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鄉鎮行政管理論文:新型城鎮化與鄉鎮行政管理論文
一、鄉鎮行政管理體制的狀況及問題
在1979年改革開放之前，我國基層實行的是的政社合一管理體制。1983年，中共中央發出《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，在基層取消，建立鄉鎮政府。到1985年，全國基層基本完成由公社到鄉鎮的轉變，并實行縣鄉“分灶吃飯”的財政體制，鄉鎮政府作為一級財政單位的行政地位得以確立。與先前的制度相比較，在1980年代全國自上而下的“放權讓利”的體制改革背景下，鄉鎮政府能分享少量工商稅費，以及大部分農業稅費、屠宰稅、筵席稅等，鄉鎮政府的財力有較大提高。但是，1994年的分稅制改革后，各級財政再次向上集中，鄉鎮政府的財力受到較大影響;在2005年中央決定取消農業稅及農村不合理的收費后，鄉鎮政府的財政來源進一步萎縮，出現所謂“鄉鎮財政哭爹叫娘”的現象。根據經濟發展程度的不同，鄉鎮財政表現為“吃飯財政”和“要飯財政”兩種情形，前者大多出現在沿海發達地區，而后者則是廣大欠發達地區的寫照。所謂“吃飯財政”，就是指政府的可支配財政收入基本只能滿足人員工資和政府運轉的行政開支，用于社會服務和經濟建設的部分很小。需要指出的是，這個現象并非源于鄉鎮的經濟實力，而是源于既有財政體制。以J省K市(縣級市)L鎮為例，三個主要稅種，增值稅除去中央拿走75%外，剩下的25%中，省里拿走12．5%，縣級政府再分走一部分，實際鎮政府只能分到7．5%;所得稅與增值稅類似，鎮政府實際只能分到12%;營業稅雖然鎮政府能分到的比例較大，但近年來推行“營改增”，營業稅的稅基大幅下滑。在此財政體制下，L鎮2011年全口徑財政收入8．9億元，本級政府享有的可支配財政收入不到4億元。其中維持行政開支就需要3億多元，真正能用于各項建設的不到1億元，遠不能滿足發展的需要(數據來源于2012年筆者對L鎮的實地調研)。所謂“要飯財政”，即因經濟欠發達而自身生財能力弱，鄉鎮政府的行政開支都要依靠上級政府的補助。以H省G縣Z鎮為例，2013年鄉鎮全口徑財政收入1000萬元左右，盡管縣政府在自己權限內把大部分財政收入留給鄉鎮政府，鄉鎮政府也僅分得400萬元左右，財政缺口仍有350萬元左右，自己無力解決財政供養人員及政府運轉的行政開支問題，只能依靠上級政府的轉移支付或其他補助來解決(數據來源于筆者2014年10月對Z鎮的實地調研)。盡管財政能力非常有限，鄉鎮政府的職能卻是全能的。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，鄉鎮政府的職能可以概括為:(1)執行本級人大和上級行政機關的決定和命令;(2)執行本行政區內的經濟社會建設計劃;(3)其他保障人民生產和生活的職權。從這一論述可以看出，鄉鎮政府要承擔轄區內經濟社會發展的職能。在我國縱向政府間的“職責同構”的體制背景下，實際上各級政府之間缺少明晰的職能分工。在長期“以經濟建設為中心”的大背景下，相關激勵和約束形成一種發展機制，促使各級政府凸顯其經濟職能，鄉鎮政府也不例外。在各種自上而下的經濟增長考核指標壓力下，加之財政能力不佳的狀況，導致鄉鎮政府經濟發展職能導向強，而社會管理職能導向弱的局面。顯然，基于財政體制及發展機制，既有鄉鎮行政管理體制是一種權責不匹配的體制，亦即財政能力與行政職責不匹配，從而導致鄉鎮政府出現職能偏差的問題。為緩解財政窘迫的壓力，招商引資幾乎成為重中之重的工作任務，既無力也無心去認真有效地提供鄉鎮公共品及服務，長期以來鄉鎮政府在教育、醫療、環保等方面的責任不到位。有的學者通過對江西、河南的鄉鎮財政進行案例研究認為，財政體制的收入上收機制和農村教育支出的鄉鎮支出為主，造成了鄉鎮政府沉重的財政負擔，進而造成教育發展遲緩②。在對國內知名專家進行的問卷調查中，61．9%的專家認為公共服務職能差是鄉鎮存在的突出問題。與此同時，經濟發展所需的建設資金主要靠土地出讓金和土地融資解決，形成“吃飯靠財政，發展靠土地”的局面，由此形成一些負面影響:(1)對“土地財政”過度依賴，嚴重威脅到耕地尤其是品質耕地資源的保護。(2)為吸引投資，在土地征用中對農民的補償進行克扣或強拆強征，釀成很多社會群體性事件，危及到社會的穩定。(3)鑒于鄉鎮政府能力及人力資源的有限性，以鄉鎮為單位的工業發展模式，很難形成規模經濟效應和完善的基礎設施建設供給，因而鄉鎮工業的技術結構或產業結構大多是低水平的，不利于土地資源的集約使用以及生態環境的保護。
二、新型城鎮化對鄉鎮行政管理體制的挑戰
近年來，中央提出新型城鎮化的戰略思想，亦即“繁榮農村經濟，加快城鎮化進程———走中國特色的城鎮化道路”(在黨的十六大所作的《建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》報告);“健全城鄉發展一體化體制機制———推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”(黨的十八屆三中全會《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》);2014年3月，中央頒布了《國家新型城鎮化規劃》，從人口、產業、環境、城鎮規模和相應的支持制度方面提出了具體工作方向。關于新型城鎮化的新意何在，很多學者進行了解讀或闡述，認為新型城鎮化以科學發展觀為引領思想，以集約化、生態化為發展模式，以功能多元化、體系合理化為基本內容，以城鄉一體化為基本目標①。城鄉互補、能源節約、城鎮質量、環境保護、集約發展、共同富裕等六方面是新型城鎮化的突破口。新型城鎮化的要求可以概括為人本化、集約化、集群化、協調化四個方面。新型城鎮化的特征可以總結為“人的城鎮化、城鄉一體化、產業現代化、建筑工業化、中國夢”等。以上諸多解讀從不同的側重點概括了新型城鎮化的新意所在，如果進一步加以提煉，與鄉鎮發展密切相關的可以歸納為兩點:一是強調城鄉公共服務均等化。長期以來，在我國城鄉分割的二元體制下，“城鎮－農村”以及“城里人－鄉下人”形成了明顯鴻溝。一方面，大量在城鎮工作和生活的農民工受制于戶籍制度，難以平等地享有城鎮的公共服務，面臨著子女教育、醫療、養老以及其他社會福利等困境。另一方面，城鄉之間的公共服務供給方式有異，往往縣級政府負責縣城、鄉鎮政府負責城鎮，廣大農村地區的公共服務供給呈現缺失或不足的狀態，農村居民因為居住地的差異而難以享受到基本的公共服務?？偫碓?014年十二屆全國人大二次會議上作的政府工作報告中指出，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。對此，新型城鎮化既要打破城里人－鄉下人的戶籍限制，讓城鎮常住人口享有所在城鎮的基本公共服務;又要打破城鎮－農村的地理限制，改善農村地區的基本公共設施和公共服務。二是強調城鎮化發展中的環境友好和資源節約。長期以來，在以經濟增長為主導的發展機制下，對鄉鎮政府形成了經濟發展的強激勵，導致了鄉鎮企業熱和開發區熱。東部地區鄉鎮，利用自身廉價的土地和區位優勢吸引投資，實現了經濟快速發展;而廣大中西部地區的鄉鎮，因區位、財力和人員素質等因素，難以有效吸引投資，導致了沉重的發展債務。而無論東部還是中西部，基層政府的發展觀都是重增長速度輕效率，這就造成土地資源的使用效率低下，環境污染嚴重。新型城鎮化，不是不追求經濟發展，而是要求不能把經濟的發展建立在資源的粗放利用以及對環境的無限破壞的基礎上，要把經濟發展建立在資源節約和環境友好的基礎之上。只有這樣的發展，才是可持續的發展，才是能改善人民生活質量的發展。顯然，根據上文對我國鄉鎮現狀及問題的分析，新型城鎮化對既有鄉鎮行政管理體制提出了嚴峻挑戰，主要反映在如下幾方面:
(一)對鄉鎮財政能力的挑戰。
在推進城鄉公共服務均等化中，城鄉統籌發展是重要手段，這使得鄉鎮政府需要服務的人口顯著增加。以經濟落后的H省Z鎮為例，統籌城鄉發展使鎮政府需要服務的人口從2000左右城鎮居民擴展到25000左右全鎮人口，相應的財政供養人口和建設項目成比例增加。但Z鎮的本級財政收入，10年來一直在每年100－400萬元間波動，這與每年2000萬元左右的資金需求相比是杯水車薪(750萬元運轉資金需求，1200萬元左右建設資金需求)。在此財力下，Z鎮的建設資金，一方面需要積極向縣政府爭取項目支持，一方面必須負債建設。在我們的訪談中，該鎮黨委書記表示“一般一個項目，有1/3的資金我就敢啟動，不然就辦不成事。我來做書記，有900萬債務，主要是工程拖欠款”。經濟發達的J省L鎮，全鎮12萬常住人口中，本地人口僅3萬，而外來人口達9萬。10年前的外來人口主要是流動性的農民工，在這里工作，但其子女教育和養老等主要在家鄉解決;當前的外來人口主要是80后農民工，在本地生兒育女，安家立業，子女教育和養老等都需要本地政府予以解決。該鎮鎮長指出，“上級留給我們的財政分成，都是按照吃飯財政來留的，要搞經濟建設，以及中央提出的教育、醫療、衛生等，都需要自籌資金。自籌資金主要靠土地轉讓金、融資，2011年財力4億，負債就有4．1億”。由此可見，新型城鎮化的要求與既有體制下的鄉鎮財政能力存在巨大落差。
(二)對鄉鎮政府職能配置的挑戰。
新型城鎮化的核心是以人為本，這就要求鄉鎮政府以改善居民的公共服務為核心職能。在既有鄉鎮行政管理體制下，鄉鎮政府既要發展經濟又要負責提供公共品及服務，財政能力的不足，使其難以實現兩者平衡，不得不以發展經濟為主，對其他則心有余而力不足，經濟發展分散了政府的公共服務投入。實際上，在我們的調研中發現，即使鄉鎮干部也認為，注重經濟發展也是不得已而為之的，“基礎建設，上級要求我們配套，就得自己出錢”(H省Z鎮黨委書記訪談);“上級提外貿增長10%，經濟增長8%，就開始搞外貿和增長攻堅戰。外貿那么多，產業那么多，對老百姓有什么好處呢?老百姓需要的是實際的東西。上級以后能不能不要老是提增長，回歸到政府基本職能”(J省L鎮鎮長訪談)。另外，即便是在經濟較發達的蘇南地區，由于鄉鎮政府的人員編制有限，因經濟規模擴大而需要增加工作人員，只能通過鄉鎮財政來聘任臨時工加以解決，臨時工與在編工作人員的比例甚至超過了3∶1，大大加重了鄉鎮政府的財政負擔。
(三)對鄉鎮發展模式的挑戰。
新型城鎮化提出了城鄉協調發展的要求，其中包含著產業協調發展的內涵。一般而言，現代工業中的產業鏈或供應鏈的聯系范圍往往超出鄉鎮的行政轄區范圍，需要跨越行政區劃的協調發展。對此，國際上于1990年代就出現了跨域治理理論，強調政府間通過平等協商及組織結盟，解決跨行政區的事務協調①，促進區域性產業鏈的形成。但是，由于改革開放初期形成的以鄉鎮為單位的產業發展模式，我國鄉鎮政府之間的橫向關系更多地體現為競爭。例如，J省K市(縣級市)具有很好的旅游資源，K市著名景點的Z鎮希望把鄰近鄉鎮的旅游資源進行整合，形成具有規模效應的旅游產業鏈，但與臨近鄉鎮陷入“誰主誰次”的問題，難以協商。其實，鄉鎮之間的難以協調不僅是財政利益的矛盾沖突所致，更重要的是鄉鎮政府能用于協調發展的政策工具非常有限。眾所周知，處于政府序列末梢的鄉鎮政府基本上只有執行權，自己制定政策的權力和能力都非常有限，加之財政能力的窘迫，也沒有支持行政協調的財政工具，面對錯綜復雜的跨行政區劃的協調發展問題顯得無能為力。因此，長期陷入以鄉鎮為單位的“碎片化”發展模式，難以形成集約化的規模經濟，造成對資源的低效率使用和對生態環境的破壞。總之，在新型城鎮化的發展趨勢之下，鄉鎮政府財政能力的不足和政府職能的不到位，以及發展模式的不科學，都表明既有鄉鎮行政管理體制已難以適應時展的要求，難以有效地解決鄉鎮發展面臨的問題，需要與時俱進，積極探索鄉鎮行政管理體制的深化改革問題。這既是一個理論問題，也是一個重大的政策課題。
三、鄉鎮行政管理體制改革的取向探討
