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土地管理學論文:教學方式之土地管理學論文
一、課程內容
根據我國土地管理的具體情況，土地管理學的內容體系由三部分組成：及時部分為土地管理的原理，包括土地概念和特點、土地管理的經濟學原理、土地管理的生態經濟學原理和現代管理原理。第二部分為土地管理的基本內容，包括地籍管理、土地權屬管理、土地利用管理和土地市場管理四大部分。就四大內容在土地管理系統中的作用來看，地籍管理是基礎，土地權屬管理和土地市場管理是手段，土地利用管理是核心。它們之間相互聯系、相互依賴共同構成完整的土地管理內容體系。第三部分為土地管理案例分析和操作實務［3］。
二、“土地管理學”課程教學方式
基于土地管理學課程所具有的先導作用和課程特點，在教學中應綜合考慮，由淺入深、理論結合實際，多種教學手段有機融合的模式展開課程的教學活動。
（一）“圖表”教學方式
“圖表”教學是一種以圖形、表格為材料呈現方式，展示地理事物或揭示其本質特征，以激發學生跳躍式思維，增強學生地理素質，加快教學過程的一種方法［4］。該方法雖然在地理教學中應用較廣泛，但在土地管理學的教學中巧妙使用后也會達到事半功倍的效果。例如，在講土地功能這部分內容時，針對土地不同的功能，首先給學生展現土地功能的不同圖片，之后讓學生指出每一種圖片所表示的土地功能，從而總結出土地5大功能，并用一句話概括土地的功能即土地的有用性。這種圖表教學雖然看起來簡單，但通過圖片的直觀教學可起到讓學生更直觀地認識土地，了解土地的屬性及土地的功能，感受到土地與人們生產活動的密切相關性，進而使學生自發地產生重視土地、保護土地資源的意識。
（二）“主題引導”教學方式
土地利用及土地管理具有鮮明的時代特性，隨著社會的進步和經濟的發展，我國土地管理方面的法律法規在不斷完善，但在具體土地利用和土地管理實踐中原有的土地利用政策、土地利用規程等都在發生變更，這樣就導致教科書上的部分內容與實際土地管理活動產生不一致的問題，基于這種情況在教學中給予直接補充完善是一種教學方法，也可以巧妙地設置一個主題并圍繞該主題讓學生廣泛的收集和整理資料。具體做法是先將全班學生分成不同的學習小組（2－4人為宜），其次教師根據教學內容設置一個主題，圍繞該主題要求各學習小組通過各種學習手段搜集、整理資料并自己動手制作課件［5］，之后每一組派一位代表就所準備的內容向全班同學講解，同時要求各小組的其他同學做記錄，主要記錄其他組的講授內容與本組內容的不同之處，之后要求各小組將聽課記錄整理后統一提交給老師。因為面對的是剛踏入大學的一年級的學生且初次嘗試講臺講課，所以教師可根據每位學生的講解情況給予及時的肯定與鼓勵，就設置的問題進行統一的歸納與總結。其教學效果可達到以下幾個目的：拓寬學生獲取知識的途徑，豐富學生的知識面；客觀的肯定與鼓勵可增強學生學習的自信心，從而達到由被動學習變為主動學習；增強學生的課堂參與意識，提高學生的學習興趣；活躍課堂氣氛，培養學生自主學習能力和動手能力。
（三）“案例”教學方式
案例教學最早于1870年首先在美國哈佛大學興起。案例教學中的案例，一般是基于教學的需要和一定的教學目標，由在實踐中所收集或撰寫的原始材料、案例報告或案例研究等組成的教學案例［4］。在土地管理學的教學中可根據本門課程的理論知識，將土地領域中發生的案例或從全國公共管理專業學位研究生教育指導委員會案例中心案例庫中選取典型案例引入課堂。具體做法是，把課程中的理論知識和選取的案例事先布置給學生，讓學生提前預習理論，熟悉案例。在課堂上，教師把學生已經了解的案例故事情節，通過簡明扼要的方式重現給學生，從而盡快引導學生進入案例的情境之中。其次以將要講授的理論為基礎，圍繞提前布置的問題，鼓勵學生積極思考，發表自己的觀點、再進行討論和辯論。在討論的過程中教師始終要把握不偏離設置的主題。討論之后，教師對學生的觀點進行提煉，對達成的共識給予肯定；對討論中遺漏和模糊不清的問題，進行及時的講解、梳理，使學生通過案例掌握理論，對理論形成正確的認識。在此需要進一步指出的是，案例教學重在原理，重在舉一反三，案例本身不是學習內容。
（四）“框圖”教學方式
框圖是用框型符號如流程圖、結構圖等圖式，將抽象事物具體化，描述系統中部分之間聯系的一種手段。“框圖”教學方式可以將相對分散的知識單元進行有機融合與銜接，使學生既可以看到一個整體、全局的知識體系，又能明確各知識單元的位置與聯系［6］。在內容的講授中可使一個章節的內容，在整體框架下，沿著層次結構逐層深入細化。例如，土地管理學中土地利用管理這一章內容，共包括了5個小節，而且及時小節中包括了土地利用及土地利用管理的基本概念和土地利用管理理論依據，使得教學內容的涵蓋面過大和層次不突出，基于此在講授這一章內容時通過拆分和歸并，首先把全部內容整合成3大模塊構成框圖的及時層，其次根據知識結構的從屬性和關聯性構筑框圖的第二層，第三層，逐層細化知識點，在講授的過程中強化重點內容，第四層，根據需要進一步細化個別知識點。這樣既從整體框架結構上做了全部內容的概括，又把分散為各小節的知識塊，通過框圖有機聯系在一起，從而達到層次分明，重點突出的教學效果，教學框圖見圖1。
三、結束語
國家土地利用的基本方針是“一要吃飯，二要建設，三要保護環境”。吃飯需要農業用地，建設需要建設用地，在滿足了基本需要的基礎上，持續、快速發展社會經濟，生態環境良性循環顯得更重要。所以如何將土地管理學的理論與生產實踐有機結合是該門課程實現教學目的的關鍵所在。因此土地管理學課程，理論與實踐相結合是課程教學的指導性原則，而教學手段可以是靈活多樣的，教學方法可以選取多種方式。
作者：敖登高娃 單位：內蒙古師范大學地理科學學院
土地管理學論文:簡論城市土地管理制度研究
論文摘要 隨著城市化進程的推進和各地城鎮化發展迅速，在城市，違法占地、用地現象日益增多，城市綜合管理行政執法中面臨的難題日益顯現。相對集中行政處罰權是在行政處罰法中及時次出現的。實行相對集中行政處罰權的目的是解決行政管理領域中比較混亂的行政處罰行為，從而實現行政機構精簡和行政處罰執法法治化的目標。對于城市綜合管理執法中的相對集中行政處罰，理論界、執法界都對其缺少關注和探討。本文以深圳經濟特區土地監察制度為例，以《深圳市土地監察條例》為樣本，從具體條文和機制建設兩個方面進行分析，以期發現土地違法行政處罰制度存在的問題，歸納試點工作運行情況，并從中找到解決問題的思路，探求更加完善的行政執法機制。
論文關鍵詞 土地管理 綜合執法 相對集中處罰權
一、城市土地管理制度現狀
對于土地違法行為的行政處罰的相關法規主要集中在《土地管理法》和《行政訴訟法>中。《土地管理法》明確規定土地執法部門對違反土地管理法律法規的行為進行監督檢查是其法定職責。該法第七章的七十三條至八十四條，集中羅列了土地執法部門對土地違法相對人的處罰措施，主要有沒收非法所得，限期拆除，恢復土地原狀，罰款，責令退還等。在《行政訴訟法》中第六十六條是這樣規定的，“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”對于當事人提起行政訴訟的情形，該法第六十五條第二款也作出了規定，“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向及時審人民法院申請強制執行，或依法強制執行。”
二、深圳經濟特區土地監察制度綜述
作為經濟特區，深圳市于1992年被全國人大授予地方立法權，即深圳市的人民代表大會及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省人民代表大會常委會批準后施行。深圳市人大常委會于1995年頒布實施《深圳經濟特區規劃土地監察條例》，后經2001年和2005年兩次修正。
該條例在《土地管理法》、《行政處罰法》、《城市規劃法》（現修訂為《城鄉規劃法》）等法律對土地違法案件規定有待完善的前提下，在深圳市作為經濟特區先行先試土地糾紛日益增多的背景下，制定出臺，對規范土地管理、推動城市化進程、促進深圳經濟社會快速發展起到了巨大作用。
該條例歷史性的開創了城市綜合管理執法部門開展土地規劃監察的先例，在深圳市，規劃執法權或行政處罰權集中到了城市管理綜合執法部門，規劃管理部門不再擁有或承擔相關行政執法權。綜合執法或相對集中行政處罰權現已上升為法律制度，并廣泛存在和普遍應用于全國大中城市的城市管理領域。這一制度創制明確了責任主體，明晰了權力劃分，提高了執行效率，對遏制土地違法事件起到了積極作用。
該條例規定了規劃土地監察的職責和管轄。對監察人員提出了資質要求，對城市管理綜合執法部門的職責進行了明確。詳細規定了執法機關在處理土地違法案件的立案、調查、處理流程。在第四章規定了強制措施和執行程序，保障行政處罰落到實處，見到成效，有效打擊了土地違法案件，保護了土地資源。
但是，隨著各項事業改革向縱深推進，近年來深圳市查處違法用地和違法建筑工作面臨的形勢十分嚴峻，暴力抗法等情況屢屢發生，《條例》中的執法措施不夠嚴厲，亟需創新執法手段、加重法律責任。同時，國家《行政強制法》實施以來，對規劃土地監察執法工作提出了新的要求，查處違法建筑過程中的查封、扣押、強制拆除等行政強制，需要按照法定的方式和程序實施。
三、城市土地管理綜合執法制度面臨的困境
為了響應行政機構精簡和行政處罰執法法治化的要求，2005年2月25日，深圳市對原來的《深圳經濟特區規劃土地監察條例》進行了修正，實行了行政綜合執法。該條例明確規定：“規劃、土地管理部門分別負責規劃、土地監察的指導和監督工作；城市管理綜合執法部門負責轄區內的規劃土地監察工作。”至此，深圳市規劃執法集中行政處罰權就從規劃管理部門轉向城市管理綜合執法部門。根據立法法的相關規定，綜合執法或相對集中行政處罰就通過本土地監察條例作為地方性法規上升為法律制度，并逐漸全國大中城市的城市所借鑒學習。
筆者認為，本條例的主要作用是，有效整合了相關職權，提高了土地執法行政效率，也起到了精簡了機構的作用，避免了多部門重合、重復處罰局面。但是，這種利用綜合執法集中行政處罰權的制度創新在理論界一直備受爭議。
（一）理論層面
1.違背了行政法理論上的職權法定基本原則。這種做法將土地規劃管理執法方面對于行政處罰權力通過地方法規的形式授予了集中行使行政處罰權的土地管理綜合執法部門，這就引起了現實操作法律規定（《城市規劃法》和《城鄉規劃法》）之間的沖突。根據《城市規劃法》的規定，行使土地管理或者土地規劃執法處罰權的合格行政主體是縣級以上地方人民政府，區級政府的行政規劃部門沒有相關職權，不具有相關執法主體資格，不能行使土地管理方面的行政許可權與行政處罰權。但在實踐操作中，這一明確規定已經被一些地方政府進行僭越。
2.違背了行政法合法性中的法律優先原則。《行政處罰法》第十六條對相對集中行政處罰權的設立有明確的規定，國務院及地方政府無權設立相對集中處罰權，法律的位階高于其他法規和地方性規章，立法機關以外的其他機關超越法律的規定，制定與法律相抵觸的法規、規章顯然違反了行政法的法律優先基本原則。
3.違背了法制統一原則。對同一違法行為，不同部門法都分別作了規定，在舊的法律沒有廢止的情況下，制定出新的法律法規和規范很可能導致執法機關對相同或者類似的違法行為作出差別較大的執法行為。這也就是我們行政法理論界近年來一直關注的自由裁量行為，這樣必經導致法律規范的適用混亂，影響行政執法的法制統一。
（二）現實困境
1.執法效率低下。除了理論上的問題外，在實踐中，集中行政處罰權也面臨著影響執法效率的問題。以《深圳市土地監察條例》為例，條例明確規定了規劃管理行政處罰權集中到土地監察管理部門。而在現實中，土地監察管理部門卻顯得力不從心，面對土地管理專業性較強的問題，執法人員只能是現學現賣，抓耳撓腮。面對查處違章建筑的正常執法，不得不先到規劃部門查詢該建筑審批手續是否齊全；還肩負著為被執行人提供補救措施的咨詢義務，嚴重降低了行政執法的工作效率。
2.執法難度較大。仍以規劃執法為例，由于相對集中行政處罰權的行政機關是專門從事集中處罰的專門人員，他們一般不參與城市規劃的編制，也對具體規劃項目的選址、論證及證書的核發缺乏了解，對違法建設項目的相關情況缺乏了解就直接導致了其在執法過程中缺少底氣，沒有說服力，在與當事人互動過程中處于較為被動的局面，這也直接影響執法工作力度，為日常執法帶來較大難度。
四、城市土地違法相對集中處罰的立法建議
相對集中行政處罰制度是在我國行政執法發展尚不完善的情況下產生的一種理論和實踐創新，在實踐中取得了一定成效，但隨著法治的不斷完善和發展，隨著社會經濟的不斷發展，社會管理的需求不斷加大，我們也發現相對集中行政處罰權亦存在著眾多的理論與實踐問題，有待我們進一步的關注和探討。在目前城市管理綜合執法難度不斷加大的情況下，為了避免管理的缺位，我們仍需對有關制度進行進一步的完善和調整，以促進城市土地管理機制的進一步完善。
及時，嚴格落實職權法定原則。要進一步細化違法行為，將違法建設進行的梳理和分析，明確各單位執法責任，對于不同的行為由不同的部門進行執法。在分類的基礎上，對只能相似的部門進行適當整合，對專業性不強的程序性行政執法過程進行適當集中。這樣不但可以進一步提高行政執法效率，也有利于各部門進行分工協作，各司其職，最終實現“不留死角，沒有空白”的良好執法局面。
第二，將個人和國家機關均納入監察。近年來一些單位和個人違反規劃土地法律法規現象比較嚴重，但是相關法律并沒有對機關違法行為的處理進行明確規定，這樣就造成了“執法不平等”的現象。因此有必要明確地將國家機關等在特區用地和建設的所有單位和個人，納入監察對象范圍，體現了“法律面前人人平等”的法律原則，必有利于查處和遏制少數國家機關在規劃土地方面的違法行為，提高執法，推進依法治國。
