環境保護法律論文

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環境保護法律論文:國際貿易與環境保護法律問題的研究

1. 1選題背景

經過幾十年眾多學者的研究與討論,環境問題依舊是當今國際社會最為關心的焦點問題之一。而且,這種關注度會隨著社會的發展以及全人類對高質量生活狀態的追求愈加提高。環境保護這一常態問題,會更加頻繁的被人們觸及。環境是人類生存和發展的主要依賴,它在滿足人們物質生活追求的基礎之下,同樣滿足著人們對精神層面的追求。對我們而言,環境具有供應物質生活資源、自主凈化廢棄滿足人們舒適生活、保障人類生存這四類主要功效。然而,隨著國際交往的加深,全球貿易的不斷擴大,環境問題日益嚴重。因此,人們不得不在全球經濟快速發展的進程中,深刻反思人類共同的環境問題。隨著科技水平的提高和全球化趨勢的影響,國際間的交往越來越密切,國際貿易活動越來越常態化,這些因素使得人們在高速發展的全球經濟背景下,忽略了環境保護問題。環境污染的跨地域性,環境污染范圍的廣闊性以及治理的復雜性,使得環境問題早已不是某個國家或者某個地區的內部問題,它已然成為全人類要共同面對的難題,要解決這一難題,就需要各個國家和地區在環境治理過程中的相互扶持、相互協作、通力合作。國際貿易中,低能耗、低污染、低排放成為新興的三大貿易要求。世界經濟的持續增長和國際貿易的快速發展,伴隨而來的是能源消耗的持續增多。而能源消耗的增多必然是以環境的支出為代價,這樣一來,便對可持續發展戰略實施帶來根本性的阻礙。我國經濟快速發展的大背景下,國際交往和國際貿易從中起了至關重要的作用。早在幾年之前,我國就已經成為全球出口量及時,進口量第二的貿易大國。面對這樣的成就,我們應該清楚的認識到,雖然我國近年來出口量排在世界前列,但以此帶來的經濟收益并非世界及時。因為,在國際貿易過程中,我國以低端產品和初級產品為主導,大量的出口直接或間接的導致了我們自身能源的大量消耗、環境支出不斷增高。在這種發展趨勢和背景影響之下,世界經濟發展的模式已經轉變為低碳節能的發展模式。

………….

1. 2研究目的及意義

國際法層面上,隨著新的環境問題的出現,針對該領域的國際環境保護公約也會隨之而產生;國內法層面上,國家內部也從不同程度的開始完善和改進自己現有的相關法律制度。然而,國際條約、國內法律文件的增多只是一種治標不治本的做法。從法律角度上,要想徹底解決這一現狀,我們要針對全球化的環境問題進行全球化的合作,這就是本文所要提倡的整合國際條約,協調國家內部法律制度。在新的國際形勢下,貿易與環境保護相互促進,相互影響。應該如何妥善處理兩者關系,如何減少國際貿易環節中所造成的環境問題,順應國際環保事業的大趨勢,實現貿易與環境的可持續發展目標,都需要我們深刻反思。因此,有必要從全球視角出發,對由國際貿易中所產生的環境問題進行分析,并從現有的國際環境條約、國際環境法律制度進行審視和研究。本文的目的就是從國際立法的角度出發,分析了貿易與環境之間的關系,相互之間的影響,并從WTO規則與《能源憲章條約》國際法角度出發,重點分析了 WTO規則下的自由貿易與環境保護之間的關系,以及WTO規則和環境保護法律制度的沖突,并提出在WTO規則下協調貿易與環境保護。由此及彼,分析了我國在國際貿易中的環境保護立法現狀、存在的問題,從提出完善這些問題的幾點構想。

環境保護法律論文:環境保護法律論文:對中國農業與農村環境保護法律問題的思考

【摘要】 我國農業生產的農藥化肥污染、畜禽養殖污染、農村生活垃圾污染、廢水污染和工業污染等問題越來越嚴重,農業環境日益惡化,不僅影響到農業經濟的可持續發展,而且還嚴重威脅著城鄉居民的身體健康,成農業建設和農村發展中亟待解決的問題。應針對當前農業環境的污染和破壞情況,加強農業環境政策法律建設,完善政府職能,健全環境管理體系,加強環境執法力度、深度,加強環境宣傳教育,增強公眾環保意識,推進農業建設。

【關鍵詞】農村;環境法;政策

【正文】我國正在開展社會主義新農村建設,總的要求是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。這表明建設的社會主義新農村,是經濟建設、環境建設、文化建設、社會建設、政治建設和黨的建設協調推進的新農村,也是富裕、民主、文明、和諧的新農村。農業及農村的可持續發展,是我國可持續發展的根本保障和優先領域,也是建設社會主義新農村的重要內容。然而,目前農業與農村環境保護現狀不容樂觀,農業生產環境污染嚴重、生態環境退化加劇,農村生活垃圾和生活污水沒有得到無害化處理,如何搞好農業環境保護工作,如何防治農業環境污染、逐步改善農村環境,如何提高農民的環境意識,在轉變農業增長方式,使農業生態環境由惡性循環走向良性循環,是關系到農業能否持續發展重要問題,是建設社會主義新農村的重要任務。應針對當前農業生態環境的破壞情況,加強我國農業環境政策法律建設,完善政府職能,健全環境管理體系,加強環境執法力度、深度,加強環境宣傳教育,增強各級政府工作人員、企業經營人員和農民群眾等廣大公眾環保意識,推進社會主義新農村建設。

一、農業環境存在的主要問題及其成因

(一)存在的主要問題

農業環境保護是我國整個環境保護工作很重要的領域,也是當前我國環境保護的薄弱環節,農業環境破壞及污染不僅嚴重影響農村居民的生活和身體健康,而且直接制約農業生產和農村的發展的后勁。當前農村環境問題十分突出,存在的問題主要有:

1、土壤污染嚴重、土地質量退化,制約農業生產發展、給食品安全構成隱患由于長期的不合理使用農藥、化肥、農用薄膜及其他農業化學物質,以及工廠企業“三廢”超標排放,導致我國1.5億畝耕地遭到不同程度的污染,而且呈現重金屬與有機物復合污染的復雜情況,土壤質量退化,農產品欠收和有毒物超標的情況屢有發生,農業生產可持續發展受到阻礙。

據統計,我國每年因農藥中毒的人數占世界同類事故中毒人數的50%.1995~1999年黑龍江、江蘇等19個省、自治區、直轄市共發生藥害2000多起,藥害面積達200多萬畝,經濟損失達5億多元。

工業和生活污染導致的環境酸化問題也嚴重地影響了農村環境。酸雨(pH<5.6)從1985年的約175萬km2擴大到1993年的280萬km2,受重酸雨(pH<4.5)影響的區域由1986年重慶和貴陽等局部地區至1993年擴大到南方廣大地區。環境酸化會產生一系列不利影響,如森林、草地的衰亡,土壤酸化板結,農作物減產等。

農膜污染的面積也逐年擴大,1995年已達到64913萬公頃,農膜年均殘留率約20%,平均每公頃達60公斤。

2、農村水源污染問題突出,治理任務十分艱巨農業生產以及畜禽養殖導致的水源污染日趨嚴重,難以有效控制,造成湖泊等水體的富營養化,使之失去生產和生活的使用價值,水源污染還可能造成地下水污染甚至食品污染。

農村化肥使用量逐年增加,全國1995年是1978年的4倍。2003年的每畝化肥投入量從1980年的每畝12.3斤(折噸量)提高到43.1斤,比1980年高出348%.而且,目前盲目偏施化學氮肥,氮、磷、鉀比例失調的現象比較嚴重,且化肥的利用率只有30%左右。大量化肥流失,加劇了湖泊和海洋的富營養化,成為水體面源污染的主要來源。

我國農村養殖業排污量劇增,目前畜禽糞便的農業利用減少,畜禽業的集約化程度提高,加重了養殖業與種植業的脫節。畜禽糞便的還田率只有30%多,大部分未被利用。 湖北省每年畜禽養殖廢棄物產生量約2億噸,其化學需氧量的排放量是工業和生活污水的5倍以上。

農作物秸稈污染。我國每年秸稈產生量約6.5億噸。由于缺乏能在短時間內大量消耗秸稈的經濟實用技術,且產業化水平不高、出路不暢,造成秸稈的大量焚燒和廢棄。不僅浪費了生物資源和能源,而且嚴重污染了大氣和水體,給居民生活和交通安全帶來重大影響。 湖北省每年產生約3000萬噸秸稈,進行資源化利用的不到40%,很多都直接焚燒,造成嚴重的資源浪費和環境污染。

3、生態破壞嚴重,水土流失量大面廣我國是世界上荒漠化、水土流失危害最嚴重的國家之一,水土流失使4 540萬hm2耕地受損,占我國耕地總面積的34.3%.水土流失從黃土高原向其他地區如我國西南地區和長江中下游地區以及華北地區的擴展,使我國可耕地面積進一步減少,從而危及我國糧食安全。

在南方省區的丘陵與山地(母巖以花崗巖、砂巖、砂頁巖、紅色粘土及碳酸鹽巖類為主),以水蝕形成的劣地及石質坡地為標志的土質與石質荒漠化土地,呈小面積斑點狀分布的型式,當地群眾常以“紅色沙漠”、“白沙崗”、“石漠”等名詞以形容其土地退化。其侵蝕方式以面蝕及溝蝕為主,在花崗巖地區還有水蝕與重力侵蝕共同作用的崩崗侵蝕,在碳酸鹽巖類地區溶蝕是主要的侵蝕方式。

4、農村基礎設施建設落后,農村生存環境惡化,威脅農民健康據有關統計表明:我國農村有3.6億多人喝不上符合衛生標準的水,每年1.2億噸的農村生活垃圾露天堆放;城市工業的轉移,導致近郊污染加重;村鎮及工業建設無規劃或不按規劃實施,使得農民生活條件雪上加霜;小作坊式工廠工作環境惡劣且缺少防護措施,嚴重損害職工身體健康。

據2005年做的典型調查,9省三縣74個村105項做了調查,其中40%村莊沒有集中供水,60%的村莊沒有排水溝渠和污水處理,40%的村莊雨天出行難,晴天是車拉人,雨天是人拉車,90%的村莊沒有任何消防設施,90%的垃圾是隨處丟放(訪談者認為:“顯然這樣一種人居環境是不能容忍和接受的)。

5、農村環境污染事故、環境糾紛增多,環境污染引起的矛盾激化尤其是工廠企業的“三廢”排放和污染事故引起的民事糾紛日趨增多,農民往往難以尋求法律途徑,而采取一些極端的做法,成為社會安定的隱患。 而且,有關環境糾紛往往涉及者眾多,處理困難,例如屏南榕屏化工廠造成屏南縣溪坪村環境污染,1700多村民身心健康、財產損害嚴重,事件、糾紛與訴訟歷時十多年難以解決,等等。

(二)造成農業環境問題的原因

農村環境問題是自然因素與人為因素綜合作用的結果。自然因素僅為農村環境問題的形成提供了外在條件,而人們不合理的生產活動與生活活動及其他有關社會經濟因素,才是導致農村環境問題的主要原因。

1、不合理的農業生產活動造成環境污染與破壞面廣量大的農業生產活動是造成農村環境惡化的主要原因之一,其中尤為突出的是不合理地使用化肥、農藥、不可降解的塑料薄膜,以及日益增加的畜禽養殖業排泄物所帶來的污染。化肥、農藥及其他農業化學物質的使用,在農業生產中使用有見效快、效果高、面廣等特點保障了作物的增產豐收,減輕了勞動強度,降低了人工費用,因此,使用種類日益繁多、范圍日益擴大、用量增加。但是,由于低效率的或不合理的使用,對環境造成嚴重污染。

2、鄉鎮工業污染不斷加劇鄉鎮工業已成為我國國民經濟的重要組成部分,為廣大農村地區脫貧致富、安置富余勞動力,作出了很大貢獻。但由于農村經濟條件的限制,致使鄉鎮企業在大規模發展的同時,不可避免地暴露出一些問題,如生產技術、方式和生產工藝落后,許多采用土法生產,生產能力低下,設備陳舊,鄉鎮企業經營管理水平低,從業人員素質低,“跑、冒、滴、漏”嚴重,資源和能源消耗高、浪費大,“三廢”污染嚴重,給經濟社會發展帶來了近憂和遠患。鄉鎮工業的主要污染物排放量占全國工業污染物排放總量的比重已接近或超過50%,已成為農村環境保護的一個突出問題。另外,由于受利益驅動和地方保護主義的影響,國家明令取締關停的“十五小”和“新六小”企業還有反彈現象。

3、農村的貧困伴隨著落后的生活方式不少貧困的農村地區都缺少燃料,由于沒柴燒,不少地區挖草根、剝樹皮、折樹枝甚至亂砍濫伐,在一些地區,森林覆蓋率急劇下降,部分地區覆蓋率不足5%,甚至在1%左右。由于糧食與燃料的壓力,貧困地區人民居住在這一特殊環境中,受環境條件的限制,商品經濟難以發展,為了生存不得不以原始落后的生產方式“靠山吃山”,對土地實行掠奪式經營,盲目開發利用自然資源。 并且,隨著人口的增加、生活水平的提高、農民傳統生活習慣的改變,農村生活廢物的種類、數量都不斷增長,包括塑料袋、快餐盒、廢電池等許多難以降解的物質,但是,農村環境基礎設施建設普遍滯后,生活廢物的收集處理設施遠不能滿足需要,大部分農村既沒有垃圾存放點,也沒有處理場所,農村生活廢棄物隨意排放,最終成了污染源,嚴重地污染了水源和土地,有些農村“臟、亂、差”現象突出。

4、工業和自然資源開發利用活動造成的農村環境污染、城市生活污染的轉移工業和城市環境污染向農村轉移加重了農村的環境污染。在農村,工業固體廢物占用農田、侵占河道、隨處焚燒等現象屢見不鮮。我國固體廢物產生量持續增長,工業固體廢物每年增長7%,城市生活垃圾每年增長4%;但是固體廢物處置能力明顯不足,導致工業固體廢物(很多是危險廢物)長年堆積,而固體廢物處置標準不高,管理不嚴,不少工業固體廢物僅僅做到簡單堆放,城市生活垃圾無害化處置率僅達到20%左右,危險廢物集中處置設施建設嚴重滯后,大部分危險廢物處于低水平綜合利用或簡單貯存狀態,不符合安全處置標準,2002年工業危險廢物處置率僅為24.2%,1996年到2002年危險廢物累計貯存量達到2633.9萬噸。 由此而污染的農田已達100萬畝,加重了耕地矛盾的突出。

在我國的一些農村地區由于礦產資源等自然資源開發利用不當,盲目追求經 濟的發展,重開發利用,輕生態保護,致使生態環境受到破壞。少數地方農村的小礦點林立,有的甚至亂采濫挖,采富棄貧,廢渣石亂倒亂棄,致使生態環境受到破壞。突出表現為粗放式的資源開發方式導致資源的浪費、植被生態破壞、地層塌陷和水土流失。據有關資料統計,全國萬噸煤塌陷率就在1000m2~3000m2 間,平均塌陷率為2000m2.

5、環境保護機制與制度原因長期以來,我國環境保護工作的重心放在了城市,而極少關注農村,農村環境保護政策法律存在嚴重問題,使得環境保護工作在農村缺乏有效的機制與制度保障。

(1)在農村存在著重經濟發展、輕環境保護的發展觀。廣大農村的基層領導和基層組織在加快發展農村經濟,解決農民溫飽奔小康的同時,往往忽視環境建設和生態保護。農民的環保意識比較淡薄,受到的宣傳教育的機會較少,缺乏環境資源的保護與可持續性發展的理念,同時也缺乏遏制環境污染的主觀能動性和權利意識。

由于貧困和發展落后,使得農村地區對農業的依賴程度較大,貧困率高、缺乏可持續發展的經濟增長方式,不良的經濟和社會基礎,加上機構能力比城市地區薄弱,嚴重制約農村地區的發展,而長時期的不良土地利用方法和不正確的發展戰略,最終導致嚴重的環境污染與破壞,又加重了貧困。

(2)落后的農村環境,主要是由于城鄉之間環境差距不斷加大,這是現實制帶來的,我們必須要認真對待。由于長期存在的分割城鄉的戶籍制度以及不適當的經濟發展戰略,從而使得我國二元社會結構的表現更為突出,其實質在于城鄉不平等。在很大程度上,這種特定的二元社會結構的存在和作用,是農村污染問題日益嚴重的深層原因。

由于長期的城鄉分割,使得我國的城市化進程比較緩慢,大量人口被滯留在農村,從而加劇了農村人口與資源之間的緊張關系;在我國二元社會結構下,城鄉差距持續擴大,很多農村居民無論從意義上,還是從相對意義上,都還處于貧困狀態,面臨著巨大的生存和改善生活的壓力,從而無力顧及污染控制;在二元社會結構的作用下,農村的產業結構過于單一,農業是主要產業,相當多的人是以農業為生的。勞動密集型的小規模農業生產增加了面源污染的控制難度;面對差距懸殊的二元社會結構,農村中的精英分子竭盡所能流向城市,從而導致農村中從業人員的素質較低,掌握環境知識的能力較弱,環境保護意識較差。在二元社會結構下,農村的環境保護長期受到忽視,環保政策、環保機構、環保人員以及環保基礎設施均供給不足,這是農村面源污染失控的一個重要背景。

(3)農村與鄉鎮建設缺乏環保意識,規劃布局不當、基礎設施建設滯后,致使環境綜合質量低。農村與鄉鎮在發展中,土地規劃使用中考慮環境保護因素不充分,沒有合理處理好工業區、居民區、自然保護區和風景名勝區的關系,形成工業區、自然保護區和居民區混雜的局面,致使對生態環境造成破壞,造成難以解決的環境問題。有的農業與農村環境建設缺乏規劃。農業用地、農民建房用地隨意性大,農業廢棄物隨意排放,常出現“有新房無新村”、“有新村無新貌”的局面。并且,農村環境基礎設施建設普遍滯后。

(4)農村環境管理缺乏有效的綜合管理機制和制度,環境監督管理、保障體系不健全。對于量小、面廣、變化快、差異性大的農村環境污染源,我國環境法還缺乏有效的防治機制和制度。而且,農村環境治理的范圍廣,牽涉的部門多,需要社會各界的配合,而按照現行的分部門監管體系,有關職能部門各自為政,沒有形成相互銜接的綜合管理系統。同時,農村的環境保障體系仍比較薄弱,環境管理機構及其能力建設不足,環境監督管理機構、人員隊伍、執法手段、資金都很缺乏,而由于農村地大面廣,環境污染與破壞行為發生在廣泛地區,發現困難,又不同程度地存在著地方保護主義現象,有關職能部門在監管或執法時往往力不從心。同時在農村也缺乏公眾參與環境監督管理的機制、途徑與基礎。因此,農村的環境保護工作實施困難。

(5)農村環保執法的監督機制需要建立。隨著環境執法的發展,監督機制顯得更加重要,它是保障環境執法依法進行的必不可少的條件。但環境執法責任機制、執法監督機制、權力制衡機制的建設還十分不足,公民參與環境保護缺乏制度性保障。

二、我國農業與農村環境保護法律規定

(一)農業環境保護政策法律體系

農業環境保護政策法律體系,是由相互聯系、相互補充、相互制約,旨在調整保護和改善農業環境所發生的社會關系的各種法律規范和其他法律表現形式所組成的有機整體。它是我國環境法體系的有機組成部分。關于農業環境保護的規定主要由國家和地方關于農業環境保護的法律法規的規定所組成。主要包括:

1、憲法。我國《憲法》規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林,保護林木”(第二十六條);國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源“(第九條):”農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地“(第十條)。

2、法律。我國《環境保護法》(1989)對保護農村環境保護作了基本的規定;《農業法》(2001)對農業資源與農業環境保護作了專章規定;《固體廢物污染環境防治法》(2004)、《礦產資源法》(1996)等環境資源法律也對農村環境保護作了規定。

3、行政法規。主要有《基本農田保護條例》(1998)、《土地復墾規定》(1988)、《自然保護區條例》(1994)等。

4、地方法規。例如《湖北省農業環境保護條例》(1993年2月13日湖北省第七屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過,1993年2月25日公布施行)等。

5、部委規章。例如,《畜禽養殖污染防治管理辦法》(國家環境保護總局2001)等。

6、地方政府規章。例如,《湖北省農產品基地環境管理辦法》(湖北省政府人民政府令第180號,1999年9月1日施行)等。

7、其他政策法律規范性文件。例如,《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》發展現代農業、改善農村面貌、加強農村環境保護等建設社會主義新農村的措施;《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發〔2005〕39號)等。

(二)農業環境保護政策法律的主要內容

1、保護農業生態環境的規定《農業法》(2001)規定,發展農業必須合理利用資源,保護和改善生態環境。各級人民政府應當制定農業環境保護規劃,組織農業生態環境治理。

《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》強調加強農村環境保護,規定開展全國土壤污染現狀調查,綜合治理土壤污染。防治農藥、化肥和農膜等面源污染,加強規模化養殖場污染治理。推進農村生活垃圾和污水處理,改善環境衛生和村容村貌。禁止工業固體廢物、危險廢物、城鎮垃圾及其他污染物向農村轉移。

《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發〔2005〕39號)規定,以防治土壤污染為重點,加強農村環境保護。要求結合社會主義新農村建設,實施農村小康環保行動計劃。開展全國土壤污染狀況調查和超標耕地綜合治理,污染嚴重且難以修復的耕地應依法調整;合理使用農藥、化肥,防治農用薄膜對耕地的污染;積極發展節水農業與生態農業,加大規模化養殖業污染治理力度。推進農村改水、改廁工作,搞好作物秸稈等資源化利用,積極發展農村沼氣,妥善處理生活垃圾和污水,解決農村環境“臟、亂、差” 問題,創建環境優美鄉鎮、文明生態村。發展縣域經濟要選擇適合本地區資源優勢和環境容量的特色產業,防止污染向農村轉移。

按照黨中央、國務院的總體要求,國家環保總局聯合國家發改委等部門組織編制了“農村小康環保行動計劃”。這項涉及全國農村環境保護的行動計劃的目標是準備用15年左右的時間,基本解決農村“臟、亂、差”問題,有效保護和改善農民的生活與生產環境,為社會主義新農村建設提供可持續發展的環境基礎。

2、防治農業環境污染的規定《環境保護法》(1979)各級人民政府應當加強對農業環境的保護,防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展,推廣植物病蟲害的綜合防治,合理使用化肥、農藥及植物生長激素。

《農業法》(2001)規定,農民和農業生產經營組織應當保養耕地,合理使用化肥、農藥、農用薄膜,增加使用有機肥料,采用先進技術,保護和提高地力,防止農用地的污染、破壞和地力衰退。

《水污染防治法》(1996)規定,向農田灌溉渠道排放工業廢水和城市污水,應當保障其下游最近的灌溉取水點的水質符合農田灌溉水質標準。利用工業廢水和城市污水進行灌溉,應當防止污染土壤、地下水和農產品(第三十七條)。使用農藥,應當符合國家有關農藥安全使用的規定和標準。運輸、存貯農藥和處置過期失效農藥,必須加強管理,防止造成水污染(第三十八條)。縣級以上地方人民政府的農業管理部門和其他有關部門,應當采取措施,指導農業生產者科學、合理地施用化肥和農藥,控制化肥和農藥的過量使用,防止造成水污染(第三十九條)。

《固體廢物污染環境防治法》(2004)將農村固體廢物防治納入法律規制范圍,關注保護與改善農村環境。1995制定的《固體廢物污染環境防治法》規定,使用農用薄膜的單位和個人,應當采取回收利用等措施,防止或者減少農用薄膜對環境的污染。禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈。2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》增加了規模化畜禽養殖的污染防治要求,規定從事畜禽規模養殖應當按照國家有關規定收集、貯存、利用或者處置養殖過程中產生的畜禽糞便;首次將農村生活垃圾納入管理范圍,強化了農村固體廢物污染防治的規定,規定“農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法,由地方性法規規定”(第四十九條)。既將農業和農村的污染問題納入法律調整的范圍,避免出現法律調整空白;又可以考慮農業固體廢物污染法律控制的可操作性和實施條件,通過授權立法方式交由各地自行規定。

3、土地利用規劃和耕地保護的規定《土地管理法》(2004修正)將十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地確定為我國的基本國策。規定了土地利用總體規劃制度,要求各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求,組織編制土地利用總體規劃(第十七條)。土地利用總體規劃按照下列原則編制:(一)嚴格保護基本農田,控制非農業建設占用農用地;(二)提高土地利用率;(三)統籌安排各類、各區域用地;(四)保護和改善生態環境,保障土地的可持續利用;(五)占用耕地與開發復墾耕地相平衡(第十九條)。《土地管理法》規定對耕地實行嚴格保護,《農業法》、《土地管理法》、《基本農田保護條例》規定了我國的基本農田保護制度。

三、保護和改善農業環境的政策法律思考

近年來,我國黨中央、國務院對農村環境保護工作高度重視。總書記在2005年中央人口資源環境工作座談會上做出了“要啟動全國農村小康環保行動計劃”的重要指示;曾培炎副總理2005年4月提出,要統籌城鄉環保工作,積極推進農村環境污染防治,實施農村環境綜合整治。國務院在最近發出的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中專門提出要“結合社會主義新農村建設,實施農村小康環保行動計劃”。國家近年加大了農村環境保護的力度,今后在農村環境保護方面將有幾項重大舉措:及時,啟動農村小康建設環保行動計劃。用5至10年時間,使農村現在的水源地、垃圾污染、土壤污染等一些重要環境問題要有比較大的改善。第二,在原有工作的基礎上,繼續加大生態示范區建設的力度,大力開展生態省、生態市、生態縣和環境優美鄉鎮的創建工作,從而使當前農村環境條件和社會基礎比較好的一些地區實現可持續發展、可協調發展。第三,結合我國當前“菜籃子”基地的建設,加大對“菜籃子”基地建設的環境管理,在食品安全方面做好環境方面的有關工作。第四,加強有關法制法規的建設,特別是針對當前規模化養殖以及相關的生態環境的破壞情況,今年要在立法方面加強工作。 旨在解決農村突出環境問題、推進農村建設小康社會進程的“農村小康環保行動計劃”已在全國各地陸續啟動。江蘇省、吉林省、寧夏回族自治區、四川省成都市、湖南省常德市、安徽省績溪縣等已不同程度開展了示范試點工作。

為了促進城鄉環境的協調發展,應根據農業和農村的特點,加強農村環境保護的政策法律,采取有效措施保護農村環境,推進社會主義新農村建設,實現農村經濟社會可持續發展。

(一)提高認識,依法加強領導和監督管理,制定和落實計劃各級政府及其環境保護部門要提高對農村環境保護工作認識,加強領導,協調配合,將農業生產污染和農村生活污染納入環境保護工作重點范圍。結合社會主義新農村建設,實施農村小康環保行動計劃,解決農村“臟、亂、差”問題,有效保護和改善農民的生活與生產環境。

各級政府應當按照環境保護法和農業法的規定,把農業環境保護切實納入國民經濟和社會發展計劃,采取有利于農業環境保護的政策和措施,建立環境保護責任制度,落實環境保護資金,采取有效措施,防治在農業生產活動中產生的廢氣、廢水、廢液、廢渣、粉塵、惡臭氣體等對環境的污染和危害。