在新型城鎮化背景下，鄉鎮行政管理體制的改革要服務于提升鄉鎮的公共品及服務的提供能力，以及提高鄉鎮經濟發展效率，這就涉及到權責的調整問題。實際上，圍繞著鄉鎮行政管理體制改革問題，近幾年已出現了一些實踐探索，主要有“強鎮擴權”“鄉財縣管”和“撤鄉變街”等幾種形式。所謂“強鎮擴權”是有選擇地賦予經濟發達鄉鎮更多權限。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，要“依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的城鎮相應行政管理權限”。為此，中央編辦與中央農辦、國家發改委、公安部、民政部、財政部聯合發出《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國13個省選取25個經濟發達的鄉鎮，進行“強鎮擴權”試點。改革試點的主要內容包括:體制創新(如行政區劃調整)、下放權限(如城建、環保、治安權限，以及提高鄉鎮財力)、編制管理(增加鄉鎮人員編制)。該項改革的核心，是“堅持權責一致、事財匹配，賦予鎮政府履行職能必要的事權和財力”?？傮w而言，該項改革試點進行5年多來，雖然省級政府較為積極，鄉鎮政府較為期盼，但處于關鍵環節的縣級政府，并未積極地落實強鎮試點，而是小范圍、有選擇地推行放權。根據筆者對試點鎮之一的J省K市(縣級市)P鎮的調研，K市政府雖然發出試點的通知，但下放行政權限的具體目錄長期沒有落實，對P鎮的財政放權僅限于財政收入的增量部分(基數部分按照原來的縣鄉比例分配，增量部分歸P鎮)，并且財政放權只能維持4年，4年后再議。顯然，在“強鎮擴權”問題上，縣級政府持消極態度，這其中除了縣級政府有其自身利益考慮外，還受到一些合情合理的客觀因素制約。例如，自黨的十六大提出“科學發展觀”以及“轉變增長方式”以來，各級地方政府都加強了經濟發展的統籌規劃，亦即對建設用地資源、產業布局和基礎設施建設等內容的統籌規劃，這涉及到用地和項目審批及其衍生權限的向上集中。這一變化趨勢與向鄉鎮放權不相吻合，這就是為什么“強鎮擴權”落實不盡如人意的重要原因之一。所謂“鄉財縣管”主要是針對鄉鎮財政能力不足而采取的財政統籌措施。2005年國家取消農業稅，使得鄉鎮政府的自有財力比重下降，對上級政府的財政依賴度大幅增加。在此背景下，財政部于2006年發出《進一步推進鄉財縣管工作的通知》，以期達到“規范鄉鎮收支行為，防范和化解鄉鎮債務風險，維護農村基層政權和社會穩定”的目的。該項改革的主要內容為“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、縣鄉聯網”。雖然該項改革的核心是解決鄉鎮財政管理的規范性，并不觸及鄉鎮政府的財政自主權，但財政的規范性管理實質上把鄉鎮財政支出的項目納入縣級財政的管理，鄉鎮在財政支出方面的自主性受到削弱。
對于縣級政府而言，由于加強了對鄉鎮的實質性干預，對推行該項改革較為積極，而鄉鎮政府因財政需要仰仗于縣級政府的支持，對支出自主性受到削弱不滿意但也可以接受。因此，“鄉財縣管”的改革推行較為順利，截至2011年底，實現了“鄉財縣管”的鄉鎮為2．93萬個，占全國鄉鎮的3/4左右①。所謂“撤鄉變街”是把鄉鎮政府變為街道辦事處，這主要出現在城市及其周邊地區。這一變化實質上是撤消了鄉鎮這一級政府，使之變為上級政府的派出機構———街道辦事處。例如，浙江省約30%的鄉鎮已變為街道辦事處，四川省約6%的鄉鎮也變為了街道辦事處。街道辦事處作為上級政府的派出機構，最本質的變化就是不再作為一級獨立財政預算的行政單位，轄區內的經濟發展和社會管理由上級政府統籌規劃，街道辦事處只是負責執行上級政府的任務安排。以上幾種實踐都涉及到一個重要理論問題，亦即基層行政管理需要集權或分權的問題?！皧W茨分權定理”(Oates，1972)認為分權的必要性是，分權有利于增進地方民生福利的提升及資源配置的效率，因為越是接近實際的政府層級越了解真實的需求。一般而言，公共職責通常好由那些最接近居民的政府加以實施，集權化的選擇導致供給的同一性，無法考慮到各地方的不同偏好，因而國家范圍內同一化的服務會導致消費者剩余的損失。福利損失可以被看作是信息不的產物，基層政府由于擁有更為的信息。因此，克服消費者剩余損失的一個重要路徑就是分權。公共選擇的分權化是帕累托效率增進的，其原因是它可以減少消費者剩余的損失，這通常被稱之為“奧茨分權定理”。理論的結論是建立在對理論假設驗證的基礎上得出的，奧茨分權理論的假設主要是:(1)政府尋求社會福利較大化是源于選民壓力;(2)信息不對稱或不使地方政府比中央政府更具有信息的優勢，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利損失。假設(1)在西方發達國家是成立的，亦即決定資源配置及利益分配的政治過程是通過選票(無論是用手投票或用腳投票)來體現的，但這與中國的國情不相吻合。假設(2)相對來說較具普適性，但如果就中國的情況而言，還需進一步分析。在西方發達國家如美國等，基層政府不具有發展經濟的職能，產業發展是基于市場的私人行為，政府既不負責給企業提供市場信息服務，也不需要市場信息。因此，所謂地方政府更具信息優勢，僅指對當地的公共服務需求信息。而在中國由于政府主導經濟發展的特點，鄉鎮政府也具有發展經濟的職能，因而也需要掌握市場信息。現代經濟中的市場范圍遠遠超出行政區劃尤其是基層行政區劃范圍，行政區劃空間范圍越小的政府要想掌握市場信息就越困難，這一點與地方公共服務需求信息正好相反。另一方面，由于基層政府制定政策的權力極其有限，在應對市場變化上的政策工具也就非常有限。因此，從發展經濟的角度而言，無論是能力還是信息都不能說基層政府具優勢。綜上所述，分權理論的兩個理論假設，其中有一半(亦即假設1)的假設不符合中國國情，余下關于信息問題的另一半假設(亦即假設2)由于沒有涉及市場信息問題，對于中國而言也只是部分適用。換言之，由于公共選擇的政治過程和基層政府職能的差異，“奧茨分權定理”在中國的適用性就大打折扣，這也就是為什么在“強鎮擴權”“鄉財縣管”和“撤鄉變街”三種實踐模式中，具有明顯權力向上集中特征的“鄉財縣管”和“撤鄉變街”能成為主流，而具有權力下放特征的“強鎮擴權”在落實中舉步維艱。分權理論還有一個方面，即強調分權能導致高效率。在西方經濟學的理論邏輯中，效率是與市場經濟相關聯的，這就衍生出一個結論，即市場經濟體制需要分權。但需要指出的是，即便市場經濟體制下分權也是有限度的，并不是所有權力都逐級下放。例如，在美國有關教育、公共醫療及道路等公共品及服務大多是由州政府負責提供的，并沒有把這些權力或職能下放到縣(county)或鎮(town)一級政府，因為公共品的提供也講究規模效益。另外，我國臺灣地區實行市場經濟體制，但近幾年來在城市化進程中，也把占比約30%的鄉鎮政府改為市政府的派出機構(區公所)，這一變革覆蓋了臺灣人口的59．6%及面積26．7%的地區。導致這一變化的重要原因是，經濟結構的變化使基層政府財源萎縮，以及基層公共管理效率下降。這一變化的核心內涵是，區不再是獨立的一級財政預算行政單位，區管轄范圍內的大部分經濟事務和民生事務都由市政府統一規劃和支出，區僅執行市政府的預算支出。由此可見，分權并不一定能保障基層公共服務的效率，效率與分權并不具有必然的因果關系。鑒于上述理論和其他地區實踐的分析，在我國實驗探索的基層行政管理體制改革的三種模式中，“鄉財縣管”和“撤鄉變街”的改革既符合國情，也可以提高經濟發展和公共服務效率。
因此，在新型城鎮化的進程中，要使基層政府能更好地提供公共品及服務，就應該堅持基層政府權力向上集中的行政管理體制改革取向。由于中國還有廣大的農村地區，不是所有鄉鎮都可以改為街道辦事處，因而“鄉財縣管”和“撤鄉變街”兩種模式會長期同時存在，但這兩種模式的一個共同點是，加強上一級政府對鄉鎮的經濟社會發展的統籌。在經濟發展統籌中，縣級政府要基于經濟發展和資源使用的效率，對資源配置和產業布局進行全局性的統籌安排，避免鄉鎮之間的惡性競爭，以及碎片化發展的資源使用低效率和對環境的破壞，同時通過削減經濟職能以減輕基層政府發展經濟的負擔，使基層政府回歸其基本職能。在社會事務發展的統籌中，對公共品及服務的提供應采取上級政府統籌資金安排，基層政府提出具體需求規劃的混合式做法。因為“奧茨分權定理”關于公共品提供的問題，存在上下級政府間信息不對稱的理論具有合理成分，我們對該理論的質疑主要是在解決問題的路徑選擇上。近年來我國很多地方由上級政府統一規劃或安排的一些農村公共設施建設出現流于形式的“樣子工程”，很多鄉村的公共廁所長期一把鐵鎖把門，一些公共圖書館徒有樣子，并不具實用價值，等等。不具有實用價值就會造成理論上所謂的消費者剩余的損失。因此，為了避免公共品及服務提供上的效率不彰問題，縣級政府統籌主要應從財政上給予基層地方公共品及服務提供保障，而在具體的公共品及服務的數量及種類問題上，應認真聽取具有信息優勢的基層政府或行政管理機構的意見。
四、結語
當下的中國仍然要靠改革推動發展，新型城鎮化的建設內涵，也需要通過深化改革才能達成目標?；鶎有姓芾眢w制的改革就是重要任務之一，它涉及基層政府職能的轉換、城鄉基本公共品均等化、轉變增長方式以及環境資源的保護等重大問題。在基層行政管理體制改革中，不能拘泥于既有理論的束縛，因為中國的發展已經對傳統理論提出了質疑或挑戰，走符合中國國情的改革之路，就是對既有理論發展的補充或完善。
作者：殷存毅 楊勇 單位：清華大學公共管理學院
鄉鎮行政管理論文:鄉鎮政府行政管理論文
一、實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性
十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入，我國經濟和政治環境發生了很大變化，在農村獲得了生產經營自主權的廣大農民群眾，迫切要求用政治上的民主權利來保障經濟上的自主權利，村民自治順時而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質、地位、職責、產生方式、工作方式等做了比較具體的規定。經過十余年的實踐，在總結經驗的基礎上，1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施。它對“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”做了具體規定。“四個民主”的提出及完善，對指導村民自治的法律制度建設和實踐活動發揮了重要作用。
實現村民自治，實質包含兩個方面的目標要求：一方面要求村民委員會逐漸擺脫鄉鎮政府的行政干預，發展為真正意義上的自治組織，鄉鎮政府與村民委員會之間建立指導與被指導關系；另一方面也要求基層治理隨著市場經濟的發展進行相應的變革，鄉鎮政府職能從計劃經濟條件下的全能型、管治型政府轉變為市場經濟條件下的有限型、服務型政府。為此，進人新世紀以后，黨中央、國務院采取了一系列措施，諸如在農村進行稅費制度方面的改革、加強基層執政能力建設等，來推進兩個目標要求的實現，以探索新的農村管理體制，構建和諧農村社會。但從總體上看，這兩個方面的目標要求遠沒有達到理想狀態。
首先，從村民自治的發展來看，村民自治在總體上固然取得了一定進展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規，其應有功能未能很好地發揮出來。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變為“村委會自治”，甚至演變為村黨支部書記或村委會主任一個人說了算。(2)農村社會治理難度加大，對村民自治能力提出更高的要求。社會轉型導致農村社會分化和心理意識多元化，農村由過去以農民為主體逐漸分化為不同的社會階層，如村干部、農民勞動者、農民工、個體私營企業主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導致村民集體意識逐漸淡化和薄弱，自我中心意識明顯上升，家族中心主義凸顯，對農村社會治理提出新的挑戰。其次。從鄉鎮政府行政管理來看，大多數地方的鄉鎮政府仍然習慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進行。只對上負責，將工作指標層層分解下壓，甚至強制村民自治組織完成“任務”。導致村民自治的內容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會成為準政府組織，淪為實現行政命令的一種工具。
綜上所述，村民自治在發展中面臨一些難題，亟須在鄉鎮政府的宏觀指導下、在加強自治組織能力建設的基礎上予以解決。而目前鄉鎮政府在宏觀指導上的缺位與農民群眾期望鄉鎮政府的有位、有為形成較大反差；與此同時，鄉鎮政府機構改革、職能轉變滯后，重管治、輕服務，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯位以及服務方面的不到位。不僅對村民自治產生極大侵蝕，也影響了農村經濟社會的可持續發展。建立新型鄉村管理服務體制亟須實現鄉鎮政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動。
二、實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點
實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，重點需要從以下兩個方面入手：
(一)按照服務型政府的要求規范鄉鎮政府活動范圍和工作內容，提高鄉鎮政府服務社會的能力和水平；同時改革鄉鎮政府績效評估體系。加強群眾監督，調動群眾參與行政管理的積極性。