第三，要創新執法措施。在實際執法過程中，一些當事人拒不承擔強制拆除費，針對這種情況，該條例應該學習借鑒國內外城市的先進做法，進行執法措施創新，比如增加關于“強制拆除費用的保全措施”規定、提高加處罰款的額度；針對當事人不履行行政處罰決定的情況，應增加“書面通知有關行政機關暫停辦理涉及違法事項的行政許可和審批、登記”等規定；針對規劃土地監察工作中遇到的暴力抗法、犯罪等情況，應增加“建立公安機關介入規劃土地監察工作的機制”規定。
第四，要盡量避免與相關法律制度的抵觸。要根據《行政強制法》、《行政處罰法》的規定，梳理和規范規劃土地監察執法過程中常用的查封、扣押等行政強制措施和強制拆除等行政強制執行，以及沒收違法收入、違法建筑和其他設施等行政處罰的具體實施程序、相關費用承擔、法定期限等，如必須增加和修正“不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品”，“因查封、扣押發生的保管費用由行政機關承擔”，“違反行政強制法期限規定第二十五條查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日”等規定。
第五，加大對違建等行為的處罰力度。從《深圳市土地監察條例》的貫徹落實來看，目前深圳違法建筑多頂風加建的情況，應在條例中加大對這類現象的處罰力度，提升條例中第四十四條和四十五條的罰款額度，將兩萬元上限提至二十萬元，以有效威懾違法分子、遏制私搭亂建行為。
綜上，對城市土地管理執法制度進行改革創新的必要性、迫切性和適用性已經成為共識。在進一步健全完善行政訴訟、行政復議、等救濟制度的同時，以城市管理綜合執法為依托，從立法、執法兩個層面進行改革和創新，切實規范執法行為，提高土地管理執法效率，從而減少和避免因不當執法造成的不利后果。
土地管理學論文:城鄉一體化建設中土地管理問題研究
摘 要:城鄉一體化強調城鄉互動、協同發展。土地開發與整理是現階段合理利用土地資源,切實保護耕地資源的有效途徑,搞好土地權屬管理,保障農民利益,確保開發整理后土地的有效利用是鞏固開發整理成果的必然要求。
關鍵詞:城鄉一體化;土地管理;研究
1 當前城鄉一體化建設中土地管理存在的問題分析
(1)城鄉一體化建設中土地開發整理后的土地質量低,沒有實現真正意義上的“占補平衡”。《土地管理法》在確立占補平衡制度時,對補充耕地的質量要求作出了,明確規定:占補平衡必須由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。但是,不少開發整理項目為了使建設項目占用耕地能夠得到及時的補充,以滿足建設項目占用耕地審批的需要,對補充耕地的質量往往只停留在幾個簡單的數字上,項目質量不符合要求,開發出的耕地質量較差,很難形成一定的生產能力,甚至一邊開發整理一邊拋荒。這不僅沒有實現真正意義上的“耕地占補平衡”,而且造成了資源的破壞和開發資金的浪費。
(2)城鄉一體化建設中土地管理過程中以犧牲長遠的整體利益來換取近期的局部利益。土地開發整理投資周期長、投資金額大,一些地方急功近利,追求當年開荒、當年收益而不顧被開發區域的小氣候環境、土壤環境和土質水文環境,對后備資源的開發沒有充分考慮生態環境的適應性。這邊退耕還林,那邊毀林開荒;這里退耕種草,那里毀果園開發的怪現象,或者在土地整理項目中只重視田塊的方整,而忽視對河流、丘陵地等生態景觀的規劃,其結果是短期得益,隨著時間的推移小區域環境的惡化將逐步顯現,致使所開發的土地再一次荒蕪。
(3)城鄉一體化建設中土地管理專業隊伍素質不高。土地開發與管理是一項復雜的系統工程,它涉及諸如:農業工程、林業工程、環境工程、機械土方工程、建筑工程、農田水利工程、道路橋梁工程、農業設施工程等眾多分項工程,具有跨行業、多學科和多技術的特點。
(4)開發城鄉一體化建設中土地管理的投資主體較為單一。對于土地開發整理,應當尊重市場經濟規律。目前,政府的投資存土地開發整理工作中發揮了重要的導向作用,發揮了主渠道作用。政府的投資主要來源于包括新增建設用地土地有償使用費、上地開墾費、農業重點發展基金等等。但是,單靠政府的力量,難以包攬土地開發整理所需的資金。
2 加強城鄉一體化建設中土地管理工作的對策
(1)土地開發管理要適應經濟結構調整和切實增加農民的收入為前提。土地開發整理要與當地農村經濟的發展結合起來,與發展高效農業、生態農業、特色農業結合起來,與增加農民的收入結合起來,成為農村經濟和農民收入的增長點。土地開發整理的指導思想、管理政策與規劃設計上,要從增加和建造高質量耕地與農用地出發,立足干服務現代農業,服務農業規模經營,服務提高農業質量和綜合經濟效益,只有這樣,土地開發整理才真正具有生命力。
(2)土地開發規劃應充分考慮保護生態環境。土地開發規劃要與土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、水利工程規劃、林業規劃、小流域治理規劃結合起來。實行生態型土地開發整理,搞好必須的農田基本建設和基礎設施建設,適應農業產業化、現代化的發展趨勢,使其融合于現有農地與社區景觀中,構成和諧的統一整體,做到既增加耕地,又不破壞環境。實現經濟效益、資源、環境三者有機地統一。
(3)土地開發投資主體多元化,要體現公益性和有償性。土地開發與管理是一項系統工程,除政府投資外,必須拓寬渠道。從社會各方面籌集資金,建立高效的、市場化的籌資機制。從投資主體多元化看,籌資機制的核心問題就是效益問題。各種經濟組織、企業和個人參與土地整理,其根本原因就是土地整理的后續產業有非常好的效益和非常高的回報,因此,土地開發整理中社會性投資必須體現自愿和有償的原則。在社會主義市場經濟條件下,土地整理體現政府行為的性質,兼顧市場選擇,要從中找到政府行為和市場選擇的結合點。政府的目的是增地,企業的目的是增效,個人的目的是增收,盡管角度不同,出發點不一樣,但都以土地為對象,這就是政府、企業和個人三者的結合點。要圍繞這個結合點,建立良性機制,政府投資體現公益性,企業、個人投資體現有償性。
(4)盡快建立土地管理專業技術隊伍的資質準入制度。土地開發與管理是一項技術性較強的業務工作,要求從業者具備較高的綜合業務素質。當前土地開發整理專業技術隊伍多為新手,素質不高,而一支高素質的隊伍是保障高質量、高效益進行土地開發整理工作的必要條件。加強土地開發整理規劃設計隊伍建設,通過業務培提高從業人員的整體素質。通過新技術應用培訓,提高土地開發整理規劃與管理的科學性與先進性。建立土地開發整理規劃設計單位、監理單位、施工單位的資質認證和考評制度,對其從業人員也需進行執業資格認定。只有具備相關資質的機構和個人才能承接項目。另外,還需建立一支訓練有素的工程質量監督、工程施工和管理隊伍,以保障土地開發整理工作科學有序地發展。
土地管理學論文:農村土地管理中存在的問題及解決措施
摘要：
隨著我國工業化、城鎮化建設的步伐加快，社會經濟得到快速的發展。國家對農業政策進行了大幅調整，隨著集體土地效益的提升，農村土地問題也不斷的增多，嚴重影響了社會主義新農村的建設步伐，阻礙了農村經濟的平穩、快速的發展。本文主要探討了在農村土地管理中存在的問題，并提出一些解決措施以供參考。
關鍵詞：
農村土地；管理問題；解決措施。
土地是農民賴以生存和發展的生活保障，是農民最基本地生產資料。近年來，我國農村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農村中的土地問題日益增多并凸現出來。土地和農民的利益緊密相連，解決好農村的土地管理問題關系到新農村建設的步伐。因此我們要認真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，以促進農村的可持續發展。
1、農村土地管理中存在的問題。
改革開放以后，我國農村土地采取家庭聯產承包責任制，各項法律法規也隨之不斷完善，得到了廣大農民的擁護，促進了農村的發展。但是，也有一些地方無視法律的存在，有法不依，違背農民群眾的意愿，侵害農民的合法權益，影響了農村的穩定發展。總的說來，農村的土地管理中存在以下幾點不足：
1.1農村村民宅基地違法層出不窮。
目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現象：一是未經批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉讓宅基地，利用集體資產進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：
“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在我縣的土地信訪件案中有很多是反映部分村民通過不正當的手段取得了兩處甚至多處宅基地，然后將宅基地倒手轉讓，從中非法獲取暴利。這種現象尤其在縣城結合部和城鎮郊區比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農村宅基地用途現象時有發生；《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規定：“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用荒山荒地不超過210m2，使用其他土地不超過180m2”，而在實際操作中，每戶都大大超出了批準面積。依據《中華人民共和國土地管理法》76，77條規定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設施，而法律賦予土地管理部門的執法權力就是單一的制止權，按照法定程序處罰、申請法院執行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規模，這時候再去執行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農民的經濟利益。沒收或拆除很不現實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經濟和法律手段綜合處理。
1.2節約集約用地意識薄弱。
隨著我國工業的發展，城鎮化建設步伐加快，這使人地關系呈現緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現象并存。主要體現在三個方面：一是當前的非農建設大量的占用耕地，導致農村的土地面積的減少，影響到農民的利益。據調查，每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據的比例至少為30%，尤其在城鎮周邊或者主要交通干道附近的品質耕地，這些損失是難以用開發出的荒地來彌補的。二是截至2010年12月31日，中國耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%“，當前，一些地方在房地產開發、城區改造和各類園區建設中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農田的現象。雖然各地有序開展農村土地整治，對土地實現了”占補平衡“的管理，補充了新增耕地，但是新增耕地的質量也不過關，這必然會影響到農民的收入。三是當前城鎮建設的步伐加快，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規劃。在建設中沒有對用地進行合理的規劃，造成土地閑置現象較多，另外農村的居民點不集中，呈現分散狀態，一戶多宅、空心村以及超標用地現象也造成了土地資源的嚴重浪費。
1.3土地承包經營操作不規范。
農村稅費改革以后，農村集體經濟收入大大地減少，導致集體經濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現了新債務。因此，為了提高集體經濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調整農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。還有一些地方的基層領導為了在城鎮建設中獲得個人的利益，不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中挪用農民的土地補償費和安置補助費的現象最為突出，造成農民的不滿，甚至出現群體上訪事件。
2、解決農村土地管理中的對策分析。
2.1嚴把宅基地審批關，要規范宅基地審批程序。
新建宅基地由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉鎮國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統一審核，對符合條件的進行審批，登記確權，頒發證書。在審查的過程中，要嚴格執行農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統一安排使用。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農民意愿，不得強行拆除。對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。
對于新建的房屋，要做到建房用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監督。
