要表現在以下幾個方面：

一、立法目的

《國家安全法》第1條規定其目的是：維護國家安全，保衛中華人民共和國人民民主專政的政權和社會主義制度，保障改革開放的社會主義現代化建設的順利進行。及時，這一規定雖然明確了我國國家安全法的立法宗旨和立法根據，但是，并未對"國家安全"這一法律專門用語作出明確的立法解釋，這就使得人們對該法所謀求的"國家安全"這一目的性概念產生了種種不同的理解和認識，并導致國家安全執法工作的困惑。"國家安全"作為一個法學基本范疇或一個法律專門術語出現時，對其的理解和解釋就不應當是隨意的或不確定的，否則，就會有損國家法制的嚴肅性和統一性，也有礙我國國家安全法在社會生活中的正確實施。世界一些國家的專門立法中，"國家安全"都是被當作一個不證自明的概念而加以運用的。對"國家安全"不作明確的立法界定，就會模糊國家安全工作的范圍和權限，為從事這類特殊工作的國家工作人員不適當地濫用或誤用職權而侵犯公民、組織的合法權益提供了可能。因而，為防止出現這種不合法的職權擴張和權力濫用，絕大多數國家新近通過的專門立法都采用了對"國家安全"這一概念作出專門立法解釋的方法。如1992年3月《俄羅斯聯邦國家安全法》第1條規定："國家安全是維護個人、社會和國家重大利益不受內部和外部威脅的狀況。"1991年7月《羅馬尼亞國家安全法》第1條規定："羅馬尼亞國家安全是羅馬尼亞作為主權、統一、獨立和不可分割的國家生存和發展，維護法律秩序，以及在符合憲法確定的民主原則和標準的條件下，保障公民行使基本權利、自由和義務的法制、平等和社會、經濟及政治穩定的狀況。"1992年《蒙古國家安全法》第1條也規定："國家安全是指蒙古國家的獨立、主權、領土完整、神圣不可侵犯的國境保持正常，依照憲法確認的國家、社會、機關具備安全存在的條件。"有鑒于此，建議我國在修定國家安全法時，對"國家安全"這一概念作出明確的立法解釋。第二，該條將"保衛中華人民共和國人民民主專政的政權和社會主義制度，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行"，作為該法立法的目的是不妥的。從法理上講，國家安全是一國的憲政制度、法律秩序的正常狀態及其所標示的國家主權、國家利益等不受任何侵犯。國家安全的內涵本身就包含一國的社會制度、主權等，這樣規定不僅在詞義上重復，而且立法上也不經濟；保衛中華人民共和國人民民主專政的政權和社會主義制度，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，不只是國家安全立法的目的，而更直接的是憲法、刑法、國防法等立法的目的。因此，建議將該條修改為：及時款"為維護中華人民共和國國家安全，根據憲法，制定本法。"第二款"國家安全是中華人民共和國憲政制度、法律秩序的正常狀態及其所標示的國家主權、國家利益不受任何勢力的侵犯和破壞。"

二、國家安全的主管機關

《國家安全法》第2條規定："國家安全機關是本法規定的國家安全工作的主管機關。國家安全機關和公安機關按照國家規定的職權劃分，各司其職，密切配合，維護國家安全。"該規定的缺陷十分明顯：從國家的整體利益和全局考慮，作為一部關系到國家的生存和發展的重要法律，為了避免國家安全機關與公安機關行使職權的混亂和執法的不協調，必須規定國家安全機關是國家安全工作的主管機關。但是，既然規定國家安全機關是國家安全工作的主管機關，就不存在與公安機關或者其他機關劃分職權；"各司其職"就不存在誰主管誰的問題；況且，維護國家安全是一切國家機關、武裝力量、組織和公民的職責和義務，也就是說，不僅國家安全機關、公安機關有維護國家安全的職責，軍事機關、外交機關等都有維護國家安全的職責，顯然只將公安機關寫進該條款而遺漏了軍事機關和外交機關等是不妥的；該條第二款規定："按照國家規定的職權劃分"，據筆者所知，至今我國沒有有關這方面的明確具體規定。我國《刑事訴訟法》第4條也規定，危害國家安全的案件由國家安全機關辦理，并沒有規定與公安機關分權；實踐中，正是因為該條規定的缺陷，導致了國家安全機關與公安機關在執法過程中管轄不明、常常互相推諉、爭搶案件等現象。為保障國家安全工作的高度統一，以免行使職權的混亂和執法的不協調，快速、有效、及時地應對類似""、"撞機事件"等突發現象發生，建議：及時，刪除該條第二款的規定，采用"混合式"加"列舉式"的立法方式，明確規定國家安全機關的管轄范圍；第二，規定成立國家安全的較高協調機構--"國家安全委員會", 并明確規定國家安全委員會的法律地位、組成及組建程序、基本任務、議事程序及其職能機構等。

三、國家安全工作的基本原則

基本原則是指貫穿在國家安全法之中，指導國家安全法的制定和實施的基本準則。《國家安全法》僅在第3條規定了"國家安全工作實行專門機關與群眾路線相結合"的原則，這里存在的缺陷：一是該條作為一條基本原則不具有涵蓋性。國家安全機關在國家安全工作中，不只是依靠群眾的支持、幫助，動員、組織群眾防范、制止危害國家安全的行為，同時還應當向群眾進行國家安全宣傳、教育，接受群眾的監督；二是容易產生歧意。該條及時款是我國憲法第五十四條的規定，公民不得有危害國家的安全、榮譽和利益的行為，而該條第二款中對一切國家機關、武裝力量、各政黨和各社會團體以及各企業事業組織是否不得有危害國家安全的行為未作明確規定。實踐中，社會團體、組織實施的危害國家安全的行為經常發生；三是該條第三款中"人民"一詞作為政治術語不應用在法律規范中，應將"人民"一詞改為"公民"或"群眾"；此外，公民在維護國家安全工作中的義務，除了防范、制止，還應有揭露危害國家安全行為的義務。此外，作為國家安全工作的基本原則遠不限于此，還應規定遵守法制、尊重人權和自由、保守秘密等原則。

四、危害國家安全的行為

《國家安全法》第4條規定，危害國家安全的行為是指境外結構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內組織、個人與境外機構、組織、個人相勾結實施的危害中華人民共和國國家安全的行為。具體包括五項行為。該條規定存在以下幾方面的不足：一是總體上，國家安全法規定的危害國家安全行為與我國刑法規定的危害國家安全行為內涵與外延都不一致。刑法規定的危害國家安全行為的外延比國家安全法規定的要廣，即刑法規定的危害國家安全行為不僅指境外間諜情報機關和其他敵對勢力所實施的，還包括外部軍事入侵、國內敵對分子和敵對勢力制造的動亂、暴亂、民族分裂等。國家安全法的規定則不同。不僅含有危害國家安全的特質（如參加間諜組織或者接受間諜組織及其人的任務等），還包含妨害社會管理秩序（如非法持有國家絕密、機密文件、資料、物品，非法生產、銷售間諜專用器材等）、妨害司法（如拒絕提供間諜犯罪證據等）、瀆職等特質（如故意泄露國家秘密等）；二是依據國家安全法的規定，危害國家安全行為的主體均需有"境外背景"，既包括自然人，也包括組織；而刑法在這一問題上并沒有規定危害國家安全的犯罪主體必須有境外背景，也沒有明確規定組織可以成為危害國家安全的犯罪主體；三是該條規定危害國家安全的行為之一是"陰謀顛覆政府"，其不足很明顯。"陰謀"在很大程度上表現為心理動機，而不是行為；"陰謀"一詞在我國國家安全工作中也缺乏可操作性，并容易使人產生懲罰思想犯的印象；"政府"一詞可以有多種含義，容易產生歧義，既可以指整個國家政權，也可以指行政機關，有時也指司法機關；我國刑法已將"陰謀顛覆政府罪"改為"顛覆國家政權罪"。為與刑法相一致，建議將國家安全法第4條第二款及時項的"陰謀顛覆政府"改為"顛覆國家政權"；四是《國家安全法》第四條第二款第二項的"及其"應當改為"或者其"。該條規定"參加間諜組織或者接受間諜組織及其人的任務的"屬于危害中華人民共和國國家安全的行為。國家安全工作的實踐表明，不僅間諜組織直接實施危害我國國家安全的行為，而且往往間諜組織的人也從事危害我國國家安全的活動，其危害性不亞于間諜組織，并且更具有隱蔽性。因此，應當規定，接受間諜組織的任務屬于危害國家安全的行為，接受間諜組織人的任務也屬于一種危害國家安全的行為，不需要同時接受"間諜組織及其人"的任務才屬于危害國家安全的行為；五是《國家安全法》第4條第二款第三項規定，"竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密的"屬于危害國家安全的行為。這一規定的欠缺亦很明顯，把竊取、刺探、收買、非法提供情報的行為排除在危害國家安全的行為之外，且與我國刑法關于危害國家安全的犯罪行為的規定相矛盾。據筆者所知，國家安全法之所以作這樣的規定，是因為當時對"情報"的界定不一。筆者認為，情報不應包括國家秘密的事項，它是國家秘密以外的其他一切可能被境外機構、組織、個人利用危害國家安全的情況、資料和消息。國家秘密是經法定程序確定的在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。確定國家秘密而限制人員知悉，目的就是為了維護國家安全，從而顯示國家秘密與國家安全密切相關。而情報并不如此，它是通過境外機構、組織、個人是否可利用它危害到我國國家安全來表現的，情報可能與國家安全有一定的關系，可能有的關系不大，但一旦被境外機構、組織、個人所掌握或獲悉，可能就會利用其中一些內容、信息而危害我國國家安全。因此，建議將《國家安全法》第4條第二款第三項修改為"竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或情報的"。總之，一國的法律體系應當是內部和諧、統一，我國國家安全法應當重新界定危害國家安全行為，科學、完整地對危害國家安全行為的種類作出明確規定，這樣不僅與我國刑法有關規定相一致，也有利于國家安全機關執法。