鄉鎮政府必須從計劃經濟體制下全能者的角色轉向市場經濟條件下有限責任者的角色，強化公共服務職能和公共服務意識，把服務型政府理念具體化、明晰化并落實到位。具體來說，鄉鎮政府應注重履行好以下職能：積極完善公共基礎設施建設，加強以農田水利設施建設和農業科技推廣為主要內容的農業綜合生產力建設，增強農村的可持續發展能力；發展農村教育、科技、文化、衛生等各項社會事業，加強農村污染治理，建設疾病預防控制體系，強化農村的自我發展能力；加強社會治安綜合治理，推進治安防控體系建設，增強人民群眾的安全感。同時，鄉鎮政府應充分保障農村基層群眾各項民主權利，嚴禁干預基層群眾自治范圍內的事情，不得要求村民自治組織承擔依法應當由政府及其部門履行的職責。對需要村民自治組織協助政府辦理的具體行政事務，應由鄉鎮政府統一與村民自治組織簽訂委托和購買服務協議。明確工作要求、目標任務和經費支付方式。
鄉鎮政府職能轉變得如何，工作績效如何，群眾最有發言權。要打破封閉的政府政績自我評估體系，建立群眾評估制度，使鄉鎮政府行政管理的全過程處于農民群眾監督之下。為此，要進一步健全完善鄉鎮政府政務公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規則和程序，增強行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實集中民智。體現民意。要建立和完善群眾利益訴求表達機制、權益保障機制，暢通群眾監督渠道，尤其要注重發揮村民自治組織在聯系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。
(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的要求，進一步完善村民自治制度，以實現自我管理、自我教育、自我服務；同時加強鄉鎮政府對村民自治的指導、協調、服務和幫助，提高村民自治水平和能力，促進農村經濟社會發展。
村民自治必須按照《村民委員會組織法》的要求，把“四個民主”和“三個自我”貫徹落實到實處。要強化村民自治組織能力建設，建立民主選舉與競爭上崗相結合的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，增強村民自治組織的生機和活力。要完善村務公開制度，凡涉及農村各項事業發展的重要事項，尤其是重大村務和財務。都要依法召開村民會議或村民代表大會討論決定，提高村務管理和決策的科學化、民主化水平。村民委員會尤其要尊重集體經濟組織、互助性經濟組織、農業社會化服務組織以及其他經濟組織依法獨立開展活動的自主權，保障各類經濟組織和村民的財產權和其他合法權益。要增強村民自治功能，擴大村民自治范圍，積極承接政府轉移出來的部分行政管理和服務職能，在和諧社會建設中承擔起更多的責任。
村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉鎮政府的指導、協調、服務和幫助。要建立健全鄉鎮政府與村民自治組織的工作聯系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監督反饋制度，真正發揮鄉鎮政府對村民委員會的指導作用。鄉鎮政府應積極創造條件推動駐村的文體教育、休閑娛樂場所向村民開放，鼓勵和扶持村內及周邊有關實體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務，為農村經濟社會的發展提供條件。鄉鎮政府應采取有效措施，為村民自治組織協助政府開展工作提供必要經費和條件，并對工作實績好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎勵和補貼。要根據經濟和社會發展實際，不斷加強對農民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓。進一步強化其法治觀念和民主意識，增強村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設中真正發揮應有的作用。
[摘要]實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉村管理服務體制的重要標志。當前，需要在強化村民自治的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督功能，強化政府的社會服務功能的基礎上，健全、完善兩者間的銜接和互動機制。
[關鍵詞]鄉鎮政府行政管理；村民自治；有效銜接；良性互動
鄉鎮行政管理論文:鄉鎮企業行政管理論文
《中華人民共和國鄉鎮企業法》于1997年1月1日實施，宣告了鄉鎮企業從此有了自己的法律，同時也宣告了鄉鎮企業行政管理部門成為執法單位和執法主體?！多l鎮企業法》從法律上對鄉鎮企業具有哪些作用，規定的行政執法任務是什么?主管部門如何擔負起執法主體的職責，發揮行政執法的重要作用，是各級鄉鎮企業行政主管部門職能轉變的新課題。
一、《鄉鎮企業法》把鄉鎮企業的改革與發展納入了法制軌道，對政府管理部門依法管理和監督提出了要求
《鄉鎮企業法》共43條，這部法開宗明義是“為了扶持和引導鄉鎮企業持續健康發展，維護鄉鎮企業合法權益，規范鄉鎮企業行為”?！多l鎮企業法》的實施，使鄉鎮企業的改革與發展有章可循，有法可依。
及時，鄉鎮企業發展具有了法律基礎。長期以來，農民辦企業是沒有法律保障的，曾受過較長時期的議論、批評、反對和責難，黨的十一屆三中全會以后直到《法》的頒布實施，鄉鎮企業逐步有了經濟地位、政治地位和法律地位，和其他經濟成份一樣，成為市場經濟的主體，說明發展鄉鎮企業是合法的。
第二，扶持鼓勵政策進一步法制化?！多l鎮企業法》中有1/4的條款明確規定對鄉鎮企業實行鼓勵政策，從而使國家對鄉鎮企業的扶持發展政策以法律的形式固定下來。這些包括依法實行稅收優惠政策、信貸優惠政策、設立發展基金、鼓勵人才到鄉鎮企業工作、鼓勵企業開展各種經濟技術合作與交流、建立出口商品生產基地、增加出口創匯等等，說明如果不落實政策，同樣是違法行為。
第三，鄉鎮企業生產經營行為依法規范?！多l鎮企業法》對鄉鎮企業的發展規劃、技術改造、產品質量、土地使用、資源開發、環境保護、勞動保護、財務管理等生產經營方面都依法明確規定，說明鄉鎮企業發展必須依法規范經營。
第四，鄉鎮企業合法權益受到法律保護。《鄉鎮企業法》對鄉鎮企業的財產所有權、經營權、用人權、法人代表權等明確規定不容侵犯，對不合理的企業負擔行為有權拒絕，使企業的合法權益有了法律保障，說明廣大干部職工可以用法律來維護自己的合法權益。
第五，政府部門對鄉鎮企業施政應當依法管理、依法監督。《鄉鎮企業法》的頒布實施，是鄉鎮企業發展史上的里程碑，也是鄉鎮企業的發展步入了法制化軌道的標志。市場經濟是法制經濟，鄉鎮企業必須依法享受權力和盡義務，管理市場主體的行政部門要學法、懂法、用法、依法行政、依法促進鄉鎮企業發展。
二、鄉鎮企業行政主管部門執法的任務及措施
1、《鄉鎮企業法》明確了鄉鎮企業行政管理部門的行政執法任務，總的要求可以歸納為兩個方面，一是扶持保護，二是引導規范。具體任務有以下八個方面：
(1)登記備案。依法設立的鄉鎮企業，應當向當地鄉鎮企業行政管理部門辦理登記備案手續。農業部對此還做了專門規定，并定為法律程序。
(2)確認鄉鎮企業資格?！逗颖笔嵤┼l鎮企業法》規定向鄉鎮企業頒發《鄉鎮企業資格證書》，鄉鎮企業可以憑資格證書享受優惠政策。
(3)督促、協調有關部門落實對鄉鎮企業的優惠政策。
(4)對鄉鎮企業的設立有指導和監督的權利
(5)對侵犯鄉鎮企業合法權益的某些行為可以單獨查處。
(6)可以單獨受理鄉鎮企業對向鄉鎮企業非法收費、攤派或者罰款的單位和個人的控告檢舉，并依法采取措施。
(7)可以單獨查處鄉鎮企業自身的某些違反行為。
(8)協助其它有關部門查處鄉鎮企業自身的違法行為。
從《鄉鎮企業法》的規定中，可以看出鄉鎮企業行政管理部門依法行政的雙重作用和執法特點：一是一手抓發展，一手抓執法，既要千方百計促進鄉鎮企業快速發展，又要依法規范鄉鎮企業的經營行為，需要處理好保護與監督，扶持與規范的關系。二是既有獨立查處的任務，又有協助查處的職責，需要處理好主管與協助的關系，該管的一定管好，該協助的要積極協助。
2、鄉鎮企業行政管理部門在行政執法中可以采取的措施。
《鄉鎮企業法》和“實施辦法”給了鄉鎮企業執法主體在執法中可以采取的以下措施。
(1)備案。依法登記備案，頒發登記備案證書。
(2)發證。頒發鄉鎮企業資格證書。
(3)協調督促。協調督促有關部門落實鄉鎮企業應當享受的優惠政策。
(4)建議。有關部門對鄉鎮企業的處理決定應當征求鄉鎮企業行政管理部門的意見，建議對違法企業停產其享受的優惠政策，建議對侵權單位和個人給以相應的行政處分。
(5)指導、監督。舉辦鄉鎮企業要接受鄉鎮企業行政管理部門的監督等。
(6)受理企業檢舉、控告。
(7)責令改正。對單獨查處的違法行為進行的處理決定。
從《鄉鎮企業法》中給予的執法措施來看，除未賦于鄉鎮企業行政管理部門行政處罰權外，其他執法手段還是比較全的。有備案、發證、協調、監督、建議、受理檢舉、控告、作出責令改正的行政處理決定等。如果發現嚴重的違法行為，不進行處罰不足以解決問題的，可以向同級政府報告，在政府職權范圍內經過批準授權，以政府名義做出行政處罰決定。但更多的是使現有執法手段有效地發揮作用。如責令改正，雖然不是行政處罰，但他的作用并不小，對管理相對人的利益影響也非常大。作出責令改正的處理決定，管理相對人一旦不執法，可以上訴法院，采取強制執行的措施，保障行政執法的有效實施。
三、加強行政執法是主管部門依法行政的重要職能
行政執法是執行法律、法規、規章的行為，是一種具有法律效力的行政行為。黨的十五大提出以法治國的基本方略，國務院做出推進依法行政決策，鄉鎮企業行政主管部門要認清自己的歷史責任，適應新形勢和新要求，轉變職能，切實擔負行政執法任務，為企業創建良好的發展環境。
1、加強行政執法是實施依法治國方略的組成部分，是形勢的要求。目前就全國講，改革進入攻堅階段，發展到了關鍵時期，經濟基礎上層建筑諸多領域中的深層次矛盾比較集中地顯露，許多問題迫切需要用法律手段來解決。鄉鎮企業作為市場經濟主體數量多，行業復雜，中央把發展鄉鎮企業放在戰略地位來抓，鄉鎮企業行政主管部門能否做好對鄉鎮企業的指導、協調、監督、服務，關鍵要看依法行政的能力和水平。國務院要求各級政府和政府各部門要把依法行政作為關系改革、發展、穩定大局的一件大事，真正落實到行政活動的各個方面、各個環節。對此，鄉鎮企業行政管理部門要從根本上轉變那些不適應依法治國、依法行政要求的傳統觀念、工作習慣、工作方法。通過學習，熟悉和掌握有關法律、法規，善于用法律手段進行管理，依法辦事，依法決策、依法處理問題，特別是縣鄉兩級鄉鎮企業行政管理部門將承擔大量的行政執法任務，對這兩級的行政管理部門依法行政要給予高度重視。
2、加強行政執法是鄉鎮企業行政管理部門職能轉變的客觀要求。在所有制經濟成份中，鄉鎮企業是實行自主權最早最多的，甚至譽為市場經濟的先導；在所有政府行政管理部門，鄉鎮企業局是職能最少最弱的。在不少地方，鄉鎮企業局的職能弱化到無法擔負行政職責。有的成為“三無”單位，一無工作可干，二無經費可用，三無位置可言；社會不曉，領導不找，企業不理，形同虛設。有的只能做到“參觀引路，填表報數”，限于人少，經費不夠用，下不了鄉，發不了文，對上不能當參謀，對下不能搞服務，對外不能搞協調。有的只注重簡單服務，隨著賣方市場的形成，舉辦企業艱難，服務的成效越來越小，有的只能在某個環節上給予幫助，成效不大，難以達到企業滿足，以致于有的同志感嘆越服務越沒有地位。有的認為《鄉鎮企業法》沒有處罰權，不頂事，不愿抓，可又覺著沒事干，沒抓頭，機關人員下去辦不成事反而添麻煩，說話沒人聽，企業找來解決不了問題，只能替企業找領導、找部門磕頭作揖，一件兩件可以，多了辦不了，顯然簡單服務造成部門無所作為，根源在于職能沒有轉到依法行政的軌道上來，仍然沿用計劃經濟傳統工作方式，對行政執法，依法行政不認識，不習慣，不自覺?？梢?，職能應盡快轉變，必須適應市場經濟發展的要求，必須跳出計劃經濟管理模式，特別是轉到依法行政、依法管理的軌道上來，只能這樣才能符合客觀形勢。