各級環境保護和農業管理部門,應發揮監督管理作用,將農業生產污染防治納入管理工作的內容,指導和支持有利于環境保護的農業技術和方法的研究、開發以及示范和推廣工作。強化各項農業環境管理制度的執行。

走城鎮化發展之路。建立垃圾清運及集中處理系統,按照建設社會主義新農村的標準,加大財政投入力度,有規劃、有重點、分期分批幫助農村建立垃圾存放池、公共排水道、生態廁所等,使農村人居環境得到明顯改善。

建立健全各級政府政績考核制度,將農業環境保護工作指標納入領導年度目標考核中去。

(二)積極發展節水農業與生態農業,走生態農業發展之路循環經濟是生態保護型經濟。用循環經濟理念指導農村經濟發展,對推進農村環境保護,實現農村經濟社會與生態環境協調發展具有重要意義。一是應用循環經濟的運作規律來防治農業點源和面源污染;二是以農業循環經濟的理念引導傳統農業向現代農業轉變。通過打造各種循環經濟鏈條,走“品質、高產、高效、可持續”的農業發展道路,從根本上降低經濟活動對環境的破壞,保護并改善農村生態環境。各級政府應大力扶持建設集研究、開發、生產、銷售為一體的化廢為利的生物科技企業;推廣養殖場和種植業緊密結合的生態農業模式,促進糞便還田;大力發展農村戶用沼氣,推行“豬—沼—果(草、漁)”等立體生態種養模式,實現廢物綜合利用和零排放。 目前,在農村污染中,畜禽養殖產生的污染較為嚴重,可以說養殖污染已是農村水源污染的主要因素。對此,各地都在積極尋求對策,在國內也已有不少“變廢為寶”的辦法,如用畜禽的糞便生產沼氣,制成有機肥,提高林地單位面積綜合效益,發展循環經濟,促進農、林、牧協調發展的林農牧復合經營工作等。

(三)完善農業環境保護法規和規章,嚴格執行農村環境污染防治法律制度在新的歷史條件下,我國農業和農村環境保護的政策、法律規定已經難以 適應新形勢的需要。針對農村環境保護存在的問題,應將農業和農村環境保護的政策、法律的制訂、修訂納入立法規劃。在總結近年來我國環境保護與管理實踐的基礎上,吸收和借鑒了國外成功經驗,結合農村環境保護與管理管理的實際需要,對《環境保護法》、《農業法》關于進行修訂農業和農村環境保護的規定進行修訂,制定土壤污染防治的專門法律。同時,針對農村環境保護的發展,組織制定和修訂地方農業環境標準。加強農藥、化肥、農用薄膜、植物生長調節劑等農用化學物質的環境無害利用的規范,控制農業面源污染,制訂農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法。

地方各級環保部門要嚴格執法,依法行政,環境法律法規規定的各項管理制度和措施,特別是建設項目環境影響評價審批制度和污染防治設施管理制度、強制淘汰工藝設備制度、有關農業環境保護的禁限制度等,有效預防和控制固體廢物等污染物造成的環境污染。對違反該法的各種違法行為,依法嚴肅查處;對構成犯罪的,及時移送司法機關,依法追究刑事責任。

(四)抓住重點,大力推進土壤污染防治的環境管理以防治土壤污染為重點,加強農村環境保護。要緊緊抓住土壤污染工作,嚴格執行相關環境:(1) 申報登記,明了情況。要加強土壤污染源的申報登記與調查工作,摸清農村土壤污染物的產生來源情況,提出相應的管理措施,并對有關污染者依法提出監督管理要求。(2) 規范頒證,嚴格監督。從事農藥等農用化學物質的經營活動的單位,必須依法取得經營許可;對違法經營者,要依法嚴肅查處。(3) 制定預案,防范事故。應當抓緊制定意外事故的防范措施和應急預案,并向所在地縣級以上地方環保部門備案;發生事故或者其他突發性事件的,應當立即采取有效的防范措施,環保部門應當及時報告人民政府,由政府采取防止或者減輕危害的強制應急措施。(4) 嚴格控制工業和城市環境污染向農村轉移。要按照法律規定嚴格控制危險廢物、城市垃圾、工業廢物的污染;對造成農村環境污染的應依法排除危害、賠償損失、并采取措施恢復環境原狀。

(五)建設機構和隊伍,提高監督管理能力,依法保障農民的合法權益環保部門根據本地區農村環境管理的實際需要,加快推進農村環境保護與管理管理機構的建設,建立較為完善的農村環境監督管理網絡,同時培養高水平、高素質的環境管理人員,加快農村環境管理專業隊伍的建設,提高農村環境監管能力。

(六)積極開展宣傳和培訓,提高公眾保護和改善農村環境的認識和能力結合農村環境保護工作的實際,形式多樣地宣傳和普及農村環境保護的政策法律的內容和有關知識。讓廣大農民充分認識到實施“農村小康環保行動計劃”將給他們帶來的實惠,使他們能夠自覺地加入到小康環保行動中來。并認真組織環境保護行政管理人員、環境研究機構專業人員和有關企業管理人員以及社會,結合農村環境保護的實際,制定切實可行的學習和專題培訓工作,提高全社會對農村環境保護的政策法律執行、遵守和維護能力,共同保護和改善環境,建設社會主義新農村

環境保護法律論文:民營企業環境保護法律問題的探究

修改后的憲法二十一條規定:“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展,并對非公有制經濟依法實行監督和管理。”憲法的這一規定使民營企業的法律地位得到了進一步的提高,民營企業的發展進入了又一個美好春天,但是在民營企業在高速發展的同時卻引發了一系列的生態環境問題,本文探討了民營企業在環境保護中的社會責任,并在建立健全環境立法的同時探討民營企業引入ISO14000標準認證的實施,希望建立一整套對民營企業環境保護的評價體系,并鼓勵引入民營企業的民間資本參與環境保護的投資,從而有效地控制因民營企業的高速發展而帶來的一系列生態環境問題。

關鍵詞: 民營企業,環境保護,社會責任,ISO14000標準

進入21世紀以來,我國民營企業異軍突起,迅速發展。在去年被中央電視臺評為“中國十大具經濟活力城市”之一的溫州,是一座經濟繁榮而又充滿活力的城市,其經濟的支柱和主要特色就是民營經濟。據不統計僅溫州市就有13多萬家民營企業,這些民營企業在發展過程中創造了大量的社會財富同時也為社會提供了大量的就業崗位。民營經濟作為社會主義市場經濟的組成部分的法律地位已被寫入憲法, 但是民營企業的高速發展卻引發了一系列的生態環境問題。若不認真加以解決這些問題,勢必對我國的生態環境造成重大的沖擊,反過來也必將制約我國經濟包括民營經濟的發展。

任何一個企業,不論是國有企業還是民營企業要激烈地競爭中獲得一席之地,那么就必須追求較高的經濟效益,經濟效益是一個企業的生存之本。民營企業要謀求自身更很的發展,就必須以追求經濟效益為目的。可以說眾多的民營企業都有這樣一個目標:“低投入,高產出”,有點數學知識和經濟學頭腦的人都知道,投入和產出這兩個量之間是成反比關系。當固定產出的時候要獲得高的經濟效益就必須降低投入,所以民營企業就不愿意增加環境保護方面的投入。前幾年在治理淮河過程中,有些企業就為了應付上面的檢查配備治污設備,白天排放處理后的“白水”,晚上沒人看見的時候排出來的水就變了顏色,為了降低生產成本,一味地追求經濟效益,導致企業的污水處理設備成為擺設品。

在我國民營經濟發展初期,無論是地方政府還是企業自身,考慮環境因素的比較少,人們更多把目光放在經濟蛋糕的增長問題上,更多地關注GDP數字的攀升,而直到最近幾年以來,由于一系列環境問題開始危及到增長甚至已影響到整個社會發展的時候,人們才開始重新認識并重視起環境問題來。

不可否認,GDP的增長必然要付出一定的環境代價,但是,能否找一種選擇,把這種代價降到低?

我們知道,在一個健康的社會中,每個社會主體都應該為其行為負責。民營企業在發展的過程中不可避免地造成了生態環境的破壞,應該為其行為負責,民營企業作為社會的一個主體,在其自身的發展過程中應該承擔起維護我們公共的生態環境的社會責任。民營企業追求經濟效益是可以理解,但是在追求經濟效益的過程中不能以犧牲公眾的環境利益為代價。固體廢物,污水,廢氣的排放,使必會造成環境的污染,環境污染將會侵犯公眾的環境利益,這就導致社會的一種不公平。社會的每一個成員都平等地享有環境權,但是自己的環境權卻很難行使。雖然根據《中華人民共和國環境保護法》第四十一條明確規定:造成環境污染危害的,有責任排除危害,對于已經發生的環境侵權行為應當立即停止該侵權行為,妨礙他人行使民事權利的應排除這種行為。有權利要求環境侵害的一方賠償損失,但是由于環境污染的潛在性,一開始它對公眾造成的環境侵害不是很明顯。雖然有環境侵害的存在即使公眾也認識到了,但是不是到了環境污染嚴重侵犯了自己健康的時候公眾是不會提起訴訟要求賠償的,因為從我國的環境立法來看,有關的法律法規過于簡單,用語含糊,可操作性不強,很難成為公民主張環境權的直接依據。即使民營企業對環境污染的事實存在,如果不是很嚴重的話不會被公眾要求環境侵害賠償,但是民營企業作為社會成員應該認識到環境保護既是自己的義務,更是對社會應負的一種責任。

隨著入世和中國融入經濟全球化的程度加深,國內民營企業要在全球競爭中生存和發展壯大,關鍵還在于民營企業本身,只有具有良好企業形象,得到社會高度認可的企業及其產品才具有持久的競爭力。為此,溫州天正集團董事長高天樂提出了企業社會責任的觀念,強調企業責任就是企業在賺取利潤的同時要對員工負責、對消費者負責、對社會資源環境負責。

在過去的理解中,很多民營企業只關注低層次的社會責任,他們認為只要企業能贏利、納稅就是盡到了社會責任,或者僅僅把企業的社會責任等同于社會公益事業。而忽略了企業社會責任的重要方面,即對環境保護的關注。因為認識不夠,造成了很多民營企業的社會責任問題層出不窮。特別是一些規模較小的民營企業中,普遍存在著污染環境和資源浪費等一系列問題,沒有形成一種對整個社會負責的社會責任感。

民營企業關注社會責任是全球化背景下參與國際競爭的必然要求,除了民營企業經營者自身的道德良知和長遠眼光,還要依靠政府的積極推動和引導。政府可以從以下幾個方面來推動民營企業社會責任意識的提高。

首先,政府應當灌輸一種企業社會責任的意識。各級地方政府部門的領導者要深刻理解社會責任大于企業發展和社會經濟協調發展的重要意義,政府應當幫助企業樹立社會責任的觀念,要建立企業社會責任的管理體系。

其次,政府應該完善法制建設。將企業的相關社會責任要求以法律的形式確定下來,使企業在生產經營過程中遵守勞動法、生產安全法以及環境保護法等,企業在做到守法經營的同時也就體現了社會責任。

第三,有必要建立一套企業社會責任的評價體系。如今中國對企業的評價標準還僅僅停留在經濟標準上,遠遠不能適應經濟全球化背景下提高企業競爭力的要求。我們有必要建立一套從經濟、社會、環境三方面多方位評價企業的指標體系,采取綠色GDP統計。

第四,在輿論導向上,政府應當擴大對企業社會責任的宣傳,引導社會關注和重視企業社會責任,積極評價重視社會責任的企業,營造一種推進企業社會責任的良好氛圍。如在企業評優

評強的活動中,將增加企業社會責任意識作為評比的一項標準。

此外,公眾應該建立起社會輿論的監督體系幫助民營企業提高社會責任意識。

政府和社會輿論可以幫助民營企業意識到社會責任,但是這些畢竟是外部因素,關鍵是民營企業自身應該意識到企業應負的社會責任。 如何更好地解決民營企業的環境污染問題光憑借民營企業逐漸意識到的社會責任感還是不夠的,社會責任說到底就是民營企業或者說是民營企業老板道德層面的問題。有些民營企業有強的社會責任,自覺遵守環境保護法規;有些民營企業社會責任意識淡薄把沒有處理過的污水,固體廢物,廢氣直接排放,這就需要國家建立一套完善的環境保護法律體系。

如對嚴重破壞生態環境效益又差的民營企業可以強令關閉。

對一些超標排放的民營企業應該予以處罰,造成重大環境污染事故的民營企業應該承擔刑事責任。此外,政府部門應該加強對民營企業的監督管理力度。

民營企業意識到環境保護是一項社會責任的同時,應該引進先進的管理制度,加大對環境保護的投入。

為了有效解決境保護問題民營企業就應該推行被稱為是民營企業的“綠色通行證”的ISO14000系列標準認證。

推行ISO14000會給民營企業帶來豐厚的經濟效益。這主要表現在兩個方面:一方面是在企業的內部,從強化管理、規范流程到品質提高,改善工作關系,提高員工素質,增強環保意識,在日常生產經濟活動中,注意節約資源,從而達到降低成本;同時由于改進工藝,既減少了生產過程的污染物,又降低了污染物的處理費用。另一方面是在企業外部,可增強客戶信心,擴大市場,提高企業知名度,美化企業形象等。

推行ISO14000有利于破除國際貿易中的“綠色壁壘”。早在1996年公布ISO14000的同時,國際標準化組織宣布對這一新的認證標準只給兩三年的緩沖期。緩沖期過后,國際市場就可能會對未獲證企業和產品作出若干限制,一些發達國家很可能借此對第三世界國家的產品構筑非關稅貿易壁壘。如在美國,國家能源部已要求其所有合約廠家在1998年9月前通過ISO14000認證,否則將取消合約。因此,民營企業有了這張“認證證書”就等于取得了一張國際貿易的“綠色通行證”,就可以打破一切國家正積極設置的綠色貿易壁壘。為此,民營企業應做好以下幾方面的工作:

1、提高全體職工的環保意識。必須認識到推行ISO14000是企業自身發展的需要,加強環境管理,認真貫徹ISO14000是對人類賴以生存的環境負責,是對消費者負責,是對子孫后代負責,也有助于企業開發綠色產品,發展環保技術,建立起有利于可持續發展的出口商品結構。

2、大力推進科技進步,推廣清潔生產和綠色技術,建立生態化生產體系,積極引導民營企業向綠色產業轉移,實現民營企業發展的生態化和工農業一體化。民營企業分布于廣大農村,應大力支持和鼓勵其充分利用其資源條件和特點,引入綠色科技,發展綠色產業。

環境保護法律論文:WTO與中國環境保護法律制度的適應性變革

內容提要： 中國成為WTO正式成員的事實意味著WTO 的原則和規則在中國必須得到嚴格的遵守，意味著中國必須變革其環境保護法律制度以適應WTO原則和規則的要求。本文首先分析了WTO對各國環境保護法律制度的一般要求和對中國環境保護法律制度的特殊要求，進而對中國環境保護法律制度進行適應性變革的理論與現實必要性進行了闡述，在此基礎上，對中國環境保護法律制度的理論與現實適應性進行了論證，結論是中國的環境保護法律制度總體上是可以與WTO原則和規則的要求接軌的。本文研究了我國應建立的環境保護法律制度體系及應采取的適應性變革措施。

關鍵詞：世界貿易組織；環境保護法律制度；適應；接軌；變革

加入WTO之所以成為中國幾代人的期待和夢想，除了它以"提高生活水平、保障充分就業、保障實際收入和有效需求的大幅度穩定增長以及擴大貨物和服務的生產和貿易"為直接的目的外，其"應依照可持續發展的目標，考慮對世界資源的利用，尋求既保護和維護環境，又以它們各自在不同經濟水平的需要個關注相一致的方式加強為此采取的措施"也是一個不容忽視的原因。2001年11月10日，中國正式加入WTO，它標志著WTO與環境保護有關的原則和規則在中國必須得到嚴格的遵守。世界各國的經驗證明，加入WTO并不意味著其與環境保護有關的原則和規則一下子就在各國的實踐中得到很好的執行，它需要一個比較長的磨合過程。在磨合過程之中，各國必須不斷協調并變革其與WTO原則和規則不相匹配的環境保護法律制度，以適應WTO的基本要求。

一、WTO對中外環境保護法律制度的要求

WTO的原則和一般規則對各成員國環境保護法律制度的基本要求是同一的無差別的，但是因政治、經濟體制以及經濟和法制建設條件的差異，WTO的原則和一般規則對每個具體國家環境保護法律制度的要求又具有一定的特殊性。

（一）WTO對各國環境保護法律制度的一般要求

WTO對各國環境保護法律制度的一般要求，是指所有WTO成員國在創設與變更其環境保護法律制度時候都要遵守且不能存在任何例外的要求。綜合《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》、《1994年關貿總協定》、《補貼與反補貼措施協定》、《服務貿易總協定》、《技術性貿易壁壘協定》、《關于衛生和動植物檢疫措施的協議》等的有關規定，WTO對各國環境保護法律制度的一般要求主要有：（1）最惠國待遇與國民待遇要求；（2）統一實施與透明度要求；（3）司法審查要求；（4）促進國際貿易的開放、自由發展和公平競爭的要求。

（二）WTO對我國環境保護法律制度的特殊要求

按照WTO框架協議的內在要求，WTO 的成員國必須是市場經濟或轉型經濟的國家。經濟基礎決定上層建筑，市場經濟體制的特性決定了屬于上層建筑的環境保護法律制度必須與之適應并為之服務，即市場經濟國家必須實行以市場調節為主的、以規劃、計劃和行政手段干預或宏觀調控為輔的環境保護法律制度。在加入GATT和 WTO的談判中，我國先后經歷了有計劃的商品經濟和向市場經濟轉軌兩個時期。雖然國務院最近廢除了一些不合時宜的環境行政法規和部門規章，全國人大及其常委會也立、改、廢了一些環境保護法律，但是在其他沒有廢止的環境保護法律法規和行政規章中，其設立的一些法律保護制度明顯地帶有計劃經濟和轉型期的烙印。因此， WTO規則對我國的環境保護法律制度的創設與變革提出了一些特殊的要求。

1．建立以市場為導向的環境保護法律調控體系

雖然我國宣布正在建立和健全市場經濟體制，但是在環境保護領域，親計劃經濟的利益代表者與親市場經濟的利益代表者每時每刻地在進行著斗爭。雖然市場經濟體制在不久的將來會占主導地位，但是親計劃經濟的利益代表者（如一些享有行政審批權的政府部門）并不會輕易地放棄其與職權掛鉤的利益要求。由于市場經濟強調效益優先，一些地方的政府部門為了追求部門、地方甚至個人的經濟效益，甘愿充當環境污染和生態破壞的保護傘，使環境行政監管權淪為地方經濟利益的俘虜。因此，只要法制不健全，執法不力，計劃經濟體制的某些不合理因素始終會阻撓市場經濟體制的推行和環境保護法律制度的改革。我國現階段出現的一系列環境案件也證明了地方政府在環境污染與生態破壞監管方面的消極和抵觸態度。所以，建立以市場為導向的環境保護法律制度體系將是一個充滿斗爭的長期過程。

2．按照保障有步驟地開放環境保護市場

環境保護產業在我國是一個新興的市場潛力巨大的經濟增長點，屬于幼稚產業的范疇，因此必須利用WTO有關幼稚產業保護的例外規則條款進行保護。但是國家利益追求之間的沖突、比較優勢利益的獲得以及WTO協議的一攬子解決方案使得我國不得不放棄一些應得的"發展中國家待遇"，按照時間表逐漸加大環境保護貨物、技術與服務貿易市場的開放程度和關稅減讓力度。

3．正確處理黨的文件、黨和政府的內部規定與國家環境保護法律制度的透明度關系。

中國共產黨是我國的執政黨，它領導國家的方式主要是政治領導、方向領導和組織領導。這三種領導職能與憲法規定的政府執行職權有交叉的地方。長期以來，由于過左因素的干擾，出現了黨務干預政務和法律甚至以黨代政、以黨代法的不正常現象。因此，在實踐中也普遍形成了重紅頭文件和內部規定而輕環境保護法律的觀念，甚至出現了用黨的紅頭文件和內部規定代替法律的現象。而很多按照WTO的要求本應公開的經濟、環境政策文件則沒有對外公開，屬于內部文件的范疇，因此透明度差，很難保障國民待遇、法律救濟和法律監督的到位。究其原因，主要在于：其一，在黨的歷史上，左的因素存在時間長，影響大，加上擔心既得職權和利益的喪失，因此只要一提黨政分開，過左的力量就精神緊張，擔心領導權的喪失，于是采取各種措施阻撓任何合理的黨政分開改革。基于此，糾正黨內單方面操作、以黨帶政、以黨代法等弊病的改革在建國50年來舉步惟艱。其二，人事考核與提拔權在上級黨組織，下級組織的辦事只要符合上級黨組織的意圖和利益追求，即使違反環境保護法律制度，上級組織也會為之開脫甚至嘉獎。因此在實踐中形成了基層的執法與司法機關只服從上級黨組織而不服從法律和上級行政機關政令的現象。

4．正確處理國家法律與地方法規之間、部門規章之間、部門規章和地方法規、地方規章之間環境保護法律制度的統一、協調問題

雖然我國已經頒布了《立法法》，但是由于歷史的原因和利益重新分配的沖突和爭斗，要想一下子按WTO的要求清理改、廢完畢所有的環境保護法律、法規與規章，使環境保護法律制度在上下與左右位階之間協調設定與實施，肯定是非常困難的。因此有必要解決立法的審查機制問題。

5．明確地方政府的環境保護責任，克服輕視環境保護的地方經濟增長主義

在實際生活中，各級黨組織和政府的決策不可避免地存在利益衡量與追求的因素。由于缺乏嚴密、有效的監督制約機制，一些地方的黨組織和政府為了片面地追求地方經濟的增長追求，容忍甚至鼓勵其轄區內單位和個人違反環境保護法律制度的事情屢有發生。現階段的實踐已經證明，環境與資源狀況繼續惡化的主要原因在政府。因此必須打擊 "區域割據"的環境保護的地方經濟增長主義。按照WTO的規則，如果不強調和細化地方政府在環境保護法律制度執行方面的行政責任及其追求機制，WTO成員國就可以以不正當競爭為由把中央人民政府而非地方政府作為被告提請WTO爭端解決機構（DSB）解決輕視環境保護的地方經濟增長主義。那么地方行政機關的責任接轉化為了國家責任，這對地域廣闊且地方保護主義嚴重的中國來說，可能加重中央政府的訴累和財政負擔。

6．國有企業與其他企業在環境保護法律制度立法和法律適用上的平等性和同一性

WTO并不反對國有企業在環境保護法律制度的適用方面享有特殊的待遇，但是成員國必須按照GATT第17條第1款甲項的規定，"建立或者維持一個國營企業（不論位于何處），或對一個企業正式或事實上給予獨占權或特權時，這種企業在其有關進口或出口的購買和銷售方面的行為 ，應符合本協定中關于影響私商進出口貨物的政府措施所規定的非歧視的一般原則。"在加入WTO之前，我國的國有企業依照環境保護法律制度在法律適用上享有其他所有權屬企業所不能享受的優先權、壟斷權和其他環境特權（如減免稅、投股、優惠貸款、價格支持等），而國外產品因高額的關稅和嚴格的配額限制難以對我國國有企業的國內產品銷售市場形成真正的威脅，國內非公有制經濟也缺乏經濟與技術實力與國有經濟抗衡，這就造成了同一社會制度下不同經濟屬性和國別的企業享受不平等待遇的現象。這與WTO的國民待遇和公平競爭要求是格格不入的。

二、對我國環境保護法律制度進行適應性變革的理論與現實必要性

從歷史的角度講，變革必有意義，無社會進步意義的變革必然招致失敗的命運。加入WTO，追求國際貿易的平等與公平待遇，以實現國民經濟和社會的可持續發展是我國幾代人的夢想和追求，因此加入WTO的意義是不言而喻的。對屬于上層建筑的中國環境保護法律制度進行適應WTO要求的變革，其意義無異也是非常深遠的。

（一）有利于把環境保護的要求納入經濟和社會發展的軌道和要求之中，促進經濟、社會和環境保護的可持續發展。

雖然環境保護不是WTO框架協議所追求的直接目標，但是WTO比GATT框架下的東京多邊貿易談判回合的一個進步之處是把貿易與環境結合起來，把環境保護的要求納入到框架協議之中，并為此建立了貿易與環境委員會。環境保護的要求在GATT1994、GATS、TRIPS、《農產品協議》、《補貼與反補貼協議》、《技術性貿易壁壘協議》等協議中被充分重視，并作為一般例外規則的適用條件之一。WTO框架協議的這個"綠化"動向必然要反映到我國的經濟與貿易發展模式以及法律制度的適應性變革之中。因此，改革我國的經濟與貿易發展模式，融入環境保護法律制度的近期要求有利于立法、規劃、政策和決策把環境保護的要求納入我國的經濟和社會發展的軌道和要求之中，促進經濟、社會和環境保護的可持續發展。

（二）有利于防止發達國家利用貿易與投資轉嫁污染與生態破壞，防止我國初級資源產品的過度開發，跨越西方國家設立的環境壁壘并建立我國的"綠色門檻"

發展經濟和改善人民的生活和生存條件是發展中國家的首要任務，一些發達國家的投資與貿易商利用發展中國家欠發達地區引進外資和技術的急迫心理和對外資監管的 "寬容"態度，向那些地區輸入本國已經過時甚至被明令淘汰的設備、工藝和技術，或在那些地區建設本國禁止和嚴格限制的產業（如制革業、紙漿制造業）。同時，發達國家為了保育本國的自然資源和環境，利用發展中國家積累外匯的心理，往往采取設立低關稅甚至零關稅的方式大量進口發展中國家廉價的初級資源產品，從而達到剝削發展中國家可持續性因素的目的。另外，這些發達國家為了達到限制發展中國家產品與技術出口和保護本國產業的目的，往往還利用環境保護技術性規范、環境標準、環境標志及相關的合格評定程序等比較隱蔽的方式來建立發展中國家難以逾越的環境壁壘。對我國的環境保護法律制度進行適應性變革，通過建立自己的"綠色門檻"和健全本國產品、設備、工藝和技術的環境標準化體系，可以盡量防止西方發達國家對我國進行生態侵略和剝削并利用其環境壁壘進行經濟封鎖。

（三）有利于改善人民賴以生存和發展的自然生態環境，保護和改善人民的環境權

環境權是環境法律關系主體依照環境法對其賴以生存和發展的環境所享有的基本權利和應承擔的基本義務。環境權按其內容可以分為環境所有權、環境使用權、環境占有權、環境收益權、環境債權、環境人格權、環境精神美感權等，其實質是以基本生態功能權為中心而展開的各種權益，包括生態功能權及與生態功能權相關的其它權利（如有償開放景點權、風景資源的有償占用權、排污權、排污權轉讓收益權等經濟權利）。一些傳統的部門法學者稱之為一項考慮"綠化"要求的集人身權、物權、債權、勞動權、休息權等法權于一體的復合性權利。從總體上來說，目前我國的法律對公民環境權益的保護，無論是從保護的范圍還是保護的力度來對比，與西方發達國家均存在相當大的差距。我國的環境保護法律制度進行適應性變革，有利于移植西方的一些比較成熟的環境保護制度（如環境基金與環境保險制度、公民訴訟制度等）并使之本地化，從而達到改善人民賴以生存和發展的自然生態環境、保護和改善人民環境權的目的。