2.2嚴格遵守農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益。
由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規，提升他們的法律意識，做到依法執政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。
2.3做到保護耕地和經濟發展并重，嚴格土地的補償標準。
嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規定足額補償到位，切實做到先安置后拆遷，依法維護被征地農民合法權益，在城鎮化和工業化進程中，不僅要看到經濟發展的重要性，還應當堅持發展的可持續性，保障耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現經濟、社會的發展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學的現象嚴重，這也是導致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農村的持續發展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區分公益用地與經營用地征地補償，結合當地的土地市場價格，使老百姓得到應有的補償。考慮本地農民的生活狀況，并按照低生活標準賦予土地應有的市場價值。
2.4加強執法監督，嚴肅處查違法占地的行為，為失去土地的農民提供必要的社會保障。
不斷建立和完善執法巡查制度，加大對違法占用土地損害農民利益的行為查處力度，堅決維護農民的合法權益，保障社會的穩定。雖然近年來國家頒布了一系列農民的土地優惠政策，但是由于農業的經營效益不高，我國經濟發展速度不斷加快，物價持續上漲，農民的土地創造出的凈利潤降低，僅僅依靠土地的收入難以維持生計。農村的醫療、養老保險以及低生活保障制度尚不完善，且覆蓋面較窄，失去土地的農民根本無法維持正常的生活。因此國家應當加快建設并完善農村的社會保障制度，保障其真正的落實，尤其對于失去土地的農民，應當優先的考慮，保障其基本的生活。失去土地的農民大多數沒有技術、文化索質不高，少i沒有一定的資金來源和經營之道，在就業方而存在著很大的困難。地方政府可以設立專門的就業保障機構，對失去上地的農民進行職業培訓，在一定的程度上促進其就業，使其生話得到保障，同時也提高了農民的文化索質，有利于新農村的精神文明建設。
3、結語我國的人ii中農民。片抓著較大的比重，農民的權益自接關系著國家的女定和發展，上地作為農民賴以發展和生存的基礎，自接影響著農民的根木利益。因此，在城鎮化建設、下業發展中，應當強化上地答理制度，嚴格的依法辦事，維護農民的利益。作為基層的}一部，應當不斷地增強法律意識、用科學發展觀的理念武裝自己的頭腦，轉變思想，切實的落實國家的相關上地政策，維護農民的合法權益，促進社會主義新農村的建設，實現社會的可持續發展。
土地管理學論文:測繪工程在土地管理中的應用
摘要：
隨著我國科學技術的快速發展，我國土地測繪技術取得了較大的進步。各種先進測繪技術在土地測繪中進行應用，不僅能夠獲取到更為精準的土地信息，而且為土地資源的合理和高效利用提供了重要的信息保障。基于此，本文將著重分析探討測繪工程在土地管理及利用中的應用，以期能為以后的實際工作起到一定的借鑒作用。
關鍵詞：
測繪工程;土地管理;利用
正文：
1、測繪工程關鍵技術
1.1、GPS
隨著社會的不斷發展，GPS技術已經開始在地理信息的測繪工作中得到了充分的運用。目前我們在生活中經常用到的手機地圖就是借助GPS技術所建設起來的。從這一技術的應用環境來看，的定位功能可以讓這一技術在陸地、在交通工具和航海領域得到充分的運用。化的定位功能也可以讓它在測繪工作中發揮出自身的功能。因此，應用范圍的廣泛性成為了這一技術在實際應用過程中所表現出來的主要特性。在對GPS技術的作用機理進行探究以后，我們可以發現，定位系統在GPS系統中發揮著重要的作用。在將定位系統應用于測繪領域以后，測繪人員可以利用好以下兩種方法來進行測量。①工作人員可以借助系統所發出來的信息來對與之對應的測量方式進行應用。②測繪人員在對GPS技術進行應用的過程中，也可以從它的自身特點入手，在對發射中心與用戶之間所發射的信息之間的差距進行測量的方式來開展測量工作。
1.2、GIS
這叫做地理信息系統，是一項采用目前的計算機圖形和數據庫技術來處理地理空間和有關相關數據的計算機系統，它能夠利用各種顏色的平面直觀圖將地形中的各類事物區別開來，把有關信息通過屏幕顯示出來，為現代地形測量測繪提供重要數據，用來對地形進行合理規劃、評價。在信息技術不斷革新的過程中GIS技術也不斷提高了系統集成技術和智能系統有關技術，為地理信息系統在現代地形測量測繪技術中發揮作用也起到很重要的作用。
1.3、遙感技術
所謂的遙感技術也就是利用人造衛星、飛機等飛行器通過電磁輻射，實現對有關地理環境數據信息的采集分析，以此滿足有關的測繪工作實際要求。現階段，遙感技術已經普遍的應用在了土地資源的勘查測繪中，在很大程度上提高了土地資源的實際利用效率，還滿足了現代化城市經濟建設的相關要求。土地管理具有高精度、連續性和綜合性，遙感技術關鍵部分是監測精度。有時土地狀況會不斷變化，為獲得精度需要，測繪人員要結合土地利用圖進行對比，把城市人文、生態指標都納入土地測繪資料。如果要求的精度較高，則需要GPS高分辨衛星影像補充。遙感技術應用在土地測繪上最重要的是提取變化信息，以固定土地資料和時段內產生的變化相關量來提取變化信息，再進行時間差計算，得出土地變化規律，可為日后整體規劃提供參考。現階段，在航天航空對地面的觀測已獲取地面實際信息的一個重要的手段。在土地測繪工程中積極應用遙感技術可以的提供工作信息，其作為一個新型的土地測量技術手段，可以切實有效的提高土地測量工作的率，并且現階段在一個數字化的發展時代，遙感技術已經得到了很廣泛的應用。
1.4、其他現代化測繪技術手段
1)攝影測量。地籍測量過程中的攝影測量技術應用，可以提高測量水平，繪圖速度非常快，而且測繪質量比較高，具有精度高、價值大等特點，具有較大的商業應用價值。2)數字化內業掃描及測量。該技術手段的應用，無需室外作業，僅需通過室內操作即可。然而，該種作業方式需要有基礎原圖，經掃描形成數字化采集模式，將預先測量的界址點坐標數據信息輸入到計算機之中。在具體操作過程中，需進行詳細的測算。比如，對街坊、街道調查編號，對座落、地名、門牌號以及層數和構造等詳實標注，對其中不合理之處及時更正。3)現代測繪技術。實踐中應當充分考慮測區狀況、作業單位以及適用環境等情況做出經濟、高效的測量。從某種意義上來講，現代測繪技術手段，較之于以往我們可通過對各種地籍測量技術的應用，其特點正朝著專業化、數字化以及網絡化方向發展。
2、測繪工程在土地管理及利用中的應用
2.1、進行土地規劃設計
土地利用規劃是土地利用的過程中為了可以很好的節約土地資源，實現對土地資源的合理規劃目，對土地利用結構布局的調整和分配方案。在土地規劃和設計，首先需要做的和相關的信息收集所有的土地，整理和分析工作。這類信息，不僅能為土地規劃和設計的后續工作提供重要的參考依據，同時也要明確土地性質，以確定質量，在后期開發過程中，可利用的土地面積和土地面積是不可用的，確定預留用地的具體范圍，適合土地利用和各種城市發展。
2.2、在城市地籍測繪中的應用
圖解法、部分解析法以及解析法是城市地基測繪工作開展過程中的主要方法。正確掌握地籍測繪相關基本作業步驟，對于提升城市地基測繪工作質量具有重要意義。具體工作程序如下：將基本控制測量應用于測區中；控制測量在地籍圖根中的應用；測量碎部；清繪整飾地籍圖并采取有效措施對其進行一定程度的補測和修側；是輸出地籍測量成果。
2.3、在城市不動產測繪中的應用
實測成圖是展開城市不動產測繪的關鍵途徑，而另一種方法就是編繪成圖。航空攝影測量法測圖、平板儀測圖和野外數據采集數字化測圖是實測成圖的三種重要方法，在實際進行測繪工作的過程中，要求工作人員應從整體入手，逐步向局部地區展開測繪，并首先進行整體控制，才可以展開碎部測量工作。只有這樣，才能夠提升城市不動產測繪工作質量和性。
作者:李春梅 單位:喀喇沁旗國土資源局
土地管理學論文:土地管理制度問題及對策
摘要：
從1949年建國以來，我國土地管理制度不斷地發生著變化，對農村經濟發展及土地的充分利用方面都產生著巨大的影響力。上個世紀八十年代初我國大陸開始推行農村家庭聯產承包責任制，到現今這一制度取得了不少的輝煌成就。社會發展，時代不斷進步，我國土地管理制度上也表現出了諸多缺陷。本文將對我國土地管理制度中存在的些許問題進行具體的分析，并提出相關完善對策意見。
關鍵詞：
土地管理制度；矛盾問題；對策
幾十年來我國土地管理制度伴隨著社會經濟制度不斷地發展變化著，人們對傳統意義狹義的土地制度理解上已經改變，注重對土地管理制度廣義概念上的理解，特別是我國推行家庭聯產承包責任制以后，農村經濟得到快速的發展，這一制度改變了農村舊的經營管理制度，解放了生產力，極大的調動了農民的生產經營積極性。農村經濟得到發展，土地所有制度、土地使用制度、土地國家管理制度得到重視的同時，土地也得到了充分的利用，在這種新形勢下產生了新的土地發展關系。一方面土地管理制度促進了農村經濟的發展，但在發展過程中隨著社會的變遷另一方面也表現相對不足的地方，其中突出問題就是農民收入增加的減緩，主要原因即是受到制度的制約，所以在土地管理制度上我們還要進行積極地改革，解決現今土地管理制度存在的問題，進而促進農民各項收入都能得到快速地增長。
1我國現今土地制度
目前我國土地制度已不是狹義上的概念，不是人們理解的僅僅局限于土地的國家管理制度、所有制度和使用制度，更是一種廣義上概念，實際意義上它不僅是一種法權制度，還是一種經濟制度，同時反映出人與人、人與地之間關系的重要制度。廣義上的土地制度囊括了一切土地問題，包括土地的所有權及土地利用的所有土地關系的總稱。
2我國現今土地管理制度存在的問題分析
1）土地所有權與經營權之間的矛盾問題。我國《憲法》、《農業法》、《土地管理法》及《民法通則》都有條例明確表明農村的土地屬于集體所有，而土地所有權里的“集體”一詞定義較為模糊，沒有指定是哪一級別的集體，就會有土地所有者上的缺位，加上土地關系的法律法規不清晰及農民們各自的不同理解，土地權屬問題更是形成了混亂的局面，農民對土地使用權上會產生許多疑問，這會直接影響到農民土地經營的熱情，可能就會導致土地的荒置，土地鹽堿化、沙化、荒漠化等惡劣現象逐漸加重，筆者身處內蒙古，目前草原退化、土地沙化、荒漠化現象已經越來越嚴重。土地所有權與經營權之間的矛盾尖銳，亟待政府進行來改變這一現狀。
2）土地承包經營與土地使用率的矛盾問題。隨著科學的進步，時代的不斷發展，現代農業較多已經開始采用規模化生產和專業化分工的生產模式，規模化生產加大了農業生產規模，專業化分工則是生產組織內部的資源的優化配置，兩者的結合極大地提高了農業生產率，進而使農業經濟效益得到大幅度提升。時代變遷而目前我國沿用的《土地制度法》是根據當時具體情況制定的，現在已經出現了一些弊端與漏洞，土地承包時在土地使用審批管理方面有所偏重，缺乏與土地經營管理有關的明文條例，土地有償期限抵押、轉讓、出讓等方面規定也比較含糊，對現在的土地承包經營不能起到統一規范的作用。土地歸集體所有為基礎的土地制度已經不適合現在市場經濟的需要，土地不能通過市場而流動，整體來說土地沒有真正流轉起來，應運而生了土地承包經營與土地使用率的激烈矛盾。
3）農民利益與征地補償制度之間的矛盾問題。我國《物權法》里確定對農用地進行補償范疇主要有勞動力安置補償費、土地補償費、土地附著物及青苗補償費、社會保障費，農民其他方面的損失不予補償。征地補償是按照土地原用途的年產值的倍數來進行補償的方式，沒有體現出土地潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔著生產資料和社會保障的雙重功能，從而導致農民利益得不到保障，更沒有體現土地市場供需狀況，不符合現今市場經濟規律，實屬不完整的補償標準，在市場經濟的大背景下顯得很不科學。
3討論問題的對策并完善土地管理制度
1）完善土地管理制度。珍惜國土資源為前提，為了維護好農民的切身利益，更快更好的發展農業經濟，我們必須要制定出適應生產力發展的土地制度與相關法律法規。農民集體所有的土地核發證書還沒得到的開展的情況下，為了防止政府強占土地所有人的地權，國家可設立專門的農村土地管理機構，發給土地所有者地權證，對全國土地進行統一編碼的工作，積極負責農村用地的分配、經營及管理。同時國家應建立土地調查機構，并派監督人員對土地調查機構人員進行監督，進一步健全且嚴格規范農村土地管理制度，確保多方位且地提高國家對土地資源及其利用的掌控。
2）改革土地承包經營權的流轉制度。改變農村用地的抵押權的現狀可以解決農村剩余勞動力的問題，比如農村用地可以抵押的話，即能保障農戶在土地流轉中的主體地位，這樣一來其一可以有助于提高土地的生產效率，其二可以加快農村剩余勞動力的轉移。因此面對前面闡述的相關矛盾，能解決問題的關鍵在于農村土地在集體范圍里的自由流轉，以“依法、有償、自愿”為原則，擴大土地經營規模，看準時機實現農村用地在農民間的自由流轉與規模經營。
3）繼續發揮市場配置資源的基礎作用。依據市場原則，征用農村集體土地應依法給予公平補償，增加農民收入，其中公平補償是按照反映出土地真實價值的市場價格標準來進行的，補償標準制定后，還要考慮，即有土地用途補償，又要有土地用途轉化后的補償差異，著實充分為農民的生產權益和發展權益著想。