五、國家安全機關在國家安全工作中的職權 《國家安全法》第6條至第12條對國家安全機關在國家安全工作中的職權作了明確規定，由于國家安全工作具有較強的涉外性，危害國家安全的行為隱蔽性、尖銳性和復雜性，因此，必須規定國家安全機關相應的職權或特權。通觀國家安全法有關國家安全機關職權的規定，不難發現，國家安全法與其它法律規范之間存在著重復、沖突、含糊或缺漏的現象，主要表現在：一是《國家安全法》第6條規定："國家安全機關在國家安全工作中依法行使偵查、拘留、預審和執行逮捕以及法律規定的其他職權。"這一規定源于1993年9月2日全國人大常委會第二次會議決定，它對于明確規定當時剛剛成立的國家安全機關的職權，更好地維護國家安全有著重要的意義。該條重申這"四項權力"，是為了明確國家安全機關在刑事訴訟中的法律地位，使國家安全機關的職權在國家安全法中的規定保持完整 。然而，我國刑事訴訟法已對國家安全機關的地位作了明確規定。國家安全法在該條中再作這樣的規定既不能體現國家安全機關在刑事訴訟中的地位，反而與刑事訴訟法的規定相互重復。既然國家安全法作這樣重復規定是為了使國家安全機關在國家安全工作中的職權保持完整，那么國家安全機關在刑事訴訟中的職權也不僅這"四項職權"，還有其它職權。除了刑事訴訟法之外，其它法律中有關國家安全機關的職權如使用武器、警械等權力，為什么不在國家安全法中作明確具體規定呢？二是有關"相應證件"的規定不明確。我國國家安全法在第7、8和9條都規定，國家安全機關的工作人員依法執行國家安全工作任務時，"經出示相應證件"，可以行使查驗、調查權、進入有關場所權和優先權。"相應證件"是指什么證件？"相應證件"作為在一種特殊的偵察工作中并在特定環境和條件下使用的證件，應當是不同的證件，不僅指國家安全工作人員的工作證、警官證、身份證，也包括根據不同場合偵察人員出示的不同證件如軍官證、記者證、偵察證以及特別通行證等。作為肯定、明確和具體的國家安全法律規范必須對涉及權力合法行使的"相應證件"作出明確和具體的規定。三是有關技術偵察措施的規定不明確。"技術偵察措施"是指國家安全機關為了偵察危害國家安全的行為的需要，根據國家有關規定，采取的一種特殊偵察措施。從外國的情況看，世界各國無論其政治制度如何，為了維護本國的國家安全與國家利益，在反間諜維護國家安全方面都十分重視技術偵察措施的運用，并且注意通過制定和完善有關的法律，使之制度化、法律化。我國《國家安全法》第10條對技術偵察措施作出規定在法律中還是及時次。"技術偵察措施"主要包括：有線偵聽、無線偵聽、偵聽口頭通信、電子監控、偵聽電話、秘密拍照、錄像、郵件檢查、秘密獲取某些物證等。它是國家安全機關為了同隱蔽的間諜等違法犯罪活動作斗爭，掌握其活動情況及犯罪證據以保衛國家安全而必不可少的一種偵察手段，但是，不可避免地涉及公民、組織的合法權利的行使，因此采取技術偵察措施時必須特別慎重。我國國家安全法第10條雖然對使用技術偵察措施的條件和程序即"因偵察危害國家安全行為的需要、根據國家有關規定、經過嚴格的批準手續"作了規定，但缺陷十分明顯。首先，如前所述，國家安全法對危害國家安全的行為界定就不科學、不；其次，"根據國家有關規定"純屬虛立，因為在我國的法律、行政法規等法律規范性文件中從來沒有有關技術偵察措施的規定；第三，"經過嚴格的批準手續"是經過國家安全機關批準，或者經過司法機關批準，還是經過被偵察對象的單位領導批準？如果所采取的技術偵察措施都由國家安全機關批準，則可能因缺乏監督而導致濫用；如果所采取的技術偵察措施須經司法機關或被偵察對象的單位領導批準，無疑不利于開展國家安全工作，泄露國家安全工作秘密。由于每種技術偵察措施針對的對象不同，采取的手段和所要經過的批準程序也不應相同。作為批準機關對于各種技術偵察手段在什么情況下、什么范圍內、經過什么樣的程序批準才能應用必須有嚴格和明確的規定，才能使國家安全機關及其工作人員在工作中有所遵循，以防止這一措施的濫用。世界上絕大多數國家對使用技術偵察措施的批準程序都作了明確規定。如美國規定，對本國人進行電話偵聽和電子監控等技術偵察措施，須由司法部長指定的部長助理提出申請，報法官批準；對屬于外國勢力之間的通訊監控以及對在外國勢力控制下的財產、房屋設施的技術偵察，由國家安全機關批準并施行 ；蒙古規定，深入郵電和電視線路，使用特殊的技術器材等，由國家安全機關批準 ；英國規定，對危害國家安全利益的重大間諜和顛覆案件，使用一般的偵察手段無結果而須采取技術偵察手段的，報內務部批準后由國務大臣親自批準 ；俄羅斯規定，國家安全機關進行郵檢和監聽包括電話及其他通話裝置，截獲某些人使用通訊手段傳遞的情報，安放拍照裝置等須報相應的檢察長批準 。有鑒于此，我國國家安全法應當對采取技術偵察措施的條件、情形、種類、程序和審批機關等作出明確、具體的規定。四是應當賦予國家安全機關留置審查（盤問）權。留置審查（盤問）是人民警察法規定的人民警察對違法行為人所采取的一種臨時性限制人身自由的行政強制審查措施。它對于查清問題、控制違法行為人、防范破壞社會穩定的違法行為的發生具有重要的現實意義。然而，我國人民警察法僅僅賦予了公安機關的人民警察可以使用此種手段，這嚴重制約了國家安全機關在維護國家安全和社會穩定工作中職能作用的發揮。國家安全關系國家的生存和發展，國家安全機關開展國家安全工作必須得到較大限度的保障，同時危害國家安全的犯罪不同于一般的刑事犯罪，其背后依托的是國家及政治集團，涉及范圍廣，查證難度大，時效要求高，對被審查人的留置時間自帶到國家安全機關之時起規定不超過二十四小時是不夠的。因此，必須賦予國家安全機關留置審查權。我們認為，國家安全機關行使留置審查（盤問）權必須具備下列條件：及時，目的是為了維護國家安全和社會穩定；第二，對象是危害國家安全違法犯罪的嫌疑人；第三，經過相應的國家安全機關批準，對不批準繼續盤問的應當立即釋放；第四，在法定的期限內行使。對被盤問人的留置時間自帶到國家安全機關之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經地（市）以上國家安全機關的批準，可以延長至四十八小時；第五，其他條件。對批準留置審查（盤問）的應當按有關規定通知其家屬或單位或者其所在國駐我國的使、領館，盤問應當留有筆錄。經過留置審查（盤問），認為對被盤問人需要依法采取拘留或其他強制措施，應當在規定的期限內作出；在規定的時間內不能作出決定的，應當立即釋放。五是應當增設國家安全機關行政罰款權。關于國家安全行政罰款權，在我國國家安全法中未作明確的規定，這不能不是一大缺憾。據筆者所知，我國國家安全法中沒有規定國家安全機關的行政罰款權，除了受當時的客觀條件影響外，主要是認識上的原因。錯誤認為國家安全工作政治性強，對政治性犯罪或違法，不能采用經濟性手段（如罰款）；現實生活中罰款濫用的現象十分嚴重，群眾反應強烈。我們認為，首先，國家安全機關為了維護國家安全，有效地行使國家安全行政管理職權，保障國家安全法律的貫徹執行，除了轉變職能，提高執法水平，向廣大公眾進行國家安全法制教育外，對那些因貪利違反國家安全法律尚不夠刑事處罰的，施之以罰款，使其經濟上受到損失，引起切膚之痛，警示今后的行為，畢竟有其特殊的功效。盡管形式上，國家安全行政罰款可以起到彌補經濟損失的作用，但它的主要目的不應理解為獲取貨幣，而在于懲罰與教育被罰者，防范違法行為的繼續發生，以維護國家安全。那種認為政治性違法或犯罪行為不能用罰款懲罰的觀點，既沒有理論依據，也與國家安全執法工作的宗旨相悖。其次，我國現行的其它立法中，大多規定了行政罰款，至于這種處罰形式，現實中運用得較為混亂，這是其它行政機關在執法過程中存在的問題，并不是法律設定行政罰款這種處罰形式不科學，即不是法律規定本身存在問題，而是執法過程中存在不足，不能把執法過程中存在的混亂，歸罪為法律規定的本身。第三，外國國家安全法律中都賦予國家安全機關行政罰款權。如日本規定，將工作中掌握的防衛秘密，泄露給他人的處以五萬日元以下罰款 ；美國規定，在法律的幌子下，參與進行電子偵察，處一萬美元以下罰款 ；加拿大、巴西等國的國家安全法律中都賦予國家安全機關行政罰款權 。第四，從我國國家安全行政處罰的設定來看，國家安全行政處罰的種類只有申誡罰和人身罰，沒有財產罰，從最輕的警告到最重的行政拘留跨度很大，中間缺少一座過渡橋梁，在執法中容易出現行政處罰要么畸輕，要么畸重的現象。實踐中，尤其對那些因貪利違反國家安全法而屢教不改的"情報專業戶"、"情報專業村"等，采用申誡罰或者人身罰無濟于事。因此，為了加大國家安全行政管理的力度，有效地防范、制止和懲治危害國家安全的違法犯罪行為，我國國家安全法應當增設國家安全機關行政罰款權，這樣不僅使國家安全行政處罰的種類設定科學合理，使過與罰相當，而且在實踐中便于操作。