（四）有利于加快環境保護市場經濟體制改革，促進環保產業和環保事業的迅速發展

在我國，環境保護產業是一個朝陽產業，由于起步晚，市場不發達，一些配套的環境保護市場法律制度還沒有建立起來，現有的一些制度也明顯地帶有計劃經濟和部門利益的色彩。盡管我國的環境保護產業還是一個幼稚產業，但是與西方發達國家比，起點比較高，還是很有發展前途的。如果我國的環境保護法律制度在適應WTO要求的變革中充分考慮我國環境保護產業的現狀，利用幼稚工業的保護條款采取合理的扶持機制，從短期來講，是可以大大促進環境保護產業的市場化和國際化進程的。從長期來講，雖然我國的環境保護產業在市場放開后回受到巨大的沖擊，但是我們一方面可以找到一些比較優勢，對于比較劣勢，追求國際與國內利潤的動機可以促使國內的企業在過渡期內利用開放的競爭環境加快學習和趕超的速度。過渡期之后，我國的經濟和技術發展了，環境保護工作就有了的保障，就可以得到實質性的發展和鞏固。

（五）有利于加快環境行政與司法體制改革，建立高效、勤政的環境行政執法與司法隊伍體系

目前，我國的環境救濟與執法機制存在許多與WTO原則和規則要求不相兼容的地方，如單位和個人只能對具體環境行政行為提起行政訴訟，而對于抽象性的環境行政行為，則是不能提起行政訴訟的；對具體環境行政行為不服的法律救濟，一些環境法律法規作出了或申請行政復議或提起行政訴訟的規定，在一些情況下行政復議還是提起環境行政訴訟的必要前置程序；單位和個人也不得因為自己不享有專屬性權利的共享環境或環境因素受損享有提起環境民事和行政訴訟的權利；由于職權的競合和法律規定的含糊不清，享有環境行政執法權的部門之間因職權油水的多寡而出現爭奪或相互推委環境執法職權即職權越位、錯位和不到位的現象；由于缺乏嚴格有力的執法、司法責任追究機制，一些環境保護法律沒有得到嚴格的執行，國家、單位和個人的環境權益也沒有得到切實的維護等。我國的環境保護法律制度在進行適應性變革時，必然會顧及這些因素。這會有利于加快環境行政與司法體制改革，建立高效、勤政的環境行政執法與司法隊伍體系。

（六）有利于加快我國市場經濟體制的改革，促進環境法治化進程，盡量減少我國環境保護法律制度與WTO的"碰撞"并使與環境保護有關的貿易糾紛的解決有法可依

眾所周知，WTO法律體系框架是以開放的市場經濟體制為基本要求的，它必然是與計劃經濟體制相抵觸的，也必然與在與計劃經濟體制下制定并為計劃經濟服務的實驗動物福利保護與質量保障制度存在抵觸之處。按照WTO及相關的規則，在國內的環境保護法律制度與我國已經簽署的WTO條約規定的規則不一致的時候，國內的環境保護法律主體要么是強行遵守WTO 框架中規定的原則和規則，要么違反WTO 框架中規定的原則和規則，前者會對國內的環境保護法律制度和制度造成沖擊，后者會導致國際責任的追究和交叉報復問題。因此加強環境保護法律制度的適應性變革可以解決國內環境保護法律制度與WTO的"相撞"問題，可以使與環境保護有關的貿易糾紛在國內層次上得到順利的解決。

三、我國環境保護法律制度的WTO適應性分析

剛剛加入WTO，我國的環境保護法律制度正面臨著WTO原則和規則的檢驗。雖然我國為入世準備了十幾年的時間，我國法律也朝這個目標逐漸改革了十余年，但是在加入WTO的早期，我國的環境保護法律制度肯定會遇到諸多新情況、新問題，這就需要我們不斷地變更我國的環境保護法律制度，使之適應WTO規則不斷提出的新要求。

（一）中國環境保護法律制度與WTO要求接軌的理論與現實障礙分析

1．環境保護法律制度的政治基礎障礙分析

在WTO的體系中，承擔國際環境法律責任的主體只能是中央政府而不是執政黨，中共中央與地方各級黨組織如果繼續堅持以前那種黨政不分，以黨代政的領導模式，那么各級黨組織的紅頭文件和內部規定在中國法律法規及WTO的原則和規則相沖突時，外國政府及其企業與投資者肯定是不會買紅頭文件和內部規定的帳的。如果強行執行紅頭文件和內部規定件，就必然會大大增加中央政府作為被告的機會。因此中國共產黨必須改變自己在環境保護方面的執政思路和方式。而要改變五十年來沉淀和積累下來的執政作風，不是短期內能夠做到的。這也必然使環境保護法律制度在適用時經常遇到各級黨組織與地方政府的不正當干預，使先進的環境保護法律制度在執行中虛化。

2．環境保護法律制度的經濟與技術基礎障礙分析

改革開放以來，雖然我國在與環境保護有關的經濟發展與技術進步方面取得了相當的成績，但是在環境保護產業的規模化、技術與資金的集約化方面與西方國家相比還存在相當大的差距。一旦環境保護產業市場開放，必然會受到外國環境保護設備、工藝、技術與服務的強大沖擊。我國雖然采取了一定的保護措施，但是要想利用幾年的緩沖時間在技術與資金方面基本取得與國外環境保護產業抗衡的競爭力，恐怕是很困難的。在經濟和技術滯后的情況下要想創設與西方國家接軌的環境保護法律制度，是不大符合中國的環境、技術與經濟利益的。

3．環境保護法律制度的法制基礎障礙分析

環境保護法在法律體系中屬于憲法的下位階法，在與橫向的部門法的關系問題上，雖然環境保護法學者們均堅持環境保護部門法的獨立性，但是在其他傳統的部門法學者們看來，環境保護法只能是一部附庸法，即它在國民經濟和社會的發展中不是起主導作用的法，它只是為經濟和社會發展設置綠色條件的法。筆者認為，傳統部門法的學者之所以這么認為，一是因為我國的環境保護產業落后，目前還沒有成為國民經濟增長的一個亮點；二是如過分抬高環境保護法的地位，勢必會影響我國經濟增長的速度；三是"保護環境也是保護生產力，改善環境也是發展生產力"的格言還沒有被廣泛認可。基于這三個原因，環境保護法律制度的建設在立法中常常得不到應有的重視，在實施中被輕視、歧視甚至被故意違反。如果現在還不改變這種作法，就會放任由外到里的生態破壞與環境污染轉嫁，同時，中國國內的產品就會因難以逾越西方國家設置的"綠色壁壘"而難以進入國外市場。

4．環境保護法律制度的建設狀況障礙分析

自從我國宣布實行市場經濟體制以來，我國的環境保護法律制度建設取得了令人矚目的成績。但是我國畢竟現在還處于轉型期，在政治體制與經濟體制改革方面還有很多不確定和不成熟的因素，因此現行的體現市場化要求的環境保護法律制度要么滯后，要么相當超前，有許多值得深入變革的地方。比如我國建立了環境信息制度，但是在哪些環境信息公開、如何公開環境信息、企業和個人如何索取環境信息資料以及不公開應公開的環境信息或公開錯誤的環境信息應承擔什么樣的法律責任等方面都很不健全。不健全的環境信息制度在一些情況下必然使外商喪失許多利益，從而誘發許多糾紛。

5．環境保護法律制度的實施障礙分析

環境保護法律制度的實施者是人。而只要是人，他就有其獨特的利益衡量與追求個性，如果失去了強有力的監督與制約機制，環境保護法律制度的實施就會因為制度實施者的利益衡量與追求個性走調甚至變性。這就是環境保護法律制度在地方特別是基層得不到落實的最根本原因。如果環境保護法律制度在實施中遇到"近視"的地方保護主義，那么那個地方的環境和經濟利益就有可能因地方政府追求稅收短期的增長而受到外國低劣的產品、落后的服務、技術和設備的侵入而受到不應有的損害。而要加強環境保護法律制度的監督、削弱地方輕視環境保護的經濟增長主義勢力則會遇到地方既得利益者的強大阻力。

（二）中國環境保護法律制度與WTO要求兼容的理論與現實基礎分析

雖然存在眾多障礙性因素，但是中國目前的環境保護法律制度還是存在與WTO有關環境保護要求兼容的基本條件，具體如下：

其一，我國的市場經濟體制為中國環境保護法律制度與WTO的適應奠定了經濟體制基礎。WTO對其成員國的一個基本要求是實行市場經濟，市場經濟的一個典型的特征是實行產品、人才與服務的自由流動和資源的市場化配置。這個特征在資本主義國家存在，實踐證明在實行改革開放的社會主義中國也存在。因此從本質上講，中國屬于市場經濟國家。那么資本主義和社會主義市場經濟國家之間的一些不涉及意識形態的環境保護法律制度（如環境保護市場調控制度）從根本上講不存在質的和不可逾越的學習障礙，兩者之間可以"對話"，并可以相互借鑒和學習。這意味著我國的環境保護法律制度通過借鑒和移植還是可以逐漸適應WTO 原則和規則的要求的。

其二，我國的經濟建設成就為中國環境保護法律制度與WTO的適應奠定了基本的經濟基礎。一個國家加入WTO，是為了從開放和自由的多邊貿易體制尋求比較優勢，學習他國的先進技術和管理經驗。改革開發二十多年來，我國的經濟建設已經取得了舉世矚目的成就，比如在環境保護產業領域，我國雖然比發達國家起步晚，但是起點比較高，從1993年起，我國開始了污水集中處理、固體廢棄物的集中處理、環境保護工藝、設備、技術與工程的采購、環境咨詢與技術服務等產業的市場化歷程，目前已經積累了一定的經驗，也具有一定的競爭能力。隨著經濟的發展，我國采用了落后技術、設備和工藝的淘汰制度，并正在動植物產品的檢疫、綠色標志及ISO14000系列的認證方面縮小與發達國家的差距。相信在幼稚工業保護的例外規則的扶持下，我國的綠色產業將很快獲得國際合作和競爭的能力。

其三，我國的環境法制建設成果已經為適應WTO的要求奠定了基本的法制基礎。

從20世紀70年代特別是1992年巴西里約熱內盧聯合國環境與發展大會召開以來，我國的環境保護法制建設已經取得了巨大的成績，雖然目前面臨著進一步市場化及與國際接軌的挑戰，但已經形成了體系比較完備、結構比較嚴密且協調的環境保護法律制度框架體系。我國目前除了對計劃經濟制度下創設的環境保護法律制度（如環境影響評價制度、環境計劃制度、"三同時"制度、限期治理制度、環境事故的應急措施制度、環境監測制度、環境稅費制度、排污申報登記與許可證制度、環境標準制度、公眾參與制度等）進行市場化變革和完善之外，還在結合實際創設和實施綜合決策制度、環境規劃與宏觀調控制度、環境信息制度、風險預防制度、環境基金和責任保險制度、污染集中處理制度、落后設備、工藝和技術的淘汰制度、污染物的總量與濃度控制結合的制度、生態安全等新的制度。這些具體的環境保護法律制度正逐漸組合成由環境保護法律、規劃、政策與決策的制定、環境保護法律職責、環境保護法律權利、環境保護法律義務、環境保護市場準入與市場運行、環境責任與糾紛處理法律制度體系六個方面構成的環境保護法律權利（力）享受、義務履行與責任的實現制度體系。這樣可以減輕今后出現的WTO環境保護法律制度適應陣疼癥狀。

其四，我國在加入WTO的多邊和雙邊談判中所做出的莊嚴保障為今后中國環境保護法律制度與WTO要求的進一步適應奠定了條約基礎。

中國是發展中國家，它理應履行屬于發展中國家類別的義務，享有WTO為發展中國家創設的環境保護法律制度的適應變革期。在適應期內，中國政府必須按照其在WTO談判中所作出的保障逐步變革和完善其環境保護法律制度，否則中國政府要承擔相應的國際環境法律責任。我國政府之所以能夠作出與環境保護有關的關稅減讓、市場開放、知識產權保護和制度建設方面的保障，說明這些保障的履行不管是在過渡期還是在將來都是基本符合我國的國情的。這為今后中國環境保護法律制度與WTO要求的進一步適應奠定了條約基礎。

其五，我國在WTO的多邊和雙邊談判中所做的非原則性讓步維護了環境保護法律制度的社會主義本質和我國環境與經濟的根本利益，為中國環境保護法律制度與WTO要求的適應奠定了的政治基礎

中國加入WTO的其全部內涵，就是為國民經濟和企業發展營造更好的宏觀外部環境。這個宏觀的外部環境理所當然地包括國際和國內的環境保護法律制度環境。因此，加入WTO，可以為中國環境保護法律制度的突破性建設提供難得的機遇。但是，我國曾經多次聲明不拿原則做交易，也就是說，我國在WTO有關經濟體制和環境保護法律制度變革的多邊和雙邊談判中所做的讓步不是原則性和根本性的而是技術性的。加入WTO后，中國共產黨領導下的中國環境保護法律制度變革也必須堅持一定的政治原則，這決定了我國的環境保護法律制度的變革必須是有利于我國的環境與經濟利益的變革，而且只能是在社會主義制度的軌道上進行的適應性變革。

綜上所述，我國的環境保護法律制度既存在一些與WTO要求抵觸的不利因素，在政治、經濟與法律制度方面也存在與WTO要求兼容的基本條件。總的說來，環境保護法律制度方面的上述沖突與矛盾是時時與處處均存在的，但是這些沖突與矛盾是近期的、暫時的矛盾與沖突，屬于社會次要矛盾的范疇，而不是長期的根本不可逾越和不可調和的社會主要矛盾。只要我們監守自己的改革保障，揚長避短，認真開發自己的國際產業比較優勢，通過結合目前的依法治國方略，就可以使環境保護法律制度較大限度地適應WTO的基本要求。

四、我國應構建的環境保護法律制度體系及應采取的適應性變革措施

（一）構建我國環境保護法律制度體系的基本要求

除了完備、可操作性和與實踐緊密結合的基本要求之外，構建符合WTO基本要求的中國環境保護法律制度體系還應當考慮如下基本的因素：首先，必須堅持環境保護法律制度的社會主義性質不動搖。我國之所以加入WTO，其根本目的是為了發揮社會主義制度的優越性。如果環境保護法律制度的WTO適應性變革越出了社會主義制度的軌道，那么變革就走了調，變了形，從根本上失去了政治意義。其次，以貿易和環境保護的可持續協調發展以及環境保護法的其他基本原則為指導思想，并充分地考慮市場機制的作用。在WTO框架公約中，促進貿易和經濟的增長是其直接的目的，我們在進行環境保護法律制度的適應性變革時，必須顧及貿易的重要地位，把環境保護的要求納入貿易的國際化和自由化進程之中，并充分地考慮市場機制的作用。再次，既要考慮我國的基本國情，又要在非意識形態領域充分地借鑒和吸收與國外先進和成熟的環境保護法律制度。，還要樹立完善與創新我國環境保護法律制度體系工作的長期性與工作的階段性的觀點。環境保護法律制度體系的完善與創新和經濟體制的完善與創新一樣，總會不斷地遇到新情況、新問題，這決定了環境保護法律制度的變革是一個長期性的工作，我們必須高瞻遠矚，確立長遠的變革目標。但同時要注重現時的經濟和環境保護特點，使環境保護法律制度體系適應各具體發展階段的實際需要。

（二）我國應構建的環境保護法律制度體系及應采取的適應性變革措施

市場經濟尤其是國際化的市場經濟必須是法治經濟，法治強調法律制度的周密性和實施的性，因此我們必須在環境保護法基本原則的指導下對我國環境保護法律制度的制定、實施與保障體系進行完善和創新。

1．完善與創新環境保護法律、規劃、政策與決策制定的制度體系

完善與創新我國的環境保護法律制度，必須從規范源頭即制度的制定入手。只有為環境保護法律制度的制定設立游戲規則，才能防止環境保護法律制度在末端實施上出現的成本高昂和效率低下現象。

主要的變革措施是：加大黨政分開改革的力度，真正使黨的領導回到政治領導、方向領導和組織領導的軌道上來；在紅頭文件、內部規定落實到社會、經濟和環境保護活動之中時必須強調法律的媒介作用，堅決杜絕以黨代法和以黨代政的現象，確立依法管理環境的性；利用法律、法規和規章大量立、改、廢的機會，加強其他部門法律制度的"綠化"工作，使其充分地考慮國際和國內環境保護的要求；國家在對環境保護法律、法規和規章進行立、改、廢時，要對政府的工作方式和職能進行徹底轉變，充分地考慮市場的需求和市場機制的作用；把規劃、政策和決策納入到戰略環境影響評價之中，并把環境保護的要求整合到具體的實施行動要求之中；按照立法法的要求清理環境保護法律、法規和行政規章，維護環境保護法律制度的協調性與統一性；在法律、法規和規章被頒布、修改或廢除時，要及時地以適當的方式公布，保障環境保護法律制度的透明性。

2．完善與創新環境保護法律職責制度體系

市場經濟強調市場機制在市場中的導向作用，但市場具有盲目性的一面，因此必須強調行政監管的作用。但是，必須對計劃經濟和市場經濟條件下行政監管制度的差異有一個清楚的認識和把握。在此基礎上才能改變傳統的計劃經濟條件下的行政命令加控制的環境行政監管模式，強化市場機制的作用，調整環境行政監管的領域、方式與力度，正確劃分環境與資源行政管理職權，理順環境、建設、海洋、海事、林業、漁政、國土等部門的業務關系，最終實現環境公權與環境公權、環境公益與環境私益、環境公權與環境私權的平衡。

主要的變革措施是：建立我國的環境知識產權保護、環境風險預防和評估的法律制度；建立環境技術法規、環境標準及合格評定程序制度，加強外商投資、生產工藝、設備、技術與產品（包括包裝）進出口的環境標準化和衛生管理，創設我國高標準的"綠色門檻"，將國外不合格的產品擋在國門之外（根據新華網深圳3月12日電，深圳檢驗檢疫局日前首次從印尼進口的活瀨尿蝦中檢出氯霉素超標毒蝦），并防止我國的可持續性因素以"逆差"的形式流向發達國家；審查現有的環境補貼（如信貸、獎勵、稅收優惠、環境損害補貼、政府采購支持）、價格支持、稅收減免、押金、保障金等環境行政經濟刺激制度，使不同所有制與不同國別的貿易主體享受平等的國民待遇；在污染物的總量與濃度控制相結合制度的基礎上強化許可證管理制度，并針對新源與既存源以及不同產業制定環境標準差別制度；改革環境事故的應急措施制度、環境監測制度，建立環境行政管理編制制度，使環境行政管理隊伍的建設符合高效與低成本維持的行政管理要求；協調我國的環境信息通報和公報制度，在與WTO有關的環境信息（如海岸工程、陸源污染等方面的信息）方面，由環境保護行政主管部門集中統一收集、整理之后，再提供給中國政府世貿組織通報咨詢局。

3．完善與創新環境保護法律權利制度體系

計劃經濟強調以環境義務為本位，而市場經濟強調以環境權利為本位。因此多方位地保障國內外投資者和個人的合法環境權利是市場經濟的本質要求。

主要的變革措施是：在憲法、環境保護基本法、環境保護單行法與環境規章的不同層次上確立環境權的公權與私權的雙重屬性，并使之成為一個可以操作的權利體系；加強環境權制度與傳統的部門法權制度（如人身權、物權與債權制度）的溝通，使環境權的保護要求在不同的部門法中都得到體現，實現其他部門法權制度的"綠化"；加快環境政治與社會參與權、環境保護的公眾參與和環境信息權等環境權利制度的立法細化工作，以保障公民的環境民主和社會權利。

4．完善與創新環境保護法律義務制度體系

正當履行環境保護的義務是保護和改善環境、促進國際貿易和環境保護可持續發展的需要，但是環境義務的履行必須堅持必要性、減少義務履行成本的原則，防止構成對國際與國內貿易的變相限制和不合理的差別待遇，促進國際與國內貿易的非扭曲性發展。

主要的變革措施是：建立環境成本核算制度，在此基礎上改革環境稅費制度，使排污費高于污染治理成本，從而真正實現污染者付費的原則；把"三同時"制度和污染集中處理或污染物的委托處理制度結合起來，使污染集中處理或污染物委托處理情況成為"三同時"制度的實施例外；明確限期治理制度的適用條件和期限，堅持達標排放合法、超標排污違法并處罰的制度；改革環境影響評價制度，設立外國企業進行環境影響評價的資格證書與執業管理制度，并使生產企業的環境影響評價制度與區域開發的環境影響評價制度及污染集中處理或委托處理企業的環境影響評價結合起來。

5．完善與創新環境保護市場準入與市場運行制度體系

環境保護市場是合理地配置國內和國際環境資源的調節器，必須結合現在的市場經濟體制改革和加入WTO 的契機培育和發展環境保護市場。

主要的變革措施是：強化污染集中處理制度和委托處理制度，調動生產企業與代處理企業兩方面的積極性，實現環境效益與經濟效益的統一；完善與環境保護有關的市場準入制度，逐步放開環境保護市場，實現不同所有制與不同國別企業的國民待遇，建立污染集中處理的招投標制度，引進BOT等城市污染處理設施的所有、建設與運營制度，促進環境保護產業發展的市場化、自由化和國際化；在弱化行政干預的基礎上確立以市場為導向的環境保護產業管理制度，完善區域性的排污指標轉讓制度，建立排污指標的政府儲備與調節制度，防止排污指標交易市場的過分投機和環境狀況的惡化；利用市場機制的導向作用使企業自愿采納綠色森林認證、環境質量管理體系與企業管理體系的認證，以擴大產品在國外的通行能力和競爭能力。

6．完善與創新環境責任與糾紛處理法律制度體系

違反環境保護法律規定和合同約定的義務以及不合理地行使環境職權和享受環境權利必定產生環境法律責任，在一定情況下還會產生環境糾紛。WTO框架協議所涉及的環境保護法律責任制度包括國內環境保護法律責任、國外環境保護法律責任和國際環境保護法律責任制度，環境糾紛處理是確認環境責任和實現環境責任的方式，WTO 框架協議所涉及的環境糾紛處理制度主要指包括涉外環境糾紛處理與國際環境糾紛處理法律制度。

主要的變革措施是：改革環境民事糾紛的仲裁制度，在我國設立專門的WTO民事爭議仲裁機構，把涉及環境問題的涉外貿易糾紛納入其受案范圍，并規定仲裁與執行程序的國民待遇。改革司法體制，使法院在財政和組織管理上獨立于地方各級黨委和人民政府，防止地方黨委和政府欺壓外商或本地老百姓等司法不公的現象；完善環境民事司法救濟制度，在各級法院中設立專門的涉外貿易法庭，并制定嚴密的符合國際司法一般慣例的審判與執行程序，在國內無相關法律規定的環境貿易糾紛案件，應參考或直接適用WTO的有關規則；建立無過錯環境民事損害賠償責任人的限制賠償責任制度的同時，引進配套的環境民事賠償基金或/和環境責任保險制度。改革環境行政救濟制度，設立憲法法院，以審查法律、行政法規、地方法規、自治條例和單行條例以及行政規章的合憲性，修改環境行政糾紛的或申請復議或起訴的制度，取消環境行政訴訟的訴前強制復議程序，擴大具體行政行為的被訴范圍并把抽象性環境行政行為逐步納入環境行政訴訟的受案范圍，設立公民訴訟制度和社會團體支持起訴的制度；逐步提高國家環境行政補償和賠償的標準，促進環境行政機關依法行政。

五、結 語

值得注意的是，我國的環境保護法律制度適應性變革不只具有被動和消極性的一面，還有主動和積極性的一面。我國目前的國際貿易量排名世界第七，在世界貿易中的地位是舉足輕重的，隨著我國外貿體制的進一步改革和國內市場的進一步放開，我國的世界貿易地位將更加突出，也將擁有更多的發言權。我們要充分地利用自己的發言權，堅決地捍衛WTO的基本原則，積極地參與和影響WTO有關新規則的制定和現行規則的修訂工作，維護廣大發展中國家和我國的經貿權益和環境權益，對維護和完善國際經濟與環境保護秩序做出應有的貢獻。從國內的層次來講，加入WTO為我國經濟與法制改革的深入進行提供了難得的機遇，我們必須抓住這個契機，加快環境保護法律制度的建設，為我國經濟和社會的發展設置良好的環境法制環境。只有這樣，才能改變經濟貧窮和技術落后的狀況，促進我國經濟、社會和環境保護的可持續協調發展，發揮社會主義制度的優越性。

環境保護法律論文:淺談泛珠三角區域旅游環境保護法律問題探析

論文摘要 在旅游資源的開發、建設過程中過分追求經濟效益，致使旅游環境遭到破壞。本文在分析泛珠三角區域在旅游環境保護法律問題的基礎上，從完善旅游環境保護立法思想、健全法律制度和增強環保意識的角度提出建議，促進旅游環境的有效保護。

論文關鍵詞 旅游環境 環境保護 法律對策 生態評估

一、泛珠三角區域內的旅游環境保護現狀

（一）旅游環境的定義

旅游環境是指在旅游活動特定的區域范圍內由地質地貌、水文景觀、動植物群落以及人為活動等各種因素的存在狀況和綜合作用形成的系統。?旅游環境可以分為旅游自然環境和旅游人文環境，本文研究對象重點放在旅游自然環境。

（二）泛珠三角旅游環境的概況

泛珠三角區域旅游資源豐富，各具特色，是自然資源和人文景觀的富集地。

粵港澳三地構成的大珠三角地區經濟繁榮，旅游開發良好。香港的海洋公園、迪士尼樂園、購物場所、美食吸引了眾多游客；澳門的媽祖廟、大三巴等世界遺產頗具歷史色彩。廣東四大名山優美秀麗，四大名園盡顯嶺南風情。福建的鼓浪嶼、武夷山等自然風光綺麗；廣西的桂林山水名譽天下，山美水秀；湖南不僅有風景明珠武陵源風景區、南岳衡山，還有、劉少奇故居等歷史遺跡；江西是紅色旅游勝地。云南的路南石林、大理、西雙版納、三江并流、麗江玉龍雪山，都是部級重點風景名勝區；貴州省旅游資源除富有特色的地域文化、民族民俗風情外，以山石風景、河湖水晶、喀斯特洞景、森林風光等為特點的自然景觀也相當多；四川省的世界遺產和自然保護區等著名景區廣受海內外游人的關注。?海南島熱帶風情濃厚，海濱風光旖旎，東寨紅樹林、東郊椰樹林、東山嶺南灣獼猴島、大東海、天涯海角、大小洞天等旅游勝地，每年吸引百萬游客。

然而，近年來泛珠三角地區的旅游環境問題越來越嚴重，旅游區水環境、土壤、大氣、固體廢棄物、噪音等污染嚴重，應得到人們的高度重視。

二、泛珠三角旅游環境保護法律現狀及問題

（一）適用于泛珠三角區域旅游環境保護的立法概況

1.憲法及環境保護基本法

旅游環境是環境的一種，理應適用《憲法》有關資源和環境保護的規定。《憲法》第9條強調了對自然資源要嚴格保護、合理利用，防止不合理開發利用對自然資源造成破壞，1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》作為我國的環境與資源保護基本法，規定了一系列環境保護的基本原則和制度，這些基本原則、制度和具體的法律規定，對旅游資源的開發利用、保護發揮著重要作用。