4結論
結合上面的闡述，土地是農民賴以生存的根本，土地與農民密不可分，土地管理制度的改革要切實從農民的切身利益出發。文中對我國目前土地管理制度中存在的些許問題做了詳細的分析，并提出了相對應的可行的對策，希望能給有關工作人員一些建議。政府工作人員在改革和完善土地管理制度時，從農民利益出發的同時還要把各條款落到實處，達到促進國家農業經濟發展，加快社會主義新農村建設及社會經濟健康發展的目的。
作者：韓飛 單位：內蒙古阿拉善盟額濟納旗國土資源局
土地管理學論文:我國土地管理法與物權法的作用
【摘要】物權法是當前市場經濟條件下所必須的財產法，土地作為重要的不動產，是物權法管理中的重要內容，土地的物權并不能緊靠物權法規定，而需要更具針對性的管理法。土地管理法與物權法對土地物權制度都有著明確的說明，土地管理法與物權法彼此相互作用也存在制約。筆者就對土地管理法與物權法間的關系進行了分析，以促進不動產市場更好地運用土地管理法與物權法。
【關鍵詞】土地管理法物權法不動產市場
1土地管理法對物權法的積極意義
物權法是市場經濟條件下最為重要的財產法，指的是依據安全與客觀公正的原則支配財產，實現財產的流通，以維持社會經濟秩序的穩定發展。在當前的市場經濟條件下，任何交易在本質上都是權利間的交互，物權法則是對財產權利進行了規定，確保權利間的交易可以實現公正公平。
1．1促使物權法進一步完善
實際上，任何交易都是物權的交換，而維持物權交換的公正性對于維持市場經濟順序是極為重要的。物權法的目的就在于保障財產分配與財產流通的公正客觀性，土地作為重要的不動產之一，關系到人們的日常生活，土地物權也成為了目前最為重要的物權種類之一。物權法中對土地財產權的變更交易進行了規定，但是由于土地物權涉及的內容較多，因此，作為民法而制定的物權法雖然在你一定程度上彌補了征收土地后的補償政策，但是仍存在一定的不足。我國當前對土地的使用多是通過國家征用，將土地的產權由農村集體轉換為國家所有，但是征用方式卻沒有給予明確，同時對宅基地等農村建設用地的產權變更和交易也沒用明確的指示［1］。因此，物權法在土地產權的管理方面仍存在很大的不足。土地管理法對物權法有著一定的完善作用，為物權法的使用提供了依據，同時明確了土地產權的變更及交易方式，使土地產權管理更具針對性。
1．2土地管理法為物權法的建立奠定了基礎
土地管理法明確了土地物權的基本原則，這為物權法的建立奠定了良好的基礎，不動產物權包括所有權及使用權，對于土地產權來說，指的是對土地的物權或是設立在土地物權基礎上的物權，因此，對土地物權的法律規定在不動產物權中占有重要位置。相較于動產物權，不動產物權更具重要性，就我國現階段對土地產權的管理情況來看，我國在尚未制定物權法的前提下，便預先設施了土地管理法，這在一定程度上為物權法的制定奠定了良好的基礎。在土地管理法中明確規定了不動產財產權利，這為不動產物權體系的制定提供了依據，有助于物權法的制定與進一步完善。
1．3推動物權法的發展
我國領土面積較大，耕地總體面積也比較大，但是人口數量的不斷增加導致人均耕地面積不斷遞減，特別是近幾年社會經濟的快速發展帶動了城市化進程的不斷加快，使耕地面積逐漸縮小，無法滿足社會發展需要。土地管理法的修訂與頒布明確了對耕地的保護規范，在基本農田耕地轉化為建設用地等非耕地時需要上報到相關的政府部門，在相關部門審批后再轉化為非耕地，這在一定程度上對耕地起到了保護作用，規范了耕地使用，避免耕地建設的不規范［1］。耕地雖然歸屬于不動產的一種，但是土地管理法對耕地卻起到了強制保護作用，使其免受物權法中人可以隨意處置的破壞。因此，在土地管理法的約束下，耕地成為了一種特殊的不動產，能夠享有一定的保護政策，同時土地管理法也明確了不動產產權的交易流通方式，這在一定程度上推動了物權法的發展。
2物權法對土地管理法的積極意義
2．1對土地管理法的指導作用
物權法中的物不僅指不動產，也包括動產，而不動產中土地是為重要的一部分。物權法中對土地產權的一些規章與原則對土地管理法都有一定的指導作用，在物權法的指導下，土地管理法可以進一步完善自身的不足。土地管理法中要求在土地產權發生變更時需要進行詳細登記，也就是不動產產權變更登記，但是土地管理法并沒有對不動產的變更手續進行明確規定，這也是使得土地登記成為了一種管理方式，只停留在表面，在土地產權變化中并沒有發揮其真正的作用，在土地產權變化中無法達到預期目標［2］。在物權法中針對這一問題有專門的一章“不動產登記”，在這一章節中明確指出了只有經過具有法律效應的登記手續才可以進行物權的變更、轉讓等，土地管理法中則明確指出農村集體所有土地包括土地管理權與經營權歸村民委員會所有，物權法中則更加具體化，集體所有的不動產產權歸屬于其成員，這在一定程度上為每一位集體成員的利益提供了保障，同時也會定了集體內的所有成員具有維護集體產權的義務，因此，物權法既明確了集成成員的利益，也明確了其義務，這對土地管理法的制定與完善具有一定的指導作用。
2．2對土地管理法的補充作用
物權法對土地管理法除了具有一定的指導作用，對土地管理法也具有一定的補充完善作用。我國在征收農村土地產權時，土地管理法僅根據建設需要，要求國家在征用農村土地時給予其與土地相等價值的補償，這在一定程度上可以保護公眾利益，但是也存在一定的漏洞，認為只要給予征收土地的農民一定的經濟補償就可以，但是未能明確解釋公眾利益，這也導致許多地方政府為了經濟建設與城市發展不規范征用農民土地，破壞了農民的實際利益［1］。物權法便對土地管理法的不足進行了一定的補充，指出以農民公眾利益需要為目的可以依法征收農民集體所有土地的產權，這里的征收土地是以農民公眾利益為征收土地的前提，同時明確了土地征用的流程，要求征用流程可以符合法律法規要求，這在很大程度上保護了農民的土地產權，同時也規范了相關政府部門在征收土地時的手續，避免發生地方政府濫用土地征收權而引起的公眾利益被破壞的問題。物權法在土地管理法的基礎上進一步補充了對土地征用的補償條件，為增添了安置費等，以保障農民土地征收后的正常生活。
3土地管理法和物權法相互制約
土地管理法與物權法雖在一定程度上相互補充，但同時兩者間也存在一定的制約，在一些條款上兩者存在一定的矛盾，比如，土地管理法中明確指出建設用地的范圍既包括國家所有土地，也包括為農民公共利益而征用的農民集體所有土地。物權法則認為建設用地只包含國家所有土地，其范圍遠小于土地管理法中的建設用地范圍。土地管理法中指出，為建設農村公共設施或保障農民公共利益可以征用農民集體所有地，但是農民集體所有土地卻未不受物權法約束，這也造成了土地管理法與物權法間的矛盾［2］。
4結語
土地產權是個人產權中最為重要的組成部分，關系到每個人的日常生活，因此，關系到土地產權的土地管理法與個人產權相關的物權法間存在著一定的關系，兩者既彼此作用也彼此制約。隨著社會的快速發展，對個人產權將會更加重視，土地產權也將會進一步規范，因此，土地管理法與物權法必須相互協同，彼此補充完善，盡可能地實現土地管理法與物權法的統一，進而更好地保護土地所有者的根本利益。
作者：陳羨潔 單位：南京農業大學公共管理學院
土地管理學論文:土地管理低碳經濟論文
1構建低碳土地管理制度的重大意義
1.1有利于有效控制溫室氣體排放
從大氣二氧化碳排放來源看，土地利用變化是僅次于化石燃料燃燒，是導致大氣中二氧化碳含量增加又一要素。從碳排放的分類來看，土地利用碳排放可分為土地利用類型轉變產生的碳排放、土地利用類型保持產生的碳排放和各種土地利用類型上所承載的全部人為源碳排放等三類。通過構建低碳土地管理制度，制定政策有效開發、利用及管理土地資源，改變土地利用方式、優化土地利用結構，實現土地利用低碳化，有效減少土地利用碳排放，控制溫室氣體排放。有關研究表明，優化土地利用結構減少碳排放的潛力約為常規低碳政策的1/3，合理組織土地利用是有效控制溫室氣體排放的重要途徑。
1.2有利于加快轉變經濟發展方式
目前，我國三次產業中，工業的比重偏高，服務業比重偏低，工業內部結構中，又以高碳的重化工業為主，比例達70%左右。我國正處于工業化和城市化加快推進階段，大規模的建設需要鋼材、水泥等原材料的供應，這些“高碳”產業是我國當前經濟增長的帶動產業，其發展具有一定的合理性。但以此為理由，千方百計地推進重化工業的發展，我國的資源支撐不了，環境容納不了，更何況還要給子孫留有足夠的資源和空間。因此，我國“十二五”規劃綱要指出要把加快經濟結構戰略性調整作為轉變經濟發展方式的主攻方向。通過構建低碳土地管理制度，鼓勵發展低碳產業，逐步限制高碳產業發展，減少單位GDP的資源量和環境代價，是我國轉變經濟發展方式的重要突破口。
1.3有利于推進“兩型社會”建設
建設“兩型”社會是緩解我國資源環境壓力、加快經濟發展方式轉變、實現經濟社會持續發展的重大戰略舉措。土地作為一項重要的基礎性資源，是不可再生資源，節約土地資源是節約型社會的重點和關鍵，因此，創新土地管理制度，構建低碳土地管理制度，解決經濟建設和資源環境的體制性矛盾，為“兩型社會”建設提供體制機制保障。
2構建低碳管理制度的基本思路
2.1控制高碳產業建設用地總量
不斷抑制高碳產業項目建設用地總量，在用地審批過程中進行嚴格限制，與此同時，給低碳產業發展項目給予用地上的支持。具體到操作環節，土地供應參與低碳經濟建設主要是通過土地利用總體規劃和土地利用年度計劃這兩個手段來進行調控，通過土地利用總體規劃，在制定土地利用總體規劃過程中可以為低碳產業項目在總量和布局上進行安排，并用規劃圖件和相關調控指標的形式來表現。通過土地利用年度計劃，確定各地區低碳產業項目的年度用地，嚴格限制新批準高碳項目，限制向高碳項目供地，以此來調節高碳經濟與低碳經濟的用地總量、結構和速度，以降低高碳經濟的用地比重，促進低碳經濟持續、健康、快速發展。
2.2及時優化調整土地利用結構
構建低碳土地管理制度，發展低碳經濟，要注重及時優化土地利用結構調控這一重要手段。具體的手段可以從減少碳排放和增加碳匯兩個方面來實施。其中增加碳匯的土地管理手段有：積極植樹造林，增加林地的比重，提高森林覆蓋率；積極推進城市綠化工作，增加城市綠地面積；落實退耕還草工作，增加草地面積。減少碳排放的土地管理手段有：充分挖掘存量建設用地，尤其是廢棄的工礦用地，控制新增建設用地總量；加強區域內建設用地集約節約管理，做好開發區建設用地集約節約利用評價，提高建設用地集約節約利用水平；倡導農地施用有機肥以及秸稈還田，減少農業碳排放；構建土地生態補償機制。
2.3制定促進低碳發展的土地儲備政策，逐步回收高碳項目用地
制定促進低碳發展的土地儲備政策，逐步回收高碳項目用地。政府為了給城市發展留足空間，除了征收農村集體土地外，政府還可以運用土地整理、土地置換等土地政策工具，加速淘汰高耗能、高排放、高污染的項目，依據土地儲備政策接收其項目用地，以供應土地一級市場。
2.4創新低碳產業項目土地供應方式
針對當前部分地方政府出于政績及可支配資金的較大化考慮，傾向于采取對不同用途土地采取不同出讓方式的差別定價策略。例如，對于商業、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對于工業用地，地方政府看重的則是工廠建成之后給本地區帶來的GDP、稅收、就業等政績利益和長期收益。為此，不惜采取各種優惠政策，包括壓低地價，甚至零地價以至負地價，以達到招商引資的目的。為此，2007年國土資源部和監察部聯合發文，要求：“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的低價標準。”對于低碳產業項目用地，尤其是戰略性新興產業項目，除了一般的招標、拍賣、掛牌等出讓方式外，政府還可以通過協議出讓的方式出讓土地。
2.5充分發揮地價杠桿作用，支持低碳經濟項目
對于促進低碳經濟發展的項目用地，若在一級市場獲取土地使用權，政府可以在價格上給予一定的優惠；若在二級市場轉讓獲得土地使用權，政府可以在轉讓稅費方面給予優惠，通過土地價格和稅收政策積極引導資本和資源向低碳方向轉移。對于低碳產業項目的用地，除了可以在土地價格、土地稅費等方面給予優惠外，政府還能制定政策在土地信貸、土地抵押等方面給予支持。此外，可以簡化低碳產業項目融資用地審批。
2.6改革考評體系，增加土地供應的碳排放指標考核
為適應低碳經濟發展需要，改革地方政府官員考評體系，形成發展低碳經濟的倒逼機制。在考評體系中增加碳排放指標或綠色GDP等指標，評價區域主導產業用地碳排放狀況，招商引資過程中低碳項目比重，促進土地供應向低碳產業傾斜。
作者：霍迪 劉貴峰 單位：齊齊哈爾市土地礦業權儲備交易中心 齊齊哈爾市土地統征工作站
土地管理學論文:土地管理論文：物權法對土地監管機制的影響
本文作者：朱頡1高麗飛2作者單位：1廊坊市國土資源局2沈陽市規劃和國土資源局于洪分局
使土地權利制度進一步完善
從制度層面上看，土地制度涉及到整個國家的經濟和社會發展。在土地制度中，土地權利是土地市場交換的客體《,物權法》對各種土地權利的完善直接推動了土地市場的發展。《物權法》使土地權利制度進一步完善，主要表現在進一步明確了集體土地的產權代表，明確了建設用地使用權可以通過出讓或者劃撥設立，明確了建設用地使用權期滿續期及地上附屬物的歸屬問題等。《物權法》顯化了土地資源的資產特性，揭示了土地作為不動產是物權所有人的權利客體，明晰的資源產權和有償的使用制度的確立必將合理利用和保護土地資源，解決了由于產權不清、主體不明等引起的土地使用效率不高等問題。比如《,物權法》詳細規定了建筑物區分所有權,并將建設用地使用權、土地承包經營權明確為用益物權,這些規定填補了我國在這方面的一項空白，使建筑物區分所有權有了具體的法律依據,使建設用地使用權、土地承包經營權更加穩定、明確,從而有利于促進土地市場的發展和完善。另外，《物權法》還確立了土地用益物權的基本體系，使中國土地權利制度建設取得一定的成就。