六，國家安全法律責任

國家安全法律責任是指國家安全法律關系的主體由于違反了國家安全法律規范，而應當承擔的否定性的法律后果。根據我國國家安全立法的實踐，國家安全法律責任主要分為刑事責任和行政責任。具體有下列幾種情形：及時，規定構成犯罪的，依法追究刑事責任（見《國家安全法》第23、28、29條規定）；第二，明確規定某種行為構成犯罪的，依照刑法的某一條款處罰（見《國家安全法》第32條規定）；第三，類推規定某種行為情節嚴重或造成嚴重后果的，比照刑法的某一條款處罰，情節較輕的，由國家安全機關實施行政處罰（見《國家安全法》第26、27條規定）；第四，明確規定某種行為直接依照刑法某一條款處罰或直接予以行政處罰（見《國家安全法》第27、29、30條規定）；第五，明確規定某種危害國家安全的行為免予處罰（見《國家安全法》第24、25條規定）。由此可見，我國國家安全法關于法律責任的規定，在立法上存在以下明顯的缺陷：一是國家安全法中有關刑事責任的規定與刑法的規定不一致，墨守我國刑法已取消的"類推制度"。及時，國家安全法中原則規定的刑事法則，一般無法在刑法中找到相對應的罪行規定，且刑法早在1997年已修改，有關規定不能適用，有法難依；第二，援引性或者比照性規定的刑事罰則，顯然不合理、牽強，類推制度早已現行刑法所拋棄；第三，"構成犯罪的"是一個非常含糊的、不易掌握的規定，國家安全機關行使的是行政權而非司法權，當違反國家安全法律的行為已經構成犯罪，而國家安全機關不認為這樣時，則容易導致"以罰代刑"。我們認為，為了適應隱蔽斗爭的需要，懲罰違反國家安全法律的違法犯罪行為，避免以罰代刑的現象，完善國家安全法律責任最有效、最科學也是最可行的方法就是采用"獨立性散在型立法方式"，即在國家安全法中直接設定具有獨立罪名和法定刑的刑法規范，即國家安全行政刑罰，采用"獨立性散在型立法方式"有利于消除現行國家安全法依附性立法方式的弊端。在國家安全法規定具有獨立性的刑事法則，不僅可以在立法上使其成為典型的分則性規定，與刑罰典分則相并列，并都以刑罰典總則為指導，從而能夠使它保持協調一致，并使各自的規定具有明確性、特定性、穩定性，避免只規定某種危害國家安全的行為依照或比照刑罰典的規定追究刑事責任，甚至只是籠統規定"依法追究刑事責任"，而沒有直接規定罪名和法定刑的現象；而且在執法上，能夠使國家安全機關甄別哪些違法行為依法予以行政處罰，哪些違法行為構成犯罪并將案件移送司法機關；同時，也能使司法機關直接依據國家安全法中的具體規定定罪量刑，不致因刑事罰則不具體、不明確而造成適用法律上的混亂。在一定程度上可以避免國家安全機關執法中的以罰代刑或因無刑事責任的規定而放棄制裁，做到當罰則罰，與刑則刑，使國家安全法與刑法協調發展，形成較完備的法律責任體系；"獨立性散在型立法方式"符合我國憲法、立法法有關立法權限的規定和刑法典的規定。根據憲法、立法法的規定，全國人大常委會有權制定法律，在全國人民代表大會閉會期間，有權對全國人大制定的法律進行部分的修改和補充。事實上，全國人大常委會以單行刑法的形式對刑法典作過許多修改和補充，新增過不少新罪名并規定了相應的法定刑。既然全國人大常委會有權以單行刑法的形式修改或補充刑法典，規定罪名及其法定刑，當然也有權在自己制定的國家安全法中直接規定罪名與法定刑。再根據我國刑法典第101條規定："本法總則適用于其他有刑罰規定的法律，但是其他法律有特別規定的除外"。由此可見，關于"刑罰"的規定，并不是刑法典的"專利"，國家安全法以及其他法律都可以規定刑罰，都可以直接規定罪名和法定刑；此外，在國家安全法中直接規定罪名和法定刑也是外國長期以來行之有效的立法經驗 。如美國1947年《國家安全法》第601條規定了泄露"情報人員身份罪"及其相應的法定刑，即"明知這些秘密情報足以識別某一秘密情報員的身份，故意地將這些秘密情報泄露給無權得知的如何人，將處五萬元以下罰金或十年以上有期徒刑"；韓國1980年《國家安全法》第10條規定，知道某人犯有間諜罪，"而不向從事偵察的工職人員告發的"，定為"知情不舉罪"，"處五年以下有期徒刑并科十萬韓元以下罰金"。此外，俄羅斯、羅馬尼亞、蒙古等國家安全立法也都采用了"獨立性散在型立法方式"。可見，我國國家安全立法采用這種方式，可以使刑法與國家安全法交叉協調，避免立法漏洞和以罰代刑。二是對法律規定的有關違反國家安全法律的行為，如境外個人違反有關規定，不聽勸阻，擅自會見境內有危害國家安全行為或者有危害國家安全行為重大嫌疑的人員的、非法持有國家秘密的、非法生產專用間諜器材的以及拒絕提供危害國家安全犯罪行為的情況、證據的行為等，缺少相應的法律責任，由于立法的疏漏，不僅對打擊這樣的違反國家安全法律行為找不到相應的法律依據，客觀上也放縱了有關違反國家安全法律行為發生。三是與行政復議法的有關規定相抵觸。《國家安全法》第31條規定："當事人對行政拘留決定不服的，可以自接到處罰決定書之日起十五日內，向作出處罰決定的上一級國家安全機關申請復議"。國家安全法規定了國家安全行政復議的申請期限為十五日，而我國《行政復議法》第9條規定：行政復議的申請期限為六十日，但法律規定的申請期限超過六十日的除外。為解決國家安全法與刑法、行政復議法等有關法律規定相沖突的現象，建議盡快對國家安全法律責任的有關規定予以修改，以保障我國法律體系的和諧統一，保障國家安全法的規定更科學合理并與其它法律相協調，從而保障國家安全法的有效實施。

國家安全論文:澳大利亞外資并購國家安全審查制度的新發展

關鍵詞: 國家安全審查/《澳大利亞外國收購與接管法》/政府投資者

內容提要: 澳大利亞政府深感國家安全利益的威脅，加之不斷復雜化、具有隱蔽性的金融工具在直接投資領域中廣泛運用，原有的法律難于實現對這些新投資工具的統一規制。澳大利亞自2008年以來圍繞以上問題，兩次大規模修訂其1975年《澳大利亞外國收購與接管法》及相關實施細則，并且頻繁出臺外資政策，這些舉措澄清了國家安全的考察因素，完善了對政府及相關投資實體的規定，將新的投資工具納入到法律規制當中，從諸多方面提高了國家安全審查標準，增強了國家安全審查力度。這些新發展，對我國進一步完善以2011年初頒布的《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》為中心建立的外資并購國家安全審查的法律制度有很大啟示。

澳大利亞面對不斷蔓延的金融危機，特別是集中在礦產資源領域來自他國的國有投資，這些大規模的并購掌握了某些領域幾乎的控股權，如果這些權益在外國國有投資者掌控之下被私有化，澳大利益的戰略利益面對的威脅將不斷增加。澳大利亞希望調整國家安全審查制度中的措施來加強對外國政府投資者及相關實體的審查力度，在準入階段就將具有國家安全威脅的不利資本排除在外。與此同時，金融創新帶動了結構化金融衍生產品的發展，這些復雜的、具有控制權隱蔽性特征的投資工具也游離于澳大利亞外資并購法的規制之外。因此，從2008年到2012年澳大利亞外資并購法的修訂及相關的投資政策的出臺正是對以上癥結的救助，既具有較大的代表性也反映了目前的近期實踐。

本文首先對澳大利亞外資并國家安全審查制度的主要內容做出概要性的評述，其次圍繞澳大利亞政府為了應對威脅國家安全利益的新問題而及時出臺的新外資政策、1975年《澳大利亞外國收購與接管法》[1]（the foreign acquisition and takeovers act of 1975，fata，以下簡稱《75年并購法》）外資并購的基本法律，《1989外資兼并與接管規則》（foreign acquisition and takeovers regulation，以下簡稱《89年并購規則》）[2]的修訂，集中介紹并評析澳大利亞在國家安全審查制度中“國家安全”內涵的發展，再從審查權益的擴展、外國政府投資規定的完善兩個方面闡釋在具體審查標準中的新發展，并在此基礎上為我國國家安全審查制度的完善提供有益的借鑒。

一、澳大利亞國家安全審查制度概要

隨著投資自由化趨勢不斷增強，資本在世界市場的流動也愈加頻繁，很多國家日益重視使用與國家安全相關的投資措施來限制不利資本流入，保障國家基本安全利益，近五年來各國利用對外資并購審查加強了國家安全審查力度。[3]由于不同國家法律體制的差異，國家安全審查制度在設計上也呈現出不同的法律特征。澳大利亞沒有獨立的國家安全審查制度立法，依據已有的法律形成了外資政策、外資并購法及實施細則協同運作的國家安全審查體系。其外資并購法《75年并購法》是外資并購的基本法律，同時還有相關的實施細則《89年并購規則》對并購活動的具體事項做出細化規定。相比較而言，《1989外資兼并與接管規則》修訂更加頻繁，這是對澳大利亞的投資政策的及時反應，成為落實國家投資政策的有效法律工具。澳大利亞國家安全審查法律體制的最顯著特征是財政部每年外資政策，此政策也是指引外國投資活動、政府進行投資管理的重要依據。

在外資并購國家安全審查制度中，“國家安全”利益的內涵不僅決定著國家安全審查制度的范圍，更作為審查標準的一部分，為國家安全審查提供了一種宏觀的、抽象的參考標準。如果國家安全審查制度僅以此作為審查標準，對投資者而言缺乏明確性和可預見性，對吸引外資的東道國政府而言在審查中也難于操作，《75年并購法》和《89年并購規則》規定了國家安全審查的量化標準，這種“國家安全”的抽象標準和量化標準的結合，使澳大利亞國家安全審查制度具有了鮮明特色。