3、加強行政執法是創建鄉鎮企業發展環境的需要。改革開放以來，鄉鎮企業發展取得了舉世矚目的成就，已經成為農村經濟的主體力量，工業的“半壁江山”，國民經濟的重要支柱，但是鄉鎮企業發展環境并不寬松，亂收費、亂罰款、亂攤派履禁不止，鄉鎮企業負擔加重，據農業部調查，在一定區域內從上至下五個層次向鄉鎮企業收費的項目達1000多種，負擔費用約占企業利潤的20％，占銷售收入的3％—5％，不少企業感嘆一稅輕(國稅)，二稅重(地稅)，三稅無底洞(各種規費)。一些部門擴大收費范圍、超標準收費、重復收費、有償服務、硬性攤派、隱性負擔、企業敢怒不敢言，惹不起又躲不起；有的地方隨意改變企業性質，非法改變或侵犯企業所有權和經營權，企業合法權益得不到保護等。鄉鎮企業源于農業，同農業一樣，是個弱質產業，十分需要法律支持。鄉鎮企業行政管理部門雖不建企業，但應建環境，應拿起《鄉鎮企業法》這個法律武器，依法維護企業合法權益，當好企業保護神，為鄉鎮企業發展創造良好法制環境。
四、搞好行政執法需注意抓好的幾個環節
1、增強執法主體意識。鄉鎮企業行政執法機關是縣級以上人民政府的鄉鎮企業行政管理部門，鄉級人民政府行政管理部門行政執法，應由縣級鄉鎮企業行政管理部門授權。縣鄉兩級處在一線，執法主體認識是否到位，關系執法工作是否到位，針對鄉鎮企業行政執法是新類別、新依據、新隊伍的特點，要通過學習，熟悉有關行政執法知識，重點解決縣鄉兩級行政執法不作為問題，增強執法意識，重視加強基礎建設，切實承擔起行政執法職責。
2、建立健全行政執法機構隊伍和執法程序。做到機構到位，隊伍到位，人員到位，程序規范，要提高行政執法隊伍的政治素質和業務素質，執法人員要嚴格遵守執法守則，嚴格做到行為規范，執法嚴明。
3、建立健全行政執法責任制和相應的配套規章制度。要建立法規宣傳制度，執法人員培訓制度，崗位責任制度，執法公示制度，執法過錯追究制度，執法工作考核評議制度等，接受社會監督，保障執法公開、公正，對執法人員獎懲要嚴明。
4、堅持為企業服務的宗旨?！多l鎮企業法》的著眼點是為鄉鎮企業發展創造有利的生存和發展環境，同時，也是行政執法的出發點和落腳點，在這個前提下，加強對企業的引導和規范，維護企業合法權益，警惕和遏制企業存在的“三亂”問題，凈化企業發展環境。
5、處理好與相關部門的執法關系。鄉鎮企業是一個混合成份，既有傳統產業又有新興產業，一、二、三產業齊備，《鄉鎮企業法》是行業性質的執法與職能性質的執法同在，涉法范圍廣泛，涉及部門較多，因此必須協調好各種關系，平時注意多溝通、多支持、多配合、多交流、多尊重，不越權、不諉過、不推責。
6、抓好執法工作試點。針對鄉鎮企業執法工作起步晚，缺乏經驗的實際，但也沒有消極的傳統影響的包袱，因此，起步標準要高，要求要嚴，一起步就要和市場經濟法制建設的步伐合拍，符合依法行政，依法治國戰略的要求，在沒有開展行政執法的地方，抓好試點十分重要，以發揮試點單位的示范作用。
鄉鎮行政管理論文:行政管理論文-鄉鎮政務公開存在的問題及對策思考
行政管理論文
（一）
2001年12月中辦、國辦發出的全國鄉鎮政權機關推行政務公開制度的通知后，鄉鎮政務公開普遍推行開來。從各地鄉鎮的實踐來看，普遍成立了以黨委書記或鄉鎮長為首的政務公開領導小組，成立了以人大主席或黨委、紀委負責同志為組長的政務公開監督小組，確定了具體承辦單位和人員；在方便群眾閱覽的地方，建立固定的政務公開欄；政務公開的內容注重突出群眾關心的重要問題和熱點問題；制定實施辦法和加強檢查督促，講求政務公開的真實性和實效性；在強化對鄉鎮政務公開的監督中摸索出一些行之有效的監督方式。
政務公開取得的成效，歸納為四條：一是增加了工作透明度，干群之間增加了理解，減少了誤會，化解了矛盾，促使“熱點不熱、難點不難”。二是改進了作風，提高了公仆意識，增強了依法辦事的自覺性。三是促進了黨風廉政建設。實行政務公開，一方面強化了群眾監督和制度約束，另一方面增強了干部的廉潔自律意識，鋪張浪費和吃喝招待明顯減少，亂收費現象受到很大遏制。四是有效地推動了各項工作的開展。由于政務公開維護了群眾的民主權利和合法權益，調動了群眾的積極性，基層干部辦事按照章法進行，從而使各項工作呈現出健康有序地正常發展。
（二）
當前存在的主要問題是：
1.認識有高低，發展不一樣，少數地方呈現出被動應付走形式的狀況。由于一些鄉鎮領導干部對政務公開的重要性和必要性認識不足，不是把它看成基層民主的一項重要內容，是公仆應向主人承擔的一項責任與義務，特別是有些人總怕家丑外揚，因而很不主動，很不認真，推一推動一動，應付了事，在時間上，往往一再延誤，在內容上，往往含含糊糊。
2.政務公開監督小組的組成存在不健全、不規范等問題。主要表現在：一是部分鄉鎮人大主席沒有參加監督小組。我們在肥西縣調查時，接觸到三位鄉鎮人大主席，在監督小組中都沒有位置。中辦國辦通知規定：“鄉鎮要成立政務公開監督小組，鄉鎮人大主席或紀委書記任組長”。鄉鎮人大主席不參加監督小組，既不符合中辦國辦通知，也不利于把政務公開監督小組的活動與鄉鎮人大的監督工作緊密結合起來。二是人員偏少，組織不健全。有的鄉鎮監督小組只有人大主席、紀委書記、組織委員等人，沒有吸收縣、鄉（鎮）人大代表，村委會、企事業單位的人員，缺乏代表性和群眾性。三是由行政人員參加監督小組，顯然不合適。有的地方把副鄉（鎮）長、財政所長、農經站長、鄉（鎮）政府辦公室主任都安排進了監督小組，形成監督者與被監督者不分。
3.有些地方政務公開的內容與做法同群眾要求不相適應，沒有緊緊扣住面向群眾、服務群眾、依靠群眾這條主線。在公布的內容上，不是想群眾之所想。有的把領導人員分工寫得很顯眼，而且長期保留，把工作職責和工作目標寫得很具體，也很少更換，缺少的就是群眾關心的當前的熱點和難點問題，對群眾普遍關心和反映強烈的問題往往少有公布或者很不具體，所以看的人不多，作用也不大。在公布的時間上，不是急群眾之所急、對時間性強的內容及時公布（例如學校開學時應立即公布收費標準），而是按部就班地幾個月換一次，緊急事情一多還往往被擠掉。在公開欄的設置上，不是盡量方便群眾，便利大家閱覽，有的設在機關大院，公開欄前冷冷清清。有的根本沒有考慮和安排如何廣開言路、接受群眾監督，相關材料一公布就了事，不注意聽取群眾意見，不斷改進。
（三）
根據中辦、國辦通知精神，考慮到基層民主政治建設的發展趨勢，針對當前政務公開中存在的問題和群眾的要求，提出以下幾點意見：
及時，進一步健全鄉鎮政務公開領導小組和監督小組。鄉鎮政務公開領導小組，目前一般由黨委書記或鄉鎮長任組長，我們意見還是按規定“成立以鄉（鎮）長為及時責任人的政務公開領導小組”，黨委則負責統一領導，總攬全局，這樣有利于明確職責，各司其職。至于監督小組，一般應以鄉（鎮）人大主席為組長，有的也可由紀委書記任組長，現在有一些鄉鎮人大主席根本沒有參加監督小組，這種情況應當盡快改變。安排人大主席作為監督小組主要成員。有利于強化其監督職能。監督小組中凡有政府及其機構負責人參加的，應予調整出去，補充一些縣（市、區）鄉（鎮）人大代表、退休干部以及村支書、村委會主任、企事業單位負責人，以增強監督小組的代表性與群眾性，有利于發揮監督小組的作用。再就是政務公開領導小組的辦事機構也以統一為宜，現在有的地方由黨委組織委員承辦，往往兼顧不過來，一般應由黨政辦公室承擔，以落到實處。
第二，政務公開的內容要確保真實、及時，貼近群眾。中央“決定”指出，鄉鎮政務公開的目的，主要是方便群眾辦事，接受群眾監督。因此，政務公開的內容一定要突出人民群眾普遍關心和反映強烈的問題，容易出現不公正和腐敗的問題。在公開欄中，公布一些單位和職責范圍、政策規定和任務、要求，也是必要的，但更應因時因地制宜，就群眾關心的熱點、難點問題及時公布。此外，有些重要事項的決策，也可以先預告，聽取各方意見，然后按民主程序作決定。人員調進和干部選拔，也應加以公示，利于群眾了解，加強監督。為了確保政務公開內容的真實性，必須強化監督。正如中辦國辦通知所指出的：“推行政務公開制度，核心是加強監督”。首先要加強鄉（鎮）政府及七所八站的內部監督制約，保障公開的內容。其次，要加強鄉（鎮）人大和審計部門的監督職能。再次，要充分發揮政務公開監督小組的作用，認真審閱政務公開的內容，注意聽取群眾的反映，有計劃地開展民主評議活動。
第三，要突出抓好財務公開與監督。中辦、國辦通知指出，鄉鎮政務公開重點是財務公開。根據各地經驗和中辦、國辦通知，當前要注意做好以下幾項工作：一是政務公開監督小組為了確保公開內容的真實性，也為了解決好財務管理上的問題，要把財務審核作為一項重要工作內容，重要財務開支要逐項審查，對違規違法開支要堅決剎住。工程招標投標和檢查驗收，監督小組也要承擔起監督職責。二是鄉鎮機關的來人接待標準和支出情況，都要公之于眾，凡是認真這樣做的，都有成效，接待費用減省不少，現在看來還有壓縮余地，要繼續抓緊抓實。三是要實行定期審計制度。中辦、國辦通知規定對鄉鎮財政及各類基金、資金的收支情況，“依法進行審計監督，并將審計結果公開?！币M一步擴大審計范圍，并將審計結果整改情況及時公布。現在有些地方對審計還有神秘化的看法，由于礙于情面，審計結果也不大愿意拿出來。今后，應將財務審計和公布結果作為鄉鎮政務公開的一項重要內容，通過這一舉措促進依法理財，堵塞漏洞。
第四，鄉鎮政務公開要進一步制度化。鄉鎮政務公開，中央和國務院有原則要求，各地在實施中也取得了很多經驗。為了使這項工作有領導、有秩序地堅持下去，不斷完善起來，首先要按照中辦、國辦通知，“明確牽頭部門，認真落實責任制”?，F在，有的地方是政府在抓，有的由黨委組織部門在抓。我們感到，統一確定牽頭部門為好。建議省級統籌此項工作的領導機關，在深入調查研究的基礎上，制定鄉鎮政務公開實施辦法，以利統一遵循，逐步做到規范化。再就是市、縣兩級，要加強檢查督促，及時傳播好的經驗，解決存在的問題，對在政務公開中“有弄虛作假、打擊報復、侵犯群眾民主權利等違紀行為的干部，紀檢監察機關要追究其黨紀政紀責任”。
鄉鎮行政管理論文:談后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革
[論文關鍵詞]農業稅;政府機構;政府職能;服務型政府
[論文摘要]鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節,這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革,治標不治本。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節,既是改革的重點,也是改革的難點,各地鄉鎮政府一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色,政府職能轉變才會成功。構建服務型政府是鄉鎮行政管理體制改革的終極目標,有利于鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。
農業稅的取消開啟了“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的一個新時代,成為從根本上解決“三農”問題的新起點。農民的經濟社會地位和發展環境發生重大改變,農民權益保護開始步入規范化、法制化軌道。但鄉鎮政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農村公共產品和公共服務的提供缺失。農業稅的取消拆除了收費平臺,斷了公共產品的資金來源,鄉鎮政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清,法定職權缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規定鄉鎮政府具體的職責范圍,事權分配不清。第三是鄉鎮負債累累。農業稅的取消并沒能解決鄉鎮財政運行問題,反而使鄉鎮債務有增無減。第四是鄉鎮社會規范及管理能力減弱。取消農業稅后,一方面由于不準鄉村組織對農民使用強制手段,削弱了鄉村組織的;另一方面隨著鄉村干部與群眾相互接觸變少,村民們對干部的態度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。
雖然稅費改革后,鄉鎮政府管理面臨一些困境,但鄉鎮政府作為我國最基層的一級行政機關,處在農村工作的最前沿,承擔著農村眾多的公共管理和公共服務職能,對地方乃至國家的政治穩定、經濟發展、社會安定起著舉足輕重的作用,這種地位和作用是其他政權組織無法替代的。因此,必須對鄉鎮行政管理體制進行改革。
一、后農業稅時代鄉鎮機構改革
1、調整機構、精簡人員,因地制宜,撤鄉并鎮
針對鄉鎮機構運行存在的問題和不足,有必要對現有鄉鎮政府的職能進行結構性調整,強化政府的社會管理和公共服務職能,弱化經濟管理職能,與此相應地減少不必要的行政機構,合并職能相近的機構為中心站,從而減少部分機構和人員。同時對經濟發展相對較好、農民素質較高的小鄉鎮,可考慮撤鄉并鎮,減少行政事業人員,降低政府運行成本,減輕財政負擔。而對一些邊遠地區和貧困落后地區,應穩定政府機構現狀,但調整其內部分工,精簡、合并可有可無的作用發揮差的事業服務中心及其人員,加強最能為老百姓辦實事的機構和人員。,根據中央要求,實現機構和編制法定化要求,加強對鄉鎮機構行政事業編制的控制,每過2—3年,核定一次編制,并通過法的形式確定下來。