2.泛珠三角區域的地方性法規及規章

除香港、澳門外，泛珠三角區域內的9個省制定了綜合性地方旅游法規，這些法規不同程度提到了旅游環境保護的問題。例如，《廣東省旅游管理條例》第1條指出：“為了保護、開發和利用旅游資源，加強旅游管理，規范旅游經營行為，維護旅游者和旅游經營者的合法權益，促進旅游業發展，根據有關法律、法規，結合本省實際，制定本條例。”又如，《云南省旅游條例》第3條規定：“發展旅游業應當堅持科學發展觀，堅持保護與合理開發相結合、經濟和社會發展相協調的原則，促進旅游業可持續發展”。這充分體現了環境可持續發展的指導思想。部分城市也制定了綜合性旅游法規，如《廣州市旅游管理條例》、《成都市旅游管理條例》。除了綜合性旅游法規外，還有大量單行法規、規章，如《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》、《廣東省固體廢棄物污染環境防治條例》、《昆明旅游業監察條例》，《黔南布依族苗族自治州旅游發展條例》，《三亞市水上旅游管理暫行辦法》、《柳州市大氣污染聯防聯控改善區域空氣質量工作方案》等等。

總的來說，泛珠三角區域內關于旅游、環境保護的地方性法規、規章數量眾多，涉及的領域比較寬泛。然而，部分法規規章沒有突出環境保護的重要性，也缺乏科學的環境保護立法指導思想；就旅游環境保護而言，這些法規規章欠缺對旅游生態環境綜合性、整體性的考慮，專項旅游環境的法規還是空白，因此針對性不強，難以有效解決旅游環境保護問題。

（二）泛珠三角旅游環境保護法律問題

1.旅游環境保護立法滯后

（1）部分法律缺乏科學的立法指導思想。可持續發展是20世紀80年代提出的一個新的發展觀，然而，我國目前在旅游生態環境的相關立法中并沒有確立可持續發展的指導思想。科學的立法指導思想的缺失，影響了立法整體的科學性。在相關法律法規中，沒有突出旅游環境保護的重要性和特殊地位，也沒有明確將“可持續發展”的指導思想納入到立法中，這無疑是不利于環境保護的。我國應在環境立法中突出保護的功能，確立可持續發展指導思想的戰略高度。

（2）缺乏專門的統一性立法。旅游環境的保護具有整體性、綜合性的特征，要求有綜合性的旅游環境保護法來對其加以調整，而目前泛珠三角區域的旅游環境保護的的立法非常零散，多散見于各省、自治區的地方性法規、規章里，這造成區域內的法規、規章缺乏整體性、系統性和協調性。各地在制定自身法規時，往往都是從本行政區劃的情況出發，鮮少對整個泛珠三角地區情況進行考量，更極少就區域旅游環境保護問題進行綜合平衡，使得法律法規之間不能很好地協調。顯然，這種立法模式不能滿足旅游環境保護統一管理的需要。

2.旅游環境保護管理體制不健全

在旅游環境保護管理中，泛珠三角區域沒有建立統一的指揮部門，不能有效管理。雖然現在推進無界限旅游，但在管理上尚未突破地域限制。在管理方面，存在以下三個問題：一是在管理上存在多部門管理，管理混亂；二是職能缺位，無人管理。區域合作中，無人管理的現象也非常明顯，各行政區劃單位多只關注本區劃利益，甚少在顧全大局的基礎上制定相應政策、措施。三是存在同一部門既是旅游業的開發者又是旅游管理者，這使得管理體制混亂，職責不清，難以達到環境保護的目的。

3.旅游環境保護執法不力

良好的法律只有通過有效的執行才能最終體現法的效力。然而目前我國很多領域存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，環境保護領域也不例外。現實執法過程中，執法工作人員失職瀆職的現象大量存在，這就使得違法者有機可乘，規避本應承擔的法律責任。只有嚴格執法，才能保障法的性和有效性，才能真正將環境保護落實到實處。

三、泛珠三角旅游環境保護的法律對策

（一）確立科學的旅游環境保護指導思想

在旅游環境保護法律法規的制定和修訂時，應當樹立環境保護的指導思想，強調環境保護的重要性。可持續發展是科學的發展觀，是人類對環境、經濟和社會三者之間的關系處理方法的變革。可持續發展觀要求人與生態環境平等，人類應當尊重生態環境中其他主體的存在和發展的權利，生態環境的主體地位不容忽視，旅游生態環境在旅游環境法律中的地位也應當得到合理定位。應在憲法中確立可持續發展，以提高可持續發展思想的法律地位；應在法律、法規中確立可持續發展的指導思想。

（二）建立健全旅游環境保護法律制度

我國旅游環境保護相關法律制度體系還不夠完善，珠三角地區的旅游環境保護法律制度也是如此。泛珠三角區域在制定旅游環境保護法律時，應考慮以下五個制度：

1.生態旅游認證制度

目前我國需健全一套完整的生態旅游認證標準，它至少應該包括四個方面：對當地居民和生態旅游資源之間聯系的評估；對當地居民和旅游業之間關系的評估；對旅游業和生態旅游資源之間關系的評估；對規劃和管理有效性的評估。?旅游評估程序應進一步完善，并在調研、評估的基礎上，及時發現、處理問題，吸取教訓，以評估帶動建設、以評估促改革，實現旅游生態環境的可持續發展。

2.旅游環境影響評價制度

環境影響評價制度是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法和制度。?在旅游環境建設活動中，環境影響評價制度是通過對旅游開發項目可能給環境帶來的影響做事先評價，據此做出環境影響分析并提出預防方案后，經由主管部門批準才能進行旅游建設。就旅游開發建設而言，環境影響評價的內容包括旅游模型分析、旅游區環境承載力分析、旅游過程對環境的影響分析、開發活動對環境的影響識別等。

3.環境行政許可制度

環境行政許可制度是指環保行政機關對從事可能造成環境不良影響活動的開發、建設或經營者提出的申請，經依法審查，通過頒發許可證、執照等形式，賦予或者確認該申請方從事該活動的法律資格或法律權利的一系列法律制度。?環境行政許可制度是國家環保部門對環境保護實施監管的重要手段之一，環保部門能在事先對環境開發利用進行審查，也能在環境開發利用過程中實行監管控制，還有助于在事后進行救濟。

（三）增強旅游環境保護意識和法制觀念

旅游環境保護需要全民參與，提高國民的環境保護意識、強化法制觀念是保護旅游環境的重要途徑。首先，要樹立預防為主、防治結合的環保觀念。環境保護重在預防，旅游開發者、管理者應當有樹立這種觀念，所有的工作人員應經過系統的旅游生態教育，并切實以這種思想觀念為指導，做好具體的環境保護工作。其次，要加強游客的環境保護意識。生態教育和生態道德教育應是國家教育的內容之一，在小學、中學和大學等教育階段都應當增設這方面的教育內容。，要強化環保法制觀念。有關旅游環境保護的法制法規應當通過法制宣傳平臺加以宣傳，讓大家知法守法。

環境保護法律論文:環境保護法法律責任分析

摘要：時代的呼喚以及法本身存在的問題使得我國環境保護法必須予以修改完善。環境保護法中法律責任的規定必須體現其基本精神和指導價值，但是我國環境保護法中法律責任的規定存在定位不準、主體狹窄、內容模糊、失衡等情況。必須以確立環境責任、義務本位為出發點，著手完善環境保護法的基本原則、制度和方法，才能實現其應有目的，才能保障人與自然的和諧以及經濟社會的可持續發展。

關鍵詞：環境保護法；法律責任；不足；完善

環境法律責任制度是環境法律制度的一個必不可少的組成部分，沒有環境法律責任制度作保障，環境法律、法規設定的各種環境義務就如同“環境道德”的宣示，難以實現其調整社會關系的功能，更難以實現環境法的立法目的。法律在規定權力、權利和義務的同時必須明確相應的法律責任，以規范或約束權力、權利的行使以及義務的履行，防止權力、權利的濫用或玩忽以及義務的懈怠而保障正常的社會秩序得以維護。

一、環境保護法中的法律責任定義及特征

關于法律責任的定義，在目前法學界存在有如下幾種觀點：處罰說；后果說；責任說；否定性評價說；義務說；負擔說；等等。義務通常被解釋為公民或法人按法律規定應盡的責任，可見責任與義務是存在重合之處的，責任比義務具有更廣泛的意義。筆者認為上述觀點都不能明確法律責任之應有內涵。基于對責任與義務關系的分析理解，筆者認為在傳統的規范性法律文件中，除了專章明確的法律責任外，其他的義務性或職責(政府的義務)性規范也可以理解為法律責任規范。因此，法律責任是指法律規定的公民或法人應當履行的行為，以及違反法律規定而由國家機關強制責任者承受的否定性評價或相應的處罰、懲罰或制裁。

那么，環境保護法中的法律責任就是指在環境保護法中規定的公民或單位應當履行的行為，以及違反法律規定或雖未違反法律規定造成環境污染或破壞的，而由國家機關強制責任者承受的否定性評價或相應的處罰、懲罰或制裁。

綜合對此概念以及對環境保護法本身的分析，可以總結出環境法律責任的幾個特征：(1)是基于法律的明文規定，而不是基于某個人或單位的意志隨意確定的。(2)法律責任包含兩種含義：一是法定的公民或單位應當履行的行為；二是責任者應當承受的否定性評價或相應的處罰、懲罰或制裁。(3)法律責任從形式上來說包含環境民事責任、環境行政責任和環境刑事責任。(4)環境責任主體包含一切社會主體，而不是其中的某一部分。(5)承擔不利法律后果的責任者之行為不一定違反法律規定。(6)追究不利后果法律責任的機關是相應的行政機關以及司法機關。(7)追究不利后果法律責任實行的是無過錯責任原則。

但是經過比較分析，筆者發現在我國現行環境保護法中法律責任的規定卻不夠、不夠明確具體，甚至在某些方面存在著失衡與不足。

二、我國現行環境保護法中法律責任規定的不足分析

我國現行的環境保護法本身就存在著諸多不足之處，雖然它曾經發揮過自己應有的歷史作用，但是“在經歷了二十年的環境和社會變遷之后，在經歷了法律規范與社會實踐之間的相互適應和檢驗之后”，它已經凸現出諸多不足與缺陷，在各項單行環境法律不斷完善的情況下，“已無法含攝和統領整個環境法律體系的內容和精神，無法對環境法的各個領域進行綜合與協調”。另外，《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環保法》)僅六章，四十七條，格式簡單，內容籠統，如此“瘦身”似有立法應付之嫌，那么其中的法律責任之規定存在缺陷也就不足為奇了。

(一)責任標準定位業已不準

1．我國現行環境保護法實際上就是一部污染防治法，環境保護法通篇都在傾斜性地敘述污染防治與處罰。《環保法》第1條就總綱性地明確提到“防治污染和其他公害”，第四章雖名為防治污染和其他公害，但從第24條至第34條都是在強調如何防治污染，而對其他公害沒有提及，對于什么是公害以及公害包含的范圍更是沒有提及，造成了真正有公害發生時而于法無據。第五章法律責任中大多規定的是造成污染應當承擔的不利后果和承受方式以及強調環保行政主管機關對污染環境者而享有的管理權限。這就給人們這樣一個“印象”——環境保護法中的法律責任僅為：污染者因其不法的污染行為而應承擔不利后果，環保行政主管機關因此應當履行相應的防治職責。而隨著社會和自然狀況的不斷改變，環境法不應再是簡單的環境管理法，不應再是污染防治法，也不應是污染防治法加自然資源保護法，而應是以環境承載力為基礎性判斷、以循環型社會為路徑的確保人與自然和諧的基本法。

2．環境保護法中確立的是行政機關(特別是環境保護行政主管部門)的“權力本位觀”。雖然環境保護需要確立政府機關一定的權力，但這種觀念對政府的不利行為規范或約束力要小得多，因為他們很難自己放棄已經既得的權力利益。如《環保法》第二章體現的是環保行政主管機關對環境污染的行政監督管理職權，即使在第三三章和第四章中規定各級人民政府及相應主管部門的保護和改善環境及防治環境污染職責時，給人的感覺仍然是其有權做什么。

3．環保責任的確立著重以是否造成污染、造成污染的程度、是否違反了法律規定為標準，而輕視人類生活所需要的環境質量的保障和提高。雖然《環保法》第16條規定，地方各級政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量，但“質量”一詞僅僅是作為一句口號被提出．因為具體情況是政府哪個部門負責或是整個政府負責?本轄區的環境質量標準如何?環境質量本身如何界定?應當采取哪些措施來改善環境質量?環境質量的改善與否應當以什么為標準?

(二)責任主體規定狹窄

基于前述分析，給了人們另外的錯覺——有關環境事宜就是環境保護主管部門的事情，和其他行政部門好像關系不大或沒有關系，因此，對其他政府部門的權力未有充分體現，更不用說規定它們的職責了，這應該是因為環境保護法是由國家環境保護主管部門主導制定的緣故；而環境污染就是環境相對人(特別是企事業單位，因為環境保護法中提到的均是對企事業單位的環境污染行為的管制。好像自然人個人沒有這么大的能力吧?)造成的，而忽略了所有社會主體均應是環境污染的實施者和環境責任的承擔者。事實上很多國有公司、企業造成的資源減少、資源浪費和環境污染及其他公害更為明顯，政府部門的相關決策效應造成的環境損害更為嚴重。

(三)責任內容規定上不明確、不，甚至存在著失衡和缺陷

1．受傳統“宜粗不宜細”立法思想影響，我國現行環境保護法用詞簡單、籠統，根本不能表達所需要表達的立法意思，概念的范圍和內涵沒有界定，使得權力(利)和責任主體模棱兩可，造成了好像都有責任，實則誰也沒有責任的局面，同時還造成責任內容和標準上的理解混亂。

2．我國環境保護法沒有或很少規定環境主管部門之外的其他相關部門的職責，對自然人的環境責任也未詳盡規定，企事業單位應當履行的環境責任只是在作為一種環境主管機關行政職權相對面，而對其具體職責很少體現。同時因為權力本位觀的影響，環境保護法對環境行政主管部門和其他主管部門在環境

法律關系中的環境責任幾乎沒有體現。

3．在《環保法》第五章法律責任中，只是著重規定了企事業單位違法造成污染或其他事故應當承擔的不利后果，對環境侵權和環境侵害法律適用無過錯責任原則未作明確規定，與民法通則存在不一致之處。對環境行政主管部門應承擔的不利法律后果只在第45條作了概括性規定，根本不具有可操作性，如根據特別法優于普通法的規定，環境保護法中規定：“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但是能夠構成犯罪的構成要件在環境保護法中根本不存在，因為沒有規定這些單位具體應當履行的職責內容，追究刑事責任則顯得于法無據。另外第43條也規定了企事業單位應當承擔的刑事責任，但在現實中也不容易操作或操作比較混亂，因為對其主觀過錯(故意或過失)無法進行判斷。最近在浙江省宣判的造成水污染的鹽城市標新化工有限公司法定代表人胡文標以及該公司生產負責人丁月生以“投放危險物質罪”定罪就是一個典型例子，而其他很多相近案例卻是仍以重大環境污染事故罪論處。同時在這一章中的不利后果形式上和其追究規定也有不足之處，如將罰款作為貫穿始終的一個方法，似乎只有罰款才能杜絕和防止污染的發生，致使實踐中用罰款解決一切問題，對涉刑案件也不予轉交，而且對罰款的幅度也沒有一個規范。另外．有一些罰款額度小，違法成本低，守法成本高，導致違法者不斷增多；“警告”的實施力度不強，致使懲罰和制裁的目的不能實現；污染治理法律責任不完善，在責任形式上依賴行政處罰，缺乏配套的民事、刑事責任，既不利于受害人的追償，也無法對惡意偷排、反復違法的行政相對人形成威懾。①污染治理的措施和步驟沒有規定，治理的過程，特別是治理后的情況缺乏相應的監督規定或者是規定因為主管部門的懈怠或故意所為而流于形式。在追究相關人責任方面，缺乏對公眾的民主參與制度、對公害的追償制度和環境公益訴訟制度的規定。在環境訴訟時效的規定上也過短，根本不足以發現和解決環境污染和其他公害問題。②4．《環保法》第4條規定的“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”，顯然是以經濟發展為前提的，環境保護工作應當為經濟發展讓路。這同同志強調的可持續發展思想以及“十一五”規劃體現的二者兼顧的思想已經不相符合。

三、我國環境保護法修改應遵循的原則

人類在環境狀況不斷惡化的情況下，逐漸地認識到應當不斷加強對其行為的約束。況且，環境法已經進人到第三個階段即循環型社會法時期，③那么，我國環境保護法的定位也應當從“防治、管理”轉向“規范各等人之行為和實現人與自然的和諧”，向“具有很高的效力和，而且體系寬闊，包容性強，調整范圍廣，能夠含攝和覆蓋整個環境法律領域，從而能夠對整個環境立法體系進行指導、協調、綜合與統一，根本上解決環境基本法缺失的問題”的方面完善。

我國環境法領域中存在著“權利本位”與“義務本位”的變換與爭論，以呂忠梅教授和陳泉生教授為代表的學者主張權力(利)本位，以徐祥民教授為代表的學者主張義務本位。筆者認為在具有欲望和獨立意識的人類社會中，“可以獲得利益”的權力的存在必然導致對權力的無限追逐和爭奪，這種情況在我們國家的環境保護法律實踐中已經出現，“公地悲劇”和環境資源領域的“亂、濫”現象嚴重。而義務本位說遵循了客觀的自然規律，并以環境科學為基礎，通過環境資源極限與分配來設置人們的權力(利)和責任，用限制性的措施防范人們放縱自己的牟利欲望，履行持續利用資源、保護環境的義務，更好地調和人與自然的矛盾，解決環境問題，實現人與自然的和諧，①實現整個社會的可持續發展。因此，義務本位或責任本位應作為環境保護基本法的出發點，通過、詳盡、公正地確立國家、單位以及公民個人在環境法律關系中的責任，促進和保障環境權的實現。

四、環境保護法中的法律責任之完善與保障

近年來修改環境保護法的呼聲日益高漲，諸多學者、專家或國家機關工作人員都獻言獻策。在這樣的大環境下，立法、司法、執法、守法等各個環節的正確、合理規范和設置都非常重要。在目前諸多單行環境立法大量出臺的情況下。環境法的修改尤其是環境法律責任的修訂更需斟酌。基于此，筆者認為可以從以下幾方面予以完善：

首先是環境責任的確立。環境容量的有限性決定了人類對環境的需求必須受到限制。這種來自自然的限制反映到社會關系中表現為與人們的利益擴張心理相沖突的兩種要求：其一，整體的環境利益要求每個分享環境利益的社會主體對環境盡維護的責任，包括同過分使用環境的人作斗爭、反對不當環境決策的實施等。其二，要求“從我做起”。我們要對環境的保護和改善盡義務，包括不污染和少污染的義務、提取自然資源服從科學規律的義務等。“環境責任和環境義務不是某一種或某幾種社會主體特有的，他們屬于所有的社會主體，包括自然人、企事業單位、地方和城鎮政府、國家等。各種主體都在一定的自然環境中存在，都對由一定的環境區域，如聚落、流域等所決定的環境共同體負有不可推卸的責任，都有義務為環境保護有所付出或有所克制。‘天下興亡，匹夫有責’這句話來表達環境保護責任和義務的普遍性是再貼切不過了。””總的來說就是環境保護法的法律責任的確定應當采用責任、義務本位說，而且是普遍的責任和義務，即環境保護既是企事業單位的責任，也是廣大公民的責任。更是政府的責任。政府不但應在保護環境方面履行自己應盡的義務，同時也應承擔其經營或決策行為而造成污染的不利后果。為了保障此責任的實現，在政府相關主管機關或部門可以實行“首長負責制”，即首長負責其單位的職責履行，同時承擔可能的不利后果，比如說“誰審批、誰負責、誰承擔”。當然環境責任的確立不但需要立法予以保障，同樣需要加強環境意識的宣傳教育，促進所有單位和自然人環境保護意識的提高。

其次，環境法律責任需要明確和具體，在立法形式及措辭上要有所提高。在立法模式及內容上，可以先行讓學者立法，然后對立法機關的立法和學者立法進行比較對照，制訂適合于形式和形勢需要的環境保護法。這在德國已經取得了成功，我國臺灣地區也采用了這種方式，目前我國大陸一些學者已經對此進行了相關探討，并取得了一定成果。因此，環境保護法的修改完善已經具備了基礎和條件。

是環境法律責任的保障途徑。環境法律責任的設置應以保障人與自然和諧與可持續發展、以實現生態型和環境友好型社會為目標和基本指導思想。當然，這也絕不是要求把所有的可以實現此目的的事務都納入其中，而是有一定范圍的取舍。因此，我們需要確立環境保護法的環境保護工作為基礎、預防為主、防治結合、綜合治理、開發者養護、污染者治理、公眾參與等基本原則，以及環境資源規劃、預防、規制、經濟、引導和救治制度；建立環境污染防治、資源保護、環境退化防治和生態保護法相結合的法律體系；實行環境規劃、環境許可、環境稅制、環境監測、環境信息、環境影響評價、清潔生產與循環經濟促進、環境教育、環境訴訟、環境民主等調整和保障方法。

總之，我國環境保護法的發展歷程較短，其中法律責任的確立存在一定的不足，而對其改善因為政治、經濟、人文等諸多因素，也有一定的困難。而且其中很多與民法、刑法、行政法、經濟法等領域的規定有競合現象需要克服，社會的不斷發展也要求對法律責任的規定有一個彈性空間。當然，目前很多學者均提出我國現行環境保護法應予修改而上升為環境保護基本法，那么其中法律責任條款的規定也應以此為契機做出“統領”性的修改。

環境保護法律論文:發達國家低碳經濟中的環境保護法律體系

摘要：發達國家在促進低碳經濟發展目標實現的過程中所采取的環境保護相關法律體系的建設經驗，概括起來可以分為加強低碳經濟環保立法的頂層體系建設、加強低碳經濟環保立法的激勵體系建設、加強低碳經濟環保立法的支撐體系建設等方面。借鑒發達國家在促進低碳經濟發展過程中的環保法律實踐，我國在發展低碳經濟的環境保護法律體系建設方面應建立低碳經濟環保政策的多方位覆蓋體系，建立激勵與約束相容的低碳經濟環保政策，加強低碳經濟環保政策相關支持政策建設，建立低碳經濟環保政策實施績效評估體系。

關鍵詞：發達國家；低碳經濟；環保立法；經驗借鑒

所謂低碳經濟，是指通過技術創新、管理創新等方式，大力開發低碳能源的相關技術，減少在經濟發展過程中對高碳能源的依賴性，進而減少碳排放總量，提高經濟發展的可持續性的經濟發展形態。我國長期以來形成的粗放式經濟發展模式建立在對煤炭、石油等高碳資源高度依賴的基礎上，經濟發展的可持續較低，發展低碳經濟是實現我國經濟轉型，提高經濟發展質量和效益的必由之路。西方發達國家低碳經濟方面進行了積極嘗試并積累了寶貴經驗，特別是西方發達國家在發展低碳經濟過程中形成的環境保護體系為實現低碳經濟的發展目標夯實了基礎。因此，積極借鑒西方發達國家在發展低碳經濟過程中的環境保護法律體系建設經驗，對提高我國低碳經濟發展的質量和效益具有重要的理論意義和實踐意義。

一、發展低碳經濟的經濟效應分析

發展低碳經濟的社會經濟效應，可以從產業結構優化和升級、創新能力和技術進步水平的提高兩個層面理解。1.有助于實現產業結構優化和升級。我國目前的產業結構關系依然以及時產業和第二產業為主體，而具有較高經濟增加值和較低能耗及污染的第三產業對我國經濟的貢獻尚不顯著。以汽車產業為例，目前中國的汽車年產量已經達到約2000萬輛，汽車銷量占世界的比例超過20%。但是，中國的汽車產業，一方面暴露出技術水平較低，自主品牌汽車市場競爭力薄弱等問題；另一方面，過大的汽車產量和保有量造成了嚴重的汽車尾氣排放，汽車產業亟須進行整體性的產業優化和升級。低碳經濟模式為實現其優化和升級提供了可能，以特斯拉為代表的新能源汽車在汽車產業界的異軍突起，展示了純電動汽車技術的成熟和可行、重構了低碳經濟模式下的汽車產業鏈。因此，低碳經濟模式為產業和產業結構的優化和升級提供可能性。2.有助于創新能力和技術進步水平的提高。在知識經濟的歷史背景下，知識作為一種重要的經濟要素貢獻于經濟產出，不斷實施和加速技術創新的速度，提高技術創新的能力成為各經濟體獲得和保持競爭優勢的關鍵。技術創新戰略已經上升到中國國家戰略的層面，“十二五”期間我國提出了研發創新投入強度達到GDP的2.5%的硬性指標要求。經濟的低碳化發展路徑能夠為我國技術創新戰略提供動力支持。從低碳經濟的實現路徑上，需要通過不斷發展清潔能源技術、節能材料技術、新能源汽車技術和工業節能減排等關鍵技術來實現能源利用效率的提高和溫室氣體排放量的減少，在通過引進、消化、吸收、自主研發等路徑來突破和產業化上述技術的過程中，必然為中國創新能力和技術進步水平的提高提供充分的市場激勵。

二、發達國家發展低碳經濟過程中的環境保護法律體系分析

西方發達國家在促進低碳經濟發展目標實現的過程中所采取的環境保護相關法律體系的建設經驗，概括起來可以分為加強低碳經濟環保立法的頂層體系建設、發揮低碳經濟環保立法的激勵體系建設、加強低碳經濟環保立法的支撐體系建設等方面。1.加強低碳經濟環保立法的頂層體系建設。英國在2007年推出了全球及時部《氣候變化法案》，從而成為世界上及時個擁有氣候變化法的國家；2008年，日本政府資助的研究小組了《面向低碳社會的十二大行動》；2009年，日本又公布了名為《綠色經濟與社會變革》的改革政策草案；德國通過的《歐盟生態農業條例》和制定與2003年的《生態農業法》是德國發展低碳農業的頂層法律體系，該法律體系詳細規定了低碳農業的執行機構及其職能、農業化肥的使用準則，而且對違反上述法律體系的法則進行了詳細規定；美國于2007年頒布的《低碳經濟法案》和2009年實施的《美國復蘇與再投資法案》等都是低碳經濟的頂層立法體系。2.加強低碳經濟環保立法的激勵體系建設。法律體系建設在市場化主體的經濟活動中能夠發揮顯著的導向性和激勵性功能，碳稅就是一種具有激勵功能的低碳經濟環保立法實踐。碳稅是一種針對二氧化碳排放征收的定向稅種，旨在通過降低二氧化碳的排放達到環境保護的目的。碳稅征收在世界主要發達國家得到了較為廣泛的應用。荷蘭早在1988年就啟動了分布式能源計劃，通過計劃實施，荷蘭的分布式能源為電力增長做出巨大貢獻，熱電聯產裝機容量由1987年的2700MW猛增到1998年的7000MW，占總發電量的48.2％。同時，荷蘭新的《電力法》賦予分布式能源（熱電聯產）特別的地位，規定政府對其售電僅征收低稅率。3.加強低碳經濟環保立法的支撐體系建設。實現發展低碳經濟過程中環境保護的目標，技術創新是關鍵，而實現技術創新以及技術裝備的更新，必須建立在完備的金融支持的基礎上。因此，在低碳經濟環保立法的過程中，金融法律法規等配套政策體系的支撐作用非常顯著。例如，澳大利亞采取了通過金融支持的形式促進低碳農業的發展，于2011年頒布的《低碳農業倡議法》為其實施低碳農業戰略提供了法律保障。在《低碳農業倡議法》的體系下，農戶享有碳排放的交易權以及碳排放的收益權。同時，政府獲得的碳排放收益用于低碳農業的技術研發投入和技術推廣服務。通過金融支持的模式，澳大利亞有效形成了低碳農業發展的市場激勵機制。