一般而言，控制規模和部門清單是國家安全審查制度通行的兩個識別標準。[4]澳大利亞除了按照政策中澄清的“國家安全”利益的考察因素審核之外，更為具體的標準是按照《75年并購法》規定的“重大商業利益標準”來決定投資計劃是否會帶來國家安全威脅，此標準要考慮并購所在領域是否是敏感[5]和權益的規模大小。在權益規模大小方面，澳大利亞采控股所占比例和數額價值雙重標準，具體的規模計算方法依據《75年并購法》及時部分13a和13b的要求進行，除了按照“重大商業利益標準”以一定的比例為限度，同時數額大小還要參考年度的貨幣限額。[6]

澳大利益外資并購審查采取強制申報和自愿申報相結合的制度。第26節規定了向財長強制申報的事項，但在第13a節對某些公司和商業活動做出了豁免安排，即某些事項不適用強制申報，這些被豁免的事項所具有共同點是并購的目標價值低于某一貨幣限額。《89年并購規則》的重要規則（principal regulations）部分對豁免的分類做了一般性規定，第13條列出了以年度為基礎的貨幣限額指數逐年增加的計算公式。這個公式是在前一年gdp的物價折算指數基礎上的適量增加額。[7]澳大利亞外資并購法對并購規模的控制不僅考慮控制力度的大小，即并購后所占總權益的比例，還同時考察用貨幣折算后的價值大小，以雙重標準嚴格控制外資的并購。

二、“國家安全”內涵的發展

澳大利亞對外資進行審查的核心標準是“是否與國家利益相悖”。在澳大利亞國家安全審查制度中，《75年并購法》和《89年并購規則》兩部法律中并未真正出現“國家安全”的表述，而代之以“國家利益”作為判斷的標準。在外資并購的審查過程中，通常財長根據《75年并購法》第18、19、20節的規定以個案為基礎否決其認為可能“與國家利益相悖（contrary to the national interests）”的并購交易。“國家利益”的判斷取決于財長以個案為基礎的自由裁量，澳大利亞政府對這一問題不采用僵硬的審批標準，“在保護澳大利亞利益的同時，對僵硬的規則采取靈活的方法，因為僵化的規則可能會阻止有益的投資流入，而這也不是外資并購審查制度的初衷所在。”[8]

澳大利亞對“國家利益”的考察不僅依據外資并購法的規定進行，而且及時融入近期外資政策的要求，使得“國家利益”如同“國家安全”這個概念一樣，成為一個動態而靈活的范疇。要對這樣靈活、動態的概念進行而的把握，就要將《75年并購法》、《89年并購規則》和近期的澳大利亞外資政策結合考察。《75年并購法》在2011年外資政策頒行前，財長對一項并購申請進行“國家利益”的裁量主要考慮三個方面：（1）是否符合當前全部政府的政策和法律，特別是涉及國家利益的敏感領域；（2）是否符合國家安全戰略利益；（3）是否有利于國家經濟發展。[9]這些對“國家利益”的抽象解釋仍然缺乏明確性及審查的可操作性。

2011年2月澳大利亞政府頒布的對外資政策[10]通過“國家利益的測評”進一步明確了“國家利益”審查的考慮因素，豐富了“國家利益”的內涵：

及時，國家安全。在評估某一投資是否會帶來國家安全威脅時，澳大利亞政府要聽取有關國家安全機構的建議。此前澳大利亞對外資審查是以外國投資審查委員會（foreign investment review board，firb，以下簡稱外資審查委員會）單一部門的意見為依據的，此次修訂后，則要求必須重視國家安全機構從整個國家宏觀戰略的高度對具有重大影響的投資做出的評估意見。

第二，競爭。除澳大利亞競爭和消費者委員會進行審查之外，外資審查委員會也對外國投資進入的行業、領域所有權的集中度考察，確保外資所有權的多樣性和分散性，促進健康競爭。澳大利亞在公平競爭方面的考慮不斷加強，2012年頒行的外資政策特別提出“不論國內還是外國投資者，也不論投資價值的大小都必須遵守法律，其中重要的一個例子就是要求所有的投資者遵守澳大利亞的競爭政策，競爭與消費保護委員會要嚴格評估所有會產生競爭因素的申請，包括潛在的競爭性影響。”[11]

第三，澳大利亞政府的其他政策。主要包括對澳大利亞稅收和環境目標的影響，這是為解決由于吸引外資而以當地的環境資源犧牲為代價的問題，例如，如何使這種經濟的外部性轉化為企業的成本。

第四，投資對整個經濟的影響。從經濟整體運行的角度考慮：（1）企業收購后重組帶來的經濟影響；（2）收購資金來源的性質，并購后當地企業的參與程度；（3）雇員、債權人和其他關系人在社會福祉方面的利益。（4）投資者開發的項目確保澳大利亞人民取得公平回報的程度，能否使澳大利亞在此領域繼續保持供應國。

第五，外國投資者的特征。澳大利亞政府不但會考慮投資者的商業運作透明度能否接受業務透明化的監管，而且還會考慮外國投資者的公司治理狀況。若投資者為基金管理公司（包括主權財富基金），就會考慮基金的投資政策，以及基金提案是如何在并購后的企業中行使表決權的。

三、安全審查權益范圍的擴展

2011年對《75年并購法》的修訂通過增加一組概念，將近來新出現的由結構化衍生產品構成的擴展型權益也納入到外資并購法中，這些擴展型權益在并購審查階段接受統一監管。政府及相關實體的投資往往集中在一國戰略性領域，澳大利亞外資并購國家安全審查對這些領域的權益控制是通過對投資主體審查的強化來實現的。此二者也是此次立法修訂的重點，也是對外資并購審查標準進一步的完善。

（一）“潛在表決權”、“未來權益”和“股份權益”

在《75年并購法》中增加“潛在表決權”（potential voting power）和“未來權益”（future interest）兩個術語。通過這兩個概念，將未來可能對權益控制產生影響的各種證券化金融工具納入到審查階段并購份額的計算之中，防止此種潛在的、具有隱蔽性的權益在建立運營階段轉換成現實的控制權，而在審查時規避監管。伴隨“潛在表決權”出現的“股份權益”（shareholding power）也是2010年4月對《75年并購法》修訂新增加的術語，將擴展性權益都納入并購法。

《75年并購法》及時部分全新增加第14節，這一節分兩個部分對這些術語做出了界定。“股份權益”是指一個公司在股東全體大會上能夠投出的較大數額的表決權；[12]“潛在表決權”是指公司的股份權益，在股東全體大會上投出的以下權益：（1）因為實施此權利（不論此權利是現在實施，還是將來實施，也不論是否是在符合條件的情況下履行），在將來可能會存在的權利；（2）如果實現，這項權利可以用于在公司的全體大會上投票。[13]在對“潛在的表決權”定義后，接下來的一款界定了“潛在表決權”的數額如何確定：在認定一個特定時間處于公司控制地位的人擁有多少“潛在的表決權”的時候考慮以下因素：（1）這項存在的權利如果實施，能使處于控制地位的這個人控制公司更多的潛在權利，即比這項權利不存在時處于控制地位的人多；（2）如果不能在那個時間點確認（不論從那項權利本身還是那個時候的條件來看）是否實施這項權利會導致如此的結果，都要假定那項權利在那個時候是存在的。[14]

《75年并購法》對潛在表決權的認定有別于通用的定義。在會計標準中通行的“潛在的表決權”定義是指當期可轉換的可轉換公司債、當期可執行的認股權證等，不包括在將來某一日期或將來發生某一事項才能轉換的公司債券或者才能執行的認股權證等，也不包括諸如行權價格的設定，使得在任何情況下都不可能轉換的實際表決權的其他債務工具或權益工具。[15]《75年并購法》與會計統計標準中的定義相比，對潛在表決權的外延擴大，將未來可能發生的，以及不論是否是在全部履行條件得到滿足時產生的證券權益都包括在審查的范圍之內。

相應地，第20節（3）（a）“已經擁有”（has had）、“將會擁有”（will have）也是擴大權益范圍的新修訂。同時，新增加第18（aa）節“對潛在表決權控制的地位”都指向未來權益。在第11節“權益份額”的定義中新增加（2a）節，“為了避免疑慮，第11節（2）（a）或（c）的權利包括按照說明、協議或者安排，不論這項安排是現在還是未來可實施的，也不管是按照條件能否全部履行”，“在確定這個人擁有的這項份額權益時，這一權益是否與特定的份額有關并不重要”[16]第11節（2）（b）和（c）的權利分別是指“不論這項安排是現在還是未來可實施，也不管是按照條件能否全部實現，此人根據信托擁有一項份額權益，按照他或她的指令可以轉變為他自己的權益。”“依據期權有權取得一項權益或股權，而不論這項安排是現在還是未來可實施，也不管是按照條件能否全部履行。”除此以外，第11節（2）（a）新增修訂將當事方意思自治的合同、安排也予以法律保護，納入到可能對公司控制權產生影響的范圍內。

這些新增加的概念，也將會普遍適用于其他章節，即相關章節也進行了相應的修訂，這樣通過從時間期限的角度將“潛在表決權”、“未來權益”提前計算，當事人意思自治達成的合同安排也予以法律確認的立法修訂，擴大投資審查范圍、使復雜交易工具適用統一法律，其結果是將潛在威脅國家安全的權益置于準入審查范圍之內。

（二）“重大權益”和“累積重大權益”

“重大權益”（substantial interests）和“累計重大權益”（accumulated substantial interests）是《75年并購法》外資并購審查的基礎概念和核心標準。以這兩術語為核心的“重大商業利益標準”是澳大利亞獨有的標準，也是較“國家利益”更為具體的量化審查標準。

“重大權益”指當外國投資者（和任何投資合伙人）擁有15%所有權或數個外國投資者（或投資合伙人）合計擁有40%及以上公司、商業或信托的所有權，[17]其中居民或非居民的獲取不動產、信托資產均屬于重大權益，必須強制申報接受審查。《75年并購法》中的澳大利亞城市土地（australia urban land）指非農業用地。城市土地用地是借助農業用地來定義的，第5節定義部分對農業用地定義，澳大利亞農業用地（australianrural land）是指位于澳大利亞并且排他性地用來從事初級作物生產活動的土地。[18]與農業用地相對應的城市土地是在1989年《75年并購法》修正案中作為單獨的一整節“第12節澳大利亞城市土地權益”納入投資法律規制之中的，建立在城市土地基礎上的概念還有“澳大利亞城市土地公司”，“澳大利亞城市土地信托不動產”，[19]與城市土地相關權益成為近來澳大利亞安全審查關注的重點，歷次修訂都更新貨幣限額[20]作為強制申報的起點。