加強對土地市場的有力監管
《物權法》的實施，使土地市場化更加深入，《物權法》對土地管理制度的影響還表現在加強對土地市場的有力監督方面。《物權法》規定：工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。這一規定在充分肯定我國以市場化方式配置土地資源改革成果的基礎上，將工業用地實行招標拍賣掛牌方式出讓從國家政策上升為法律，一方面對國土資源管理工作提出了新的要求，另一方面也為強化土地市場監管，深入推進以市場化方式配置土地資源奠定了堅實的法律基礎。此外，《物權法》首次將工業用地實行招標拍賣掛牌出讓寫進了法律，擴大了以市場化方式配置土地資源的范圍，及時次規范了《國有土地使用權出讓合同》的內容制訂全國統一的國有土地出讓合同示范文本，既是落實土地管理相關法律法規的要求，也有利于規范出讓方和受讓方的權利和義務，減少可能發生的合同糾紛，保護合同當事人的合法權益，對進一步規范土地使用權的出讓行為，進一步健全和完善國有土地出讓制度，保護當事人的合法權益具有十分重要的意義。
推動土地管理部門依法行政
土地行政管理部門在管理國有資源的過程中，要轉變國土資源管理理念，不但要運用傳統的行政手段，還要具備民法意識，比如在土地使用權出讓、征地審批、土地招拍掛程序中應當更多地引入民法中的合同和競爭機制，從而深化國土資源管理方式變革，推進依法行政。總的來看，《物權法》既有對現行土地管理政策的繼承，又作出了許多創新性規定，有利于推動土地行政管理部門依法行政，為下一步土地管理法規體系的完善提供了重要依據，我們可以以此為契機，推進《土地管理法》的修改，制定《土地登記條例》、《征地條例》、《土地市場管理條例》等有關法律法規。
土地管理學論文:新農村建設背景下農村土地管理的研討
【摘要】社會主義新農村建設是我國推進中國特色社會主義的基本必要執行政策之一,其內容涵蓋了土地管理、農業經濟發展、文化發展、以及農民主體生活等多方面的建設性問題,是一項系統建設工程。也就是說,三農政策下的相關問題始終是我國經濟建設發展進程道路中首要解決的重點問題之一,即土地管理問題一直關系著農民生存與農業建設,是促進農業經濟發展的大計。
【關鍵詞】新農村建設;土地管理;問題;舉措
新農村建設背景下強加強土地管理十分必要,這不僅由于三農問題關系著國家農業發展經濟與社會發展,同時三農中的土地規劃問題也是農民賴以生存的主體。也就是說,三農建設進程下土地管理問題已經成為重點問題,隨著社會主義經濟建設進程步伐的加快,一些亟須迫切解決的問題以逐步凸顯,如土地利用不當或受其他外部因素及客觀因素的影響,導致問題逐步激化,進而給農民生活帶來困擾。由此可見,在新農村建設背景下,土地管理問題直接關乎到農民自身的切身利益,同時也關系著國家國民服務經濟的發展與國家基本建設。
1 新農村建設背景下土地管理建設進程現狀與存在主要問題
1.1 土地征用管理體系機制缺乏約束性、農民基本權益保障明顯不足
我國農村經濟建設發展進程中,農村土地征用問題在當前看來十分普遍,同時征用范疇也未能具體明確,征用范疇較廣。尤其是現行征地體系機制中,土地征用的實則所有權已經國家所有,即由農民土地集體所有權轉歸國家所有,從此農民經濟收入的主要生產工具被逐漸剝奪,進入了以自身勞動力輸出的人口就業范疇。雖然農民主體理所應當的收到了一次性土地補償與后期安置補償,但是當前看來農民主體的社會保障也明顯不足,農民土地被國家征用也就失去了最為基礎的物質生活保障。
1.2 農村土地所有權法規條例界定不清
我國關于農村土地所有權的法律條款主要存在于《憲法》、《民法通則》和《土地管理法》等幾部重要法律之中。這幾部法典都明確規定,“農村土地歸集體所有”。然而,這些法律中或者只是做出了原則性規定,未明確所有權主體,或雖然做出了較為具體的規定,但卻存在多重的權利主體法律界定,造成關于農村土地產權司法實踐上的巨大困難。
1.3 土地管理體系制度存在弊端、資源流轉與流動規模受限
改變農業經濟生產現狀,實現現代化農業經濟發展建設,是我國現階段三農建設的重要內容。在現行土地征用管理體系機制下,作為土地權力所有者的農民主體所擁有的權益是使用權與收益權,而除此之外的其他權益根本沒有直接兌現,其中最為主要的土地處置權根本難以保障。也就是說,農民土地處置權限逐步喪失會使得土地規模流動受限,進而直接導致農民土地占有量不足,影響基本農業生產量。同時,在不能獲取有效經濟補償的形勢下,不少農戶肯定是不愿意放棄自身土地所有權,進而促使形成了土地資源閑置與過度浪費的現象發生。
2 新農建設背景下農村舉措
2.1 明確權利主體使之土地所有權能夠公正平等
結合我國依法治國戰略來看,首要要解決的就是土地征收體系的法律法規內容完善問題,以此才能在實行改革舉措的基礎上實現成效。也就是說,土地管理問題要結合實際并從長遠角度看起;即做到切實維護農民主體的切身權益,就要真正明確土地的所有權受益主體是農民。具體來說,應當重新修訂國家土地征收管理相關的法律條例內容,統籌規劃土地所有權的概念性問題,以此才能逐步激發更多公平有利的土地權能。如延緩土地承包期限,進一步提升農民主體的土地生產經營觀念,避免因公務學等因素所導致的土地承包權脫節問題的發生,即不僅要保障農民土地權益要與國家實現同等公平對待,還要能夠認真貫徹與長久堅持土地承包機制相關的惠民政策。
2.2 建立制約體系機制,確保征用土地范疇合理
現行農村土地體系管理機制下,農業用地如果被國家征用一般所實行的模式是“國家征用—政府批租”。而在當前產業化經濟迅猛發展的今天,如果一直沿用這種體系管理模式勢必會使得土地資源配置效率降低,并使得征用的農業土地征用范疇制約職能作用弱化。因此,當前形勢下,應當維護土地征用所應具備的公共權益,如果是政府用于國家設施建設及公益事業而必須征用的土地,可以合理設置征用土地范疇及規模,避免或嚴厲打擊非公益性質的征用土地行為發生。也就是說,在滿足土地集體所有權益及國家所有權平等地位的基礎之上,大范疇的地方土地使用就不再僅僅單純依賴國家土地,而應當建立明確市場機制,由市場形成宏觀調控,從而才能保障土地供需的制衡,真正體現農民在市場中的主體地位。
2.3 轉變政府基本管理職能、促進農村土地流轉市場
首先,對于政策政策的貫徹與土地基本管理職能的發揮,應當著重考慮土地所有制的差別問題,即避免由土地所有制差別引致的土地權益二元機構的形成規模繼續壯大。也就是說,必須打破政府壟斷土地初級市場的現狀,建立統一的土地交易制度和流轉市場,同時政府應退出土地經營職能,樹立土地管理的“裁判員”角色,轉向土地的規劃、管理以及市場的監管與調控等,為建立農村土地流轉市場創造條件。
結語:
總之,新農村建設背景作用下,三農政策順利推行勢必會提高土地征用管理的執行效率與質量。但同樣不可否認的是,三農政策的貫徹與執行需要政府參與、社會參與、廣大農民主體等多方群體共同積極參與。為此,我們有必要提高認識,認真研究推動當前形勢下的土地管理改革相關的重要內容,從而才能為社會主義新農村建設提供良好的執行環境與必要條件。
土地管理學論文:土地管理體制變革背后的深層矛盾
土地管理體制變革背后的深層矛盾
去年底我國決定實行省以下土地垂直管理體制，這意味著省級以下土地管理部門的官員將主要由上級土地管理部門管理。事實上，上收管理權力、強化部門的土地管理體制變革很早就發生了。早在上個世紀80年代中期，面臨改革開放后的及時次圈地浪潮，我國自上而下成立了專門的土地管理機構，開始實行城鄉土地統一管理。進入90年代，面對第二次圈地浪潮，建設用地的主要審批權開始上收到中央和省級政府來行使，實行集中化的分級管理。這一次改革則實現了土地管理機構人事權力的上收，在省以下實行垂直管理。土地管理體制發生的幾次變革，深刻反映了作為發展中的人口大國和土地資源緊缺國家，我國在土地資源利用和管理上面臨的一系列深層次矛盾和沖突。
保護耕地與建設用地
我國是一個人多地少的發展中的人口大國。一方面，我國人口基數大，人均耕地少，可開發利用的宜農后備土地資源極其有限。而人口增長速度雖已大幅度減緩，但是人口總量還在增長。按照一般預測，未來三、四十年內我國都將面臨人口持續增長帶來的壓力。面對持續增長的人口，糧食安全問題將是我國經濟社會發展中不能掉以輕心的一個基本的全局性、戰略性問題。因此，在今后相當長的時期里，保護耕地、保障國家糧食安全必然成為我國土地管理的一項重要任務。
另一方面，我國又是一個發展中的國家，正處于工業化和城鎮化快速發展時期。我國經濟社會的發展、“三農”問題的最終解決都依賴于工業化和城鎮化的快速推進。最終實現全國幾億農民的小康目標，需要通過向非農產業和城鎮轉移農民來富裕農民。按照一般預測，如果2020年我國人口總量控制在14億左右，總體城鎮化水平達到55％左右，屆時將有近8億人口居住在城鎮。也就是說在今后近20年中我國城鎮人口將會凈增約3億人，平均每年增加1000萬人以上。雖然，通過撤縣設市、撤鄉建鎮、撤村建居，一部分農村人口會就地城鎮化，但是，大部分農村人口還是要通過由農村向城鎮的易地轉移來進城。大量人口向城鎮轉移集中，將直接帶動城鎮住宅用地和各類公共基礎設施用地需求的增加。
正是我國的基本國情和所處的發展階段決定了，在今后相當長的時間里，我國將面臨保護耕地與建設用地之間的尖銳矛盾，這是世界上許多國家現在沒有和曾經沒有過的。這一內在矛盾要求必須建立世界上最嚴格的土地管理和耕地保護制度，統籌保護耕地與建設用地之間的關系，在宏觀上保持重大用地關系協調，在微觀上保持農地利用、保護和農地轉用過程中的利益均衡。而事實上，過去每一次土地管理體制變革都是在保護耕地與建設用地這一基本矛盾失衡、激化后中央政府做出的反應。
中央政府與地方政府
統籌協調保護耕地與建設用地之間的矛盾，需要積極發揮政府有形的手的作用，而不能單純依靠市場手段來調節。但是，問題是對于這一矛盾著的兩個方面，由于所處管理位置上的差異等各種原因，中央政府和地方政府有著不同的態度。中央政府更多關注的是帶有全局性、戰略性的宏觀目標，如耕地保有量、國家糧食安全、農民利益保護和社會穩定等；而地方政府則更看重本地區局部的、短期的發展目標，如工業發展、城鎮建設、土地資產性收益等。在處理保護耕地和建設用地的關系問題上，中央政府和地方政府的優先目標不可能一致，分級管理體制也很難保障地方政府自覺地按照國家有關法律法規和土地利用總體規劃的要求管理土地。
在分級管理體制下，地方政府為了追求本地區的率先發展和“以地生財”及其“政績”，以各種形式變相規避上級政府的規劃管制、計劃控制和審批管理，違法違規批地，圈占并低價向市場供應土地，大量土地被亂占濫用和閑置浪費，造成土地市場秩序混亂。特別是，在征地中，以低價征收農民的土地，造成許多農民失地、失業、失去生活保障。實行省以下土地垂直管理，目的是要強化中央和省級政府的宏觀調控能力，保障國家土地資源利用的全局性、戰略性目標能夠得到落實。
公共管理者與土地所有者
分析起來，地方政府之所以在土地問題上不能優先從全局利益和長遠利益出發，其中一個不可忽視的重要原因是，在現行土地制度下地方政府在承擔土地資源公共管理職能的同時，也承擔著城鎮國有土地所有者的職能。我國城鎮實行土地國有制，法律雖然規定國務院是國有土地所有權的主體，但是不可避免的是城鎮國有土地的所有權職能必然要由縣（市）人民政府來實際行使，城鎮國有土地出讓的大部分收益要歸入地方財政，中央政府只能是法律名義上的國有土地所有者，而不可能成為經濟上的國有土地所有者。
正是實際承擔著國有土地所有者的職能，使地方政府擁有了“以地生財”的權利。也就是說，地方政府作為公共管理者的同時，也是在其所管理領域中逐利的“局中人”。地方政府在土地管理問題上，往往發生雙重角色的混亂，甚至利用這種雙重角色來“謀利”。很典型的就是地方政府以公共管理者的身份動用土地征收權低價征收農民集體土地并將之變為國有土地，然后以國有土地所有權人的身份予以出讓，從中獲取土地增值收益充實地方財政，或者在征地后低價出讓國有土地使用權以變相獲取合法或非法的租金收入。實際上，90年代中后期中央上收用地審批權的土地管理體制改革，就是在國有土地所有權“地方化”后不得不采取的舉措。
條條與塊塊
在實踐中，地方政府承擔的土地資源公共管理職能和國有土地資產管理職能要由地方政府土地管理部門來具體執行，這就決定了地方土地管理部門處于了地方政府和上級土地管理部門不同工作目標的聚焦點上。在分級管理體制下，一方面，地方土地管理部門在業務上受上級土地管理部門的指導，在分級土地利用總體規劃控制下，按照上級核定的用地計劃指標，安排建設用地，保護開發補充耕地，執行土地資源利用公共管理職能；另一方面，地方土地管理部門還要按照地方政府的經濟社會發展規劃和實際需要保障各類建設用地，按照地方政府的要求代行國有土地資產管理職能。這就是說，保護耕地與建設用地之間的矛盾在實踐中還具體表現在地方政府與土地管理部門之間的沖突上。
由于作為地方政府的一個職能部門，地方土地管理部門主要領導人的人事任免權在本級地方政府，因此，地方土地管理部門不得不聽命于本級地方政府，土地管理部門自上而下的規劃管制、計劃控制、用地審批等管理措施的落實受到嚴重干擾。實際上，許多違法用地都得到了當地地方政府及其土地管理部門的事前默許，甚至一些地方政府的土地管理部門在本級政府的壓力下和用地者合謀變相轉用、占用耕地。比如，在最近國土資源部公布的一些嚴重違法案件中，多數違法主體就是地方政府，有的違法占地量很大地方政府土地管理部門不可能不事前知曉。實行省以下垂直管理，目的是通過強化部門的條條管理，以此來約束地方政府的行為。當然，實行省以下垂