三、發達國家低碳經濟環境保護法律體系對我國的經驗啟示

借鑒發達國家在促進低碳經濟發展過程中的環保法律實踐，我國在發展低碳經濟的環境保護法律體系建設方面應建立低碳經濟環保政策的多方位覆蓋體系，建立激勵與約束相容的低碳經濟環保政策，建立低碳經濟環保政策相關支持政策建設，建立低碳經濟環保政策實施績效評估體系。1.建立低碳經濟環保政策的多方位覆蓋體系。發達國家在促進低碳經濟發展的過程中高度重視環境保護體系建設，我國在發展低碳經濟的過程中也出現了忽視環境保護的問題，例如在發展低碳海洋經濟中海洋牧場往往被視為海洋水產品的生產系統，對產量和經濟效益的追求導致海洋牧場在提供生態廊道、調節流場和物質輸運等方面的生態作用往往被忽視。因此，在制定低碳經濟的環境保護政策體系方面必須堅持生態優先的觀點，實現法律體系多方位覆蓋環境監測、生境修復、資源養護等領域。2.建立激勵與約束相容的低碳經濟環保政策。縱觀美國、日本等發達在低碳經濟環保政策方面的寶貴經驗，采取激勵與約束相融的低碳經濟環保政策成為發達國家發展低碳經濟的普遍選擇。建立激勵與約束相容的低碳經濟環保政策：一方面，在低碳經濟環保政策的激勵政策方面，對企業低碳設備的固定資產投資、技術研發支出等給予支持，例如固定資產可以采用加速折舊法，研發經費支出可以采用加計扣除等方法；另一方面，在低碳經濟環保政策的約束政策方面，提高碳稅征收的稅率，或者可以采取在碳稅征收基礎稅率實行低稅率的基礎上，采取累進制高稅率形式提高企業生產成本。3.加強低碳經濟環保政策相關支持政策建設。發達國家在構建低碳經濟環境保護政策的過程中高度重視金融等相關配套支持政策體系的建設工作，我國在構建低碳經濟環境保護政策的過程中也應積極匹配低碳經濟環保產業投資基金等形式金融配套體系建設。例如，以碳稅征收為基礎發起設置的低碳產業投資基金可以采用有限合作制的形式開展基金投入運作，在具體操作方面可以以企業低碳技術改造、低碳技術成果轉化、低碳技術的研究開發等為主要投向，以股權投資為主要形式，通過資本市場退出的形式實現建立在碳稅收入基礎上的產業投資基金價值較大化。4.建立低碳經濟環保政策實施績效評估體系。通過上述分析可以看出，低碳經濟的環保政策在實施過程中對于市場化主體具有激勵功能和約束功能，能夠在很大程度上引導市場化主體的行為特征并對經濟發展產生重要影響。因此，應開展低碳經濟環保政策實施績效評估體系，綜合構建低碳經濟環保政策實施績效的經濟效益、社會效益（包括環境保護效益）等績效的定量化評價體系，并通過數據監測和收集對低碳經濟環保政策實施績效進行定量化評價，從而為政策的持續改進和優化奠定提供依據。

四、結語

發達國家在促進低碳經濟發展目標實現的過程中所采取的環境保護相關法律體系的建設經驗，概括起來可以分為加強低碳經濟環保立法的頂層體系建設、發揮低碳經濟環保立法的激勵體系建設、加強低碳經濟環保立法的支撐體系建設等方面。借鑒發達國家在促進低碳經濟發展過程中的環保法律實踐，我國在發展低碳經濟的環境保護法律體系建設方面應建立低碳經濟環保政策的多方位覆蓋體系，建立激勵與約束相容的低碳經濟環保政策，建立低碳經濟環保政策相關支持政策建設，建立低碳經濟環保政策實施績效評估體系。

作者:趙勇賓 單位:榆林學院政法學院

環境保護法律論文:環境保護法中企業環境法律責任的界定

1環境行政責任

1．1責任承擔主體

環境違法行為的行政責任由企業和企業相關責任人承擔。相關責任人是指直接負責的主管人員和其他直接責任人員，即違法行為主要獲利者和在生產、經營中有決定權的管理、指揮、組織人員，直接排放、傾倒、處置污染物或者篡改、偽造監測數據的工作人員等。

1．2責任形式及適用

1．2．1罰款

新《環境保護法》第59條規定，企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。即為“按日計罰”制度。出臺這一制度，是為了治理目前在環境執法中普遍存在的“守法成本高、違法成本低”的現象，以有效遏制“寧可違法也不治污”怪象的發生。新《環境保護法》第61條規定，建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并責令恢復原狀。近年，建設項目未批先建的現象屢禁不止，主要是因為這類項目可以通過“先上車后補票”的辦法限期補辦環境影響評價手續。新《環境保護法》對未批先建建設項目環境影響評價直接說“不”，堵住了現有規定中“限期補辦”的漏洞。未批先建的違法項目，可以直接處以罰款。新《環境保護法》第62條規定，重點排污單位不公開或者不如實公開環境信息的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令公開，處以罰款，并予以公告。近年來，我國因環保問題引發的群體性沖突時有發生，重要原因之一就是公眾得不到相關環境信息，難以評價企業排污狀況造成的實際影響。法律規定重點排污單位若不公開或者不如實公開環境信息，環保主管部門要首先責令其公開，并處以罰款。

1．2．2限制生產、停產整治，責令停業、關閉

新《環境保護法》第60條規定，企業超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施;情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。這一規定，既加強環境執法，又兼顧企業的基本權益，程序設計上一般先實施限產、停產整治，再考慮停業、關閉，循序漸進，留有空間。為規范監管和便于基層執法，國家環境保護部制發了《環境保護限制生產、停產整治暫行辦法》，規定了限制生產、停產整治和停業關閉的適用情形，對調查取證、審批、決定、實施整改、解除、后督察等實施程序提出要求。

1．2．3行政拘留

新《環境保護法》第63條規定了企業直接負責的主管人員和其他直接責任人員因環境違法被處以行政拘留的情形:①建設項目未依法進行環境影響評價，被責令停止建設，拒不執行的;②違反法律規定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執行的;③通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物的;④生產、使用國家明令禁止生產、使用的農藥，被責令改正，拒不改正的。行政拘留是對尚未構成犯罪的一般違法行為給予的一種最為嚴厲的行政制裁。

2環境民事責任

2．1責任承擔主體

環境違法行為的民事責任承擔者有兩類:一類是環境污染者和生態破壞者，另一類是提供環境服務的中介機構。新《環境保護法》第64條規定，因污染環境和破壞生態造成損害的，應依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。第65條規定，環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環境服務活動中弄虛作假，對造成環境污染和生態破壞負有責任的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，還應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。

2．2責任形式及適用

《民法通則》規定的10種民事責任形式中的停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等都能適用于環境民事責任。賠償損失是環境民事責任中應用最廣泛的責任形式，環境侵權責任多以賠償損失的形式承擔。我國環境侵權中“賠償損失”這一民事責任的承擔，嚴格遵循著傳統民法中的同質賠償原則，即民事侵權所致的損害賠償以受害人遭受的實際損失為標準進行賠償。而在環境侵權事件中，受害者往往遭受了巨大損失，但依據同質賠償原則獲得的賠償卻非常有限，侵權責任法的預防功能無法實現。鑒于此，有學者建議引入懲罰性賠償制度，使受害者通過懲罰性賠償彌補潛在損失，以實現社會實質正義，切實發揮法律的預防功能。

2．3環境民事公益訴訟責任承擔

同一環境行為常常會同時涉及公共利益與私人利益。為有效保護環境公共利益，新《環境保護法》確立了環境公益訴訟制度。環境民事公益訴訟所具有的公益性、懲罰性及預防與補救功能，決定了環境民事公益訴訟不能直接套用傳統的環境侵權訴訟的責任承擔方式，而應當設計出符合其自身性質的法律責任承擔方式。比如，“排除危害”責任的適用應首先確定環境侵害的標準;“賠償損失”責任的適用應當區分惡意排污、過失排污等不同情節確定賠償數額;“恢復原狀”責任的適用應當考慮恢復原狀的可能性與成本、恢復原狀費用的范圍及數額計算和支付方式等。

3環境刑事責任

環境刑事責任是指行為人故意或過失實施了嚴重危害環境的行為，并造成了人身傷亡或公私財產的嚴重損失，已經構成犯罪需要承擔刑事制裁的法律責任。

3．1責任承擔主體

環境刑事責任承擔實行通俗意義上的“兩罰制”，即既制裁單位又制裁相關責任人。實踐中，不少環境污染犯罪是由單位實施，此類行為往往具有更大的社會危害性。環境案件司法解釋第6條明確規定，對于單位實施環境污染犯罪的，不單獨規定定罪量刑標準，而是適用與個人犯罪相同的定罪量刑標準，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員定罪處罰，并對單位判處罰金。

3．2與環境犯罪有關的罪名及刑罰

3．2．1投放危險物質罪

刑法第114、第115條規定，投放毒害性、放射性、傳染病病原體等物質，尚未造成嚴重后果的，處3年以上10年以下有期徒刑;致人重傷、死亡或者使公私財產遭受重大損失的，處10年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。“毒害性”物質系指能對肌體發生化學或物理化學作用，因而損害肌體、引起功能障礙、疾病甚至死亡的物質，如氯化鉀、氰化鈉、砒霜及其他各種劇。

3．2．2污染環境罪

刑法第338條規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金;后果特別嚴重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。2011年刑法修正案(八)對1997年刑法規定的“重大環境污染事故罪”作了修改完善，擴大了污染物的范圍，簡化了入罪要件。修改之后，罪名也由原來的“重大環境污染事故罪”調整為“污染環境罪”。這意味著，不論行為人是否造成了污染環境的后果，只要實施了污染環境的行為，即可按此罪量刑。

3．2．3與固體廢物相關聯的罪名

刑法第339條規定了非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪和走私固體廢物罪。該條規定，將境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者嚴重危害人體健康的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金;后果特別嚴重的，處10年以上有期徒刑，并處罰金。未經許可，擅自進口固體廢物用作原料，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者嚴重危害人體健康的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;后果特別嚴重的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金。以原料利用為名，進口不能用作原料的固體廢物、液態廢物和氣態廢物的，依照刑法第152條的規定定罪處罰。以上是刑法規定的與環境犯罪相關的罪名。環境案件司法解釋第8條規定，違反國家規定，排放、傾倒、處置含有毒害性、放射性、傳染病病原體等物質的污染物，同時構成污染環境罪、非法處置進口的固體廢物罪、投放危險物質罪等犯罪的，依照處罰較重的犯罪定罪處罰，進一步加大了對環境犯罪的處罰力度。

4結語

系統梳理新《環境保護法》視野下企業環境違法行為應當承擔的法律責任，有助于員工了解法律規定的保護環境的權利、義務和責任，更加自覺地踐行法律，依法合規地做好企業的環境保護工作。

作者：李政群 單位：中國石油化工集團公司法律部

環境保護法律論文:環境保護法律制度完善

一、完善我國環境保護法律制度的必要性

30多年來，中國政府相繼提出走新型工業化發展之路，發展低碳型經濟、循環經濟，建立節約資源型、友好環境型社會，建設創新型國家等發展理念和戰略思想。我國淺表水資源量中有32%的水為基本生態用水，不能有效控制和利用的水資源量占40%，水資源可利用量僅占28%。我國超過500個城市存在用水短缺的現狀，月均用水短缺量4800萬立方米，相當于近540萬人的年均用水量。目前，我國主要污染物排放量已經超過環境承載能力的極限，流經城市的水資源普遍受到污染。很多大中城市環境污染極為嚴重，持久性有機污染物的危害逐漸開始凸現，土壤污染面積逐步增大，沿岸海域污染加劇，核與輻射環境安全存在隱患。荒漠化嚴重，土地沙化速度加劇，草地資源退縮，物種多樣性驟減，森林生態功能衰退，生態系統功能持續退化。環境污染問題已經嚴重威脅到公眾的生產、生活、安全和健康，因此，我們需要一套相對完善的法律制度來改善和保護我們的環境及相關產業的可持續發展。

二、現行環境保護法制定所取得的成績和主要缺陷

（一）現行環境保護法制定所取得的成績

首先，正確界定了環境的內涵，明確了環境法的調整范圍和對象，是環境法成為一個獨立的部門法的重要標志；其次，確定了經濟社會、與環境保護協調發展的原則，正確處理保護環境與發展社會經濟之間的矛盾，把經濟社會發展和環境保護有機地結合了起來；再次，奠定了完善我國環境法律體系的基礎推進了我國單行環境法律法規的創建，標志著我國環境保護事業已進入到有法可依的階段；，確立了具有中國特色的環境管理體制。

（二）現行環境保護制定的主要缺陷

及時，《環境保護法》制定的時間較早，現行《環境保護法》是1989年在原《環境保護法（試行）》的基礎上制定的。現行《環境保護法》不僅缺少可持續發展的內容，而且其中制度設計和原則也不符合可持續發展的理念。第二，現行《環境保護法》對自然資源的保護重視不夠，偏重于防治污染，導致我國自然資源的濫用、破壞以及整個生態環境的持續惡化。第三，環境法律責任不夠明晰，法律救濟途徑不順暢，致使環境破壞與污染日益惡化。同其他法律責任一樣，環境法律責任雖然不同于其他的社會責任，但也必須由環境法律文件予明確規定，由國家強制力保障其實施，并且由國家授權機關依法追究的法律制裁。然而，在現實工作中往往會出現政出多門、職責不明的現象，導致環境事故發生后無法找到法律責任主體。因此在司法實踐中，無從救濟。

三、完善我國環境保護相關法律制度的建議

（一）中國需要環境保護方面的基本法

及時，明確生態可持續發展的國家發展戰略，并以法律形式加以明確。生態可持續發展是國家和社會可持續發展的前提，所以，必須對生態可持續發展做出制度層面的安排，并且將這種制度安排升格為國家意志。第二，明確環境保護中國家與社會、政府與市場以及公權與私權的關系，明確國家環境管理權力與公民環境權利的定式。第三，建立新型國家環境管理體制，打破常規，按照生態規律劃分生態區域。第四，完善環境責任歸屬制度，明確責任的構成要件與責任主體，明確環境法律責任公益性和社會性的判定標準。第五，根據防范風險、全過程控制、代際公平、公眾參與等可持續發展的基本原則，完善環境管理的基本制度。

（二）完善我國生態環境刑事法律制度

建議根據當下現狀增設若干新罪名。因為，刑法是保障法，對重大環境污染事件的行為人，刑法是行政法的強化和輔助手段。建議增設：盜取水資源罪，超發采礦許可證罪，破壞生態采礦罪，虐待生物罪，植被破壞罪等。另外，適當加重部分環境犯罪的處罰力度，擴大自由刑的適用范圍。

（三）執法與司法需要改進

行政主導是我國環境保護的一大特點，環境保護強調政府的主導作用。首先，污染防治要按行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向前進。其次，生態保育要逐步擴大民事保護的范圍，這要取決于物權法的完善。，建立非直接利害關系人為主體的公益訴訟制度，非直接利害關系人可以代表環境公害的受害者提起訴訟。環境公益訴訟法的立法是順應時代的。筆者認為，為體現法律的完整性和統一性作為出發點，筆者建議增設“社會組織與其所從事的公益訴訟活動沒有經濟利益關系”這一規定，并將其作為第五十八條第三項，與其他兩項一同作為環保公益訴訟主體資格的要件。同時，將“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”修改為“提起訴訟的社會組織通過訴訟牟取經濟利益的，法院應當中止該社會組織的訴訟活動。

（四）賦予社會組織與廣大公民參與和監督環境保護的廣泛權利

新《環境保護法》增設了“信息公開和公眾參與”，賦予了公民、法人和其他社會組織享有知情、參與和監督環境保護的廣泛權利，正體現了立法者鼓勵公眾參與環境保護的意愿，改變行政機關對生態環境進行監督、管理的壟斷現狀。允許符合條件的社會組織對行政機關提起訴訟，恰恰是社會組織參與、監督行政機關保護環境工作體現。

四、結論

完善環境保護相關法制建設是一項長期的過程，不可急于求成，但面對我國現實的需求，我們要高度重視起來，盡快完善相關法律法規。環境問題沒有國界，環境問題已成為全球的問題。我國應加強國際交流與合作，借鑒國外值得我們學習的經驗教訓。不斷完善環境保護相關法律法規。我們每個人要肩負起保護環境的責任，共同創造我們美好的家園。

作者：王晨 單位：商丘市環境監測站

環境保護法律論文:農業生態環境保護法律思考

1我國農業生態環境的現狀

改革開放以來，我國的經濟社會都得到了空前的發展，生態環境破壞也愈演愈烈，環境利益與經濟利益關系失衡。一方面，我國的農業發展成就巨大，糧食首次實現了“十連增”，滿足了十幾億中華兒女的物質需求；另一方面，發展帶來的代價也頗為巨大，對于農業資源的過度開發，我國農業生態破壞和環境污染問題日益嚴重，農業生態環境狀況令人堪憂。

1.1我國農村環境污染日益嚴重和農業生態環境破壞不斷加劇我國農業生態破壞不斷加劇主要表現在：水土流失和土地荒漠化嚴重，人均耕地逐年減少，草場退化等方面。我國是土地荒漠化較為嚴重的國家，人均耕地水平不到世界水平的一半。環境保護部副部長李干杰表示，全國環境質量狀況總體來看有所改善，但生態環境保護形勢依然嚴峻。土地環境形勢依然嚴峻。耕地土壤環境堪憂，區域性退化問題較為嚴重。全國年內減少耕地面積8．02萬hm2。全國現有土壤侵蝕總面積2．95億hm2，占國土面積的30．7％［3］。我國農業供需矛盾突出，對農業資源的需求不斷增加，但農業人均資源有限，加之在市場經濟下，農業要增強競爭力，于是就不斷利用各種手段的開發農業資源，導致農業生態破壞和環境污染加劇。根據第二次土地調查結果，截止2013年，我國有333．3萬hm2左右的耕地受到中、重度污染，全國因草原退化、建設占用等因素導致草地減少1067萬hm2，具有生態涵養功能的灘涂、沼澤減少10．7％［4］。

1.2我國農業生態環境破壞的主要原因造成我國農業生態環境污染問題的原因主要有幾個方面：（1）農業生產過程中化學物質的使用導致土壤污染，我國的化肥使用量大約是5800萬t，是目前世界上化肥施用量較大的國家。還有我國農藥使用量是180萬t，農膜240萬t，加之農村畜禽養殖濫用藥物，這些化學物質的使用導致土壤污染加劇和地力的下降。（2）工業“三廢”污染，我國每年排放的工業廢水、廢氣和固體物排量逐年增加，使得農業的水源、農田、農村大氣受到嚴重污染，給農業生態環境造成不同程度的破壞。近年來，農村鄉鎮企業的迅速發展，其中某些企業技術含量低，環境保護意識差，以犧牲環境為代價的發展，對于農業生態環境的破壞更是雪上加霜。（3）農村的生活垃圾和生活污水的隨意排放導致水體和土壤的污染，農村畜禽養殖業逐漸走上了規模化道路，其產生的畜禽糞便等污染物隨意排放，沒有得到科學的處理，對大氣、水體、農田造成了不同程度的污染和破壞，嚴重破壞了農業生態環境。此外，我國農業生產結構不合理、資源開發方式粗放、農民環境保護意識淡薄且法律在農村地區適用弱是導致我國農業生態環境惡化的又一方面的因素，而且我國現價段的技術水平也限制了農村與農業環境污染治理力度。

1.3我國農業生態環境破壞的實質———利益沖突我國已經形成了以《環境保護法》為主體的環境法律保護體系，在保護生態環境預防和制止環境污染方面都取得了很大的成果。但是法律在協調環境利益與經濟利益方面不夠完善，不能適應生態環境保護的要求，不能有效的防治生態環境污染。在農業生態環境保護領域，農業生態環境保護與治理涉及到多方利益關系，利益沖突是導致農業生態環境破壞的關鍵所在。利益沖突主要表現在三個方面：及時，管理機構自身利益與環境利益沖突，政府部門對經濟利益的追求不能有效得到遏制，進而還是出現了一邊治理、一邊破壞的惡性循環，最終還是使環境利益受到損害。第二，環境保護者與受益人之間的利益沖突，我國的生態補償制度并不完善，缺乏有效促進農業生態環境保護的優惠政策。第三，排污企業與受害者的利益沖突，企業需要投入大量的資金進行治理排放的污染物，守法的成本大大高于違法的成本，大都企業都寧愿排污受罰而不進行污染治理，甚至一些地方政府為了稅收而對于排污企業的放任行為導致農業生態環境污染加劇。這些沖突的存在是因為缺乏有效的法律調整規制手段。

2我國農業生態環境保護的法治現狀

我國農業生態環境日趨惡劣，這和生態文明建設的目標背道而馳。面對日益嚴重的農業生態環境污染問題，歸根結底還需要法律的保障，法律手段是解決農業生態環境問題的核心手段。我國法律在平衡農業發展與農業生態環境保護方面發揮著至關重要的作用。

2.1我國農業生態環境保護相關立法缺失一方面相關立法規定過于原則化，缺乏可操作性；另一方面，某些領域存在立法空白。在農業生態環境保護方面，我國已經制定了環境保護法、農業法、土地管理法、水土保持法、環境影響評價法、森林法、草原法、水法等法律法規，涉及農業生態環境保護的行政法規規章和地方性法規也有許多。但是農業生態環境是整體的內在系統化的，需要一部綜合性農業生態環境保護法律，目前這些有關立法是分散的且規定都過于原則化，不適應農業生態環境保護的需求。例如，《環境保護法》第三十三條規定了各級人民政府應當加強對農業生態環境的保護，防治沙化等生態失衡現象和第四十九條規定防治農業污染等，這兩條原則性的規定，實際操作很難，并且把農業生態資源保護與農業環境割裂開了。《農業法》第八章農業資源與農業就保護，其內容基本上是對環境保護法中兩個條文的再次表述，缺乏措施性的規定，在發生農業生態環境污染事件時很難適用到具體問題中去。我國一些地方也制定的一系列農業環境保護的法規，但是這些地方性環境立法過于原則，缺乏應有的規范性，可操作作性不強，沒有體現地方農業生態環境的特殊性，以致有些空泛的規定和政策式的規定無法執行，難以達到預期的法律效果。在一些重要農業生態環境保護立法領域還存在立法空白的現象，在生態農業、水污染、土壤污染、面源污染防治方面的立法還很欠缺。缺乏專門針對于農業生態環境特別的法律規范。在我國的現行法律體系中沒有建立公眾參與、行政指導、行政強制以及有利于農業生態環境保護的經濟政策機制等方面，不利于調動公眾參與農業生態環境保護的積極性。由于我國生態環境保護法律體系存在的這些問題，導致農業生態環境保護工作在許多方面不能有效的開展起來，不利于農業的可持續發展。

2.2現有法律制度體系與農業生態環境保護缺乏適應性我國已經建立了環境影響評價制度、限期治理制度、“三同時”制度、排污收費制度、農業生態補償制度等一系列的生態環境保護法律制度制度，但制度與制度間的協調性和配套性較差。這些制度主要針對大城市的污染，對于農業生態環境保護的規定較少。我國農業生態環境保護基本制度主要包括耕地制度，劃區輪牧、休牧和禁牧制度，捕撈限額和禁漁、休漁制度，與農業生產有關的物種資源保護制度以及農業安全生產安全使用制度，這些農業生態環境保護的具體法律制度也存在一些不足與缺陷。農業生態環境保護的有關立法，禁止性規范較多，鼓勵性規定較少，缺乏激勵機制。在保護農業生態環境的同時，重視政府的作用，賦予政府的權力較多，沒有發揮農民的主動性去保護農業生態環境。我國生態環境保護的相關法律責任制度不完善，有關破壞生態環境的法律責任的規定不全，許多法律都涉及生態環境保護的禁止性規定，但沒有相應的法律責任規定，從而使禁止性規定與法律責任的承擔沒有相互呼應，屬于法律責任的缺位。另一方面，法律責任的規定在對生態功能保護的違法行為處罰較輕，還有一些社會危害性大、破壞性強的環境違法行為，僅僅設置了行政責任追究機制，沒有相應的刑事責任條款的規定。由于法律責任制度的不完善，使得環境保護相關法律無法發揮其應有的威懾和制裁作用，不利于促進農業生態環境的保護和改善。

2.3我國農業生態環境保護執法體系存在缺陷我國農業生態環境保護執法存在“體制不夠嚴密”和“相應程序缺乏”兩大方面的體系性缺陷。就執法體制而言，首先執法主體林立，我國農業生態環境保護領域的管理體制是統管與分管相結合的多部門分層次執法體制，實踐中，這種體制導致農業環境執法主體林立，各個執法主體之間相互扯皮或推諉的現象產生；其次，行政執法權分散，行政執法權分散于植物保護、種子、土肥、環境保護等各個機構中，這種分散的行政執法權力很容易導致執法不一、相互沖突等現象，農業執法秩序處于混亂的局面。就執法程序而言，實踐中，農業生態環境保護執法缺乏程序的控制和保障，過于強化環境管理機構的權利，缺乏對環境管理相對人合法權益應有的程序性保障機制。在現行有關農業環境立法的相關法律法規中，管理者與被管理者，行政部門與公民的權利義務關系在法律上具有不平衡性，過多的確立和保護的是政府的權利和利益。一方面，它賦予環境管理機構很多的權利，但缺乏對其環境管理行為有效的監督機制。另一方面，它賦予環境管理相對人很多的義務，卻很少規定保障環境管理相對人權益實現的程序機制，導致環境管理相對人的合法環境權益得不到保障。

3我國農業生態環境保護法律完善建議

3.1強化我國農業生態環境保護相關立法首先，根據我國農業生態環境的客觀規律，盡快制定出一部綜合性的農業生態環境保護法律，以解決我國農業生態環境立法過于分散的問題，為農業生態環境保護提供更直接有效的法律依據。地方性立法應該更加注重地方農業生態環境的特殊性，因地制宜的制定可行性與可操作性強的相關法律保護措施。其次，建立健全與農業生態環境保護相關的法律法規，增強農業生態環境保護相關法律規定的可操作性，盡快制定《沙漠化法治法》等與農業生態環境保護相關的法律，對現行的《農業法》、《農業技術推廣法》等農業生態保護相關法律法規進行適當的修改。再次，填補農業生態環境立法空白，目前我國國務院已經于制定并實施《規模化畜禽養殖污染防治條例》，對于我國農業生態環境保護有著重要的意義，鑒于此，還應加強生態農業、土壤污染、水污染、面源污染等污染防治方面的立法，填補在這些領域的空白。同時農業環境標準體系也可適時的做些調整，以符合現代農業發展的需要。，建立公眾參與以及有利農業生態環境保護的激勵機制，同時政府部門應加強行政強制、行政指導等手段，調動和鼓勵農業生態環境保護相關主體的主動性和積極性，建立經濟激勵機制，對于保護農業生態環境有貢獻的單位和個人給予獎勵或者其它方面的經濟優惠，調動各階層的積極性，參與到農業生態環境保護工作上來。