在《75年并購法》的一些章節也通過“重大權益標準”的運用，將更多更廣泛的權益納入重大利益累計的范圍內。例如，第26（2）節中的擬獲取澳大利亞公司的股份“shareholding”修改為重大權益“substantial interest”，修訂后重大權益就不僅限于股份權益，還包括比如對一項商業安排能夠施加影響的能力，這種能力構成的權益并非以股權方式表示，也不限于用比例份額來衡量。此外還有其他的立法修訂，如第25（4）節將此人擁有的“期權”（an option）修訂為“一項權利（包括依據期權擁有的一項權利）”（a right，including a rightunder an option），把當前日益增加的各種復雜的結構衍生金融工具、以及新型的融資方式包括在“權利”的范圍內。達到新的交易工具與原有的權益統一適用《75年并購法》的目標，使得澳大利亞外資并購法對投資權益的規制趨于統一、明確。

綜上，不論是從時間角度將權益擴展到未來時刻，還是從權益影響的實質重大性角度將按比例衡量擴展到“重大權益”和“累計重大權益”，又從“股份份額表決權”轉向“權益表決權”，這些法律修訂都是在細化申報制度的審查標準，使《75年并購法》第26節的強制申報制度趨于完善。強制申報制度標準的高低直接影響投資者的積極性，過寬泛的權益納入計算范圍更容易限制有益投資流入，此種立法在納入更多投資提請審查的同時，要更加審慎地做出否決，從而實現擴大審查范圍而不排除有益投資。

四、外國政府投資規定的完善

（一）外國政府及其相關實體投資的界定

當前，外國政府及相關實體的國有投資、主權財富基金管理機構等這樣的投資主體引起東道國的重視，但是對這樣的特殊投資主體在法律中做出規定實為少數。在《75年并購法》的法律條文中，外國政府投資者則是被法律明確規定的主體之一，為當前形勢下進行特殊規制奠定了基礎。

《75年并購法》將審查對象分為兩類：外國人（普通常住非居民，外國公司或合伙投資者，外國政府投資者）以及在澳大利亞的商業活動。在《75年并購法》第5節定義部分給出了外國人的一般定義。[21]第17節對外國政府投資者定義如下：一個實體是外國政府投資者，如果（1）這個實體是（ⅰ）外國國家政治實體；（ⅱ）構成外國國家某部分的政治實體；（ⅲ）以上兩者中實體的一部分；（2）被以上（1）提到的實體所控制的實體；（3）滿足了《89年并購規則》規定條件的并被（ⅰ）擁有控制的實體。[22]外國政府投資者由于其資金實力雄厚，常常以主權財富基金的方式在東道國開展投資活動，資本集中于一國的能源、房地產、基礎設施建設等對一國發展具有戰略重要性的領域，就很容易控制投資企業，加之具有政府背景的投資在公司治理方面基于政治性和主權性而運作不夠透明，東道國擔心這種投資具有非商業性的政治戰略意圖。其影響力和運作方式不同于非政府投資者，所以有必要將這類主體獨立于一般私人投資者列為專項進行規定。

事實上，這類主體不是《75年并購法》在1975年首次立法時就規定的，而是在2004年修訂時增加的第17f節“外國政府投資者”[23]中加以規定。在8年前澳大利亞外資并購法已經開始關注這類投資的特殊性和重要性，從《75年并購法》第17c節所屬的這一章part i a“被豁免的外國投資者”以及第17c節的具體內容來看，起初外國政府投資者仍然是屬于豁免的主體之一，[24]只要投資的資產數額在一定的規模之下，并且所處的領域不是當時的敏感領域，仍然享有豁免的機會。2008年澳大利亞的外資政策不僅將這種豁免取消，還要求所有的外國政府及其相關實體的投資都要向外資審查委員會強制申報。

（二）針對政府投資者的六大考察因素

《75年并購法》雖然規定外國投資者，但是對這類主體的審查標準仍然是模糊的。2009年2月澳大利亞頒行對外投資政策附錄a《外國政府在澳大利亞投資的指導原則》，專門針對外國政府及其實體的投資制定了基于國家安全的考察標準。澳大利亞對外國政府及其相關機構的并購依然是以個案為基礎進行考察，除了考慮股權規模標準和投資領域外，將以下6種考慮因素作為重點：（1）外國投資者的經營是否獨立于相關的政府；（2）投資者是否符合法律，并遵從一般性商業行為準則；（3）是否可能妨害競爭或導致相關行業和領域不適當的集中或控制；（4）是否可能妨害澳大利亞政府的稅收和其他政策；（5）是否可能妨害國家安全；（6）是否可能妨害澳大利亞商業運營和發展及其在經濟社會中的作用。[25]

此六項考查因素付諸實施后的影響是深遠的，最直接的影響是來自其他國家的政府實體投資將被予以更高標準的審核。由于國有投資與一般私人投資相比具有的非透明化運作和非商業性的特征，所以澳大利益政府更關注并購計劃商業性目標和公司治理、對市場競爭和社會、經濟帶來的公共利益的影響。從兩年之后的2011年2月的外資政策“國家利益評測”來看，“國家利益評測”考察的五個方面，幾乎與此處六點考查因素如出一轍，差異只在2011年“國家利益評測”將此處六點考查因素中第（4）和第（6）項合并為“澳大利亞政府會考慮投資對整個經濟的影響”。當前“國家利益評測”已經成為外資審查委員會審查外來投資的慣常考慮因素，不僅是針對外國政府及相關實體投資，而是“國家利益評測”的一般標準，從這一發展來看，澳大利亞從整體上提高了國家安全的審查標準。

（三）對外國政府投資的緩和措施

對外國政府及其相關實體的投資，在六大考察因素之外澳大利亞政府又提出了一些靈活的考慮因素，當一項提請申報并購計劃由于某些方面不能通過，有違澳大利亞國家利益的政治或者戰略目標時，財長可以不做全盤否定，而是附條件地審核通過并購計劃，這些所附條件就是緩和措施。[26]

2011年2月修訂的外資政策附錄a對緩和措施做出了規定，這些因素可以為澳大利亞政府確定外國政府及其相關實體的投資是否損害到國家利益時提供更靈活的考慮，包括（1）投資所涉及的、現有的外部合伙人或股東；（2）非關聯性所有權益的比例；（3）治理結構安排；（4）非商業交易中保護澳大利亞權益的現行安排；（5）目標企業是否在澳大利亞證券交易所或其他承認的證券交易所上市或保持上市。[27]

緩和措施最初是外資審查委員會在對中國礦業并購審查時使用的，對中國礦業并購給予附加一定條件的審核。這樣做的目的是澳大利亞政府希望建立和保持外國投資者的合作關系，在避免不適當地干預投資企業的公司治理結構的同時，能夠使投資者承擔一些社會責任。[28]例如，對于治理結構，兗州煤業于對felixresource的投資，2009年10月獲得附條件批準：（1）兗州通過一家澳大利亞公司經營其澳大利亞煤礦，總部及其管理團隊要設在澳大利亞，首席執行官與首席財務需常駐澳大利亞；（2）并購后的公司至少有兩名董事常駐澳大利亞，且其中一位為獨立董事。這樣有利于確保當地對礦產資源利益的控制。

對于目標企業是否上市的情形，兗州煤礦對felix resource的投資于2009年10月獲得附條件批準，即兗州煤礦的澳大利亞經營公司必須在2012年年底之前在澳大利亞證券交易所上市，屆時兗州煤礦的持股比例降至70%，上市公司運營將遵守嚴格的信息披露以及透明度方面的要求，為控制外國政府及其相關實體在非商業性運作方面提供了監督機制。

從以上發生在中國并購澳大利亞的實踐可以看出，這些緩和因素是在實踐基礎上的立法抽象，通過以市場為導向的商業運作機制來維護澳大利亞的“國家利益”，即決策服從股東的決定，投資及權益流動均取決于市場力量，而不是外界的政治戰略等非商業因素。

五、對我國的啟示

中國自2006年《反壟斷法》以法律的形式正是提出國家安全審查以來，日益增多的外資并購也呼喚我國盡快出臺國家安全審查方面的立法，以使我國外資并購安全審查有法可依，增強外國投資者投資的預見性和信心。2011年2月28日，國務院《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》（以下簡稱《并購安全審查制度通知》），至此，部系統規定外資并購國家安全審查制度的法規正式頒行實施，我國初步建立了外資并購國家安全審查制度。作為《并購安全審查制度通知》的實施細則，為審查程序性事項方面提供辦事依據，2011年4月24日又了《商務部關于實施外國投資者并購境內企業安全審查制度的辦事指南》，進一步對并購審查所需提供的材料及審查事項，也對事先商談、審批時間、聯席會議與商務部工作的銜接也都做了明確、細致的規定。

我國頒行的《并購安全審查制度通知》及是實施細則具有的框架性特征，其制度設置的仍舊比較粗糙，不能滿足當前新的投資形勢需要，很多方面尚需要不斷細化完善，此次澳大利亞國家安全審查制度的新發展為我國提供了諸多立法完善的啟示。

（一）細化投資主體的劃分

中國對投資主體的劃分相對簡單，應當基于管理的需要細化投資主體的分類，在此基礎上完善審查標準。對于國家安全審查的對象，中國對外國投資者的規定分類簡單，分為中外合資、中外合作和外國投資企業。澳大利亞《75年并購法》就將審查的對象劃分為人和商業活動兩大類，[29]又將人劃分為自然人、法人，法人又分為外國政府投資者和一般投資者。而商業活動的劃分又是依據投資標的特征分類，劃分為一般在澳大利亞的營業活動、土地不動產商業活動、信托商業活動、采礦業活動。這種立足于公法管制視角的分來是有利于國家行政監管。