2、改革鄉鎮干部人事制度,完善縣鄉公務員考錄制度
針對鄉鎮公務員小農意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導致整體素質不高的現象,我們認為,首先要改革干部人事制度,引入競爭激勵機制,改革傳統干部任免制,推行合同聘任制,打破干部人事制度的鐵飯碗,充分調動鄉鎮干部工作積極性。加強對干部的業績考核,指定科學的考核和量化標準。通過考核,讓那些有責任感、工作能力強、農民群眾信任和擁護的干部繼續留任或者進入領導崗位。其次是完善縣鄉公務員考試錄用制度。一是擴大縣鄉公務員選拔錄用視野,徹底打破身份、地域限制。及時,所有社會成員都有參與社會競爭的同等權利;第二,改革戶籍管理制度,打破地區封鎖政策,促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法,努力建立健全規范專業的考試錄用制度。及時,采用現代化的結構性考試方法。公務員考試應根據公務員工作的特點采用結構性考試方法,其結構由筆試、面試、心理測試、考核等構成。不同部分在總成績中的比率,根據不同的職責尤其是不同的職位要求來確定。第二,建立公務員考試試題庫。公務員考試錄用主管單位的人事部門應建立公務員考試試題庫,特別是專業科目試題庫。可以按照統籌規劃,分頭開發,成果共享,有償使用的原則組織有條件的省市共建專業科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監督體系,增強考錄工作的透明度。及時,借鑒高校招生考試的經驗,建立起相對穩定的監督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監察、公證機構、新聞媒體、群眾團體的代表組成,并隨時接受人大代表、政協委員的監督。第二,明確監督內容。主要監督招考程序是否按規定進行、報名及資格審查是否按招考 公告的規定進行、筆試與面試命題是否符合有關要求,有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三,完善監督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度,接受社會監督;(2)建立錄用工作報告制度,接受上級政府人事部門的監督;(3)建立咨詢制度,接受群眾監督。
3、合理劃分權限,理順各種關系
鄉鎮政府作為一級政權組織,在很多方面并不是執法主體,缺乏市場經濟條件下的法制手段,工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現狀來看,鄉鎮政府都不具備獨立的決策權和完整的財政權。鄉鎮承擔了大量上級交辦的事務,卻沒有足夠的權力,還要為執行結果負責。相對于縣級政府的“權大于責”,鄉鎮卻是“責大于權”,以有限的權力承擔著無限的責任。鄉鎮政府在某種程度上已經成為縣級政府的派出機構,甚至是某些職能部門的辦事機構。因此,鄉鎮行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權限。一是還權于鄉鎮,解決事權與財權相統一的問題,嚴格按照“權隨事走,財由事定”的原則,明確鄉鎮政府的事權;二是明確與上級(主要是縣級)部門的關系?？h級部門與鄉鎮政府之間不是領導與被領導的關系,縣級部門不應對鄉鎮政府實施直接發文等行為。三是縣級部門在鄉鎮的派出機構在工作上應接受鄉鎮黨委和政府的協調、監督,工作人員的考核、任免、獎懲等,應征求和尊重鄉鎮黨委和政府的意見。其次要理順各種關系:(1)理順政府與鄉鎮企業的關系,理順企業的產權關系,真正實現政企分開;(2)理順政府與社會的關系。鄉鎮政府集中精力管理公共事務和公益事業,同時擴大和強化社會自身管理的功能,由社會的各種組織按照各自的性質和任務,共同承擔社會義務;(3)理順政府與市場的關系。凡是市場機制可以有效發揮作用的領域,鄉鎮政府主動退出,只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情,以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調節能力,努力創造公平競爭環境,維護市場秩序。
鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節,這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革,治標不治本。
二、后農業稅時代鄉鎮政府職能轉變
1、目前鄉鎮政府職能定位存在的問題
進入后農業稅時代之后,鄉鎮政府突出的問題是干了許多不該干的事情,而自己職權范圍內的事又沒做好。首先是在中央轉移支付不能足額足量到位的情況下,鄉鎮政府為了維護正常運轉和償還債務,想盡一切辦法增加財政收入,其中重要的途徑就是發展企業和招商引資,有的鄉鎮甚至通過直接參與經濟活動獲得制度外收入;其次是有些鄉鎮超越經濟能力大搞基礎設施建設,而又沒進行科學規劃和很好地利用市場力量,結果導致許多小城鎮成為一無產業基礎、二無市場依托、三無居民社區的“空城”,更導致鄉鎮政府負債居高不下;第三,鄉鎮政府服務功能低下。南于管理體制、經費保障等許多因素,許多諸如農業技術推廣、文化宣傳等公共服務功能履行不到位甚至基本喪失,導致農村社會公共事業長期受到冷落,發展滯后。
2、鄉鎮政府職能轉變
黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個大的方向,這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基層鄉鎮政府,我們認為它基本上不具備履行經濟調節智能的能力,也幾乎沒有市場監管的能力,真正需要抓實抓好的應該是社會管理和公共服務。因此,體制改革中的鄉鎮政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能,削弱、淡化、轉移、合并與農村經濟社會發展不相適應的職能。具體說來,(1)更新觀念。這是轉變職能的關鍵。農業稅的取消,標志著中國農業走向休養生息階段,隨著原有的鄉鎮工作格局的打破,舊機制必然被新機制所代替,工作觀念,工作方式、方法,工作重點開始發生全新變化。在觀念上,要迅速從去強管理、輕服務,重人治、輕法治變為重服務、重法治,主為老百姓出主意、想辦法、找路子,變“要我服務”為“我要服務”。(2)向農村提供公共服務和公共產品。不收農業稅了,國家每年都會有數千億的財政資金轉移到鄉村,鄉鎮干部應從收稅費轉變為農民提供安全、保衛、科技服務和有效信息,鄉鎮政府應當更直接提供教育、鄉村道路建設、社區醫療等公共產品;(3)規劃、建設和管理小城鎮。鄉鎮政府要合理規劃集鎮和新村,抓緊建立和小城鎮相配套的勞動保障機構,為農村勞動力的轉移和有序流動提供保障;(4)培育新型現代農民。鄉鎮政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農民,特別要做好農民的科技培訓工作,培養他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權觀念及競爭意識,造就出一批具有現代商品意識和市場經濟意識的新農民;(5)人口和計劃生育工作。當前農村地區仍然是人口超生的重災區,各地鄉鎮政府在這一點上的職能一直沒有放松,但是在新形式下,計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發展。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節,既是改革的重點,也是改革的難點,各地鄉鎮自然、經濟等環境千差萬別,一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色,鄉鎮職能轉變才會成功。
三、鄉鎮行政管理體制改革目標:構建服務型政府
后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革研究不僅僅是鄉鎮政府為了履行職責而進行的職能轉變,更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革,而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上,放到中國現代化的進程中,放到社會主義新農村建設當中去研究,從而將鄉鎮 行政管理體制改革拓展到鄉鎮政府管理模式轉型和創新的高度,用現代治理的角度來審視這一改革,重構國家、社會、農民關系,城鄉關系以及體制與機制等各方面的關系,并使鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。
服務型政府的構建從縱向分析,其重點在“治官”而不是“治民”,在于轉變鄉鎮政府職能,約束和規范政府應該干什么,只能干什么,不能干什么,做到科學執政、依法執政和民主執政的和諧統一,解放和發展農村生產力,促進農村經濟發展和維護農村社會穩定,強化鄉鎮政府服務能力,建立和完善農村社會化服務體系,完善農村公共產品供給機制,提高服務水平,建立服務優先、依法行政、上下協調、精干高效的鄉鎮行政管理體制。具體表現為:1.鄉鎮政府職能界定。按照“因需設崗”、“因事設人”的原則,明確鄉鎮政府職能,界定鄉鎮機構的責、權、利。(1)強化政府的社會管理職能,明確落實黨和國家法律、法規和方針政策,維護農村社會穩定,保障公民的合法權益;(2)保障公共產品供給,改善農村用水、用電、通訊、交通條件,改進農民的生產生活環境,搞好農村基礎設施建設。
2.科學配置鄉鎮機構規模。鄉鎮機構規模主要由鄉鎮的個數、鄉鎮內部機構設置和人員三部分構成,而鄉鎮內部機構設置的規模是重點。一般說來,鄉鎮規模沒有統一的標準,它的設置根據政府有效管理的地域、人口而定,要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素,最終以鄉鎮能否實現農村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求為準。3.鄉鎮權力機制的科學管理。權力機制是多方治理的核心部分,只有構建民主、科學、合理的權力機構,才能實施有效的治理,才能建設服務型政府。首先,鄉鎮權力的產生要從過去的自上而下,改為自下而上,讓農民群眾有更多的知情權、選擇權、決定權;其次,鄉鎮權力的運用必須依法行政,規范鄉鎮政府行為。
從橫向分析,后農業稅時代鄉鎮政府治理應該強調政府與社會的合作,強調自上而下的管理和自下而上的參與的結合,強調管理主體的多樣性。在管理的性質上強調政府對公民的服務,在管理技術上強調引入市場機制,從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為,在可預見的未來,我國鄉鎮政府多元治理的構成,必須強調政府的主導地位和作用,在此基礎上,充分發揮農村社會中間組織的橋梁紐帶作用,充分尊重農民的自主管理和民主參與鄉鎮社會事務的權利,分清政府應當承擔和做些什么事。具體說來:1.強調鄉鎮政府的主導地位和引導作用,這是鄉鎮政府作為一級政府機構存在的理由;2.完善農村中間組織和社會化服務體系,將鄉鎮政府讓渡出來的一些社會事務承擔起來,將城市文明導入鄉村社會,在政府與農民之間、農民與市場之間發揮社會的橋梁紐帶作用,為農民的生產生活服務;3.倡導農民參與鄉村公共事務和自主管理的積極性,激發他們的創造性。服務型政府的構建最終取決于農民的自主和覺悟,只有充分發揮農民的主體作用,尊重農民的權益,尊重農民的政治參與和自我管理,尊重農民的自主經營權,也只有政府通過各項政策引導,讓近9億農民獲得更多社會資源,鼓勵、引導和支持農村、農民建立各類社會經濟組織和行會,擴大它們的生存空間,讓農民為自己的事情做主,充分發揮社會各界的力量,政府才能真正為農村、農民、農業服務
鄉鎮行政管理論文:鄉鎮行政管理制度完善路徑
一、完善鄉鎮行政管理體制是當前鄉村經濟社會發展的迫切需要
改革開放三十年多年來,我國的鄉鎮經濟體制經歷了三次重大變革,及時次變革是在80年代初,它將由鄉鎮政權代替,逐漸施行集體所有制,促進了鄉鎮商品經濟的發展;第二次變革是在及時次變革的5年后,大約是在1985年后,基本建立了新的集體經濟組織形式,確立了家庭聯合生產的承包責任制,基本能夠確保每家每戶資金、人力和物力的充分發揮,能夠引導農戶聯合發展,共同參與社會生產和市場競爭;第三次變革是在第二次變革的四年后,即1989年后至今,建立了明確的產權制度和集體所有、共同發展的合作制,較好解決了產權歸屬和如何組織等問題。當前,我國鄉鎮政府急需解決“進一步推進農村股份合作制,建立強有力的行政管理體制”的重大問題。