直管理，可能會加大條條和塊塊之間一些新的摩擦。比如，在建設用地審批方面，由于中央政府和省級政府擁有主要的用地審批權和人事權，在部門垂直管理的監督約束下，如何提高用地審批效率，及時、有效、合理地保障各類建設用地，這類問題如果處理不當就有可能成為新的矛盾焦點。文秘站版權所有
總之，我國土地資源利用和管理中面臨的一系列深層次矛盾和沖突說明，要妥善解決我國經濟社會發展中的土地問題，就必須進行多方位的配套改革和制度建設。這包括：建立和完善農用地分級分類保護體系，如以基本農田保護為核心的耕地保護體系、以基本草原保護為核心的草原保護體系等；在保護農用地尤其是保護耕地的同時，加快建立和完善一整套農業支持和補貼體系，補償農民因承擔耕地保護、國家糧食安全保障、可持續發展等公共利益所承受的損失；改革征地制度，縮小征地范圍，提高征地補償標準，規范政府征地行為；建立新型的經營性農地轉用制度，保障農民在經營性的農地轉用和轉出中擁有自主決策權，保障農民集體分享土地增值收益的權利；在必然要轉用一部分農用地的情況下，通過完善土地租、稅、費體系，保障將農地轉用中取得的一部分土地增值收益持續穩定地投入到農用地開發、整理和農村閑散、廢棄的居民點用地復墾、整理中去，建立和完善耕地補償機制；修訂和完善各級土地利用總體規劃，使之更加切合各地經濟社會發展的實際需要；深化城鄉土地使用制度改革，完善以土地使用權為核心的土地產權制度，開通城鄉建設用地市場；改革二元土地所有制基礎上的城鄉分割管理體制，完善以土地用途管制為核心的城鄉土地統一管理；完善事實上存在的國有土地分級所有制，強化對土地資產性收益的專項管理；完善部門垂直管理體系，強化對地方政府的有效監督和約束。
土地管理學論文:新農村建設背景下農村土地管理的探討
【摘要】社會主義新農村建設是我國推進中國特色社會主義的基本必要執行政策之一,其內容涵蓋了土地管理、農業經濟發展、文化發展、以及農民主體生活等多方面的建設性問題,是一項系統建設工程。也就是說,三農政策下的相關問題始終是我國經濟建設發展進程道路中首要解決的重點問題之一,即土地管理問題一直關系著農民生存與農業建設,是促進農業經濟發展的大計。
【關鍵詞】新農村建設;土地管理;問題;舉措
新農村建設背景下強加強土地管理十分必要,這不僅由于三農問題關系著國家農業發展經濟與社會發展,同時三農中的土地規劃問題也是農民賴以生存的主體。也就是說,三農建設進程下土地管理問題已經成為重點問題,隨著社會主義經濟建設進程步伐的加快,一些亟須迫切解決的問題以逐步凸顯,如土地利用不當或受其他外部因素及客觀因素的影響,導致問題逐步激化,進而給農民生活帶來困擾。由此可見,在新農村建設背景下,土地管理問題直接關乎到農民自身的切身利益,同時也關系著國家國民服務經濟的發展與國家基本建設。
1 新農村建設背景下土地管理建設進程現狀與存在主要問題
1.1 土地征用管理體系機制缺乏約束性、農民基本權益保障明顯不足
我國農村經濟建設發展進程中,農村土地征用問題在當前看來十分普遍,同時征用范疇也未能具體明確,征用范疇較廣。尤其是現行征地體系機制中,土地征用的實則所有權已經國家所有,即由農民土地集體所有權轉歸國家所有,從此農民經濟收入的主要生產工具被逐漸剝奪,進入了以自身勞動力輸出的人口就業范疇。雖然農民主體理所應當的收到了一次性土地補償與后期安置補償,但是當前看來農民主體的社會保障也明顯不足,農民土地被國家征用也就失去了最為基礎的物質生活保障。
1.2 農村土地所有權法規條例界定不清
我國關于農村土地所有權的法律條款主要存在于《憲法》、《民法通則》和《土地管理法》等幾部重要法律之中。這幾部法典都明確規定,“農村土地歸集體所有”。然而,這些法律中或者只是做出了原則性規定,未明確所有權主體,或雖然做出了較為具體的規定,但卻存在多重的權利主體法律界定,造成關于農村土地產權司法實踐上的巨大困難。
1.3 土地管理體系制度存在弊端、資源流轉與流動規模受限
改變農業經濟生產現狀,實現現代化農業經濟發展建設,是我國現階段三農建設的重要內容。在現行土地征用管理體系機制下,作為土地權力所有者的農民主體所擁有的權益是使用權與收益權,而除此之外的其他權益根本沒有直接兌現,其中最為主要的土地處置權根本難以保障。也就是說,農民土地處置權限逐步喪失會使得土地規模流動受限,進而直接導致農民土地占有量不足,影響基本農業生產量。同時,在不能獲取有效經濟補償的形勢下,不少農戶肯定是不愿意放棄自身土地所有權,進而促使形成了土地資源閑置與過度浪費的現象發生。
2 新農建設背景下農村舉措
2.1 明確權利主體使之土地所有權能夠公正平等
結合我國依法治國戰略來看,首要要解決的就是土地征收體系的法律法規內容完善問題,以此才能在實行改革舉措的基礎上實現成效。也就是說,土地管理問題要結合實際并從長遠角度看起;即做到切實維護農民主體的切身權益,就要真正明確土地的所有權受益主體是農民。具體來說,應當重新修訂國家土地征收管理相關的法律條例內容,統籌規劃土地所有權的概念性問題,以此才能逐步激發更多公平有利的土地權能。如延緩土地承包期限,進一步提升農民主體的土地生產經營觀念,避免因公務學等因素所導致的土地承包權脫節問題的發生,即不僅要保障農民土地權益要與國家實現同等公平對待,還要能夠認真貫徹與長久堅持土地承包機制相關的惠民政策。
2.2 建立制約體系機制,確保征用土地范疇合理
現行農村土地體系管理機制下,農業用地如果被國家征用一般所實行的模式是“國家征用—政府批租”。而在當前產業化經濟迅猛發展的今天,如果一直沿用這種體系管理模式勢必會使得土地資源配置效率降低,并使得征用的農業土地征用范疇制約職能作用弱化。因此,當前形勢下,應當維護土地征用所應具備的公共權益,如果是政府用于國家設施建設及公益事業而必須征用的土地,可以合理設置征用土地范疇及規模,避免或嚴厲打擊非公益性質的征用土地行為發生。也就是說,在滿足土地集體所有權益及國家所有權平等地位的基礎之上,大范疇的地方土地使用就不再僅僅單純依賴國家土地,而應當建立明確市場機制,由市場形成宏觀調控,從而才能保障土地供需的制衡,真正體現農民在市場中的主體地位。
2.3 轉變政府基本管理職能、促進農村土地流轉市場
首先,對于政策政策的貫徹與土地基本管理職能的發揮,應當著重考慮土地所有制的差別問題,即避免由土地所有制差別引致的土地權益二元機構的形成規模繼續壯大。也就是說,必須打破政府壟斷土地初級市場的現狀,建立統一的土地交易制度和流轉市場,同時政府應退出土地經營職能,樹立土地管理的“裁判員”角色,轉向土地的規劃、管理以及市場的監管與調控等,為建立農村土地流轉市場創造條件。
結語:
總之,新農村建設背景作用下,三農政策順利推行勢必會提高土地征用管理的執行效率與質量。但同樣不可否認的是,三農政策的貫徹與執行需要政府參與、社會參與、廣大農民主體等多方群體共同積極參與。為此,我們有必要提高認識,認真研究推動當前形勢下的土地管理改革相關的重要內容,從而才能為社會主義新農村建設提供良好的執行環境與必要條件。
土地管理學論文:《土地管理法》的修訂與自然資源立法的發展趨勢
《中華人民共和國土地管理法》經九屆全國人大常委會第四次會議修訂通過，已于1999年1月1日起施行。這部法律的修訂，不是個別條文的變動，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發生根本轉變的集中體現。它是除憲法等基本法律外，及時部在立法思想、基本原則和主要內容等方面對原法進行修訂的法律；及時部經過全民討論、人大常委會三次審議的法律；及時部以立法形式確立土地基本國策地位的法律。認真學習和研究這部法律，探討我國自然資源立法的發展和變革趨勢是非常必要的，也是十分有益的。
一、我國自然資源立法的現狀和問題
（一）我國自然資源立法的歷史與現狀
自然資源是人類生存與發展的基礎，在社會經濟發展中具有重要作用。人類征服自然與改造自然的實踐，在一定程度上講，就是自然資源的利用與保護過程。中國一直十分重視自然資源立法工作，《共同綱領》和1954年憲法中都有自然資源的專條規定。1982年憲法也明確規定：自然資源屬于國家所有。國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地等等。這些都是自然資源法的重要淵源。這一時期，我國還沒有自然資源的專門法律。
十一屆三中全會以后，我國開始從傳統的計劃經濟逐步向有計劃的商品經濟直至社會主義市場經濟過渡，對資源的利用和保護也進入一個新的階段。作為較高立法機關的全國人大開始制定一些重要的自然資源的單項法律，如《森林法》（1984年9月通過，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通過）、《漁業法》（1986年1月通過）、《礦產資源法》（1986年3月通過，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通過，1988年12月修正，1998年8月修訂）、《水法》（1988年1 月通過）等。立法進度之快、立法數量之多都是前所未有的，這充分表明隨著經濟的發展和改革的深化，制定自然資源方面的單項法律迫在眉睫。到90年代，我國基本形成了以《憲法》、《民法通則》為基礎，以《土地管理法》、《礦產資源法》、《森林法》等單項法律為核心，以大量的行政法規、部門規章和地方性法規、規章為補充的自然資源法律體系。可以說，自然資源的規劃、保護與合理利用已基本有法可依。
（二）我國自然資源立法存在的缺陷
我國現行的自然資源方面的法律，大都制定于80年代中期，在當時，無疑促進了經濟建設，在一定程度上保障了自然資源的合理利用。但這些法律畢竟制定于改革開放初期，不可避免地帶有濃厚的計劃經濟色彩，存在著一些明顯的缺陷，主要是：
（1）以行政權力配置資源，忽視市場對資源的基礎配置作用。 現行的自然資源法律大都強調資源屬國家所有，不得流轉，只能由國家根據需要調配，自然資源的使用是無償無期限的，忽視甚至否認市場對資源的基礎配置作用。
（2）忽視資源的資產屬性，難以顯現自然資源的真實價值。 現行的自然資源法律都強調土地、礦產、森林、草原等的資源屬性，忽視甚至否認其資產屬性，致使這些資源性資產長期處于粗放利用，浪費嚴重，未能發揮其真正的作用。
（3）以所有制來區別對待，當事人處于不平等地位。 現行的自然資源法律大都強調所有制形式，國家對不同所有制形式的企業采取不同的管理方式。這是經濟成份的不平等在自然資源管理上的直接體現，違背市場經濟的內在要求。現代法治社會以貫徹“平等原則”為主要特征，當然也必須包括對管理對象的平等對待。
（4）片面強調國家利益而忽視公民、法人和其他組織的財產權。過去，我們長期強調國家利益高于一切，集體、個人的利益必須服從國家利益，這本無可厚非。但過于強調這一點，就在實踐中形成否認個人本位、不承認個人權利的局面。在資源管理法律中，過分強調國家的行政管理權，忽視公民、法人和其他組織的財產權。
（5）對各級政府的職權劃分不合理。我國1982 年憲法本已明確了劃分中央與地方國家機構職權的基本原則，但相當一段時期以來，并沒有得到很好的貫徹，表現在資源管理上，本應由中央政府行使的職權卻由各級政府行使，與此同時，中央政府也行使著一些應由地方政府行使的、執行性的職權，中央與地方在資源管理上的職權劃分不清，直接導致資源的掠奪式利用屢禁不止，中央政府的資源管理基本目標無法實現。
（6）單純強調對自然資源的利用，忽視對生態環境的保護。 自然界的各種資源，是整個自然生態系統的有機組成部分。人類對自然資源的開發利用活動，只有在符合生態規律，保持生態平衡的前提下，才能取得預期的經濟效益。以往，我們也講保護資源，但保護僅局限于自然資源本身，目的也僅僅是節約有限的資源。可持續發展戰略要求我們不僅要保護自然資源本身，而且要保護我們賴以生存的環境。生態環境的保護，歸根結底就是自然資源的保護。
（7）缺乏有效的執法監督手段。 現行的自然資源法律都有嚴格的法律規范，但保障這些規定有效實施的措施不利，操作性較差，實踐中很難執行。行政執法手段軟弱，不僅不利于從嚴懲處違法者，合理利用資源，而且不能有效打擊和震懾亂占濫用自然資源的行為。
二、我國自然資源的法律變革
危機是變革的酵母。我國自然資源立法中面臨的上述問題，是在市場經濟體制改革的沖擊下形成的。市場經濟就是法治經濟，有序的市場必須有完備的法制作保障。只有對與計劃經濟體制相適應的自然資源法律進行根本性變革，才能建立符合市場經濟要求的全新的自然資源法律體系，才能實現自然資源管理的制度創新。
自90年代起，我國較高立法機關除繼續制定《煤炭法》等自然資源單項法律外，還逐步對80年代制定的自然資源單項法律進行修改。如《礦產資源法》、《森林法》、《土地管理法》等。雖然這些單項法律修改的重點和內容各不相同，但是卻反映出我國自然資源法律變革的總體態勢，主要體現在以下幾個方面：
（一）實行自然資源的有償使用制度
長期以來，我國的自然資源實行的是行政授權、無償、無期限使用、不得流轉的制度，這種制度不能發揮市場配置資源的作用，是造成我國自然資源低效利用和浪費的重要原因之一。適應市場經濟需要，變自然資源的無償、無期限使用為有償、有期限使用，就成為我國自然資源法律變革中頭等重要的內容。
1988年4月，七屆全國人大及時次會議通過了《憲法修正案》， 在憲法中刪去了禁止“土地出租”的規定，增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的條款。1988年12月，七屆全國人大常委會根據憲法修正案通過了“關于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定”，在《土地管理法》中刪除了禁止出租土地的內容，并增加規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。”1990年頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和1994年頒布的《中華人民共和國城市房地產管理法》，對土地有償使用制度作了較為的規定。土地有償使用制度的建立和完善，為其他自然資源有償使用制度的建立奠定了堅實基礎。