澳大利亞在2004年對《75年并購法》增加獨立的一節“外國政府投資者”，對這類具有特殊性的主體單獨規制。從2004年起就開始注意這種實體的特殊性，接下來的幾年都在針對外國政府投資者加強國家安全審查，不斷豐富和細化考察因素，將主權財富基金一類的外國政府國有投資的管理納入在并購法之中。

相比而言，日后中國完善立法，也可以對外商投資主體進行細化，完善相關規定。中國立法可以參考澳大利亞外資并購法對審查對象的分類，即外資并購主體依據我國的國情細分，劃分出外國政府投資者一類主體，在此劃分的基礎上再規定審查標準，這樣對外國國有投資的審查標準的制定就具有了針對性。澳大利亞并購法2004年增加了“外國政府投資”一節之后，當時仍然規定了在一定比例內的投資時豁免申報，但是隨著外國政府投資的增大，基于對國家安全利益的考慮，2009年外資政策要求所有的外國政府投資強制申報，在2011年又將“直接投資”比例減低到10%，就擴大外國政府投資的審查范圍。我國可以借鑒這種把政策目標通過立法技術轉化成、具有明確性、可操作性、的法律的治理方法。

（二）審查權益標準要比例與數額并重

對于審查標準，中國和澳大利亞也有很大差異。中國對外資并購申報制度是的強制申報審查制度，要求所有的并購都必須申報，當達到50%的實際控制權[30]并且涉及到敏感領域[31]就要向商務部提交安全審查的申請。澳大利亞實施的是強制與自愿申報相結合的申報制度，如果按照“重大利益標準”達到了外資并購法強制申報要求的才必須申報，也就是說首先一項并購要落入強制申報的范圍內時才進一步考察安全審查問題，安全審查的依據主要是對“國家利益”的解釋、并購規模和所處的領域。

澳大利亞并購審查的規模標準是值得中國借鑒的。澳大利亞對并購規模不僅規定了比例限額，同時還規定了貨幣價數額，貨幣價值限額還根據通貨膨脹率、gdp情況不斷折算調整。中國的安全的審查標準只籠統規定達到50%的實際控制權要接受安全審查，沒有數額方面的限制，這就使得小規模并購雖然達到50%，數額不大的也要接受安全審查，小規模企業在一個產業或整體社會發展格局中一般不會產生安全威脅，對這些投資也進行審查無疑增加了企業和行政成本。

我國在立法中也應當將規模標準進一步完善。出臺的實施細則對“重要農產品”、“重要能源和資源”、“重要基礎設施”、“重要運輸服務”、“關鍵技術”、“重大裝備制造”中的重要、關鍵、重大進行解釋，明確其范圍，使投資者很容易知道其并購的企業是否在安全審查的范圍內。[32]對“重要”的解釋可以在規定實際控制權達到50%的比例之外，用貨幣價值額來規定數量規模，并且也隨著年度更新貨幣限額。當然對貨幣數值的確定有一定難度，但可以參考澳大利亞《外國收購與接管規則1989》第13節的規定，經過統計模型計算出符合我國的貨幣限額。

（三）股份權益應納入潛在權益

中國外資并購法對控制權制度的規定過于簡單。控制權有名義控制權和實際控制權之分，隨著投資方式的擴展，用名義控制權的表示方式的投資增多，這種具有隱蔽性、缺乏透明性的投資工具，在審查的時候難以得知未來時刻這種潛在權益的狀況，這不僅對股東利益保護還是對行政機關監管都很不利，因此，各國在并購控制中逐漸采用實際控制權標準。

我國商務部2009年第6號令對《關于外國投資者并購境內企業的規定》做出修訂，其中一款將第42條第1款第（1）項和第44條第1款第（3）項中的“最終控制人”修改為“實際控制人”。[33]盡管規定了實際控制，而沒有考慮期權、可轉換債券等未來期限權益所隱含的實際控制權，這方面可以和澳大利亞2010年對《75年并購法》修訂增加“重大權益”“累計重大權益”“未來利益”等立法技術借鑒。用抽象的概念如“累計重大權益”、“未來利益”將這種新的金融投資工具納入到控制權益中，也就是說在計算一個企業對投資的控制程度時，審查階段就把未來可能實現的權益計算在當前的份額內。這種計算的轉換應該首先在并購立法中實現，同時在《并購安全審查制度通知》及時部分第3款規定控制權時做出相應的表述實現兩部法律的銜接，使得50%的控制權所包含的內容更加、精準，防止潛在的權益在企業運用后的某時刻轉化為現實的權益時難于控制，在審查階段規避監管，形成潛在的安全威脅。

國家安全論文:中美外資并購國家安全審查制度的比較研究

原文作者：陳普

摘 要 2011年2月，國務院了《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》（以下簡稱《通知》），表明我國在建立“外資并購安全審查”工作上已邁出了重要的一步，但是我國外資并購國家安全審查制度的規范和完善還需要很長的一段路要走。本文在界定基本概念的基礎上，結合《通知》的相關內容，將我國的安全審查制度與美國安全審查制度進行比較分析，總結出美國安全審查制度的優點以及我國此制度的不足之處，為我國安全審查制度的規范和完善提出建議。

關鍵詞 外資并購 安全審查 國家安全

作者簡介：陳普，河北經貿大學法學院法律碩士。

中圖分類號：d922.29文獻標識碼：a文章編號：1009-0592（2013）08-083-02

一、外資并購國家安全審查制度相關概念的界定

要做到既有效發揮安全審查制度在維護國家安全方面的作用，又促進國內經濟的發展，那我們首先應界定清楚兩個關鍵概念——外資并購和國家安全。

（一）外資并購的概念

通過查閱2009年我國出臺的《關于外國投資者并購境內企業的規定》（以下簡稱《規定》）、2011年的《通知》等相關法律規范以及相關的法律文獻，筆者認為，外資并購是指外國投資者為了某種目的，在法律規定范圍內，以購買境內企業的股權或者資產等方式，從而實現對境內企業的實際控制并獲得相應權益的行為。

（二）國家安全的概念

國家安全是安全審查制度的核心，它的概念寬泛，每個國家對它的界定都不相同，即使是在一個國家，其對國家安全的理解也是隨著社會的發展以及國際環境的變化而不斷改變的。筆者認為對國家安全的界定應站在保障國家主權安全的戰略高度進行，國家安全是維護主權國家存在和保障其利益的各種要素的總稱，它是國家生存和發展的基本前提。

（三）外資并購對國家安全的影響

市場開放為外國資本的大量流入打開了大門，外資的流入給東道國注入了活力，但同時也給東道國帶來了巨大的安全隱患。外資并購對國家安全的危害，在眼前利益的掩蓋下總是很容易被人門所忽視，它具有隱蔽性和長期性。外資并購不僅會產生技術風險還會帶來產業危險。因此，建立完善國家安全審查制度是非常必要的。 [論文網]

二、我國與美國國家安全審查制度比較分析

2011年《通知》的出臺使外資并購國家安全審查制度真正在我國得以確立。而發達國家尤其是美國，早在二十世紀七八十年代就開始建立外資并購國家安全審查制度了。因此，相比之下，我國在外資并購國家安全審查方面還處于剛剛起步階段，還有很多不足之處亟待完善。因此以下內容，通過分析比較中美雙方的安全審查制度，找出我國相關不足，并提出建議。

（一）國家安全審查制度的產生背景比較

1.美國安全審查制度的產生背景

1988年美國國會通過了《埃克森—佛羅里奧修正案》，該修正案對1950年《國防生產法》進行了修改，從而成為保護美國國家安全的基本法。這以后，美國又在1991年頒布了《外國人合并、收購和接管規定》從實體和程序兩方面對國家安全審查制度作了詳細規定，并分別于1994年和2003年對規定進行了修改。9.11事件后，美國對國家安全更加關注，并于2007年通過了《2007年外國投資和國家安全法》（finsa法案），再次修訂了1950年《國防生產法》，對美國的外資并購安全審查制度作進一步的完善。

至此，美國較為完整的國家安全審查制度體系最終形成。

2.我國國家安全審查制度的產生背景

與美國不同，我國的外資并購安全審查制度，是隨著經濟的發展，從無到有的。二十世紀八十年代，我國剛剛實行改革開放，這一時期外資的流入并不多，所以我國就沒有進行相關的立法。加入wto以后，我國改革開放的步伐更加迅猛了，在我國出現了新一輪的外資并購熱潮。但由于相關立法的缺失，外資并購帶來的國家安全隱患也日益明顯化。在各界人士的期待中，2011年2月國務院最終出臺了《通知》，標志著我國在外資并購國家安全審查制度的建立上邁出了重要的一步。

與美國的立法進程相比，我國的外資并購規制立法，起步晚而且不成體系，大多分散于法律法規中，缺乏相對統一性，從而使其可操作性大大降低，適用性也大大減弱。

（二）審查機構的比較

1.美國的安全審查機構

美國安全審查的主要機構是外國投資委員會（cfius），它由外交部、國防部、財政部、國家安全部、國家情報局等多個成員組成，其主要是對并購美國企業的外國投資企業進行監督與評估，在進行初審后，如果認為外資并購會對國家安全產生負面影響，便將相關材料提交總統，由總統決定是否采取一定措施。美國正是由于這套獨特的“審—監—決”有機配合的完備機制，其國家安全審查制度才可得以有效的貫徹實施，從而切實維護了國家安全。

2.我國的國家安全審查機構

依據《通知》的有關內容，我國的審查機構為部際聯席會議，并有相應聯席會議的制度。同時，聯席會議隸屬于國務院。由發改委以及商務部兩個部門來牽頭，并依據所涉行業及領域的不同，與相關部門聯合起來共同對并購行為進行審查。