近年來,我國鄉鎮經濟結構以及它的格局發生了實質性的變化,尤其一些鄉鎮開辦企業,而且辦得有聲有色,幾乎成為鄉鎮經濟的主體。如我國廣東省的鄉鎮企業的總收入已超出一千億元,大約是鄉鎮總產值的60%。要使鄉鎮企業能夠快速發展,就得保障企業受到鄉鎮權力機構的扶持,切實得到政權機構的服務。那么為保障鄉鎮企業能夠更快更好的發展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得完善我國的鄉鎮行政管理體制。
進入新世紀以來,我國的鄉鎮在經營也發生了巨大的變化。隨著科技進步、農業技術的提高,越來越多的由農民自主創辦的專業技術協會產生了。這些技術協會以科技為導向,以各個院系、科研機構以及科技學會為支柱,以科技人員、農民技術員為領頭人,有力推動了鄉鎮產業結構的升級轉型。我國農民根據市場發展的需求,借助商品的生產與銷售,創辦了多形式、多層次的社會服務組織,使科技、資金和資源等多方面的生產要素得到了充分利用。同時,由于商品經濟在發展中不斷進步,很多農業協會都進行了跨地區、跨行業的重組,逐漸實現了聯合發展。這也需要完善鄉鎮行政管理體制,借以不斷滿足行業的發展管理需要,更好地促進經濟的發展。
從以上幾點,我們可以看出:隨著鄉鎮經濟社會的發展,鄉鎮的行政管理職能以及管理方式都連帶著發生了根本性的變化。之前,我們的鄉鎮機構基本是按照計劃經濟模式設置的,在管理經濟時通常采用行政命令和指令性計劃。后來,計劃經濟基本被市場經濟取代了,鄉鎮政權管理職能和管理手段也發生了實質性的變化,綜合利用了經濟、法律、行政和教育等手段,行政命令和指令性計劃大大減少。但是,隨著網絡向農村的逐漸普及、城鄉一體化進程的明顯加速、社會中介和服務組織的不斷發育及文化經濟一體化的迅速推進,目前的行政管理體制又出現了許多不適應的情況,亟待進步一完善。
二、當前我國鄉鎮行政管理體制存在的問題
鄉鎮行政管理體制是國家體制的一個組成部分,其核心是權利與職能,其表現形式是組織結構。基于此認識,對照當前網絡向農村的逐漸普及、城鄉一體化進程的明顯加速、社會中介和服務組織的不斷發育及文化經濟一體化的迅速推進的形勢,發現我國的鄉鎮行政管理體制盡管在不斷改革、完善,但仍不能鄉鎮經濟社會發展的需要,存在諸多問題。其中,既有一般鄉鎮行政管理體制普遍存在的問題,也有經濟發達鄉鎮行政管理體制存在的獨特問題。
(一)一般鄉鎮行政管理體制普遍存在的問題
1.分工不明,責任不清,難以調動職員工作積極性、承擔職責和協調配合
我國鄉鎮政府管轄的區域比較廣泛,但對其管理的只是縣級政府,這就不能建立完善的鄉鎮行政機構,不能促使責任、權利的統一管理。因為不曾建立有效的管理制度,機構比較臃腫,機構人員不能很好地服務人民、貢獻社會,不少鄉鎮政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各項職責功能,部分事業單位總是依靠業務主管部門行事,財政撥款基本成為經費的來源,主管部門也承擔著其人員管理職能。這些情況導致了相當多的鄉鎮干部、職員、機關缺乏競爭和服務意識,不能承擔起相應的民事責任以及法律責任。
2.財政體制不完善,鄉鎮債務負擔沉重
我國鄉鎮政府有很大的債務負擔,我國2010年,鄉鎮的財政負債總額達到兩千多億,全國總共有五萬多個鄉鎮,它們平均負債400萬元。這些債務往往來源于銀行、其他金融機構、個人企業和個體工商戶的貸款。導致債務負擔沉重,一方面是由于單位在招人時,不是從超額編制單位選進人才,而是從下級機關招人,或是進行公開招考,造成缺編單位逐漸滿編,并不解決超編單位現象,財政供養的人在不斷地增加;另一方面,是由于財政不能滿足財政人員的供養,財政體制也不完善。我國鄉鎮政府在償還債務時主要是通過向人民群眾收取費用,但是由于改革的推進,向人民收取費用得到限制,一些收費被取消,使得鄉鎮政府的財政收入缺乏穩定的來源,償債能力降低,鄉鎮債務負擔自然更加沉重。
3.鄉鎮干部對鄉鎮政府職能認識不清
當前,很多鄉鎮干部都不清楚鄉鎮應該履行什么樣的職能,不知如何推動農村經濟的健康快速發展 ,不知如何促進農民生活水平的進一步提高。很多鄉鎮政府只注重政府的轉型,并不注重當地經濟的發展。另外,一些政府在行政管理方面不考慮長遠利益,只注重當前的利益。總之,鄉鎮政府只會完成做好上面下達的任務、指示,不懂得進行發展和規劃,不能夠正確履行其職能。
(二)經濟發達鄉鎮行政管理體制存在的獨特問題
1.政府管理權與執行權不能夠很好融合
在已有的行政管理體制中,表面上鄉鎮政府是一級政府,實際上在設置管理職能時不能夠到位,并不能滿足發展需要,其中缺少很多元素。如,鄉鎮發展需要的“城建、環保、治安、節能、消防、衛生防疫”等職能,基層政府普遍缺少,又缺少行政許可權、處罰權和強制權。當出現上述違建、食品衛生等問題,作為一級政府的鎮政府并沒有權力去查處,只能通報上一級主管部門,由其派人來調查處理。往往在向上級部門匯報時,程序比較繁瑣,它需經過審批才能下達命令、實施解決方案,工作效率非常低下,會嚴重延誤很多事情的處理、很多事情的解決。由于經濟發達,外來人口必然會增加,從而對該鎮的公共設施與衛生、醫療機構、教育水平、社會保障與治安以及環境保護方面就提出了更高的要求。而當前,經濟發達鄉鎮的社會治安還不是很完善,公共服務與社會管理能力也存有不足,經濟發達鄉鎮的行政管理能力嚴重被制約著。
2.機構編制不能滿足管理對象的需求
經濟發達鎮的機構編制基本是由縣里統一發配的,鄉鎮并不能自行調整,不具備自主權。縣政府在確定發達鄉鎮的編制數時,并不考慮外來人口的增加,只按本地的戶籍人口數確定,而往往外來居住人口要多于當地的本籍人口。這使得發達鄉鎮的行政管理人員不能夠滿足當地發展需求,不能夠完成制定的管理目標,但是他們又想完成任務,苦于人力不足,就只好聘用臨時雇員。這種方法治標不治本,不能從根本上解決問題。當前,我國珠三角的有些鄉鎮,編制數額嚴重不足,不能適應當前急速發展的經濟需求,不能完成制定的管理任務。受固定編制額的影響,目前好多經濟發達鄉鎮的公務員升遷機會渺茫,總停留在原位,處于進退兩難境地。長此以往,這些在政府機關的工作人員厭倦了這樣的生活,沒有更好的發展空間,就接二連三地跳槽,去尋求更好的發展機會,致使人才在不斷流失,鄉鎮政府競爭力難以提高,甚至下降。
3.財稅體制不完善
雖然我國建立了以分稅制為框架的財稅制度,但其只在縣級以上部門執行,鄉鎮政府施行的財政體制是統一收取統一支出。有許多發達鄉鎮的財政收入已達到幾十億甚至更多上百億,但是有90%的財政收入都得交到縣級政府,回到鎮里的只是少數。如,2006年,紹興縣錢清鎮上繳稅收近5個億,但回到鎮里的卻只有6000萬元。2007年,嘉善縣姚莊鎮上繳稅收2個億,回到鎮里也只有1000多萬元。這對發達鄉鎮極不公平。
4.規劃建設還不,相對較落后
當前鄉鎮的規劃建設管理是由縣級以上地方人民政府審批和監督管理的,由于經濟發達鄉鎮的規劃建設項目比較多,還比較復雜,造成了經濟發達鄉鎮不能定位,難以實施操控,不能適應社會經濟的發展水平。經濟發達鄉鎮在規劃建設中,有的規劃水平不是很高;有的只停留在整體上,并不作細分;還有的產業規劃不聯合實際,不能保障產業有效發展;甚至有的規劃根本不具備科學性與嚴謹性。這些都嚴重制約了經濟發達鄉鎮健康、科學、合理、快速的發展。三、完善我國鄉鎮行政管理體制的路徑
(一)完善一般鄉鎮行政管理體制的路徑
及時,詳細了解和認識鄉鎮基層政府在國家行政體系中的作用與地位。中國的鄉鎮不但是國家的最基層政治權力中心,還是保障農民各種需要的經濟文化中心和社區服務中心。在前對我國鄉鎮行政管理體制進行完善時,最主要的是要將行政權力劃分開,規范到一個合理的空間,將國家、社會和農民緊密聯系起來,促使它們緊密聯系,密切合作。值得注意的是,在完善鄉鎮管理體制時,要確保有完整的行政領域,有適度的人口規模,具備有序的管理層,能夠進行科學的職能定位,并設置有合理的鄉鎮機構。只有這樣,才能促進鄉鎮行政管理體制切實得到完善。
第二,堅持黨的領導方針,了解黨對農村工作的重要意義,堅持依法審批,積極推動與完善鄉鎮政府的審批制度,讓其能夠適應社會主義經濟的發展,推進鄉鎮行政管理體制的完善。另外,鄉鎮要減少稅收負擔,對于那些違規條款要堅決廢除,對于阻礙市場開放的審批制度要徹底撤除。企業、市場和社會中介能夠解決的事情,就要讓他們自行解決,政府部門要懂得適當的放手。
第三,更新鄉鎮政府的行政管理職能,建設服務型政府,隨著經濟社會發展而不斷地轉換鄉鎮政府的職能,將全心全意為人民服務的宗旨落到實處。
第四,加強對鄉鎮政府職能的規劃。當地政府進行經濟調節時,有賴于政府職能能夠合理被規劃,各級政府要制定合理規劃,并將規劃切實落實。
第五,改進經濟調節職能,要尋求合理的經濟管理方式,充分運用經濟手段和法律手段對鄉鎮經濟進行宏觀調控,促進鄉鎮經濟快速健康的發展。
第六,做好社會公共服務職能,加強社會服務和公共管理,全身心地投入到社會事業的發展 上,充分發揮政府在社會公共服務中的作用,科學配置社會資源,利用公共服務設施,擴大服務范圍,建立服務網,加強社會服務功能,推進城鄉教育,衛生,文化的發展。
第七,履行市場監管職能,遵循市場經濟發展規律,對市場經濟進行監督管理,維護市場秩序,建立公平、公開、公正的市場經濟環境。第八,對政府中介組織進行完善組合,確保各政府部門職責明確,分工合理,明確各級政府部門的職責重點,劃分好上下級關系。同時要建立行政處罰條例,為解決執法不公的行為事件作懲罰依據。
(二)完善經濟發達鄉鎮行政管理體制的路徑
及時,綜合考慮多方面因素進行統籌規劃。對于當地鄉鎮的人口規模、經濟規模及財政預算等因素,都要得到考慮,可以逐漸劃分出經濟發達鎮、比較發達的鄉鎮甚至農村中心鎮,分別實施完善辦法。我們可以對那些在大城市周邊的發達鄉鎮進行城鄉統籌管理,因為這些鄉鎮的經濟規模相對比較大,外來常住人口以及當地住民也較多。另外,我們還可以考慮撤銷鎮建制,賦予其相當縣級的職能,設置合理的綜合部門。
第二,加強政府職能改變,采用比較靈活的人事編制管理。對經濟發達鄉鎮的產業發展、規劃建設項目投資、安全生產和環境保護等方面的職能,要加以強化,以此加強農村科技、信息、就業和社會保障工作,提高公共文化、公共醫療衛生等方面的公共服務職能。積極推進鄉鎮事業單位完善,轉變財政投入方式,保障政府職能的不斷完善。
第三,建立完善的財稅體制制度。要按照分稅制的要求,堅持因地制宜的原則,逐步建立完善的經濟發達鄉鎮的財政體制制度。在立完善財政制度時,要充分考慮外來人口負擔、日趨增長的人口造成治安與公共服務的相關問題,盡可能地減少經濟發達鄉鎮的財稅負擔。例如,可向經濟發達鄉鎮少收取些稅費和土地出讓金。當經濟發達鄉鎮缺乏某種產業時,政府要給以一定的幫助,如資金贊助。還要支持經濟發達鄉鎮加大投資體制改革力度,鼓勵他們建立城鎮建設投資公司。
第四,加強經濟發達鄉鎮的規劃建設。要切實弄清我國縣政府的職權現狀,加快規劃體制改革,推進發展、城市和土地的規劃,將縣與鄉相聯系,促使兩者相互合作。積極探索按功能區劃分的規劃方法,創新行政管理體制。
(三)完善鄉鎮行政管理體制的案例分析
抓住典型,可以快捷地把握全局。當前有不少經濟發達鄉鎮在實踐中積極尋求的鄉鎮行政管理體制,如廣東、浙江等地區,他們結合自身實際情況,不斷探索完善行政管理體制。廣東省近幾年,一直在加強鄉鎮機構改革,簡化政權,加強鄉鎮經濟發展,簡稱“簡政強政”。去年廣東省出臺了《關于簡政強政事權改革的指導意見》,它的大概內容是:將全省所有的鎮進行重新劃分,突出不同鄉鎮的職能重點。對于規模相對較大的發達鎮,加強它們的市場監督管理,確保生產過程中的安全,加強環境保護,并加強社會治安管理。他們還擴大鎮級管理權限,調整理清交錯復雜的權責關系,并加強對行政編制配備的完善。浙江省是將經濟發達中心鎮逐漸發展為小城市,2007年他們出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》,它的整合思路是:從全省1200多個鄉鎮中選出141個中心鎮,對這141個中心鎮進行援助,放置更多的財政、土地和投資項目。另外,也對中心鎮的科技、信息進行強化,并提高公共服務功能。例如浙江的紹興縣的建設、發改、經貿、商貿等部門,都被下放到縣級以下的鄉鎮,如楊汛橋鎮、錢清鎮等。他們之間簽訂委托協議書,委托鄉鎮職權。目前,他們已完成一定的指標,培育出一批現代化中小城市,其中鎮區人口達10萬的鄉鎮就有40個,5萬左右的多達60個。
四、總結
總之,我國的鄉鎮行政管理體制還不夠完善,還不夠合理,需要做進一步的完善。在完善過程中,我們要做到依法行政,利用法律來約束和管理我們行政管理部門,促進我國鄉鎮行政管理體制的法制化。要加強行政管理部門職能的轉化,爭取構建一個和諧、統一,能夠有序競爭的市場經濟體系。要建立健全行政管理監督體系,加大監督力度。另外,還要完善行政立法程序,嚴格參照程序執行相應職責和權力。