3.2健全我國農業生態環境保護的相關制度，優化制度配套環境完善我國現行的生態環境保護制度，在相關生態環境保護制度中增設保護農業生態環境的條款。建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度是黨在十八大報告中的要求。為了使生態恢復補償制度發揮其應有的作用，建議完善生態補償機制、加強政府財政投入和支持力度、實施綠色國內生產總值制度等。健全我國農業生態環境保護的法律責任制度，一是，明確法律責任，對于破壞和污染農業生態環境的違法行為的處罰問題作出明確規定，為追究農業生態環境違法的法律責任提供明確的法律依據。二是，嚴格法律責任，對于破壞農業生態環境違法行為，不僅要規定罰款這樣行政處罰，還應當規定限期治理與修復、責令停產停業整頓等行政處罰措施，并調高罰款數額標準。對于構成犯罪的農業生態環境的違法行為，應明確規定其刑事責任追究，使得法律發揮威懾和制裁作用，為做好農業生態環境保護工作提供有力的保障。

3.3健全我國農業生態環境保護執法體系一方面，變革我國農業生態環境保護領域統分結合的執法體制，建立專門的農業生態環境保護的綜合執法主體，規范農業生態環境保護執法主體，明確執法主體職能。這樣便可以集中行政執法職能，把執法人員的指揮管理、安排執法經費的安排、調配執法力量的調配統一起來，解決了行政職能過于分散的問題，同時也避免了行政主體之間相互推諉等弊端的出現。另一方面，強化行政程序的控制和保障作用，規范農業生態環境保護的執法程序。加強農業生態環境綜合執法的外部行政程序建設和保護行政相對人的合法程序權益。建立諸如告知公示制度、聽證制度等制度，確保公眾能夠參與農業生態環境保護的工作中來，確保農業生態環境執法主體依法執政，防止濫用自由裁量權的現象出現。同時強化司法手段，通過司法審判懲罰和制止重大污染環境犯罪、環境失職犯罪，以增強法律的威懾力。

3.4確立公民環境權，增強農民生態環境保護意識我國新《環境保護法》把生態文明納入立法理念，但是環境權并沒有得到確立。雖然新《環境保護法》增設了第五章“信息公開和公眾參與”，并在第五十三條及時款明確指出：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”。但是，此項規定和環境權保障的性要求相比仍顯狹窄，且不利于公眾參與和監督環境保護工作。因此，公民環境權的確立是農民參與監督農業生態環境保護的重要保障。同時，生態文明要求公民應當具有生態意識、環境保護意識、環境法治意識等生態文明意識，從而能夠形成良好的生態環境保護氛圍。在農業生態環境保護方面，應當加強農民的農業生態環境保護意識，通過教育宣傳農業生態環境法律知識，增強農民的文化素養和生態文明意識，從而引導農民走上生態農業、科學生產的農業現代化生產道路上來。

作者：杜娟單位：河海大學

環境保護法律論文:西部大開發中環境保護法律制度創新芻議

內容提要：隨著西部大開發戰略的不斷推進，經濟發展和環境保護的矛盾日趨突出。本文分析了我國西部環境問題的特點和現狀，以及西部大開發中產生的新的環境問題，立足于西部經濟發展和生態重建的雙重視野，就西部開發中環境保護法律制度提出了若干創新對策。

關鍵詞：西部大開發；環境保護；法律制度創新

1．西部地區環境問題的特點及現狀

西部大開發戰略中涉及的西部省份包括重慶、四川、云南、貴州、陜西、寧夏、甘肅、青海、內蒙古、廣西10個省、市、自治區。該地區占全國陸地總面積的68.83%，平原面積小，沙漠、戈壁、石山和海拔3 000米以上的高寒地區比重大，自然資源和生物多樣性豐富，年降水量少，干旱、嚴寒、雪災、滑坡、泥石流和洪水等自然災害頻繁。長期以來，由于自然、經濟、社會和歷史等多方面的原因，造成西部地區的生態環境不斷惡化，環境形勢相當嚴峻，主要表現在：土地退化加劇，土地荒漠化、沙化嚴重。嚴重的水土流失使中下游河道、湖泊淤積，懸河、懸湖增多，調蓄洪水能力降低，加劇了洪澇災害；同時，地下水超采現象也十分嚴重，加速了土地荒漠化和氣候干旱化趨勢；林草植被覆蓋率總體不高，質量和功能下降，生態惡化導致強沙塵暴頻繁發生，西北成為我國華北地區甚至東南沿海地區的重要風沙源；城市和工業集中地區環境污染相當嚴重。

作為經濟落后與生態脆弱的重疊性區域，西部在一定時期內將面臨經濟發展與生態環境重建的巨大矛盾和沖突。因此，如何從制度層面確保實現西部經濟發展和生態重建的雙贏目標，是擺在我們面前一項緊迫而又重要的任務。

2．西部開發中產生的新的環境問題

西部大開發戰略實施以來，西部地區社會經濟取得重大進展和明顯成效的同時，生態建設也得到顯著加強。退耕還林、退牧還草工程相繼實施(采取禁牧、休牧、輪牧、草場圍欄等方式恢復草原)，天然林保護、京津風沙源治理工程以及長江上游水污染治理、中心城市污染治理等項目進展比較順利。西部生態建設在取得一定成績的同時，西部開發中又產生了一系列新的環境問題，必須引起我們的高度重視并采取相應措施認真加以解決。

2.1 西部大開發中，經濟的快速發展給環境保護帶來了巨大的壓力

2.1.1西部重工業的興起必然要開采更多的地下資源和排放大量的“三廢”。

西部地區是我國以煤炭、石油、天然氣等自然資源開發加工的重要的重化工業基地。在西部大開發戰略的實施過程中，西部重工業的興起必然要開采更多的地下資源和排放大量的“三廢”，勢必給環境保護帶來沉重的壓力。國家環保總局《2005年中國環境狀況公報》顯示：21個地下水污染存在加重趨勢的城市主要分布在西北、東北和東南地區[1]。這從一個側面說明西北地區工業污染的嚴重。2006年全國人大常委會的一份環境執法檢查報告指出：①2006年上半年，中國單位國內生產總值能耗和主要污染物排放量不降反升；②黃河的支流渭河在寶雞以下全程污染逐步加劇，到達潼關進入黃河時已全部變成劣五類水質。黃河支流延河的監測斷面有40％為劣五類水質；③水環境惡化的趨勢并未得到有效遏制；④企業偷排廢水、弄虛作假的現象仍然十分嚴重、排污單位對于污染物排放量及其污染情況虛報瞞報的現象還是相當普遍[2]。該檢查報告又一次向人們敲響了包括西部環境問題在內的全國環境保護問題的警鐘。

2.1.2 西部開發中基礎設施的興建改造和破壞了現有的地貌。

西部大開發的戰略藍圖中，基礎設施的建設是重要一環。西部大開發戰略實施以來，興建了一大批基礎設施建設。在公路建設規模快速增長的同時，國家還投資興建了青藏鐵路、寶蘭鐵路復線、三峽水利樞紐工程、西氣東輸等重點工程。基礎設施的興建進一步改善了西部的投資環境和出行條件，為西部經濟騰飛創造了重要的基礎條件。但是，基礎設施的興建勢必改變局部地域的生態環境，其對局部環境的影響難以在短期內發現。由于西部生態環境的脆弱性，一旦局部生態平衡受到破壞，恢復往往要付出幾十甚至幾百倍的努力，時間跨度上甚至需要幾代人的努力才能恢復。如黃河三門峽水電站的興建對局部環境的影響的爭論至今仍未停息。

2.1.3 東部污染企業西移產生了新的環境問題。

隨著東部經濟的深入發展和經濟結構調整，東部地區對污染企業或行業實行了嚴格的限制措施。一些嚴重污染環境的小火電機組和清理整頓的小玻璃廠、小水泥廠、小煉油廠、小鋼鐵廠開始向西部轉移，這些企業或工藝設備產品被國家產業政策明令禁止或淘汰，但是西部個別地區政府及領導因環境意識不強，單純追求短期利益，加之機會主義和環保措施不力從而引發了嚴重的環境問題。東部污染企業西移發生的環境污染事件頻見報端。根據有關資料統計，近年來，工業污染“西移”了12個百分點。西部地區工業“三廢”排放總量雖然不多，但萬元產值排污量卻遠遠高于全國平均水平。東部地區已經淘汰的技術，在西部地區可能是先進技術；東部地區不屑于發展的產業，在西部地區可能是方興未艾的“朝陽產業”。由于不嚴格執行環境保護政策和法律，污染企業西移產生了嚴重的新的環境問題。

同時，西部是我國礦產資源相對豐富和集中的地區，受經濟發展和地方利益驅動，地方政府為了實現財政目標和完成GDP，加快本地資源開發，這些礦產資源的開發如果沒有嚴格的環保措施配套，極容易形成新的污染源。在資源開發的過程中，地方政府仍沿用計劃經濟時代的作法，用行政命令對抗國家環保法律法規和政策，自覺不自覺地成了污染企業的“保護傘”。如西部某地曾出現用紅頭文件“保護”排污企業的咄咄怪事，最終釀成數百名村民“血鉛超標”的嚴重事件[3]。類似的例子并不鮮見，必須引起我們的高度重視和深刻反思。

3．西部開發中環境保護法律制度創新

制度是指“人與人之間關系的某種契約形式或契約關系”，諾思和托馬斯認為，制度創新是現代經濟增長的根本原因。制度具有降低交易成本、促使外部效應內在化、最終導致經濟增長的功能。完善的環境保護法律制度能使環境成本內部化，促進生態環境的持續改善；同時，良好的生態環境已越來越成為吸引投資的重要因素之一，從長遠看，完善的環境保護制度能夠促進經濟的持續增長。

解決西部環境問題，實現經濟發展和生態重建的雙贏目標，必須突破現有制度的樊籬，探索可能視角，創新相關制度。法律視角無疑是解決西部環境問題的重要視角之一。這是因為剛性的環境保護法律制度對避免西部環境在經濟發展過程中進一步受到破壞，并得到改善的作用自不待言，而且西部地區的環境保護法制建設也將對西部地區的經濟發展提供充分有效的制度保障。因此，必須完善和創新我國現有環境保護法律制度，為實現西部地區社會經濟和生態環境協調持續發展、最終實現西部大開發的戰略目標提供法律和制度保障。

3.1 西部開發中環境保護法律制度創新的指導原則

可持續發展原則理應成為西部開發中環境保護法律制度創新的指導原則。可持續發展是指“既滿足當代人持續發展的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”[4]。其核心在于正確處理人與自然和人與人之間的關系，可持續發展原則要求經濟發展和環境保護不僅要考慮到本代人的利益的平衡，同時要考慮到代際人利益的平衡。西部開發中環境保護法律制度創新的立法層面、制度層面、執法層面都必須堅持可持續發展原則，只有這樣，才能避免西部大開發中的機會主義行為，真正實現西部開發中人口、資源、環境與經濟社會協調發展。

3.2 法制層面的若干創新對策

法制建設是實現西部地區經濟發展與生態重建良性互動的基本保障。目前重點要加緊制定西部地區生態環境保護方面的立法。立法應在不違反國家憲法和法律的基礎上制定，要體現資源合理有效開發利用與保護原則，經濟、生態和社會效益的統一原則。在制定并出臺具有總體框架作用的《西部開發法》的基礎上，圍繞經濟發展和生態重建，重點著手制定并出臺《產業結構調節法》、《生態補償法》、流域管理的《黃河法》和《長江法》等法律法規。此外，還應加強西部地區生態環境保護法律、法規的保障機制和監督機制建立，以保障法律、法規的貫徹實施。

3.2.1 制訂并出臺《西部開發法》。

在世界上一些發達國家的發展歷史上，如美國、英國、法國、德國等，在開發落后地區的過程中，這些國家的法律和政策都起到了決定性的作用。我國的西部開發戰略是一項長期的系統工程，要使這一項宏大的系統工程能夠順利實施并取得預期的成就，應當制定并出臺具有總體框架作用的《西部開發法》，在此基礎上，建立和完善體現西部開發特征的土地資源法、礦產資源法、環境保護法、產業投資法、利用外資法、區域發展法等相配套的法律體系，為實施西部大開發提供法律依據和法律保障。在西部大開發戰略提出之初，關于制訂并出臺《西部開發法》或《西部開發促進法》的呼聲甚高，但隨著時間的推移，這種呼聲日漸消失。筆者認為，制訂并出臺《西部開發法》或《西部開發促進法》仍有必要。這是因為，西部大開發戰略是一項長期的系統工程，需要花費幾代人的努力，才能實現“山川秀美、經濟繁榮、社會進步、民族團結、人民富裕的新西部”的宏偉目標。而《西部開發法》或《西部開發促進法》能夠對包括西部環境保護問題在內的西部大開發戰略順利實施提供宏觀法律層面的法制保障。通過法律把西部大開發的指導方針、戰略目標、重點任務（應當把經濟發展和生態重建擺在同等重要的地位）、組織領導機構、開發資金渠道、開發與保護的關系、中央政府與地方政府的責任、開發主體的權利和義務等等，用法律的形式確定下來，以保障西部大開發戰略實施的連續性和穩定性。

3.2.2 制訂并出臺《產業結構調節法》。

目前我國經濟總體上已告別了短缺時代，大多數工業品的生產能力已嚴重過剩，而西部地區仍然處于工業化的初期階段。據測算，西部10省區(包括重慶直轄市)人均GDP約合400多美元，工業化率低于全國平均水平5～6個百分點，工業產值占全國的份額僅為1／10左右，這與占全國57％的國土面積和23%的人口比例很不相稱。實現西部經濟的騰飛，工業化無疑是必經之路。但是，西部工業化的道路絕不能走發達國家或我國東部地區在工業化初期“先污染，后治理”的路子。因此，西部工業化必須與產業結構調整、環境保護結合起來，走出一條具有西部特色的“綠色工業化道路”。為此，西部地方政府除了嚴格執行國家產業政策和環保政策之外，及時制定并出臺在全國范圍普遍實施的《產業結構調節法》顯得更為緊迫。

我國雖然于2005年12月22日由國務院并實施《促進產業結構調整暫行規定》，對產業結構調整的目標、原則、方向和重點、指導目錄作出了明確規定，但是該規定立法位階較低，違反該規定的行為僅規定了行政責任而未規定刑事責任。因此有必要制訂并出臺立法位階較高的《產業結構調節法》，以法律形式規定國家產業政策導向、國家鼓勵并扶持的重點產業及優惠措施，以及違反該法時應當承擔的法律責任。完善的《產業結構調節法》有助于從宏觀層面調控經濟運行，克服地方保護主義和利益較大化動機，減輕環境保護壓力。完善的《產業結構調節法》還應當成為西部開發中產業發展、環境保護的重要依據。依據該法，西部地區應當在利用原有較強技術力量和工業基礎之上，根據西部各區域實際的地理、資源、生態環境條件，實行多向度、綜合性的開發與發展，圍繞生態環境的治理和改善，發展高新技術產業，傳統加工業，生態農、林、牧業等，實現資源開發、環境保護、經濟發展的協調統一。

3.2.3 制訂并出臺《黃河法 》、《長江法 》等流域法律法規。

制訂并出臺流域管理的法律法規，對于改變目前多頭管理、效率不高的現狀，實現流域綜合治理，促進沿流域社會經濟的均衡發展都具有重要的意義。我國學者俞樹毅認為，黃河水資源可持續利用要依賴于高效、科學的水資源管理體制，實行流域統一管理。黃河中上游地區生態環境建設與經濟社會文化的可持續發展需要立法來保障，除了水污染防治地方性立法、西部生態環境保護法及對現有的生態環境建設立法進行修改完善外，制定統一的《黃河法》勢在必行[5]。可以預見，《黃河法》、《長江法》等流域管理的法律法規的出臺，對于西部生態重建和經濟發展都將產生深遠的積極影響。

3.2.4 生態補償立法應當被提上議事日程。

長期以來，資源無限、環境無價的觀念根深蒂固地存在于人們的思維中，也滲透在社會和經濟活動的體制和政策中[6]。傳統上以自然資源的開發利用為發展模式的經濟增長方式往往過分強調資源的生產價值，而忽略了資源的生態價值，資源的價值并未得到真正體現。許多地區實際上是依靠犧牲資源和環境為代價換取短期的經濟增長與繁榮。我國目前經濟核算與發展評價中，沒有扣除經濟發展中的自然資源損耗與環境污染成本，如果將經濟增長過程中對環境破壞和資源損耗的損失扣除，真正有效的國內生產總值要比現在少。如據水利部的研究，1998年度，我國水污染對社會經濟造成的損失總量高達2 475億元，占當年GDP總量的3.1[7]。可見，我國目前的經濟增長模式從某種程度上講是以資源的提前“透支”為代價換取的。如果從代際公平的角度考慮，資源的利用效率更低，損失更大。因此，在經濟發展中必須核算資源的生態價值，建立生態補償機制①。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》以及“十一五”規劃綱要中都明確提出，要盡快建立生態補償機制。目前，我國在林業方面初步建立了森林生態效益補償制度，流域之間的調水補償也在地方和省域之間試行，在礦業、自然保護區以及農業、土地、草原等領域也采取了一些利用經濟杠桿促進生態系統功能恢復和重建的措施[6]。隨著理論界對生態補償機制探索的日漸成熟以及實踐經驗的不斷積累和總結，應當加快資源生態補償的立法，將生態補償的原則②、范圍、對象、方式、標準等以法律形式確立下來，真正實現資源的有效利用和經濟的可持續發展。在西部開發中，如黃河、長江兩大河系上游，可考慮實行中下游受益地區對上游地區的生態環境建設給予必要資助，依法建立健全補償制度。同一地區資源開發利用的受益者應該對當地的環境資源受害者給予補償；不同地區資源輸入的受惠者應該對資源輸出者給予補償等等。

3.2.5 建立健全排污權交易制度。

排污交易制度（emissions trading system），又稱排污指標交易制度，指在特定區域內，根據該區域環境質量的要求，確定一定時期內污染物的排放總量，在此基礎上，通過辦法許可證的方式分配排污指標，并允許指標在市場上交易[8]。據不統計，自上個世紀80年代中期以來，中國至少在10個城市進行過排污權交易試點，涉及的污染物包括大氣污染物、水污染物以及生產配額[8]。在西部開發中，通過加強地方立法，就污染物排放總量控制管理辦法、許可證交易管理辦法、排污交易物排放檢測執行辦法作出規定，積極探索符合我國國情的排污權交易制度。

3.2.6 創新物權制度，保護相關自然資源開發者的積極性。

實施退耕還林還草、退牧還草等是西部生態重建中的重要措施。在退耕還林還草、退牧還草工程的實施中，對于數量巨大的未利用荒灘、荒漠、荒山、荒溝和草場，可以考慮在維護憲法和法律確立的土地公有制的前提下，建立特殊的物權制度，根據“誰治理，誰開發，誰投資，誰受益”的原則，就開發主體對土地占有、使用、收益、流轉、承包期限等問題作出明確規定，以調動各個主體開發、使用、保護自然資源的積極性，促進西部生態環境的持續改善。

3.2.7 嚴格執行環境影響評價制度。

美國1969年頒布的《國家環境政策法》首創了環境影響評價制度，因這一制度對預防環境污染和破壞的重大作用被世界眾多國家競相仿效[9]。我國1979年《中華人民共和國環境保護法（試行）引入了環境影響評價制度，2002年10月出臺了《中華人民共和國環境影響評價法》。有學者認為，我國環境影響評價制度存在以下不足：①環境影響評價對象的范圍仍顯較窄；②公眾參與機制尚待完善；③司法的介入還處于初級階段，既無理論上的指導，也沒有實踐中的突破。[9]

筆者認為，完善的環境影響評價制度應當體現環境保護理念從“末端控制”向“首端控制”的轉變。為此，應當適時修改《環境影響評價法》，增強環境影響評價制度的可操作性，引入公眾參與評價的程序和機制等。在我國目前既有《環境影響評價法》確立的環境影響評價制度下，應當嚴格執行環境影響評價制度，對西部開發乃至全國范圍內的建設項目必須與環保項目同時規劃、設計、施工，從開發建設的源頭控制生態破壞，實行工程建設與生態建設和恢復同時設計、同時施工、同時驗收，堅決杜絕片面追求建設速度，忽視生態保護的現象。

3.2.8 嚴格環境執法，促使環境成本內部化。

環境污染愈演愈烈的主要原因是守法成本高，違法成本低。加之一些地區地方保護主義嚴重，執法不嚴，執法無效，難以有效遏制地方和部門在自我利益驅使下的破壞生態環境行為，甚至出現“一邊治理，一邊破壞，一方治理，多方破壞” 的現象。因此，必須充分利用經濟、法律等綜合手段，促使環境成本內部化，只有這樣，才能有效遏制環境質量不斷惡化的趨勢。

3.2.9 建立并完善突發環境事件的應急機制。

我國法律并未直接明示公民的環境知情權。《中華人民共和國環境保護法》第11條、第31條規定了政府主管部門、單位的環境信息披露義務。但是，單向的政府主管部門、單位的環境信息披露難以有效保障公眾的環境知情權，這不僅加劇了雙方之間的信息不對稱現象，而且不利于公眾對環境污染者的監督。因此，有必要在相關法律中明確規定公民的環境知情權，并在時機成熟時出臺專門的《環境信息公開法》，就公民環境權的內容、獲取環境信息的途徑和程序、披露虛假環境信息的法律責任、侵犯公民環境權的法律責任等作出明確規定。

同時，應當進一步建立和完善突發環境事件的信息披露機制和應急機制。松花江污染事故發生后凸顯出環境信息報告反饋制度、地方各級環保部門應對突發重特大環境事件的處置能力、環境應急監測能力等諸多方面的不足。考慮到我國大部分大中型化工石化企業分布在沿江、沿海甚至人口密集和飲用水源保護區，生產和污染處理設施不斷老化，污染物處理和污染事件的防范能力越來越不足，環境污染相對較重，發生重特大水污染事件的幾率將進一步提高的實際情況，應當未雨綢繆，進一步加強重大環境突發事件的應急機制建設。一旦突發重大環境事件，應當切實保障公民的環境知情權，政府應當通過指定部門及時、、客觀、地向社會簡要信息、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據事件處置情況做好后續工作。以克服公眾恐慌心理，確保社會秩序安定，并盡可能將環境污染的損失降至最小。

總之，環境問題是人類共同面臨的世紀難題。由于歷史和現實的原因，西部面臨著經濟發展和生態重建的雙重繁重任務。在西部大開發中認真審視西部環境保護的現狀以及產生的新環境問題，并提出有針對性的對策和措施，顯得尤為緊迫。解決西部環境問題，應當立足于西部環境保護的實踐，借鑒國內外環境保護的先進經驗和做法，不斷探索和創新西部開發中的環境保護的法律機制，為西部大開發提供重要的法制保障。促進西部經濟發展和生態重建雙贏目標的實現，最終實現西部社會效益、經濟效益、環境效益的高度統一。

環境保護法律論文:環境保護法律機制完善的探析

[關鍵詞]環境保護；法律制度；機制完善

目前，人類面臨緊迫的任務是如何改善環境。環境惡化問題的形成既有大自然演化的因素，也與人類文明進步的發展進程有關。其中人為的原因占主要方面，隨著工業化和城市化的人類經濟活動的快速開展，人類正在破壞和污染周邊的環境，在早期的奴隸社會和封建社會時代，社會生產力低下，人類對環境所造成的污染，自然界還能承受，大自然憑借自身的修復能力，很快能修復這些影響。但是近代工業革命以來，工業革命帶來了科技的巨大進步，大大提高了人類的生活水平，然而人類在享受勝利的果實時，人類的活動已經深刻地影響了生態環境的變遷，所造成的損害大大超出了自然界能承受的范圍，使環境條件發生了不利于人類的大的變化，給人類的生存、生活造成了災害。環境狀況日益惡化，環境問題已經成為制約我國現代化建設的一個重要社會問題。環境惡化問題已經引起世人的廣泛關注，對于人為原因造成的環境問題，可以通過立法的形式來加以遏制，因此，當前最緊迫的任務是建立完善的環境保護法律機制。

環境保護法，是對人們在利用、保護和改善環境與資源的活動中所產生的各種社會關系的法律規范的總稱。環境法是作為一個獨立的法律部門出現的，是在經濟法、民法等基礎上發展起來的新興的法律部門。其他法律部門比如經濟法也涉及環境關系的法律調整，但是經濟法著重的是對自然資源的保護，對天然財富的保護，是為了經濟效益，但是環境法是從保護環境因素，維護生態平衡著眼的，是為了環境和生態效益，最終是為了保障人類健康。環境法是國家制定和認可的，是由國家強制實施的，具有強大的約束力，是人人都應該遵守的。環境法規范人們的行為，保護和改善環境，目的是為了協調人類和環境的環境，保護人類的健康，促進社會經濟的可持續發展。環境法產生于20世紀五六十年代，隨后迅速發展，70年代末、80年代初，環境法在中國迅速發展，現在已成為中國法律體系中一個獨立的法律部門。環境法也可以作廣義理解，包括國內環境法還包括國際環境法。環境法的內容包括環境保護的基本原則、制度、法律責任、訴訟程序、管理機構及其權限等的綜合性規定；防治廢氣、廢水、固體廢棄物、惡臭物質污染以及噪聲、振動、電磁輻射、地面沉降等公害的規定；保護土地、水、海洋、森林、草原、野生動植物、礦產資源、水產資源等自然環境要素的規定。

環境保護法律需要制定完備的環境立法，目前我國已經建立了以《環境保護法》為基本法律、以環境保護管理單項法律為內容的國家環境法律體系。環境保護法律體系還不健全，還在逐步的完善中。需要完善的方面主要體現在：

1.環境立法要與環境執法協調好。立法做好了，是基礎，還要執行好、監督好才是關鍵，才能發揮應有的作用。

2.法律體系自身內部的協調，消除自身矛盾。法律體系是在不斷地修改中完善的，首先要克服自身存在的矛盾，才能避免沖突。

3.環境法律體系要與市場經濟相協調。環境法律也要適應市場經濟的發展，與市場經濟協調好，以更好地發揮作用，促進市場經濟的健康發展。

4.國內環境法與國際環境法的協調。國內環境法既要結合本國實際，制定出切實可行的法律，還要與國際環境法協調一致，避免沖突。同時借鑒國際社會有關環境和資源保護方面的成功立法經驗，做好有關國際環境公約的國內配套立法。

環境法律體系是基礎，環境立法要與環境執法協調好，因此，完善環境保護法律體系，還必須嚴格環境執法，是擺在我國當前環境法制建設的首要任務。嚴格環境執法首先必須有健全的執法機構，充實的執法力量，提高執法人員的素質和執法水平，改善執法條件。這要求政府部門加大投資，積極創造條件，解決執法工作中的環保設備，環節執法人員力不從心的現象。其次要建立有效的環境保護法律執法監督機制，對環境執法行為進行規范。各級政府都要權利支持環保部門依法監管，做到少干涉，甚至不干涉，多鼓勵，牢牢記住“保護環境，是當前的首要職責，確保經濟發展與環境建設同步進行”。再次是要加大執法力度，深入廣泛地開展環境執法檢查，嚴格查處各種違法行為，做到違法必究。在環境執法過程中要求執法人員有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。而在現實執法過程中常常會出現“口惠而實不至”的現象。執法人員存在執法不嚴的現象，但這與法律制定中存在的不足有很大關系。同時盡一切可能提高公民的環保意識，提高自覺行為。