雖然《通知》的規定改變了我國原有的多頭、分散監管等多重缺陷，然而《通知》中有關審查機構的規定仍然比較原則和概括，同美國相比較，仍然很缺乏實踐中的可操作性。

（三）審查標準的比較

是否要對某一外資并購行為進行安全審查，這取決于該行為是否齊備了安全審查的相關審查標準。

1.美國的國家安全標準

在美國的《國防安全再授權法》中，國家安全被規定為包括但不僅限于經濟安全以及國家公眾的健康或安全。此外，在美國的一系列法規中，國家安全的概念是在不斷變化的，但不管怎樣，從未對國家安全進行具體的界定，國家安全一直被作為一個寬泛的概念在使用，這有利于相關部門在審查外資并購案件時可以擁有廣闊的自由裁量權。

2.我國的國家安全標準

2011年《通知》對國家安全的概念進行了規定，從相關內容的規定中不難發現，在我國，對國家安全的標準主要規定了以下四個方面：首先，并購交易對我國的國防安全的影響；其次，對國家經濟的穩定運行的影響；再次，對社會大眾基本的生活秩序產生的影響；，對涉及國家安全的關鍵的技術研發能力產生的影響。與美國有關國家安全的規定相比，我國的相關規定顯然存在很大的局限性，立法并不能窮盡所有的情況，那么，在國家安全審查標準的四要素條款項下制定一個兜底條款是很有必要的，這可以賦予審查機關在對外資并購案件進行審查時，享有足夠的自由裁量權以及適當的解釋權，以便克服立法的局限，確保審查機構在依據實際情況，對一些復雜的外資并購案進行處理時，可以保持一定

的彈性。

（四）國家安全審查程序比較

1.美國的安全審查程序

美國外資并購安全審查主要分為四個階段——申報/通報階段、審查階段、調查階段與總統決定階段，各個階段的規定都不相同，每一階段都有其自身的程序性要求和期限要求。美國的外資并購安全審查采取的是外資并購交易當事人的自愿申報而非強制申報，而且對其申報的時間也未作任何的限制。同時，只要外國投資委員會委員在一定的事實基礎上，認為某一外資并購交易行為有可能會對美國的國家安全造成威脅，其也可以向外國投資委員會進行通報。

2.我國的安全審查程序

依據《通知》以及《審查規定》等法律文件的規定，我國的安全審查共分為申請階段、審查階段以及決定三個階段。和美國申報/通報程序比較相似的是，我國對安全審查的申請方式也規定了外國投資者自愿申請以及第三方申請兩種。但是，盡管在我國的法律中，已經規定了自愿申報與第三方申報這兩種方式，但實踐中不難發現，自愿申報的意義不大，這主要是因為，在實際交易中，即使外商不主動申請外資并購的安全審查，其依然會面臨被第三方提起安全審查的風險。

三、完善我國外資并購國家安全審查制度的幾點建議

（一）完善立法

與美國完善的安全審查制度相關立法相比，我國在該領域的立法不僅起步晚，而且還未形成體系化。學者們認為專門立法可以對現行的涉及外資并購的法律法規進行清理，對不協調，不一致甚至相互矛盾的法律法規進行修改，對缺失的法律法規進行補充和完善，具體規定出國家安全審查的審查機構、審查標準、審查程序等內容。因此，盡快制定獨立的，高位階的“基本法”或“龍頭法”是目前工作的當務之急，也是完善安全審查制度的前提。

（二）完善審查機構

借鑒美國由15個部門組成cfius的成熟做法，我國也應成立職能相對獨立的部級聯席委員會，作為安全審查的專門機關，可由商務部牽頭，形成多部門統一協調的運作機制。

（三）完善審查標準

國家安全審查的審查標準主要是如何定義“國家安全”的問題。美國的立法中也并未對國家安全作出明確定義，盡管如此可能造成泛化運用的危險，但面對日益復雜的并購交易和國際形勢，相對泛化的概念有助于維護國家的自由裁量權，在面對變幻莫測的經濟形勢時，能靈活做出決定。

（四）完善審查程序

目前，我國的安全審查分為兩級審查，也就是部分審查由地方政府負責，那么審查的過程難以受到有效監督，這不利于國家安全的保護。因此，把權力收歸中央，由專門機關統一負責是十分必要的。另外，還可以學習美國，規定每年向全國人大或常委會匯報一次審查報告，加強監督，提高安全審查制度的實效性。

總之，在經濟大融合的今天，經濟一體化已經是不可逆轉的潮流。在經濟發展的浪潮中，我們既要發展壯大自己，又要盡量避免自己受到損害，這正是外資并購安全審查的目的所在。但我國的安全審查制度目前還處于初級階段，因此，我們應當在堅持我國基本國情的前提下，取人之長，補己之短，在實踐中不斷完善我國的國家安全審查制度，更好的維護國家安全。

國家安全論文:高職國家安全教育挑戰及對策

國家安全的概念是改革開放總設計師鄧小平同志提出的，其含義是保障一個國家的安全不僅是不受外國侵略，而且在國內也要穩定，要反對顛覆。并且隨著國家安全的提出，我國有了一個戰略性的轉折，由時代的“戰爭與革命”發展成為了“和平與發展”。這樣強調了經濟戰略，使得中國在國際上地位更高。2001年時任中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席在講話中提出：要頭腦清醒，居安思危，深刻認識新形勢，懂得維護國家政治安全、經濟安全、國防安全的極端重要性，緊迫性。確保信息安全，金融安全和糧食、石油等戰略物資安全。以為總書記的黨中央，根據新階段國際國內的形勢發展，沿著上述國家安全發展的思想道路，明確提出了要確保國家政治安全、經濟安全、文化安全、信息安全、國防安全的要求。這說明我國領導人對國家安全所包括的內容在逐步的擴大。更加確保了我國在不受外國侵略的同時，防止內部矛盾，發展經濟的目標。

1開展高職院校學生國家安全意識調查的背景

首先，當今世界，和平與發展雖然是時代的主題，但霸權主義和強權政治依然存在，我國的安全和統一仍然面臨嚴重的威脅。西方超級大國亡我之心不死，東面的強鄰日本也不愿反思侵略歷史。特別是，西方超級大國在前蘇聯已經解體，俄羅斯日漸衰微的情況下，把中國看成其21世紀稱霸世界的較大障礙，開始以各種手段遏制中國的發展。周邊安全也存在不少隱患。南沙群島被東南亞小國強占，臺灣問題尚未解決，中日東海問題和釣魚島爭端也日益升級。同時，隨著我國國際競爭力、綜合國力和國家地位的空前提高，一些西方國家別有用心地提出了“中國威脅論”，也使我國國家安全形勢進一步惡化。當前，國家間的競爭日趨廣泛、激烈，當達到白熱化的時候，戰爭就在所難免。因此，歌舞升平之下隱藏著暗流涌動。對于如此嚴峻的國際環境，高職院校的學生大多缺乏清醒的認識。其次，20世紀90年代初，走私、販毒、非法槍支買賣、環境污染、跨國犯罪、經濟情報戰、疾病的跨國傳播等非傳統安全問題雖已出現，但還構不成戰略威脅。但現在這些問題已相當嚴重。而且“東突”活動猖獗，生物入侵滋生，洋垃圾不斷涌入，新的國家安全問題不斷出現。加入世貿組織，在受益的同時，也使國家安全防范更加困難，一些傳統措施將不允許采用，安全風險擴大到經濟、文化、信息、科技人才等諸多領域。對于這些非傳統安全問題，高職院校學生也大多缺乏危機意識。，隨著信息網絡化和經濟全球化進程的不斷推進,注重國家安全意識的培養,增強國家安全觀念已經日益成為高職院校學生素質教育中的一個重要方面。高職院校應當適應新形勢的發展,結合素質教育的開展和大學生的思想實際,明確教育要求,努力實踐探索,積極推進對大學生的國家安全教育。科技作為及時生產力,在為國家保持經濟軍事優勢的同時,也扮演著危及國家安全的角色,如破壞勢力通過技術竊密危及國家安全。發達國家還采取人才爭奪戰略,導致發展中國家大量人才流向發達國家,其中我國人才外流現象很嚴重,科技安全形勢嚴峻。通訊技術的飛速發展為信息快捷傳播與自由交流帶來了方便,使傳統意義的文化繼承在全球化模式下失去原有空間,國家和文化邊界正在消除,而文化生存是國家生存的前提條件,一旦文化遭遇威脅,必然給國家帶來危機。綜上所述,經濟全球化時代,我國的國家安臨嚴峻挑戰。

2當代高職院校學生國家安全意識現狀

通過對高職院校學生國家安全意識的調查顯示,當前大學生的思想政治狀況主流積極健康,但也有種種跡象表明,部分高職院校學生的國家安全意識還很薄弱。

2.1高職院校學生對國家安全認識模糊

高職院校學生對國家安全還停留在軍事、領土、情報這樣一些傳統的、局部的認識上。對國家政治安全、經濟安全、文化安全、信息安全認識不足，國家安全是指國家既沒有外部的威脅和侵害,也沒有內部的混亂和失序的客觀狀態。當前,國家安全既包括國土安全,主權安全、政治安全等傳統內容,也包括文化安全、信息安全等方面的新內容，2001年時任中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席講話中提出：要頭腦清醒，居安思危，深刻認識新形勢，維護國家政治安全，經濟安全，國防安全的極端重要性，緊迫性。確保信息安全，金融安全和糧食、石油等戰略物資安全。而后以為總書記的黨中央，根據新世紀新階段國際國內的形式發展，沿著我國傳統國家安全發展的思想道路，明確提出了要確保國家政治安全、經濟安全、文化安全、信息安全、國防安全的要求。多方位理解國家安全有助于端正高職院校學生的思想認識,增強國家安全意識。講國家安全，高職院校學生會自然聯想到美國的中央情報局、聯邦調查局以及國家安全機關、軍隊、警察身上，這種把國家安全等同于情報間諜活動的片面認識，使高職院校學生不能自覺地把維護國家安全與自身的責任聯系起來，或多或少地、有意無意地認為“國家安全與自己無關”。隨著我國經濟發展、社會穩定、人民安居樂業，國際地位與日俱增，和平環境使高職院校學生自覺不自覺地對國內外敵對勢力的破壞活動放松了警惕，淡化了安全意識，認為“對外開放無密可保”，“和平期間無間諜”等等。由于思想麻痹，造成國家的一些機密被泄露，更有甚者，個別經不起金錢等種種誘惑，不惜喪失國格人格，出賣國家情報，給國家安全和利益造成重大損失，教訓極為慘痛深刻！