此后，1996年修改的《礦產資源法》，改變了“采礦權不得買賣、出租，不得用作抵押”的規定，以礦產資源的有償使用為核心，確立了探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓的法律制度；1998年修改的《森林法》也確立了森林、林木有償使用的法律制度。
（二）合理劃分各級政府的管理職權
計劃經濟時期，政府直接參與經濟管理，我國的自然資源法律帶有濃厚的行政管理色彩。市場經濟客觀上要求以市場而不是行政權力來配置資源。因此，重新劃分各級政府的自然資源管理職權，是我國自然資源法律變革的又一重要內容。
自然資源法律變革的趨勢，一方面要求明確劃分政府與市場的“勢力范圍”，明確在自然資源管理方面，哪些主要依靠市場來完成，哪些主要依靠政府來完成；另一方面要求合理劃分各級政府在自然資源管理方面的權力和職責，兼顧國家和地方利益，調動兩個方面的積極性。劃分各級政府的自然資源管理職權，主要是按照市場經濟的內在要求，將涉及自然資源宏觀決策的權力上收到中央和省級政府行使，將執行性職權下放到地方政府行使。如修改后的《礦產資源法》明確規定：國務院行使國家對礦產資源的所有權；在國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區開采礦產資源以及開采國家實行保護性開采的特定礦種的，必須經國務院地質礦產主管部門批準。對違法開采的處罰權則規定由地方政府行使。
（三）公法私法化
公法，是指以保護公共利益為目的的法律，其基本特征是政府為法律關系的一方當事人。自然資源法律是以保護自然資源的合理利用為主要目標的，因此，自然資源法應當屬于公法范疇，而私法則以保護公民權利為主要目的。在社會主義市場經濟中，公法與私法的作用不同，私法強調主體地位的平等性、自主性、公平性、有償性等特征，公法則強調政府的宏觀調控，強調維護保障資源管理秩序。因此，將公法和私法有機結合，也是我國自然資源法律變革的主要內容。所謂公法私法化，就是自然資源法律中越來越多的體現了私法的內容，即強調對公民和法人財產權利的保護。
修改后的《森林法》體現了公法私法化的趨勢，明確規定：國家保護林農的合法權益，依法減輕林農負擔，禁止向林農違法收費、罰款，禁止向林農進行攤派和強制集資。修改后的《礦產資源法》也規定：國家保護探礦權和采礦權不受侵犯，保障礦區和勘查作業區的市場秩序、工作秩序不受影響和破壞，保障設立的礦山企業開采礦產資源的合法權益。這些規定充分體現了國家對公民和法人財產權的保護。
（四）注重生態環境保護
在我國80年代制定的幾部單項自然資源法中，由于在指導思想上沒有把生態環境保護作為重要的立法目的，對自然資源開發中的生態環境保護缺乏具體的規定，致使這些自然資源法律難以適應生態環境保護的需要。長期以來，我國雖有《森林法》，天然森林卻砍伐不斷；雖有《水法》，江河斷流卻越來越多。因此，注重生態環境保護，成為我國自然資源法律變革不可忽視的重要內容。
近幾年，立法機關在對我國自然資源單項法律進行修改的過程中，特別注重生態環境保護的內容，強調實現人類社會的可持續發展。修改后的《森林法》建立了森林生態效益補償基金制度，規定：國家設立森林生態效益補償基金制度，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態補償基金必須專款專用，不得挪作他用。修改后的《礦產資源法》更是體現了環境保護的要求，對設立和關閉礦山企業、開采礦產資源都規定了嚴格的環境保護的要求。
（五）對權利主體實行平等保護
在計劃經濟體制下，全民所有制企業和集體所有制企業的地位是不平等的，體現在自然資源立法中，就是全民所有制企業較集體所有制企業在自然資源的取得方面享有優先權。而在市場經濟體制下，任何參與市場流轉的主體都具有平等的法律地位，按所有制區別對待的做法，不符合市場經濟的基本規律。1996年修改的《礦產資源法》，就改變了各類礦山企業地位不平等的局面，規定國家依法保護礦業權人的合法權益，對各類礦山企業平等地予以保護。
（六）大膽進行法律移植
在市場經濟條件下，法律移植具有十分重要的作用。法律作為人類文明成果的共同性，決定了法律移植的必然性和必要性。在自然資源立法方面，我們與世界上許多國家包括發達國家在內面臨著的共同的問題，即自然資源的合理利用和保護的問題，對于發達國家在自然資源立法中的成功經驗大膽進行法律移植，就成為我國自然資源法律變革中的一項重要內容。如1996年修改的《礦產資源法》，對國外普遍實行的礦產資源勘查區塊登記管理制度、礦業權取得和流轉制度等進行了大膽移植，取得了很好的效果。
三、新《土地管理法》不但直接體現了自然資源立法的發展趨勢，而且成為我國自然資源立法的典范
1986年土地管理法是我國關于土地資源管理的及時部重要法律。實施以來，對于加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，保護耕地，發揮了積極的作用。但是，隨著改革的深化和形勢的發展，這部法律已經明顯不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要，不能適應社會主義市場經濟的需要，更不能適應中華民族可持續發展的需要，必須進行修訂。黨中央、國務院一直十分重視土地管理特別是耕地保護工作，1997年4月15 日下發了《關于進一步加強土地管理特別是耕地保護工作的通知》，即通稱的中央11號文件。在這個文件中，中央提出了一系列加強土地管理和耕地保護的措施，也提出了修訂《土地管理法》的重要原則。
新《土地管理法》關系億萬人民的切身利益，關系經濟和社會發展全局，關系中華民族的可持續發展，是最重要的自然資源法之一。新《土地管理法》不但直接體現了自然資源立法的發展趨勢，而且成為我國自然資源立法的典
范。主要表現在以下幾個方面：
（一）在立法指導思想上，從可持續發展戰略出發，及時次將土地基本國策寫進法律，實現了從保障建設用地供應為主到切實保護耕地為主的根本性轉變。1986年土地管理法同大多數自然資源法律一樣，是以保障經濟建設為核心的。新《土地管理法》從我國的土地基本國情出發，為保障中華民族的可持續發展，以切實保護耕地為指導思想，強調了對耕地的特殊保護：將耕地總量動態平衡的目標寫進法律，確立了占補平衡制度，將基本農田保護制度上升為法律等等。耕地保護作為一條主線貫穿于新《土地管理法》的始終。
（二）在土地管理方式上，實現了從分級限額審批制度到用途管制制度的根本性轉變。土地用途管制的法理基礎是土地的發展權屬于國家。用途管制也是市場經濟國家普遍采用的有效管理土地的基本原則。新《土地管理法》對用途管制制度作了明確規定，“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”，從法律上確立了這一土地管理的根本制度，為其他自然資源的宏觀管理樹立了典范。
（三）在土地管理職權劃分上，實現了各級政府職權合理劃分的根本性轉變。新《土地管理法》按照市場經濟和用途管制的要求，依照管理職權的性質對各級人民政府的土地管理職權進行了重新劃分。即將土地利用總體規劃的審批權、農地轉用和土地征用的審批權、耕地開墾的監督權、土地供應總量的控制權集中在中央與省兩級政府。同時，將執行性的權力下放到市縣政府，如：土地登記權、規劃和計劃的執行權、在已經批準的建設用地區域內具體項目用地的審批權、土地違法案件的查處權等。這種職權的劃分有利于調動中央與地方的兩個積極性，有利于引導建設用地的集約利用，有利于實現國家土地管理的政策性目標。
（四）在調整范圍上，實現了從單純調整行政管理關系到既調整行政管理關系又調整財產關系的根本性轉變。土地制度是最基本的財產制度之一，越是實行嚴格的用途管制，就越應保護公民的土地財產權，從根本上調動人民群眾珍惜土地、保護耕地的積極性。新《土地管理法》特別注重對公民特別是農民土地財產權的保護：一是規定農民土地承包經營權受法律保護，承包經營期限為30年，將黨的政策上升為法律；二是明確農民集體所有土地產權代表是村集體經濟組織或者村民委員會、村內農村集體經濟組織或村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織，為建立新型的農民集體所有土地的財產組織形式提供了法律依據；三是解決了農村集體建設用地使用權的法律保護問題，規定“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”；四是賦予了公民知情權和監督權，規定“鄉（鎮）土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告”，“國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記”；五是改變了過去在土地管理實踐中行政機關的違法批地行為由用地者同時承擔法律責任的做法，規定“非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任”。
（五）注重資源的資產屬性，實現了從以資源管理為主到資源和資產管理并重的根本性轉變。新《土地管理法》在強調保護耕地資源的同時，也特別注重對國有土地資產的保護，規定“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，為國有土地資產產權代表的確立提供了法律基礎。同時，新《土地管理法》調整了土地收益分配機制，規定“自本法實行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，30％上繳中央財政，70％留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發”。這些規定既維護了國家土地所有權權益，又從機制上改變了地方政府“多賣地，多收益”的做法。
（六）在土地利用方式上，實現了從外延粗放型到內涵集約型的根本性轉變。長期以來，我國實行的是外延擴張的土地利用方式，這是造成各項建設亂鋪攤子、重復建設、土地粗放利用的重要原因之一。目前，我國城鎮現有40％的土地屬于低效利用，全國還有174萬畝閑置土地。新《土地管理法》適應兩個根本性轉變的要求，建立了土地用途管制的法律制度，形成了一系列抑制建設用地盲目擴張的新機制，包括調動農民保護耕地的積極性；鼓勵各級政府盤活存量建設用地；實行占補平衡制度，促進用地者自覺節約利用土地等。這些規定將有力地促進建設用地走內涵挖潛、集約利用的道路。
（七）在執法監督上，實現了從傳統的土地監察到建立現代土地執法監察體系的根本性轉變。法律的監督檢查條款，對于保障法律的實施具有十分重要的意義。聯合國糧農組織早在1985年的《立法在發展中國家土地利用規劃的作用》的報告中就曾提出：“為確保決定得到遵守，應有一些揭露不遵守決定行為的手段，并且有足夠的權力在發現此種行為時加以制止。但發展中國家大多數自然資源法律在這方面是軟弱無力的。總的說來，大多數法律中沒有監督辦法。”聯合國糧農組織所指出的問題在我國自然資源立法中就普遍存在著。在我國目前所頒布的八個有關自然資源的單項立法中，只有新《土地管理法》設有“監督檢查”一章。這一章是修改過程中根據全民討論的意見增設，它明確了土地執法監察的對象，賦予國務院土地行政主管部門對土地違法案件的查處權；它完善了執法監督制度，賦予土地行政主管部門在履行監督檢查職責時的調查權、制止權、行政處分建議權以及直接行政處分等權力；它與《刑法》的有關規定相銜接，加大了土地違法的刑事處罰力度。新《土地管理法》有關監督檢查的規定，為我國其他自然資源的單項立法樹立了典范。
（八）注重生態環境保護。新《土地管理法》雖然將耕地開墾作為實現耕地總量動態平衡的重要措施之一，但也非常注重耕地開墾中的生態環境護問題。保護生態環境作為一項重要原則，貫穿于新《土地管理法》的全篇；一是保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用，是編制土地利用總體規劃的一項重要原則；二是開發未利用土地，必須在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下進行；三是開墾未利用的土地，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開墾區域內，經依法批準后進行；四是禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地；五是根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開墾、圍墾的土地，要有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。