環境保護法律是通過社會控制人們的環境行為，其最終目的是給人類創造舒適的生活環境。因此是每一個公民都必須遵守的。環境作為一項新的權利，與人的生存有著密切的關系，因此，保護環境，關系國計民生，關系著和諧社會的建設，要樹立“保護環境，人人有責”的社會大局觀念。環境問題會導致生存危機，制約著社會經濟的可持續發展，因此，建立和完善環境保護法律機制是十分急迫的任務。（編輯/穆楊）

環境保護法律論文:國際投資中的環境保護法律問題

提要隨著國際投資成為現代經濟活動的一種重要形式,國際投資領域中的環境問題也日益突出,成為人類社會所面臨的巨大壓力和挑戰。

關鍵詞:國際投資;環境保護;環保法

一、國際投資與環境保護

(一)國際投資與環境保護的關系

1、環境是國際投資中的重要因素。投資國的環境和自然資源是投資者必須考慮的重要因素之一。對于有些投資項目來說,當地的自然資源是決定投資的首要考慮。一方面自然資源本身是國際投資活動的重要客體和對象,由于各國自然資源的分配不同,就使得一些國家或一些跨國公司為此而進行跨國投資開發活動;另一方面環境也是決定一國是否對他國進行投資的重要外部條件,因此有些投資項目要把當地的自然資源作為可否投資的重要因素。

2、投資活動對環境的影響。投資活動對環境的影響,猶如一把“雙韌劍”,既有有利的一面,也有不利的一面。

其一,投資活動對環境積極有利的影響。(1)國際間的投資活動解決了東道國資金不足、人口就業壓力等問題,促進了東道國經濟的發展,提高了人民的生活水平;(2)促使各國采取嚴格的環境標準,從而推動全球的環境保護;(3)國際投資活動過程中的技術轉讓、資金投入促進了東道國環保工業和技術的發展,推動了國家之間深層次的、廣泛的環保合作。

其二,投資活動對環境不利的影響。(1)國際間的投資活動擴大了國家經濟活動的規模和范圍,增加了資源的使用量,同時,也增加了廢物排放量和污染強度,加劇了東道國的環境壓力;(2)東道國低而寬松的環境標準促使投資者在東道國投資有污染的產業或項目,導致污染的跨國轉移;(3)增加了土地、礦產、森林、水等資源以及能源的消耗,形成新的環境壓力。

(二)國際投資中環境問題的表現形式及成因

1、國際投資中環境問題的具體表現形式。(1)利用不同的環境標準和資本的自由流動,轉移污染企業。一般地,發展中國家由于其經濟,社會發展水平相對落后,環境標準往往低于發達國家,發達國家因此將大量資本投入到對發展中國家環境有嚴重影響的產業。據有關資料統計,美國以“國家安全”為由,禁止在阿肯色州和亞拉巴馬州開采鐵礬土,引起美國商人爭相在牙買加和奎亞那開采礦石;(2)以自由投資形式掠奪東道國的自然資源。在國際投資過程中,發展中國家的優勢突出地表現在其資源方面。但由于受到對環境問題認識水平的限制,生態資源的價值在發展中國家未得到正確的認識。發達國家為了保護本土的生態資源,往往將損及本國生態資源的企業放在發展中國家投資生產。而發展中國家為了吸收更多的外商在本國投資,往往忽視了對本土生態資源的保護,使投資與環境之間嚴重失衡,加劇了環境的惡化,引發了新一輪的環境破壞。

2、國際投資中產生環境問題的原因。首先,從利益目標看,投資者和東道國在國際投資和自然資源開發中的利益沖突是根本原因。就投資者而言,投資是為了獲取高額利潤,對他國的自然資源不承擔保護的義務;東道國吸引投資的目的是為了開發利用資源,希望吸引更多的外資發展經濟,解決人民生活困難、經濟發展水平低的問題,因此面對外資帶來的污染問題常常忽略。投資者和東道國不同的利益需求都會使雙方不注意對環境的保護;其次,從法律層面看,發達國家和發展中國家環境法規對環保標準和要求規定的差異是造成污染轉移的法律原因。發達國家和發展中國家之間存在著明顯的環境標準的差異,這種差異使得發達國家為逃避本國高標準環保要求所帶來的高成本,把某些污染型企業轉嫁到環保標準相對較低的發展中國家。

二、我國有關國際投資中環境法律問題的缺陷

(一)立法指導思想上存在缺陷。我國的環境基本法的立法思想相對落后。1989年制定《環境保護法》時,我國社會正處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的社會轉型期,其基本特征仍然是以片面追求經濟發展為較高目標。1992年7月,由國家計劃委員會和國家科學技術委員會牽頭組織各有關部門制定和實施中國的可持續發展戰略,先后制定了《中國21世紀議程》和《中國21世紀議程綱要》,提出了“可持續發展”目標。然而,我國的憲法和1989年修訂的環境保護基本法都是在1992年世界環境與發展大會前制定的,在立法的目的上都沒有體現可持續發展的思想,在一定程度上阻礙了我國環境法的發展。因此,現行《環境保護法》的指導思想應作出相應的調整,將實現經濟社會的可持續發展、實現人與自然的和諧發展、建設生態文明作為《環境保護法》的基本指導思想。

(二)環境標準存在缺陷。其一,防治環境污染的環境標準比較多,而防治環境破壞的環境標準卻很少。至今,我國有關防治污染的環境標準已初具規模,各種污染物的環境質量標準、排放標準在控制環境污染方面已發揮重要作用。但是,有關防治環境破壞、保護自然資源的環境標準則相當缺乏;其二,末端性環境標準比較多,源頭性、全過程環境標準比較少。我國雖然在污染的全過程控制方面進行了許多的探索,但利用環境標準進行全過程控制卻顯得不夠,大量的環境標準停留在末端治理階段,源頭性、全過程性環境標準很少;其三,排放標準未能有效執行,污染物排放總量居高不下。由于國內長期實施“超標排污收費”的經濟手段,沒有及時建立“超標違法”的強制措施,同時超標排污費遠低于污染治理的成本,排污者寧愿繳納超標排污費而不想去真正治理達標。這在客觀上造成超標排污難以受到法律的追究,因此主觀故意超標排污比較普遍。排放標準的嚴肅性乃至環境法規體系受到了嚴峻的挑戰。

(三)環境執法存在缺陷。首先表現為環境立法的滯后與缺失。立法上許多條款明顯滯后,甚至與現實脫節,并且立法體系上還有相當數量的空白。不僅如此,我國環境立法的指導思想仍停留在污染-治理的模式上,環境法律法規之間缺乏協調性,環境經濟法律制度立法薄弱,制約了環境法律整體功能的發揮;其次表現為環境執法主體不明確。在我國環境保護領域實行的統管與分類相結合的多部門、分層次的執法體制下,執法主體林立、執法權力分散,造成執法混亂。法律法規對環保部門如何監督其他部門及擁有哪些監督權均未作出明確規定。致使環保行政主管部門既無法監督這些部門的環境執法情況,又不能行使這些部門的行政權力。

三、我國國際投資中環境保護法律問題對策建議

(一)完善我國相關立法指導思想――科學發展觀。首先,在實現經濟發展的同時,充分考慮環境、資源和生態的承受能力,保持人與自然的和諧發展,實現自然資源的可持續發展,實現社會的可持續發展。通過法律調整人的利益關系,正確處理人與自然的關系,保持人與自然的和諧發展,建立經濟社會可持續發展機制。要特別強調對環境有利的經濟活動,在發展指標上,不單純用生產總值作為衡量經濟發展的指標,而是采用社會、經濟、文化、環境、生活等多項指標;其次,統籌國內發展和對外開放的要求,一方面要適應經濟全球化的新形勢,積極參與經濟全球化;另一方面又要從我國現階段國內發展的實際水平和特點出發,使我國的法律真正成為促進國內發展的制度保障,成為協調國內發展和對外開放的平衡器;,在制定的法規形式上,既要抓緊國家法律的制定和修改,也要重視行政法規、部門規章和地方法規的“立、改、廢”,做到“大處著眼,小處著手”。不同層次的法規都各有其特定的作用。投資與環境問題的解決方法還在發展之中。要重視研究部門、地方所主管的或跨部門、跨地區問題中迫切需要通過法制手段加以調整的社會關系,抓緊制定必要的法規或規章。

(二)完善我國環境標準體系。首先,應根據目前環境標準的實際情況,進行環境標準的清理,明確哪些標準已過時,哪些領域存在標準的缺失,哪些標準之間還存在相互矛盾的情況。并加緊制定和修改一些重要的、急需的環境標準,以滿足人們生活水平提高后對生活環境的要求。同時,注意協調各環境標準之間的關系,使環境標準體系而且合理。一方面要重視地方環境標準的制定,以滿足各地的不同需要;另一方面要理順國家環境標準與地方環境標準的關系,確立以地方環境標準為主,國家環境標準為輔的格局。在數量上,地方環境標準多于國家環境標準;執行上,地方環境標準優先于國家環境標準。其次,應制定與清潔生產、循環經濟配套的環境標準。清潔生產是指為不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料,采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施,從源頭削減污染,提高資源利用效率,減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放,以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。循環經濟是以物質循環流動為核心,運用生態學規律把經濟活動重新構架組織成一個“資源――產品――再生資源”的反饋式流程和低開采、高利用、低排放的循環利用模式,較大限度地提高資源與能源利用率,從而實現經濟活動的生態化,達到消除環境污染,提高經濟發展質量的目的。清潔生產和循環經濟相輔相成,在資源的循環利用中貫徹清潔生產,在清潔生產過程中實現循環經濟。在我國環境法制建設中,要使環境標準制度真正成為防治環境污染,保護環境的重要工具,需把清潔生產、循環經濟的思想切實融入到環境標準的創制中去。通過清潔生產、循環經濟型環境標準的制定,可把抽象概念轉變成了一個可操作的具體工作。

(三)完善我國環境執法。首先,應根除環境執法在立法上的障礙。要大力加強有關環境立法理論的研究,提高立法的質量,增強其預見性和生命力,保障其應有的地位和。要修改和出臺部分環保單行法的實施細則,理順相關立法之間的關系。要及早認識現行環境立法中的缺陷與不足,并審慎地加以修改,特別是要在今后的立法中進一步增加可操作性條款,使環境執法有法可依;其次,應改革現行環境執法體制,合理配置各職能部門之間的權力。改革我國現行的環境執法體制,就是要較大限度地統一環境執法主體,把分散于各職能部門的執法權盡量集中到環境保護行政主管部門,賦予環境保護行政主管部門必要的監督權;再次,應采取各種措施,逐步提高群眾的環境法律意識,加強其參與環境執法的程度。為此,要深入開展環境保護的宣傳和教育工作,激發廣大群眾的環境危機感和時代責任感,為環境執法的順利進行打下良好的群眾基礎。各級環境保護行政主管部門應定期向社會環境狀況的公報,保障執法決策的公開化和執法過程的民主化,為群眾參與環境執法提供良好的條件。

(作者單位:河北經貿大學法學院)

環境保護法律論文:旅游資源與環境保護法律法規研究綜述

摘要：旅游資源在旅游業中的重要性不言而喻，然而隨著旅游業的發展，旅游資源的保護問題日益突出，法律體系中的立法、管理體系、執法等問題也隨之凸顯出現。本文對近年來學者們就這些問題的研究進行了回顧和分析，并對研究趨勢做了展望，以期為今后的立法實踐及研究提供一定的參考。

關鍵詞： 旅游資源 環境保護 法律問題 建議

旅游資源是旅游業發展的基礎，是不可再生資源。目前，隨著旅游業的迅速發展，旅游資源和環境受到不同程度的污染和破壞。雖然我國制定一系列與資源保護有關的法律，但是沒有專門的旅游資源保護法。此外，相關法的管理執行中存在的問題日益突出，對旅游資源的保護起著不良影響。目前學者們旅游資源環境保護方面的研究不少，從中國知網中收集起來的旅游環境保護方面的文章有41篇，旅游資源保護方面的文章有134篇。但是專門就旅游資源環境法律類探討的文章不是很多。筆者寫這篇文章的目的就是對當前學者們的研究進行一個梳理。

一、國內外旅游資源與環境的立法現狀

（一）國外旅游資源與環境立法現狀

世界旅游組織及時次提出了旅游環境保護問題，當時的重心主要在于關注油類對海洋的污染、對旅游文化遺產的保護和強調了與國際組織合作的必要性。歷年來世界旅游組織及國際教科文組織為保護旅游資源和環境制定了一系列國際文件：《旅游權利議案》（1985）、《旅行者守則》（1985）、《海牙旅游宣言》（1989）、《保護世界文化和自然遺產公約》（1972）、《可持續旅游發展憲章》（1995）、《可持續旅游發展行動規劃》（1995）。這些文件為全世界保護旅游資源與環境提供了有效的法律依據，也促進了各國對旅游資源實施立法保護。

日本的旅游基本法立法較早，是整個旅游法律體系的母法。它的宗旨是發展旅游事業，包括了旅游政策目標和措施、國際旅游的發展、旅游者權益的保護、旅游服務機構的設定以及旅游政策審議會。在日本的旅游法律體系中，旅游資源環境保護法占有相當大的比重，目前日本已有的相關法律有《自然環境保護法》《文化財產保護法》《河川法》《溫泉法》《自然公園法》《城市公園法》《保護古都歷史風情特別措施法》等等。日本旅游資源保護立法的主要特點是注重旅游資源環境的管理保護和立法建設，立法體系完整、涉及面廣、操作性強，立法的針對性強,并不斷得到完善（廖柏明2005）。

美國的旅游基本法涵蓋了旅游業的發展定位、其立法目的、旅游管理機構和職責以及旅游發展公司的運行機制。美國對旅游資源的保護也相當早，它在1872年頒布了《黃石國家公園法》，主要的單項資源法包括《野游資源考察條例》、《野外旅游條例》、《原始風景河條例》等。美國的旅游環境保護在《國家環境政策法》中也有特別規定。

（二）國內旅游資源環境立法現狀

目前我國的旅游立法還不成熟，旅游基本法遲遲未能出臺。我國的旅游資源與環境保護的法律體系由兩部分組成，分別是旅游資源開發利用的相關法律法規和旅游資源環境污染防治與保護的法律法規。目前我國已制定的旅游資源環境方面的保護法有憲法對旅游資源的保護；國務院行政法規及相關法律的保護：《風景名勝區管理暫行條例》（1985年）、《文物保護法》及其《實施細則》、《自然保護區條例》（1994年）、《森林公園管理辦法》等單項旅游環境資源保護法，在《環境保護法》、《城市規劃法》、《礦產資源法》《森林法》《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》（1985年）《水下文物保護管理條例》、《地質遺跡保護管理規定》等法律法規中也有部分的相關規定。

各地方結合各自特點也制定了一些地方性法規。北京、上海、福建、浙江等18個省（市、自治區）頒布了旅游管理條例，深圳、廈門兩個特區市頒布了旅游資源保護條例。有《北京市旅游管理條例》、《廈門市旅游資源保護和開發管理暫行規定》、《新疆維吾爾自治區旅游管理條例》、《澳門旅游法》等。各地方制定的法規規定不同立法目的不一，執行措施不同，容易產生矛盾。

二、我國旅游資源環境保護法中存在的問題

（一）關于立法問題的研究

目前學者們對旅游資源環境保護的法制化管理中存在的不足有著較為統一的認識，總結了田玲（1998）、齊子鵬、胡艷霞（2004）等學者的觀點，主要有以下幾點：

一是立法的滯后和不完善，主要表現在缺乏旅游界內的母法――旅游基本法；缺乏專門的旅游資源保護法和世界遺產保護基本法；單項旅游資源的立法不完善，針對少數民族文化旅游、溫泉旅游、生態旅游等專項的保護方面的專門立法太少；存在立法空白，應該有的法律或法律條款而沒有。胡艷霞認為我國旅游資源法律的不足之處在于1旅游資源的法律體系不夠完善2指導思想有必要重新定位3制度的不科學性不適合可持續發展的需求4現行立法沒有體現出社會的參與性。

二是已立的法律法規存在交叉重疊，行政法規內容多為原則性規定，可操作性和技術性較差，導致執法困難；條塊分割和多頭管理造成政策法規實施中矛盾交叉、管理權限不清多部門領導責任不明晰。

三是立法層次低，部門立法色彩濃厚，旅游執法透明度不夠。

四是目前立法尚不能保障旅游資源保護的經費來源。雖然各保護條例中涉及了保護旅游資源的資金，然而具體的來源并沒有明確規定，致使實施起來責任不明朗。

五是處罰力度不夠。處罰力度的不夠使人們破壞資源獲取的利益遠大于接受處罰的損失，而使法律本身起不到保護資源的作用。

（二）關于管理體制問題的研究

學者們普遍認為我國的旅游資源環境管理體制是不合理的。旅游資源環境管理體制指的是一個國家旅游資源環境管理部門的分工與職責等。管理機構的設置及各機構職權分配與協調是管理體制的核心，它規定了旅游資源保護法律法規的執行、實施人員，因此，建立科學完善的的管理體制是保護管理旅游資源的重要因素。然而我國目前則是分設管理機構、各個管理機構的職權相互交叉并缺乏調節的機制，分權體制問題突出，使得管理難以實施。李雄華（2003）指出我國的旅游資源現行管理體制已遠遠滯后于旅游業的發展而對旅游資源的影響。其一旅游資源分散管理是不利于資源統一規劃和調控的；其二旅游管理部門的權利有限，不能行使對旅游資源的綜合管理。

由于旅游資源產權的不明晰使得各部門利益難以均衡，導致旅游資源開發無度、無力保護，對資源的保護極為不利。田玲、齊子鵬（1998）認為我國旅游資源產權不明晰,有兩個原因:一是所有權經營權不分,即未能將產權理解為一組權利束,而阻礙了產權主體間的權能和利益的明確界定及有效行使;二是行為性的模糊,表現為中央與地方之間、各經濟利益主體間的關系缺乏明確界定,因而不能有效行使排他性權利,導致資源配置的低效率。

（三）執法問題

我國的旅游資源保護執法上也存在一些問題，我國現行旅游環境保護相關法律法規中，旅游環境保護措施的力度不足、保護措施尚不周全。盡管目前中國現行立法對于旅游環境保護已經規定了一些相應的法律措施，但是從管理制度、懲罰手段、分類管理等方面的措施尚有明顯不足。因此有法不依執法不嚴和處罰力度不夠大使鋌而走險分子違法概率增大。

魯芬（2006）認為執法難的主要原因是旅游資源保護及法律意識淡薄，急功近利的思想嚴重，有力度的配套政策法規未能及時跟上，以及旅游資源開發的短視性。

再則，立法的交叉和管理的多頭性和造成政策法規實施中矛盾交叉、管理權限不清多部門領導責任不明晰，而導致執法中存在推諉而造成的執法力度不大效率低下。

三、對我國旅游資源環境保護的建議

（一）我國旅游資源環境保護立法的建議

對立法的建議中學者們提出了將“可持續旅游發展”的戰略引入我國的旅游資源保護法律體系中的觀點。他們認為建立健全旅游資源的法律保障必須確立執行可持續發展的旅游資源立法理念。

一是就法律頒布的機構來說，提高立法層次。彭雨等（2006）提出應當爭取由國務院頒發或批準,由國家旅游局頒布的條例、規定，國家旅游局在自己職權范圍內制定頒發的規章、制度、辦法。

二是為加快中國旅游環境保護立法進度，抓緊制定國家旅游基本法，制定一部專門的關于旅游環境保護和管理的法律。曾彩琳（2004）認為《旅游資源保護法》應該作為保護旅游資源的主干法律。主干法律的基本內容應該包括資源的保護范圍、基本原則（包括協調發展、合理開發、受益者負擔和公眾參與等原則）、基本制度（旅游資源產權制度、旅游資源有償利用制度、旅游資源的禁限制度、環境影響評價制度）、管理體制、各主體的權利義務責任。胡艷霞（2004）認為可持續發展是一種新的發展觀，旅游資源法律的價值觀應從可持續發展方向定位。她提出旅游資源的立法應以旅游資源的保護和可持續的開發利用為目的，基于代際公平、資源優先、預防為主、合理開發利用、公眾參與等原則協調發展，提升旅游資源保護的位置。

三是從可持續發展的角度修訂和完善部門法，加強地方旅游資源保護的立法，以地方旅游法規為基礎完善地方法制建設。對不能體現國家現實施政策的法律法規應加以修訂完善。曾彩琳（2004）給予了相關意見：修訂廢止過時規定、增強規范性文件的可操作性、提高規范性文件的效力保障其性、協調整合現行的規范性文件。

四是明晰旅游資源管理機構的各機構職權與任務。建立統一的旅游資源管理體制。田玲、齊子鵬（1998）總結了旅游資源的產權明晰了優勢。他們認為首先產權明晰能使旅游資源的開發利用得到公平和效率。其次解決了旅游資源保護的旅游機制和動力機制,產權分解之后,分清了財產所有權、使用權、占有權、支配處置權及收益權，使得責任、受益分明。

五是明確規定旅游資源法中的法律責任。制定大力度的懲罰條例，例如現有基礎上增設破壞自然保護區罪、破壞草原罪、違反治理污染義務罪及破壞珍貴野生植物罪等相關。

（二）我國旅游資源與環境保護管理的建議

管理機制混亂的根本原因是多部門各自為政的多頭管理，因此理順旅游區管理體制，打破各自為政的局面、明確旅游資源的權屬問題，旅游資源法中進一步明確管理體制、管理機構和基本法律制度是當務之急。

目前學者們對旅游資源的管理包括資源管理保護制度體系和資源經營管理制度體系兩個方面。旅游資源經營管理體制體系建議的建議主要包括：改變現有管理權的分配格局，將管理權集中到中央，由國務院成立專門的旅游組織機構對全國的旅游資源實行統一的管理，并直接管理具有重大意義的旅游資源，各部門對各自分管的旅游資源進行分工負責，并接受旅游機構的監督。同時，可以借鑒國外的管理模式，將對環境區域的管理納入公務員體制，弱化經營單位的營利動機。李雄華（2003）認為資源經營管理制度體系建議明確旅游資源產權，將旅游資源的開發權、經營權與所有權分離，講占有權、使用權和部分收益讓渡給個人、企業或其他組織。完善所有權機構，完善對旅游資源開發者監管的制度。

設置旅游資源經營權利對加強旅游資源有效利用實現其綜合效益意義重大。經營權的建立必須配備許可證制度、有償使用制度等相應的制度予以支撐，以確保旅游資源的合理開發利用。

（三）我國旅游資源環境保護執法問題的建議

我國的資源環境執法不嚴環境法律制度不健全導致了旅游資源環境保護力度不夠。為加強執法力度、提高執法效果，曾彩琳（2004）、錢澄（2004）、田黎萍（2002）、楊艷（2002）等學者們提出了幾條建議：

1、建立具有相對獨立性的旅游資源保護執法機構，這樣不僅避免了各行政部門聯合執法中職權不明、尺度不一、重復執法的問題，也適應了旅游資源執法中的特殊性、獨立性，提高了執法效率。

2、建立健全生態旅游開發中的環境行政監管體制。落實與完善環境保護法中的重要原則和制度：完善環境影響評價制度，以征收稅費等形式建立旅游資源有償使用制度；建立旅游環境審計標志制度；切實貫徹公眾參與原則。

3、做好法律教育工作。一是地方政府和旅游有關部門應認真學習有關法律、法規,并嚴格貫徹執行；二是對公民的教育，強化和提升公民的法律意識。

4、對違法侵害自然資源者,加大執法力度,使其承擔相應的民事、行政和刑事責任合理配備執法監管人員,進行全過程監管。

四、旅游資源法律的研究評價與發展展望

（一）旅游資源環境法律研究的評價

從諸多學者的研究中我們不難看出學者們對我國旅游資源保護法律的問題看法是比較一致的。我國的旅游資源保護法相對滯后，學者們研究的主要內容大致包括目前國內外旅游資源的立法現狀（包括相關法律中的具體規定、部門規章的規定和地方性法規中的規定等），我國旅游資源環境保護法中存在的問題（有立法問題、管理體制問題以及執法問題等）以及學者們對完善我國旅游資源保護法律而提出的對策。

然而學者們對資源保護的法律方面給予的對策也是接近原則性見解，實際可操作性不夠。此外，不論是國家立法還是學者們對資源保護的研究根本出發點并不是保護資源，而是從資源的經濟利益出發的，這一點是違背了我們立法保護資源的初衷的。

（二）旅游資源保護法律研究的展望

關于旅游資源與環境的立法、管理與執行，其核心在于對資源的保護，因此對資源的保護應該是出于非經濟視角而給予的保護，不能一味的追求經濟效益。旅游資源與旅游環境保護應包括科學保護、生態保護、文化保護、美學保護。如何實現對旅游資源與旅游環境的這些保護，如何處理旅游資源環境的保護與經濟利益的協調性，如何保護資源的生態價值及潛在價值，合理利用這種價值進行開發，實現其經濟價值，這些都是學者們將來需要研究的課題。

環境保護法律論文:我國礦山生態環境保護法律制度完善問題研究

摘要 在資源主導型的經濟發展模式下，礦產資源無疑是我國經濟社會發展的重要支柱。但礦業是高污染行業，特別是近年來我國礦產資源持續大規模的勘探開采，引起了一系列嚴重的礦山環境問題，礦山生態環境急劇惡化，其影響已涉及經濟社會發展的方方面面，因此加強和完善我國礦山生態環境制度建設至關重要。文章首先介紹了我國礦山環境恢復機制的現行制度框架，在此框架的基礎上，對我國礦山環境狀況惡化的現實進行了深層次的原因分析，剖析了目前我國針對礦山環境問題的意識、立法執法、資金技術的現實狀況。接下來，對我國礦山生態環境恢復治理機制進行了宏觀構建。筆者認為，要從三個方面對我國的礦山生態環境恢復機制進行構建。首先是調整礦山生態環境保護法律制度；第二，完善礦山環境保護機制；第三，建立礦山企業自身環保機制。

關鍵詞 礦山；環境問題；制度

不論是現在還是在將來一段時間，我國經濟的發展模式都是資源主導型，而自然資源的開發利用，特別是礦產資源的開采對環境和生態造成了極大的影響，甚至是破壞。隨著我國加入WTO，我國的礦產品出口也已經面臨進口國增加關稅的挑戰，其理由是礦產品成本構成不全，主要是不包括環境成本，可以說，礦山環境問題不僅危害到自然生態環境，同時也已成為制約我國礦業經濟可持續發展的瓶頸，影響到國民經濟發展和人民生活的方方面面。為保護生態環境，防止礦山生態環境進一步惡化，保障社會經濟的可持續發展，必須在礦業活動中貫徹“誰開采，誰保護；誰破壞，誰恢復；誰利用，誰補償”的指導思想，強化礦業主體的環境保護和生態恢復治理義務，完善我國礦山生態環境保護制度。