在加強行政管理職能轉變時,我們可以對行政管理方式進行改革,建立健全合理的科學決策機制,可以促進政府信息的公開。,我們還可以建立一支強大的公務員隊伍,要求他們能夠有效應對行政管理體制改革所面臨的挑戰。
最終,我們要建立健全行政管理體制,加快行政管理體制完善,建設服務型政府?！奥鋵嵖茖W發展觀,實現可持續發展,建設社會主義現代化社會,完善社會主義市場經濟體制”的關鍵是加快行政管理體制的建設和改革。建立且完善我國鄉鎮行政管理體制也是我們黨“立黨為公、執政為民”的本質要求
鄉鎮行政管理論文:重心下移零距離服務群眾尋求鄉鎮行政管理與服務的有效實現形式
近年來，北房鎮按照“高效、透明、精簡、廉潔”原則，按照構建服務型政府的要求，行政管理體制改革已實現了從外在到內涵的兩次變革，成效是多方面而且顯著的。但改革的最終目的應該是有效發揮鄉鎮一級黨委、政府在地區各項事業發展中的領導核心作用，實現地區科學發展、和諧發展。檢驗改革成果應該在村級各項事業發展和老百姓的認可程度的層面上進行，但從目前的實際效果看，差距仍很大。黨的十七大報告提出“深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設……實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”，指明了鄉鎮基層政府改革的方向。北房鎮遵循這一指導思想，探索、推行了村級工作督導制度，開始零距離、面對面服務群眾，使鄉鎮工作重心向村級轉移，鄉鎮行政管理與服務找到了有效的實現形式。
一、鄉鎮行政管理與服務體制存在的問題
我們認為，鄉鎮行政管理與服務體制存在以下問題：
（一）未能很好地實現鎮對村、群眾的無縫隙管理和服務。目前由于鄉鎮政府內部行政管理體系不健全，未能很好地實現鎮對村的無縫隙管理和服務。主要表現在鄉鎮干部不能很好地把握改革中農民思想觀念、行為方式、利益訴求等發生的重大變化，在工作方式上仍因循傳統，方法簡單，“有人沒事干、有事沒人干”，躲避矛盾，回避矛盾，不是從根本上去預防矛盾，而是“小事拖大、大事拖炸”，最終頻于應付，工作被動造成政府公信度下降，影響了黨和政府的形象?？梢哉f，現在鄉鎮機關干部身在農村，但是相當一部分同志已經不了解農村、不適應新時期農村工作。
（二）鄉鎮行政管理與服務的延伸末端運轉不順暢。村級組織承擔著政府管理與決策的具體實施職能，屬“神經末端”。但是由于受村級領導責任心、管理水平、執政能力的限制，村級工作運轉不規范、不順暢。主要表現在上級出臺的好政策在村級沒有體現或得不到貫徹，未惠及百姓，形成上下脫節的現象，造成群眾“莫名”的怨氣，滿意度低，更為重要的是貽誤了大好的發展時機。
（三）鄉鎮黨委、政府工作重心出現了偏差。中央、市、區各級政策需鄉鎮貫徹執行，區級各部門工作任務需鄉鎮落實，對鄉鎮來說，可以說是“上有千條線，下面一根針”。在問責制度的構架下，鄉鎮黨委、政府的工作重心自覺或不自覺地偏移到了對“上”的應付上，而疏忽了最直接的服務對象，導致工作重心向上偏而不是向下轉移，對上對下負責的一致性有些失衡。
二、建立村級工作督導制度的主要做法
為解決政府與百姓脫節的問題，實現鄉鎮政府無間隙、零距離服務，我們進行了初步探索，推行了村級工作督導制度。成立了68名機關干部組成的17個村級工作督導組、鎮級領導小組及辦公室、督查室，明確了維護村級社會穩定、促進村級經濟發展、強化村級黨組織建設、推動基層民主建設和確保政策政令暢通等7項工作職責，實行了周四村級工作日、工作日志、雙月匯報例會、半年述職等4項制度，建立了工作考評、百分考核、評優獎勵等保障機制。
（一）建立了四項制度。一是周四村級工作日制度。確定每周四為督導組村級工作日，督導組全體成員在所督導村辦公24小時，與村干部一起研究工作，接待群眾反映問題。在村內能夠現場解決的問題，要就地解決；反映的問題需要鎮里其他部門協調解決的，要在短時間內予以協調解決，并及時向群眾反饋；反映的問題屬于政策或歷史遺留問題，暫時沒有條件解決或經努力無法立刻解決的，要給群眾解釋清楚，做好政策宣傳和引導?？尚蜗蟮馗爬椤跋氯ヒ话炎?、回來再分家”。二是工作日志制度。督導組將每周四到村工作情況進行完整記錄，重點反映開展了哪些工作，取得了哪些成效，還有什么問題，怎樣解決這些問題等，周五交到督導辦公室，主任要認真調閱，并將當日情況匯總，以書面形式報書記、鎮長，重大問題及時集體研究解決。三是雙月匯報例會制度。每兩月召開一次督導工作匯報會，定于每兩月一個星期五，由黨委組織，全體督導組成員參加，由及時責任人作督導工作總結匯報，要形成書面總結匯報材料報督導工作辦公室。四是半年述職制度。鎮黨委每半年召開一次村級工作督導述職會，述職會由全體督導工作組成員及各村書記、主任、副書記參加，以督導組為單位，由督導組組長對本組半年督導工作進行述職。辦公室每半年推薦二至三名先進典型進行經驗介紹。
（二）明確了七項工作職責。一是維護村級社會穩定。村級工作督導組對村級社會穩定工作要有較強的前瞻性，隨時掌握所督導村的社情民情；入村辦公及時發現各類不穩定因素，積極協調化解矛盾，靠前指揮，主動接待，并參與處理本村的信訪與上訪，保持村內穩定。二是促進村級經濟發展。督導組要圍繞全鎮總體發展思路，幫助指導各村制定出符合本村的長期發展
規劃和年度村經濟發展計劃；為村級招商引資、產業發展、土地流轉、農民就業等工作提供信息，出謀劃策，實現村經濟快速發展，農民穩定增收。三是加強村級班子建設。督導組必須參加村“兩委”聯席會、黨員會和村民代表會，幫助分析村內問題，提出解決建議和意見；督促村干部按照村級管理各項制度開展村內工作，按照村干部管理制度規范村干部行為；及時發現和消除班子成員中的不和諧因素，幫助溝通解決，維護村級班子的團結和穩定。四是強化村級黨組織建設。督導組必須督促指導各村黨組織開展“五好支部”創建活動，切實提高黨員素質和基層黨組織工作水平；指導各村制定村級黨組織創建工作計劃，督促各支部抓好落實“四民”活動、無職務黨員設崗定責、黨員保障制等活動載體；處級領導每季度為黨員上一次黨課；幫助、指導各支部做好創建迎檢、整改等工作。五是推動基層民主建設。指導村級按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的要求搞好村民自治；負責檢查村務公開和民主理財情況；嚴格按村級重大決策事項“八步工作法”決策程序，避免村級決策失誤；指導各村1月20日、7月20日民主日活動的開展。六是推進社會事業發展。指導各村做好環境整治、文藝演出、衛生防病等各項公益事業；及時宣傳和推動農民養老保險、醫療保險等社會保障事業；支持、幫助村級落實好救災、救濟、低保等各項民生政策。七是確保政策政令暢通。積極宣傳黨在農村的路線、方針、政策和法規，宣傳黨委、政府的相關決策；幫助村干部協調好村級與黨委、政府及各主管科室的工作關系，共同促進工作開展；及時把黨委、政府的各項決策、決定傳達到村，保障上情下達，政令暢通；監督村干部貫徹落實黨委、政府所部署的各項工作任務，及時糾正工作中存在的不足，確保各項工作有序推進。（三）確立了考評、獎勵機制。督導組工作成績在三個層面內進行考評：一是所督導村年度三個文明“雙百”考核；二是圍繞督導工作述職，考評“七項工作職責”完成情況；三是由鎮督導工作領導小組，考評各督導組成員年度內的思想作風、責任意識、工作成效等。鎮黨委根據村級工作督導組、督導組成員的工作績效，研究、調整充實督導組成員隊伍。在機關年度評優、獎勵上，在同等條件下督導組成員優先考慮，同時將考核結果作為干部使用的重要依據之一。
三、建立村級工作督導制度取得的初步成效
（一）深化充實行政體制改革內容，使政府行政方式發生了歷史性變革。村級工作督導制度是北房鎮行政體制改革不斷深化的需要。推行村級工作督導制度，鎮機關干部固定每周四在村辦公，一年在村辦公時間達52天，占工作時間1/5以上。這樣零距離、面對面、主動式、多方位的服務是在服務方式、服務手段、服務內容上的制度創新，是以往所沒有的。鄉鎮工作重心下移，機關干部零距離的貼近老百姓，使得政策更貫通、信息更暢通，進一步拉近了黨委、政府和群眾的距離，“實現了政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動”，是深刻落實黨的十七大精神的重要舉措，也是政府行政體制改革的一項突破，具有歷史意義。
（二）有利于培養一支真正適應新時期、新農村建設要求的機關干部隊伍，實現作風的真正改進。大多數鄉鎮機關干部入村局限于自身的工作領域或個別的工作任務，并且隨著越來越多的大學畢業生到農村工作，鄉鎮機關干部有逐漸脫離農村實際的趨勢。推行村級工作督導制度，固定的工作時間、明確的工作目標、可行的考核方式，是鎮鄉機關干部進一步熟悉鎮情村情、知悉民愿民意的重要渠道，能夠進一步轉變機關干部深入基層的工作作風。通過這種有效的工作機制把大家規范到農村工作中來，適應農村形勢所發生的變化，真正承擔起政府工作應承擔的責任。
（三）規范了現有村級班子工作，發現并培養了一大批農村人才。隨著村級民主政治的推進，一定程度上導致了當前農村工作的松散。特別是換屆之后，村級班子參差不齊。村級工作督導制度的出臺，強調通過我們的工作帶動，使村干部工作更加規范，提高村級班子的工作水平。同時通過近距離的接觸，有利于發現有潛力、有能力的人才，通過重點培養，建立起一支相對穩定、能力素質高的村級管理后備人才隊伍和專業人才隊伍，進一步強化鎮黨委對村黨支部的領導以及政府對村委會的指導職能。
（四）進一步完善了“五級矛盾調處網絡”，提升地區經濟發展的軟實力。推行村級工作督導制度，將在區、鎮矛盾調處中心基礎上，進一步發揮村級工作站、調解工作組、調解員的作用。鄉鎮機關干部每周固定時間入村辦公，接待群眾，處理問題，使一些原本復雜的問題得到了及時處理，通過介入前置的手段有效解決了老百姓越級訪、集體訪等問題，真正實現矛盾化解在最基層。在村級工作督導組的幫助下，安各莊村原任與現任班子消除了隔閡，使經濟合作社手續得到了順利移交；妥善解決了小羅山村村主任兼村助理會計問題，選定了新的助理會計。因此，村級工作督導制度有利于維護地區穩定、營造和諧氛圍，提升地區經濟發展軟實力，也是服務20__年北京奧運，有效保障平安奧運的現實需要。
由于上述做法實施時間還不是很長，成熟性還不能確定，但我們認為方向是正確的，需要不斷完善修正，同時這也僅是開端。依循成熟程度，下一步，我們將不斷充實其行政管理與服務職能，由督導組升級為政府下設的工作站點，使其固化為鎮機關工作模式之一，實現“履職充分不越位、上下貫通無死結”的聯動工作機制，為地區發展提供組織保障。
鄉鎮行政管理論文:論鄉鎮行政管理與村民自治的良性互動
實現鄉鎮行政管理與村民自治的良性互動是新時期推動村民自治深入發展的重要舉措。從過程來看,盡管不同階段有不同解讀,但是由國家權力與農民民主良性互動到鄉鎮行政管理與村民自治的良性互動,一共經歷了四個不同時期。在既有學術研究以及實踐探索的基礎上,文章認為,今后應從完善責任制度,健全糾錯機制, 明確鄉村之間的指導及協助內容,增加行政行為的民主性等方面促進鄉鎮行政管理與村民自治的互動和銜接。
國家權力與農民民主良性互動的政治解讀行政管理與村民自治的良性互動從更加廣泛的角度看就是國家權力與農民民主的銜接問題。對于什么是國家權力與農民民主的良性互動及其實現方式,不同時期有不同的解讀。
是從政權建立的角度認為,應該依靠農民獲得政權,鞏固政權,建立包/！/括廣泛村民在內的人民主專政。“還政于民”是他認為可以跳出中國歷史上治亂繼替的周期率的好進路。有研究指出,1949年以后,較大規模地動員貧苦農民群眾積極參與,仍然不過是中國共產黨重構農村社會的基本手段之一。自 1953年開始的合作化運動,盡管在實際運作中采取了各種強制性的手段,但在當時的各種政策文本中不僅規定采取自愿加入的原則,而且在合作社成立以后也強調堅持民主辦社的原則,以保障農民參與民主管理的權力,從而實現國家管理與農民民主良性互動。
在鄧小平的視野中,國家管理與農民民主的良性互動體現在國家為農民民主建設提供穩定局面以及法制保障。在論述國家與農村基層民主建設問題時,他指出, “在基層政權和基層社會生活中逐步實行人民的直接民主”主要方式是“要推動中國農村的發展”“必須首先調動我國幾億農民的社會主義積極性,必須在經濟上充分關心他們的物質利益,在政治上切實保障他們的民主權利?！蓖瑫r強調,“調動積極性是較大的民主,至于各種民主形式怎么搞法,要看實際情況?！薄懊裰髦荒苤鸩降匕l展”
民主化“要一步一步地前進”“民主只能逐步地發展……必須在安定團結的條件下有領導、有秩序地進行?！薄八^有秩序,就是既大膽又慎重,要及時總結經驗,穩步前進。”“沒有一個安定團結的政治局面,就安不下心來搞建設?！?