（九）大膽吸收和借鑒國外管理土地的成功經驗。作為一部推進土地管理改革的法律，新《土地管理法》將改革決策與立法決策相結合，特別注意借鑒和吸收市場經濟國家和地區的成功經驗：在土地管理方式上，它借鑒了美國、英國、加拿大以及我國臺灣地區所普遍實行的土地使用管制制度，對我國分級限額的審批制度進行了根本性變革，建立了以保護耕地為核心，以控制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量為主要內容的我國的土地用途管制制度；在土地利用方式上，它借鑒了德國、法國、日本等國家關于土地整理規定，對現階段我國土地整理的重點作了明確規定，即“國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村
綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境”。
法律變革的實現需要眾多條件作保障。《土地管理法》修訂的速度之快、內容之豐富、意義之深遠，開創了自然資源立法之先河。這雖然與立法工作者的辛勤工作密不可分，但更為重要的是，依法治國的政治背景、改革開放的社會環境、民主科學的立法體制為這部法律的順利修訂提供了保障，奠定了基礎。我們堅信，新《土地管理法》確定的法律原則和規定，必將經受歷史的檢驗，具有長久的生命力；我們堅信，隨著時間的推移，新《土地管理法》在我國的自然資源立法史上，必將以保障可持續發展、改革的徹底性和立法的民主開放性載入史冊；新《土地管理法》的順利實施，必將有力地推動我國自然資源法律變革的進程。
甘藏春 魏莉華 李煒
土地管理學論文:我國土地管理存在的問題與對策
我國土地管理存在的問題與對策
土地作為人類社會生存與發展的最基本要素之一，在經濟增長與社會發展過程中，發揮著日益重要的作用。土地管理問題，不僅直接關系到國家糧食安全、經濟社會可持續發展，而且直接關系到國家長治久安和社會穩定。尤其是我國人多地少，在當前工業化、城市化加速發展過程中，土地供需矛盾已十分突出。因此，加強土地管理政策的研究，并從制度設計角度提出對策建議，具有十分重要的理論意義和現實意義。
一、當前土地管理中存在的主要問題
（一）城市建設和開發無序擴張，不利于經濟社會可持續發展。我國正處在工業化、城鎮化快速發展階段，不可避免地要占用一些土地。但是，一些地方不注意土地的集約利用，盲目依靠外延擴張方式推進城市建設，不切實際地修建寬馬路、大廣場，占用大量土地，降低了土地利用效率；一些地方興建各類開發區、工業園區、科技園區、高爾夫球場、品質住宅、品質別墅區等，競相開展“圈地”運動，形成過度投資；一些房地產開發商囤積土地，等待地價上升后再轉讓開發，以牟取高額利潤。據國土資源部調查，目前全國尚有37.7萬畝存量用地滯留在開發商手中。上述問題，不僅造成土地閑置和浪費，而且助長了房地產價格的攀升，引發了局部經濟過熱。既不利于控制當前固定資產投資的過快增長，也不利于我國經濟社會的可持續發展。
（二）亂占濫用耕地問題突出，嚴重影響國家糧食安全。自____年以來，全國平均每年凈減少耕地433萬畝。目前，全國2800多個縣（區）中，已有600多個低于聯合國糧農組織確定的人均耕地0.8畝的警戒線。即使是在土地管理措施非常嚴厲的20__年，全國批準了81962個新上項目，涉及土地面積79.26萬公頃。由于耕地占補不可能做到平衡，造成耕地面積連年減少，糧食播種面積下降，糧食總產量和人均糧食占有量連續幾年減少，提高糧食供給能力和保持糧食供求平衡的任務相當艱巨，嚴重影響國家糧食安全。
（三）征地補償資金不到位，被征地農民利益得不到保障。一是一些村集體經濟組織在未征得農民同意的情況下，擅自流轉農民已承包使用的土地，使農民失去賴以生存的土地。二是一些地方政府按照法定低限標準支付被征地農民征地補償費和安置補助費，被征地農民在土地增值收益中未能得到其應得的收益。三是地方政府及村集體經濟組織拖欠、截留、挪用農民征地補償費和安置補助費問題較為普遍，失地農民的長遠生計缺乏保障，農民群體上訪事件頻發，在一定程度上影響了社會穩定，并可能成為長期不穩定因素。
（四）國有土地有償使用收入管理不嚴格，收入流失現象比較嚴重。一是一些地方政府通過壓低地價、實行零地價，甚至“負地價”盲目招商引資，擅自減免土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費，一些單位和個人自行將公益用地轉為經營用地或擅自改變容積率等，造成土地有償使用收入的大量流失。二是一些地方土地出讓金收入脫離財政監督和管理，在政府財政體外循環，資金滯留在有關主管部門和單位，使用管理缺乏必要的監管制度，截留、擠占、挪用現象時有發生。例如，____年全國土地出讓金收入5421.3億元，繳入國庫的純收益僅占出讓金收入的8％。三是一些地方土地出讓金扣除土地開發費用、業務費用后，沒有將土地純收益按規定繳入國庫，而將其長期滯留在財政專戶管理，無法如實客觀地反映財政收入狀況。例如，北京市、上海市等地長期以來，一直將土地出讓金純收益作為地方財政預算外資金管理。____年全國土地出讓金純收益1799億元，繳入國庫的僅為436億元，僅占純收益的24％。四是現行按國有土地有償使用收入的2%計提業務費用的做法不盡規范，使得國有土地有償使用收入與部門利益直接掛鉤，而且帶來與部門預算管理重復交叉問題。五是一些地方國有土地有償使用收入管理缺乏系統、科學、統一的財務會計報表核算體系，出現了底數不清的狀況。上述種種情況，已使土地管理成為一些地方黨風廉政建設的薄弱環節。
二、存在上述問題的主要原因
（一）地方政府管理行為與土地資源特性的矛盾。土地是不可再生資源，客觀上要求必須立足于長期規劃，確保永續利用。但目前我國土地利用規劃與城市發展規劃不盡協調，土地供給政策難以適應國民經濟發展戰略的要求。一是片面政績觀的影響。一些地方政府為了在任期內突出政績，往往熱衷于上項目、爭投資，搞一些華而不實的“形象”工程，采取粗放經營、外延擴張的方式發展區域經濟。二是工業化、城鎮化加速發展的影響。隨著近幾年我國工業化、城鎮化的提速，土地資源的日益稀缺，土地價格不斷上漲，土地已成為地方政府招商引資、加速發展的一個重要手段。三是資金征管使用制度尚不完善。現行土地出讓金采取一次性收取，實際上是提前收取未來幾十年的土地租金，可在短期內為地方政府籌集巨額資金，解決地方政府發展區域經濟面臨的現時資金短缺問題，從而在一定程度上助長了地方政府的“賣地”沖動，促使政府行為短期化。
（二）征地補償制度不盡完善。按照國家現行法律規定，農民承包集體土地使用期限為30年，而被征用轉為國有土地有償出讓后的使用期限最短為40年、最長為70年，兩者期限相差10－40年。征用集體土地的土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。從靜態算帳看，農民的利益在一定時期內可以得到保障。但是，如果從動態算帳看，以及考慮產值按照低廉的農產品價格計算、農民承包集體土地使用期與國有土地出讓使用期限的差異等因素，農民獲得的征地補償費和安置補助費實際上已嚴重背離被征用土地的市場價值。按照國家有關規定，征地補償費和安置補助費，有的可以直接支付給被征地農民，有的則需要由市、縣政府國土資源部門先支付給集體經濟組織，再由集體經濟組織支付給被征地農民。由于農民
不可能掌握補償和安置信息，加之缺乏財政監督和管理，因此，在層層撥付征地補償費和安置補助費的過程中，難免存在截留、擠占和挪用的情況。
（三）新開墾耕地實際無法達到“占補平衡”。目前，國家實行耕地占用與補償平衡制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專項用于開墾新的耕地。但是，由于我國各地適于開墾耕地的荒地不多，且根據土地利用總體規劃的要求，對于破壞生態環境開墾、圍墾的土地，要有計劃有步驟地退耕還林、還草、還湖、還濕。因此，在實際執行過程中，難以做到耕地“占多少，墾多少”。在經濟發展過程中，耕地減少是一種必然趨勢。
（四）土地管理事權與財權相脫節。一是從各級政府管理權限來看，目前用地審批權限及管理政策集中在中央和省兩級政府；征地工作以及土地前期開發工作由市、縣政府負責；國有土地出讓金收入則大部分留歸市、縣政府，專項用于城市基礎設施建設、土地開發；新增建設用地土地有償使用費30％上繳中央財政，70％留給有關地方人民政府，專項用于耕地開發。由于中央與地方政府事權與財權不相對稱，市、縣級政府容易產生“賣地”的沖動，省級政府缺乏加強土地管理的積極性，中央政府無法客觀掌握具體用地情況，各級政府在土地管理方面難以真正形成合力。二是從部門管理權限來看，國有土地出讓的審批管理由國土資源部門負責，資金管理由財政部門負責，由于兩個部門協調配合機制尚難形成，各級財政部門不能及時、掌握國有土地出讓的情況，對國有土地出讓后取得的收入無法進行適時監督管理。同時，由于國有土地出讓金收入和新增建設用地土地有償使用費實行專款專用，各級政府缺乏調控的余地，無法實行統籌安排，在一定程度上也影響了地方財政部門加強征收管理的積極性，市、縣財政部門對于國有土地出讓金收入的監督管理也只能流于形式。
三、加強土地管理的政策建議
（一）調整國有土地出讓金征收管理政策，遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為。我們認為，加強土地管理，應盡可能使現行政策與土地利用的內在規律性相吻合，使國家發展戰略與土地供求現實相結合。初步考慮，一種方案是，將現行國有土地出讓金一次性收取，改為按照土地使用年限分年度收取。另一種方案是，保持現行國有土地出讓金一次性收取方式不變，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，規定國有土地收益基金不得作為政府當期收入安排使用，只能預留作為今后若干年政府收入分年度安排使用，避免地方政府“寅吃卯糧”。同時，調整國有土地出讓金收入分配政策，將現行國有土地出讓金純收益主要留給市、縣安排使用，改為省、市、縣共享，保障省級集中一定數量的土地出讓金，統籌安排使用。這樣，既體現了土地資源的國家所有，又調整了國有土地財權、事權的管理格局，有利于調動各級地方政府管理土地的積極性。上述兩個方案共同的好處是，可以減少地方政府出讓國有土地的即期收益，遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為。但也各有利弊：及時個方案，有利于減輕用地單位經濟負擔，適當降低投資成本，但存在一定財政風險。房地產開發企業一旦破產、轉行或者采取其他方式惡意逃廢，剩余年度的土地出讓金將無法收回。第二個方案，可以減少財政風險，確保土地出讓金應收盡收，但需要省級以下政府的支持和配合。綜合比較上述兩個方案，我們傾向于采取第二個方案。
（二）允許農民將承包集體土地作價入股參與土地開發項目，保障失地農民的生產和生活權益。一是修訂《土地管理法》，允許農民將承包集體土地作價入股參與土地開發項目，通過分紅、分利等形式獲取失地后的長期收益。二是根據土地增值收益狀況，適當提高支付被征地農民的土地補償費標準和安置補助費標準；在土地出讓金中劃出一定比例的資金，用于保障失地農民的基本生活，確保社會穩定。三是加強對支付農民征地補償費和安置補助費的財政監督管理，由財政部門通過發放銀行卡方式，直接將補償費和補助費支付給農民，從制度上防止截留、擠占、挪用現象的發生，并建立相應的公示制度。四是國家征用集體土地，必須征得農民的同意，并經農民簽字認可，集體經濟組織不得替代農民流轉農民承包的集體土地。五是盡快制定和出臺農村土地承包法的實施細則，規范土地使用權流轉的補償標準、收益分配、土地流轉管理、土地糾紛等問題，保護農民土地承包權益，確保農村土地流轉的規范有序，促進土地規模經營，加快農村勞動力轉移步伐。
（三）落實征收土地閑置費政策，打擊囤積和炒作土地行為。按照《土地管理法》的有關規定，對于已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。目前，這項政策在大多數地方未得到貫徹落實，使得房地產開發企業囤積土地行為愈演愈烈。如果各地能夠貫徹落實這項政策，將有利于打擊囤積土地行為，加大房地產開發企業囤積土地的成本，縮小囤積土地的利潤空間，促使房地產開發企業加快開發現有存量用地，減輕政府供應土地的壓力，抑制房地產價格。因此，有必要制定相關文件，要求各地不折不扣地貫徹落實這項政策。
（四）設立國有土地有償使用收入管理專賬，由政府統籌安排。為了更好地管理國有土地有償使用收入，提高資金的使用效益和效率，建議修訂《土地管理法》、《城市房地產管理法》，對國有土地有償使用收入實行專賬管理，由各級地方財政部門在國庫中設立“國有土地有償使用收入專賬”，專門核算土地出讓金、新增建設用地土地 有償使用費收支情況。土地出讓金收入除用于補償性支出和開發性支出以外，其凈收益由政府實行統籌安排；新增建設用地土地有償使用費除用于耕地開墾補償外，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境，提高農業技術水平和生產能力。每年國有土地有償使用收入及支出情況，要單獨向同級人民代表大會常務委員會報告。同時，取消現行按國有土地有償使用收入2%計提業務費用的做法，將有關部門征收國有土地有償使用收入的相關費用列入部門預算，由財政部門通過一般預算予以安排。
（五）建立健全國有土地管理信息制度，加強國有土地收益監督管理。一是建立各級國土資源管理部門和財政部門國有土地儲備、出讓信息共享機制，確保財政部門及時掌握每宗土地的儲備成本和出讓收入情況。二是鼓勵地方政府通過招投標方式進行土地開發后出讓“熟地”，以減少土地收益流失。三是各級財政部門建立國有土地有償使用收支統計報表制度，、真實、地反映國有土地有償使用收支狀況。四是加強對國有土地有償使用收支的全過程財政監督機制，充分發揮社會中介機構的作用，建立對土地開發性支出、補償性支出的檢查和核實制度，相關檢查費用由財政預算安排（編輯：華華）