1 我國現行礦山生態環境保護法律制度框架

我國現行的礦山生態環境保護法律制度由以下幾個部分構成：

1.1 礦區生態環境保護規劃制度

礦區生態環境保護規劃，是指根據國家或各地區的環境保護狀況和社會經濟發展的需要，對一定時期和一定范圍環境資源的保護活動的目標和行動進行的總體安排。制定和實施環境保護規劃的目的是為了保障環境資源的合理開發、利用、保護和改善，作為國民經濟和社會發展規劃的重要組成部分參與綜合平衡，發揮規劃的指導作用和宏觀調控作用，強化環境資源管理，推動污染防治和自然資源保護，促進環境資源與經濟、社會的協調發展。我國國土資源部于1999年10月12日頒布的《礦產資源規劃管理暫行辦法》中規定，為使開發環保并重，提高利用率，必須編制礦區生態環境保護規劃，對礦區開發建設的生態環境保護、礦區開發利用的“三廢”處理、礦區土地復墾與土地保護利用、礦區環境污染和生態破壞的治理及礦區地質災害監測與防治進行統籌規劃并保障實施。

1.2 “三同時”制度

“三同時”制度是指對環境資源有影響的建設項目，其環境資源保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的法律制度。“三同時”制度，是我國環境資源管理實踐經驗的總結，是我國獨創的一項重要的環境資源法律制度，是貫徹“預防為主”原則、防止新污染和生態破壞產生的有效措施，是加強建設項目的環境資源管理的有效手段。我國在1991年第七屆全國人大常委會第二十次會議通過的《水土保持法》中規定，開辦礦山企業必須遵循水土保持方案“三同時”制度，這樣對保障建設項目建成后污染物達標排放和減輕周圍環境資源破壞，對于保護和改善環境資源具有十分重要的作用。

黃德林等：我國礦山生態環境保護法律制度完善問題研究中國人口?資源與環境 2008年 第5期1.3 土地復墾制度

土地復墾，是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動。我國在礦區環境保護中十分重視土地復墾，特別是保護耕地。我國人大常委會于1996年修訂的《礦產資源法》，人大常委會于1998年、2004年兩次修訂通過的《土地管理法》以及早期的國務院在1988年頒布的《土地復墾規定》都對此制度有規定。其中《礦產資源法》規定，耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。《土地管理法》規定，因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費。復墾的土地應當優先用于農業。根據《土地復墾規定》，土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動。此外，《水土保持法》、《土地復墾條例》，以及《黃金礦區砂金生產土地復墾規定》中也都規定了“誰破壞、誰復墾”、“誰復墾、誰受益”的土地復墾原則，并對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的企業和個人，規定了嚴格的處罰措施。

1.4 污染物集中處置制度

污染物集中處置制度是我國近年來礦區環境保護領域提出的一項新的管理制度，它既可以降低排污單位處理污染物的成本，促進處理污染物向專業化、市場化、社會化方向發展，提高污染物處理技術，也可以加強政府管理部門對污染源的監控效力。我國在《固體廢物污染環境防治法》、《水土保持法》、《海洋環境保護法》中規定，對固體廢棄物實行集中定點處置，礦業權在設立前須明確解決相關的廢物填埋方案與處置場所。除此之外，我國現行的礦區環境保護法律制度還包括基本農田保護、重大事故緊急處理、限期治理、經濟賠償等制度。

1.5 污染防治制度

我國環境基本法，全國人大常委會于1989年通過的《環境保護法》規定，排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家標準繳納超標準排污費，并負責治理。礦山企業排放污染物是在開采期間而不是生態恢復期間，但是，廢渣尾砂堆放和土地污染等問題對生態恢復影響巨大，因此，在考慮礦區生態恢復時仍應溯及污染防治管理。此外，我國在《水污染防治法》和《海洋環境保護法》中，都對礦山企業污水達標排放進行了明確限制。對超標排放罰款，達標排放征收排污費，嚴禁有毒廢水排放等都有明確的規定。

2 我國礦山生態環境保護制度存在的問題［7］

2.1 我國礦區環境保護法律制度不夠健全

主要表現在：

（1）長期以來，我國缺乏系統性的礦山環境管理法律法規。在國家層面的立法上，礦產資源法和環境保護法只對礦山環境保護提出了原則性的要求，缺少具體的管理制度和規章。也就意味著，在法律規制中缺乏切實有效的環境保護法律制度。在很多場合，環境保護法被人們稱為“軟法”，原因是其法律規定內容太原則化而難以實施，大多只有號召式的規定。并且，大部分資源環境法律僅是針對某一種或幾種資源要素立法，這種點源性的規定適用范圍狹窄，功能單一，不能有效地控制環境污染和破壞，對單個環境要素的保護化，缺乏對整體生態環境效益的保護；但是，礦業環境污染卻是多方位，面源性的。

（2）礦區環境保護法律制度中還未建立起嚴格的環境準入機制。我國礦區環境保護在環境準入機制方面雖然制定了《環境影響評價法》（全國人大常委會2002年通過），但是由于這部法律缺少戰略環境影響評價等制度上的不足，故而沒有做到嚴格的規范環境影響評價制度，導致了礦區環境準入機制的不完善。戰略環境影響評價，是“源頭和過程控制”戰略思想的集中體現，是對政策、法規、規劃、計劃中的資源環境承載能力，進行深入的分析預測和科學評價，是采取預防措施或者其他補救措施，從源頭上控制環境污染。《環境影響評價法》在立法思想上就缺乏對宏觀活動的環境影響評價，而僅對礦山建設項目進行環境影響評價則不能阻止礦區環境破壞的發生。但礦區周邊的環境污染仍在發展，生態破壞的范圍仍在擴大，環境形勢仍然十分嚴峻。究其原因，就是環境影響評價制度只關注評價和控制一兩個項目的“點”上的環境問題，而沒有對影響全局的“面”上的環境問題做出評價和控制。

（3）礦區環境保護中缺乏有力度的法律制度。雖然我國《環境保護法》第2條、第7條和第三章都有廣義的有關礦區環境保護的內容，但缺乏操作性，其各種環保要求大多只有號召性的規定，對不履行義務者，并沒有規定有效的制裁手段，最多屬于“軟法性”規范。《環境保護法》的“軟法性”特征使法規難以具有實效性，法規太原則化而難以實現。現行的《環境保護法》以污染控制為重點，以污染環節控制和“排放控制”為基本內容，依然是以末端控制為主，不注重源頭控制，功能單一，適用范圍過窄，不能有效地控制污染和生態破壞。特別是對于礦區環境這一十分繁雜的環境領域，并沒有設立相應明確而又十分有力度的條款，卻等同于一般的污染進行規定，這是很難奏效的。礦區環境污染是多方位、面源性的，故而要在礦產資源開發的同時，重視礦區整體生態環境的保護。總的說來，我國環境法體系的形成過程采取了先污染、后治理的途徑，對我國目前自然資源保護和環境保護都極為不利。

（4）礦區環境保護法律制度條款分散，缺乏有機聯系。我國現行的礦區環境保護法律中，各種制度散見于不同的法律中，例如:《礦產資源法》、《環境保護法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾條例》等十余部法律法規中都有相應的規定，但是不能形成協調統一的法律體系，不利于環境保護法律的落實，而且其內容也存在不完整、不配套、不規范問題，可操作性較差。此外，由多個法律法規構成的礦區環境保護法律，必然存在多個執法主體，多個部門管理，職責交叉，造成彼此間推諉扯皮，法律責任不清，對執法責任追究制和違法處罰責任追究制的監管責任不到位。

2.2 “末端治理”收效甚微

礦產資源的開發會給采礦主帶來經濟收益，因此礦產資源的經濟價值就會與團體的關系密切，使人們趨之若鶩；而礦產資源的環境價值因其具有間接性、長期性、隱晦性及社會性等特征，往往被人們忽視或熟視無睹。因此，我國礦山環境治理多為“末端治理”，重開發利用，輕資源節約和環境保護。雖然環境保護法規制定了各項損失補償費制度，但“先破壞，后補償”往往會使補償落空。其結果只能是，采礦主將開采煤炭資源所獲取的經濟效益裝入了自己的腰包，而將開采煤炭資源所導致的對環境的破壞留給了社會和子孫后代。

2.3 技術投入與資金支持不足

礦山生態環境保護特別是地質災害治理是一項專業性和技術性很強的工作，但目前缺少礦山地質環境保護工作所必需的技術投入和支持，礦山地質環境預測滯后并缺少生態環境恢復手段。礦山企業往往重礦產資源的開發利用，因而在生產技術設計中考慮環保不足，同時防治環境污染科研技術投入較少，使得防治環境污染的設備和技術較落后，治理趕不上污染。在個體企業中，這一點表現得更為突出。

環境問題同時也是經濟問題，一個國家的經濟實力決定了這個國家的環保投入能力。我國目前人均GDP約800美元，這是總體上制約礦山地質環境進行恢復的重要因素。礦區生態環境恢復是一個系統工程，需要大量的投入，而目前國家整體經濟實力不強，不少礦山企業負擔重、經濟效益不好，使得礦區生態環境恢復工作困難重重。

3 對完善我國礦山生態環境保護制度的若干建議

完善我國礦山生態環境保護機制，首先要對礦山生態環境恢復的法律制度進行完善，加強礦產資源開發過程中的環境保護立法；建立并完善環境聽證制度，通過論證、辯論等形式保障環境相對人的合法權益，控制環境權力的濫用，避免因環境權力的濫用或環境機關的不作為而給環境相對人帶來不公正的影響；在此基礎之上，構建一整套礦山環境保護制度體系，并注重制度的實施效果和可操作性。環境保護和治理是一項成本很高的活動，并且往往牽涉較大的公共利益，因此能否保障礦山環境保護和治理恢復的順利進行，也至關重要，因此應以制度的形式保障礦山環境恢復治理的資金來源，并督促礦山企業自覺履行環境保護義務，擔負起其應盡的社會責任。針對目前我國礦山環境管理中存在的問題，建立我國的礦山環境治理恢復機制，主要應包括以下三個方面的制度構建：

3.1 調整礦山生態環境保護法律制度

3.1.1 加強礦產資源開發過程中的環境保護立法

立法是由特定主體，依據一定職權和程序，運用一定技術、制定、認可和變動法這種特定社會規范的活動。立法是加強環境管理的基礎和依據。沒有環境立法，就沒有環保法體系，環境司法就無從談起。因此，完善礦山生態環境保護立法是加強礦山環境保護的前提條件。

根據1979年制定《環境保護法（試行）》立法文獻記載，當時立法的初步設想就是“將環境保護法作為環境保護的基本法”，可見，在《環境保護法（試行）》立法之初，我國就擬將該法定位于國家基本法，從《環境保護法》立法思想的沿革與發展看，通過修改將其上升為高位階的國家基本法的時機己經成熟。但遺憾的是，1989年《環境保護法》修改草案在征求意見和討論中依然逐步偏離了這一指導思想，使其既沒有在最終通過時成為國家基本法，影響其性；又沒有在內容上對環境與資源保護作出多方位的調整。因此根據我國環境法體系的現狀重新對《環境保護法》的功能予以定位，將其作為國家基本法予以頒布施行，以實現1979年《環境保護法(試行)》的原初立法設想，從而從法律效力上解決單項環境與資源保護法律與《環境保護法》不相協調的問題，從宏觀上指導現實中環境保護與經濟開發活動的矛盾和沖突。因此無論從立法實質和立法程序上都應提升《環境保護法》為國家基本法。

3.1.2 確立并完善環境聽證制度

聽證制度原是環境行政程序法中的核心制度之一，有人在比喻行政聽證時曾經指出如果一部行政程序法不規定聽證制度的話，就不足以稱之為行政程序法。可見聽證制度在行政程序法中的地位是非常重要的。同樣，聽證制度在環境行政中也是非常重要的，此時應稱其為環境聽證制度。

我國首次對聽證做出規定的是全國人大于1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》，該法規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”隨后在2000年3月全國人大通過的《立法法》和2003年8月通過的《行政許可法》中發展了這種制度。本人認為，我國在修改《環境保護法》時，也應當確立環境聽證制度，主要有以下幾點理由：

首先，實行環境聽證制度通過論證、辯論等形式既保障了環境相對人的合法權益同時也控制、限制了環境權力的濫用，避免了因環境權力的濫用或環境機關的不作為而給環境相對人帶來不公正的影響。同時這也是對公眾參與原則的具體化和程序化的具體體現。其次，環境聽證制度可以使環境決定以充分、的信息為基礎而做出，保障其最終決定的正確性。再次，環境聽證制度可以減少環境機關自行調查的時間、降低成本，提高環境決策的效率。

3.2 完善礦山環境保護機制

3.2.1 明確礦業權屬制度

良好的產權制度是礦業健康發展的源泉，也是礦業環境保護的基礎。目前我國礦產資源所有權和使用權制度不完善，尚未建立起礦產資源產權制度機制。國內外經驗表明，良好的產權制度明確了礦業權主體，明晰了權利與責任的歸屬，不僅有利于資源的有效利用，更重要的是界定各主體在經濟活動中的損益，確立了資源補償和環境治理的機制，減少了礦業在經濟發展過程中的負外部性，使原來由社會或公眾承擔的環境污染和破壞的成本內部化，促進礦山企業提高治理污染和恢復環境的意識和能力，將環境治理費由納入企業的成本會計核算，改變從前由企業享受收益而由社會承擔損失的不良后果。所以，良好的產權不僅有利于資源的綜合利用，還能有效遏制環境污染與環境破壞。

3.2.2 完善礦山環境恢復保障金制度

礦山環境恢復保障金制度是一項專門針對礦山環境恢復治理而設計的制度，許多礦業大國都在其礦業法中對此項制度進行了規定，我國部分地區，如云南、廣東、寧夏、黑龍江、山東等地，也在試驗性地實施這一制度，取得了一定成果。要使我國礦山生態環境恢復保障金制度更加完善和健全，筆者認為應明確以下三個方面：

首先，明確保障金的收取依據。依據全國人大常委會于1995年通過的《擔保法》規定，債務人將一定數額的金錢交付債權人作保障金，當債務人不履行債務時,債權人有權以保障金抵償，當債務人履行債務時，債權人應將保障金如數退還。所以，一旦礦山企業沒有履行其應盡的義務，沒有恢復治理或者恢復治理不達標，就可以啟動礦山企業繳納的保障金來開展礦山環境的恢復治理工作。如果礦山企業較好地完成了礦山環境恢復治理工作，那么繳納的保障金將在規定的時限內連本帶息全部返還給礦山企業。土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動，主要適用于因從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產建設活動，造成土地破壞的企業和個人。根據《土地復墾規定》，由于礦產資源開采、燒制磚瓦、燃煤發電等生產建設過程中造成的土地破壞，依據“誰破壞，誰復墾”的原則，需要相關的企業和個人出資進行土地復墾。

其次，確定保障金的收繳標準。目前國內外收繳標準的確定大致有2種:①根據礦區面積來確定，操作比較簡便，但對于不同的礦種對礦山環境造成的破壞程度不同這一點考慮不夠充分。②根據礦種來確定，體現了不同礦種開采造成的環境破壞程度不同，但是在礦種復雜而保障金制度又剛剛建立的情況下，具體操作難度很大。鑒于以上情況和我國礦山現狀，我國的保障金收繳標準可按以下方式確定：保障金收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標準×影響系數。其中，影響系數根據礦種、礦產資源開采方式和礦山的地質、地貌、水文、植被等情況來確定。

，選擇保障金的收取方式。保障金的收取一般有一次性收取和分期收取2種。從我國目前的情況來看，建議對采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保障金的方式，因為這類礦山需繳納的保障金數額不大，采礦權人負擔起來難度不大，也可以促使采礦權人積極開展礦山環境恢復治理工作，同時減少礦山開采過程中棄礦現象的發生。對于采礦許可證有效期長的大型礦山來講，需要繳納的保障金數額巨大，一次性繳納比較困難，可采用分期繳納的方式。

3.2.3 健全礦山環境許可證制度

目前我國在礦產資源勘探開發的審批過程中，有關主管部門向勘探開采礦產資源的主體頒發的探礦許可證、采礦許可證，從環境法上對環境保護許可證的分類上來講，這種許可證屬于防止環境破壞的許可證，是以保護自然資源為主要目的的許可證，而就污染物排放這一方面，仍采取的是排污收費的制度，即并沒有對礦山企業勘探、開采過程中產生、排放的污染物進行事先要求其申報排污量，根據環境容量確定該單位的排污量并發給許可證的監管內容。當然，這也是由排污許可證制度目前尚未在全國各地區、行業推廣普及實施的現狀造成的。

3.3 建立礦山企業自身環保機制

改善礦業環保，應從每個礦山企業做起，應當在企業內部建立起環境目標評估程序和決策模式，鼓勵企業對自身環保行為進行評價和反思，督促企業本著資源優化配置的原則，對礦山環境進行治理和整治。在這一方面，我國可以借鑒澳大利亞礦山企業的做法，建立“礦業公司環境管理系統”，由礦山企業管理層對礦山環境管理作出的保障，并把對礦山環境管理的保障綜合到組織戰略和日常規劃及運作中。礦山環境管理系統適用于任何大、中、小型礦山企業，從礦區勘探階段、礦山建設可行性階段、規劃階段、開發運作階段直至礦山閉坑后整個礦山開發全過程的環境監督管理，都納入企業自身的“環境管理系統”中。依法加強我國礦山環境保護管理，采用礦山環境管理系統，必將使我國礦產資源開發利用達到經濟效益、社會效益、資源效益和環境效益的統一。

環境保護法律論文:黑龍江省煤炭城市環境保護法律問題研究

摘要：煤礦資源開發活動帶來了大量的物質財富，促進社會經濟發展。然而，隨著黑龍江省煤炭城市經濟的快速發展，礦產資源消耗量的逐年增加，礦區環境問題也日益突出，環境保護問題日益嚴峻。通過對黑龍江省煤炭城市的生態環境狀況分析研究，探討了煤炭城市存在土地資源破壞、環境污染、水資源短缺、大氣污染、生態系統受到破壞問題成因。同時指出，由于我國現行的環境法律體制不健全，法律制度不完善，法律難以得到有效的實施因此改善法律方面的制度設計和監管機制，是改善黑龍江省煤炭城市生態環境的有效調控措施、

關鍵詞：煤炭城市 環境保護 環境污染 環境保護法

一、黑龍江省煤炭城市生態環境現狀及問題

1 土地及植被破壞。在煤炭開采和煤炭城市建設過程中開發利用資源必然占用和破壞土地，采煤挖掘地表、廢渣堆放，地面塌陷、礦區修路及建設廠房等破壞和占用土地。在對土地破壞的同時，也破壞7地表的植被。形成村莊被迫搬遷，大量農田塌陷咸水塘或沼澤地，形成大片采煤塌陷區，耕地不斷減少，造成局部區域生態環境遭到不同程度的破壞，人地矛盾日益突出。而植被覆蓋率的減少又改變了地表徑流和地表的糙度，使土壤抗蝕指數降低，加劇了水土流失和土地沙化和干化。同時也給煤炭城市帶來了嚴重的環境污染和安全威脅。

目前，七臺河礦區從1958年開發，在50年不到的時間里，全市下沉2.5m-6.5m；雞西礦區經過80多年開采，已形成地表采煤沉陷區193平方公里；鶴崗礦區有63.73平方公里的沉陷區，其中最深的地方下沉了30m，在地面上造成6米多的裂縫，而且現在仍在以每年1.3米的速度下沉。另外，經調查統計，雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河4大煤城有工礦點2735個，各類礦區占地面積26692，46hm，水土流失面積高達22688.59hm，其中采礦場6266.88m，棄土石渣場14967 84hm，尾礦庫壩271.05hm，廠區1075.28hm，道路107.54hm，年均排棄總量1961.97萬噸，年均水土流失量392.38萬噸，而且仍呈上升趨勢。

2 資源的浪費及水資源的短缺。據統計，全國有711％的煤炭城市缺水，其中40％屬嚴重缺水。黑龍江省水資源不夠豐富，人均占有水量2093立方米，低于全國平均水平。以鶴崗市為例，人均水量擁有量為1880立方米，分別比全國和全省人均水資源占有量少14.5％和8.6％，而雞西市是貧水區，市區人均水資源占有量不足全省的1/4，而且時空分布不均，工業和居民生活用水得不到保障，地下水嚴重超采，在黑龍江省，一些煤炭城市由于管理及工藝不完善，煤炭開采過程中的礦井水、洗煤水和矸石淋溶水等未經完善凈化就被直接排放，對周圍水環境造成了嚴重的污染。另一方面，大量的地下水資源因煤系地層破壞而滲漏礦井并被排出，這些礦井水被凈化利用的不足20％，對礦區周邊環境又造成了新的污染，嚴重影響了社會經濟的可持續發展。據估計，黑龍江省煤礦每年產生的各種廢污水約占全省總廢污水量的25％左右。同時地下水位的嚴重下降，也使區域內的作物大面積減產，抗御自然災害能力下降，嚴重危害農業生產。

3 大氣污染嚴重。煤礦開采、煤炭煉焦、煤炭運輸過程中的粉塵排放以及煤炭燃燒所導致的大氣污染，每年都向大氣中排放大量的二氧化碳、二氧化硫和煙塵等有害氣體。在黑龍江省鶴崗市，2004年煤炭業廢水排放量占全市廢水排放總量的84％，煙塵排放量占全市煙塵排放總量的80％，煤矸石產生量占全市工業固體廢物產生量的85％。據雞西市環境監測中心站的調查和監測，2002―2006年的5年間，全市重點煤炭工業污染源共向大氣中排入煙塵為14876噸，二氧化氮為74288噸，二氧化硫為53398噸，一氧化碳為5725噸。這些大氣污染物在空氣中飄游，既能形成酸霧污染，又能吸附致癌的碳氫化合物等有害物質，形成嚴重的“二次污染”，對人體、動植物及建筑物造成很大的危害。目前，雞西市大氣污染物標準指數(PSI)在100-120之間，表明大氣污染濃度已達警戒水平。同時雞西市每年生產550萬噸煤矸石和粉煤灰，不僅占用大量耕地，而且因長期的風吹雨淋，會產生大量有毒氣體、塵埃和污水，造成嚴重的“二次污染”。

4 生態綠地系統的簡化與缺乏。為了滿足城市景觀、環境及釋氧功能的需求，城市的生態綠地系統應是一種協調而復雜的生態系統。然而中國大部分煤炭城市，尤其是像黑龍江省這樣的北方城市卻普遍存在樹種選擇單一、忽視垂直綠化及市區防護與隔離林帶薄弱等問題。如雞西市城市人均綠地面積為4.8m/人，遠低于國家標準(7～11m/人)，與聯合國標準(50～60m/人)相差更遠；花費昂貴資金買回大量進口草種卻由于草坪的管理困難和生態功能有限而未達到預期效果；城市樹種單一，蟲害防御能力差；林密鐵路從市中心區穿越，但卻缺乏防護與隔離林帶，整個城市即將面臨“綠色貧困”的境地。

二、黑龍江省煤炭城市區域環保法實施存在的問題

1 環境保護法理論陳舊及體系不完善。我國環境立法始于1979年第五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過的《中華人民共和國環境保護法(試行)》。它標志著我國的環境保護工作進入法制階段，同時也意味著我國環境法律體系建立的開始。此后，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了現行《環境保護法》。這是我國環境立法一個階段，其對健全我國環境資源保護法律體系，保護和改善環境，促進經濟、社會和環境的協調發展發揮7重要作用。

20世紀90年代以來，環境保護法制定、修訂的速度明顯加快，一批新的法律法規陸續頒布實施，原有的環境保護法律法規也得到了修訂。目前，我國環境保護法已經形成一個以《憲法》為根據，以《環境保護法》為核心，以單行環境保護法律為主題，以環境保護行政法規、規章、標準及相關法律、法規中適用于環境保護的規定為補充，并與我國締結和參加的與環境保護有關的國際條約相協調的法律體系。但由于《環境保護法》過于原則和滯后，國家不得不在環境政策、行政法規、行政規章等層面進行了眾多調整和革新，一些新的法律制度，如總量控制制度、排污許可證制度等在層次較低的法律法規中被確立；一些重要的法律制度，如環境影響評價制度、排污收費制度等已在其他法律法規中被修改。單行法隨意突破、違背基本法且各單行法間互不協調給環境保護法制帶來了深刻危機。

2 關于煤炭城市區域環保法律規定過于籠統、權責不明確。我國煤炭城市區域環保法律體系中法律的原則性規定多，具體可操作性規范少。環保法律條文過于籠統化，口號化，對

違法責任規定不明，甚至對執法主體的權責分工都不明確，不僅導致守法主體有法不依，并且致使各行業主管部門在執法中互相推諉扯皮。他們最終執行的是從部門利益出發根據法律條文精神所做的大量解釋性的規章、文件而非法律本身。而各主管部門對法律解釋形成的規章、文件又多從本部門、本行業利益出發，不能正確體現法律的本義，甚至故意歪曲法律的本義，最終導致法的目標不能充分落實。

3 煤炭城市區域環保法律制度空白點較多，立法層次較低。一方面，缺乏針對煤炭城市區域環境問題的專門性法律，雖然對煤矸石、粉塵，土地塌陷、資源浪費等問題都有相應法律予以規范，但多屬部門及地方規章，層次過低，引不起人們的足夠重視，也缺乏技術性和科學性；另一方面，明顯缺乏環保行政專門立法，致使環保行政執法存在較多問題。具體法律制度中，尤其是資源開采法律制度中環保規定太籠統。空白點較多。如井下廢氣的排放無強制性排放標準、井下環境保護問題無具體和明確的法律規制等。很多具體執法標準和依據從法律中難以查找，只能借助于行業主管部門的規章、文件解釋來執行，環保基本法、污染防治法、煤炭法等法律并未充分發揮作用。

三、黑龍江省煤炭城市區域環保法實施的對策

1 增加環境押金制度和生態補償制度。以保護環境為目的。國家確定和收取環境押金，煤矸石、粉塵排放，土地塌陷、地下水污染等行為必須出具押金，從而使礦山環境得到治理。生態補償制度是指對由于人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染進行補償、恢復、綜合治理，礦區資源生態補償機制需要建立相應的制度，以利于其生態環境的恢復。

2 增設環保目標責任制度。其主要內容包括：(1)國家倡導正確的政績觀。將轄區內環境質量的優劣納入行政主管領導政績考核的指標體系；(2)在明確各級政府保護自然資源和生態環境職責的基礎上，相應增設各級政府保護自然資源和生態環境的法律責任。各級人民政府應組織開展多形式、多層次的創建環保模范活動，樹立典型，推動環保和經濟建設、社會進步的協調發展；(3)在行政責任方面只規定原則、程序與方法，不規定具體處罰措施，以統合指導單項環境與資源保護法律的行政處罰規定；完善環境行政處罰的種類，增設暫扣、沒收、行政拘留等種類，以提高環保行政執法的效率。各級政府主管領導及有關部門負責人由于行政立法失誤、決策失誤、執法不當造成或者間接造成環境污染或者破壞，導致轄區或者相鄰地區環境質量下降的，應追究其相應的行政責任，構成犯罪的，應追究其刑事責任。

3 明確規定公眾參與制度。公眾參與制度是指公眾及其代表根據國家環保法律法規賦予的權利和義務通過一定的途徑、方式和方法參與環境保護的過程，以保護自己的合法權益的制度。公眾參與包括預案參與、過程參與、行為參與以及末端參與。我國環境保護的基本法律《環境保護法》卻沒有規定公眾參與的條款。因而建議增設公眾參與條款。