2．2我國高職院校學生國家安全教育研究水平落后，當代高職院校學生的國家安全意識較為薄弱

目前,高職院校學生國家安全教育還處于宣傳階段,遠未達到有計劃,有目標,規范化教育的層次。國家安全意識是高職院校學生思想道德素質的重要內容,是衡量學校人才培養質量的一個重要指標之一。加強大學生國家安全教育,是高校思想政治教育的有機組成部分。因此,高校要從堅持社會主義辦學方向,培養德智體發展的社會主義事業建設者和接班人的高度認識國家安全教育的重要性,教育引導大學生樹立對國家安全的憂患意識、維護國家安全的責任意識和保障國家安全的法治意識。當代大學生的國家安全意識現狀顯然不能適應時代要求,無法應對全球化對國家安全的挑戰。

3高職院校學生國家安全意識淡薄的原因

1）意識形態淡化的副作用。中國是社會主義國家，和西方國家在意識形態上存在著巨大的差別。時期，由于過分強調意識形態因素，導致我國在外交中陷入孤立境地。為克服此種弊端，改革開放后，在國際交往中日益淡化意識形態因素。這雖有合理性、必然性，但難免導致國家安全意識的降低。2）高職院校學生大多都是從學校到學校，在教室、宿舍、食堂中打轉轉，社會交往很少，缺少社會經驗，這就很難接觸各種危害國家安全的行為，自然對其危害缺乏親身體驗，對樹立國家安全意識的重要性體會不夠深。3）學校進行的國家安全教育，與學生思想實際聯系不緊密，缺少針對性，教育方式僵化，內容空洞，很難引起學生的共鳴，教育效果欠佳。4）由于當今社會腐敗現象短期內難以消除，思想政治課內容凝固僵化、空洞抽象，目前高職院校學生普遍對思想政治課產生反感，產生逆反心理，越教育越不信。國家安全教育屬于思想政治課，自然也受到株連，不僅不受重視，反而心存抵觸，自然就難見教育效果了。

4培養高職院校學生國家安全意識的對策

4．1抓好國家安全教育和國防教育，強化責任意識

要教育全體人民同一切出賣祖國利益、損害祖國尊嚴、危害國家安全、分裂祖國的言行進行堅決的斗爭。要從保障國家長治久安的戰略高度認識國家安全教育的必要性和緊迫性，切實將高職院校學生國家安全教育列入教學計劃，滲透到日常教學和思想政治工作之中。

4.2提高高校教師對開展國家安全教育的思想認識

沒有國家安全教育的愛國主義教育，沒有國家安全教育的學校教育，是不、不完整的教育。高校教師要在完成本學科教學任務的同時，完成好國家安全教育工作。

4．3樹立國家利益高于一切的觀念

鄧小平指出：“國家的主權、國家的安全要始終放在及時位”。國家安全涉及國民生活的方方面面，是國家、民族生存與發展的首要保障。科學技術是沒有國界的，但大學生不能沒有自己的祖國。高職院校學生要把國家安全放在高于一切的地位，不做任何有損國家利益、民族榮譽的事。

4．4熟悉有關國家安全的法律、法規

對遇到的法律界線不清的問題，要肯學、勤問、慎行，弄清什么是合法，什么是違法，什么可以做，什么不能做。目前，特別應熟悉憲法、國家安全法、保密法、刑法、刑事訴訟法、科學技術保密規定、出國留學人員守則等法律、法規，做到心中有數。

4．5保持警惕，善于識別各種偽裝

有的諜報人員和負有特殊使命的記者，常以你能接受的面孔出現，用交朋友、做學術研究、出國經濟擔保、旅游觀光、新聞采訪等五花八門的手段，套取國家機密、科技政治情報和內部情況，對此要保持警惕，識破偽裝，避免上當受騙，防止陷入違法犯罪。在對外交往中，既要熱情友好，又要內外有別、不卑不亢；既要珍惜個人友誼，又要牢記國家利益；既要爭取各種幫助、資助，又要不失國格、人格。要淡泊名利，不受其誘惑。對發現的別有用心者，要依法及時舉報，進行堅決斗爭，決不讓其恣意妄為。

4．6克服妄自菲薄心理，挺直腰板

任何國家都有自己的安全與利益，也有別人沒有的政治、經濟、文化、軍事、科技、資源和秘密，還有獨具特色的傳統工藝等等。中國是發展中國家，但又是不可小視的大國，雖然在總體上有所落后，又決不是樣樣落后。要看到我們也有許多世界及時和“中國特色”，有一系列國家秘密和單位秘密。作為中國人，決不可妄自菲薄、悲觀失望，在對外交往中要挺直腰板，不卑不亢。

作者：周小翔 單位：江蘇農牧科技職業學院

國家安全論文:高校國家安全教育策略研究

摘要：新媒體給人類生活帶來了一場深刻的變革，也給國家安全帶來新的挑戰和威脅。當前，國家安全教育的主體是在新媒體環境下成長起來的大學生，在這一新形勢下開展國家安全教育，就必須結合大學生的新特點，因勢利導，充分利用新媒體開展國家安全教育。基于新媒體環境，文章對高校國家安全的教育策略進行了探討。

關鍵詞：新媒體；國家安全；大學生

新媒體在為信息的共享和快速傳播提供便利的同時，也對我國的國家安全構成新的威脅和挑戰。大學生是新媒體運用最為廣泛的群體，大學生的國家安全意識教育是新媒體時代維護國家安全的關鍵環節。探索適應新媒體時代需求，符合大學生成長規律的國家安全教育策略，是當前高校加強思想政治教育的新課題。

一、新媒體視域下國家安全教育面臨的新挑戰

（一）新媒體對國家安全造成威脅

新媒體的較大特點在于虛擬性和開放性，參與者可打破時空以虛擬化的身份參與社交活動。網絡手機的普及和社交APP的廣泛使用，使人們擁有了信息和傳播的權利。西方國家憑借在網絡技術方面的優勢，通過網絡實施政治煽動和文化滲透，擾亂經濟秩序，削弱文化認同，竊取尖端技術和軍事情報，對國家安全造成了嚴重威脅。

（二）新媒體對大學生產生的負面影響

新媒體環境下成長起來的大學生，思想開放，思維活躍。但西方的文化思潮通過新媒體在大學生中迅速傳播，給學生造成了嚴重的負面影響。網絡的虛擬化和弱規范性，使一些大學生在虛擬世界里挑戰規則，游戲人生，導致法制觀念的淡薄和責任意識的缺失。網絡世界的無界性使部分大學生缺乏保密意識。

（三）新媒體未充分運用到教育中

高校對大學生的國家安全教育沒有適應國家安全形勢的變化和新媒體環境下大學生的新特點，無法達到提高國家安全意識的要求。一是部分高校沒有充分認識國家安全教育的重要性和緊迫性。二是部分高校國家安全教育還局限在政治、軍事等方面，采用課堂灌輸、大會宣講等方式進行，缺乏吸引力，教育效果不佳。

二、新媒體視域下高校國家安全教育對策

（一）轉變國家安全教育理念

新媒體時代，網絡已成為大學生生活和學習不可或缺的部分，對其思想、心理和行為產生著深刻的影響。高校要及時研究當下國家安全的新變化和大學生國家安全意識出現的新問題，在理論和實踐層面轉換傳統的教育理念和教育方法。改變傳統的、式的強制性教育理念，尊重學生受教育者的主體地位。教育者應主動從國家安全教育的施教者轉變為引領者和參與者，借助新媒體平等地與學生交流，增強大學生接受國家安全教育的積極性和主動性。

（二）創新“立體化”國家安全教育模式

新媒體為高校開展國家安全教育提供了新的教育途徑和手段，高校應充分挖掘現有教育資源，建立國家安全教育專題網站，搭建國家安全網絡教育平臺，讓國家安全教育向課堂外延伸。高校要大力支持教師開發具備聲、色、光、畫等多種表現手段的微課，通過網站、微信、微博等大學生喜聞樂見的傳播途徑將知識傳送給學生，增強其對國家安全教育的情感體驗，激發他們學習國家安全知識的熱情和興趣。

（三）提高大學生在虛擬世界的內控力

大學生是新媒體應用最為廣泛的群體，高校應順勢而為，開設網絡安全教育類的課程，開展以提高大學生網絡素養和道德意識為主題的校園文化活動，培養其對信息的思辨、評估能力，構筑抵制不良信息沖擊的思想“防火墻”。此外，梳堵結合。高校要積極引導大學生的網絡行為，培植骨干學生轉發、評論有利于國家安全的正面信息。也可通過建立大學生網絡信息的監控機制，約束大學生的網絡行為，提高維護國家安全的自覺性。

（四）構建新媒體環境下國家安全教育的協同創新機制

新媒體時代教育環境發生了深刻的變化，迫切要求大學生國家安全教育的協同創新。一方面，要積極聯合校內外力量，搭建學校負責、政府督導、社會力量廣泛參與的社會大系統教育平臺，通力配合，共同推進大學生國家安全教育改革。另一方面，要優化整合校內教育資源，各部門密切合作，構建課堂教學、校園文化活動、日常教育管理相結合，理論教學和社會實踐相結合，顯性教育和隱形滲透相結合，線上教育和線下網教育相結合的立體式的國家安全教育平臺。

三、結語

作為國家公民，人人都應該增強國家安全意識。大學生是社會發展的青年力量，代表著祖國未來的方向，因此，更應該利用當下充足的教學資源，了解國家安全信息，掌握相關政策，認識到自己的責任，努力避免新媒體弊端的影響。高校在培養大學生國家安全意識上義不容辭，要繼續探索。

作者：王艷 單位：陜西工業職業技術學院