關于兩者關系的思想主要是建立村級民主管理制度以及改善黨群關系、干群關系。他認為:“農業、農村、農民問題是關系改革開放和現代化建設全局的首要問題。要“加強城鄉基層單位的民主建設”,“切實保障人民群眾依法管理國家事務、經濟事務、社會事務的權利和其它民主權利。”
要“重點要抓好村級民主制度建設,依法健全三項制度:一是村民委員會的直接選舉制度,讓農民群眾選舉自己滿意的人管理村務。二是村民議事制度,村里的大事,都要經村民大會或村民選出的代表討論,不能由少數人說了算。三是村務公開制度,凡是群眾關注的問題,都要定期向村民公開,接受群眾監督。”就國家和農民的關系而言,“各級黨委和政府要高度關注群眾反映強烈的熱點問題。
要形成一套解決社會矛盾的工作機制,做到早發現、早解決?！薄耙J清形勢,堅定信心,轉變作風,扎實工作,努力使各級干部的作風有一個大的轉變,工作有一個新的氣象,黨群關系、干群關系有一個新的改善?！?
21世紀以來,農村改革輪廓日漸清晰,同時也出現較多具體問題。從國家行政體制改革與村民自治的實踐出發,領導人對于國家管理與農民民主關系的解讀有了進一步的具體化,即直接關注鄉鎮行政管理與村民自治的銜接與互動。
鄉鎮行政管理論文:如何建立現代鄉鎮行政管理機制
作者：未知 來源：網絡 更新：2014/12/31 欄目：國家行政管理論文 【熱點導讀】：政府創新與政府自覺 行政學研究什么 服務型政府的創建
文章來源
摘要:黨的十一屆三中全會以來,我國對農村鄉(鎮)村管理體制進行了大的調整。由過去的”政社合一”的公社、生產大隊、生產小隊高度集中的垂直管理體制改變為“政社分設”的鄉、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況.自治權力在基層政權體系中的比重日益增加,農村基層政權建設也得到了加強。隨著農村改革的深化,社會主義市場經濟體制的逐步建立。農村經濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉(鎮)村管理體制,客觀上制約了農村大市場的統一管理和規劃,人國地阻礙了區域之間、鄉鎮之間、村與村之間的橫向聯系和緊密協作,嚴重影響了農村經濟的協調、健康、迅速發展。因此,探討我國目前鄉(鎮)村管理體制中存在的問題,改革和完善鄉(鎮)村管理體制,以適應農村經濟發展的要求.具有重要的意義。
關鍵詞:國家政權建設 鄉鎮體制改革 鄉鎮自治 基層政府建設 村民自治
一、我國鄉鎮行政管理體制的發展和存在的問題
1.鄉鎮一級“條條”與“塊塊”互相分割,政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉鎮管理體制與鄉鎮政府行政效率的要求不相適應。鄉鎮政府.作為國家在農村最基層的一級政權,承擔著管理本地區、經濟、文化和各項事務等繁重任務。繁重的任務客觀上要求行政的高效率運轉。但由于現行條塊分割的鄉鎮管理體制。鄉鎮政權的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現高效運作。
2.鄉鎮一級政府的“事權”與“財權”嚴重失衡。解體后。鄉村兩級組織仍然承擔著舊體制遺留下來的公共服務職能。如興辦農村、修建鄉村公路、優待軍烈屬、供養五保老人、興辦農林水基礎設施等等。此外,還有落實生育國策、征收農業稅費和“三提五統”。調整農業生產結構、發展鄉鎮企業和小城鎮、保護生態環境、維護社會治安、調節民事糾紛、組織防洪救災、實施移風易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉鎮一級“小政府”與“大服務”“強政府”與“弱財政”長期并存的格局。造成鄉鎮主要領導想方設法增加鄉鎮財政收入,必然成為鄉鎮政府的及時要務。
3.鄉鎮一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關系還沒有理順,有些地方黨政不分、政企不分的現象依然存在.少數地方鄉政府還沒有起到一級政權的作用。總的來看.鄉鎮作為國家政權結構中低的一級政權組織.仍未擺脫體制的影響,實際是黨政混合運作的一體性機構.具體表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系.習慣于直接指揮和控制,不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制,而且“村民自治也始終處于行政和財政雙重壓力下的‘緊約束’運行狀態?！边@是我國新時期的農民負擔不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關系日趨緊張的政治根源所在。
4.鄉鎮行政機構缺少監督系統。行政監督是權力構成的一個重要組成部分,是減少政府行政失誤,確保政府管理暢達,高效運行的必要環節。從某種程度上說,目前我國農村鄉鎮政權建設中,卻缺少有效的行政監督系統。一是國家行政監督體系延伸到鄉鎮出現了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設有政府的監察機關,負責對同級國家權力機關的監督,到鄉鎮基層政府,卻沒有設置監察機構。二是缺乏自下而上的群眾監督機制。鄉鎮政府的主要任務是貫徹執行黨和國家的各項政策、指令和任務。但貫徹執行的情況如何。必須接受人民群眾的監督。人民是主人,干部是公仆,公仆必須接受主人的監督。但由于耳前鄉鎮管理體制中缺乏自下而上的群眾監督,使主人對公仆的監督難以落到實處。
二、如何建構21世紀的現代鄉鎮行政管理體制
1.應當充分認識鄉鎮基層政府在國家行政體系中所具有的重要地位與作用。在中國鄉鎮既是國家最基層的政治權力中心,又是滿足農民各種需要的經濟文化中心和社區服務中心。當前我國鄉鎮政府改革的實質是把它所擁有的行政權力規范到合理的空間,逐步形成一種“國家、社會、農民”三者良性互動、密切合作的關系。而其核心是解決過去在傳統計劃體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉.“國家行政權”與“村民自治”互相滲透。“條條”與“塊塊”互相分割,“事權”與“財權”互相脫節等等一系列遺留問題。無論怎么改革,“鄉鎮”作為一種地方基層行政建制.應當保持其行政地域的完整性,人口規模的適度性。管理層級的有序性,職能定位的性,機構設置的合理性,人員編制的法律約束性,政權名稱的固定性和運行程序的規范性。只有這樣,才能使之逐漸成為直接面向9億農民的法制型、公共服務型政府。
2.堅持黨對農村工作的領導核心地位,不斷加強和改進黨的領導方式。多年來,我國農村政治體制改革尤其是鄉鎮政府體制改革遇到的最棘手問題是如何處理黨政關系。堅持黨對農村工作的領導,不斷鞏固和完善黨在農村的 組織體系,是由中國的特殊國情決定的,是歷史的必然選擇,是不能輕易改變的。鄉鎮黨委是農村各種組織的領導核心,是作好農村各項工作的“前沿指揮部”,與鄉鎮其他各種組織是領導與被領導的關系。同時,實行村民自治,擴大農村基層民主,也要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行,充分發揮鄉鎮黨委和村黨支部的領導核心作用。不斷改善鄉村基層黨組織的領導方式和工作方法,重塑鄉鎮一級的”政府形象“,使之逐漸形成一種整合的、協調互動的社會政治力量,共同為建設社會主義新農村而奮斗。
3.建立城鄉統一的公共財政制度和公共服務體系,建設精干高效的鄉鎮基層政府。我國下一步的鄉鎮政府改革重點是.建立城鄉統一的公共財政制度和現代農村公共服務體制及運行機制。同時,要按照在合理區分公益性和經營性職能的塾礎上.整合現有的鄉鎮事業站所,強化公益性事業單位的公共服務功能.其經費主要由縣級財政保障:逐步增強經營性事業單位的自我發展能力。使其走向市場化經營的軌道總之.我國建構21世紀的現代鄉鎮行政管理新體制,光靠中央和省級財政投入是不夠的,還需要進行政治體制改革的突破:光是鄉鎮一級改而豎立其上的政府機構不改革.也難有實質性的進展.還需要啟動市、縣政府體制改革。如果僅僅寄希望于”撤并鄉鎮、精簡機構、裁減人員”這樣的低層次改革,那么很可能陷入“循環改革的陷阱”。
4.進一步完善“村民自治”制度。在我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力:鄉、鎮人民政府的行政管理權和村民自治權.這兩種權利構成了現階段農村社會“鄉政村治”的格局。雖然兩種權力的運作法律作了清楚、明確的規定.但在實際工作中,二者又經常發生矛盾。大多數鄉、鎮人民政府仍把村民委員會當作自己直接的下屬行政組織,以各種方式影響和控制村民委員會的活動,沿用傳統的領導方法進行指揮管理.或繼續控制村民委員會的人事權:或對屬于村民委員會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉,隨意發號施令,從而壓縮村民自治的空問,使村民自治在一定程度上名存實亡。為此,村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權.而政府是否放權又取決于整個國家治理體制和政策選擇。村民委員會與鄉、鎮人民政府之間是一種相互依賴的關系,或者說是一種交換關系,雙方在交換過程中的地位是應該平等的,村民委員會需要鄉、鎮人民政府的資源,鄉、鎮人民政府也需要村民委員會所提供的服務。因此,用法律來約束鄉、鎮人民政府的行為、減弱其對村民自治的束縛是極其重要的。
鄉鎮行政管理論文:試論取消農業稅后的鄉鎮行政管理體制改革
論文關鍵詞：取消農業稅 行政體制改 服務型政府
論文摘要：取消農業稅是一個由“以農養政”到“善政養民”的政策進步，它使我國農村行政管理體制面臨前所未有的挑戰。為推進農村綜合改革，鞏固經濟社會改革的成果，根本解決農村存在的矛盾和沖突．推進新農村建設，需要對鄉鎮行政管理體制進行整體性制度創新，建立服務型、責任型和參與型的基層政府。
中央在全國農村取消農業稅整整三年，它帶來的影響和挑戰已成為政府和學界強烈關注的問題，在減輕農民負擔、促進干群關系改善、維護農村社會穩定上意義重大，但同時也使縣鄉村三級特別是鄉村兩級收人大幅度減少，給鄉鎮行政管理提出了新要求?；鶎诱绾芜m應取消農業稅帶來的新情況、新問題、新挑戰，在本級財政收入減少的情況下，切實改善廣大農村群眾的民生現狀，保障農民享受充足品質的公共服務，這不僅是社會主義新農村建設中正在研究和解決的重要課題，也是對我國改革開放30年鄉鎮行政管理體制改革的認真反思，只有順應改革發展趨勢，把握內在規律，才能在農村真正建設有利于農村發展的服務型政府。
一、取消農業稅為鄉鎮行政管理體制改革提供了內動力
建國后，從農村汲取發展資源的思路使農村“養”的負擔十分沉重。國家制定的優先發展重工業的政策也使國家工業化的資金主要來源于農業生產剩余。這樣，“以農養政”和“以農補工”的格局，形成了整個國家的資源輸送渠道和模式。“以農養政”的模式以公共權力的強制性為基礎，在有的農村地區導致了鄉鎮干部與農民之間關系的緊張。
改革開放后，我國進行了多輪行政體制改革，但是在鄉鎮一級成效并不明顯，其難點是職能轉變和人員分流，而根本原因是缺乏內在動力，尤其是來自經濟方面的壓力。“以農養政”的模式一直延續至2006年1月1日從制度上取消農業稅。免征農業稅使我國實行了2600年的農業稅告結，作為農村生產關系的一次重大變革，取消農業稅是建國以來繼、家庭聯產承包責任制后我國農村改革的一次具有劃時代意義的重大舉措，對農村上層建筑和經濟體制的變革和完善，以及國家與農民的關系必然產生重大而深遠影響。取消農業稅使鄉鎮行政管理體制不適應農村發展的方面顯現出來，給基層政府改革提供了外在壓力和內在動力。它促成農村行政管理必須以“善政養民”為政府合法的目標，即基層政府必須順應對農產品收益進行的重新分配，通過自身改革，提高行政效能，改善農業生產的宏觀環境，促進農村生產力的發展。政府由原來農村經濟發展的推動者轉變為服務者，圍繞提供廉價品質的公共物品和進行高效的社會管理來再造服務型和責任型政府，是對農村行政管理角色的回歸。這種對“善政養民式”的政府合法性追求，為轉換基層政府職能，精簡鄉鎮機構和財政供養人員創造了條件。
二、取消農業稅后鄉鎮行政管理體制面臨的嚴峻挑戰
1、縣鄉財政收入減少，鄉村債務化解難度加大，組織功能弱化，公益事業發展困難。這是取消農業稅后最直接和首先遇到的問題。事實上，如果不取消農業稅，由財政困難導致組織功能弱化的問題依然會產生，這是基于鄉鎮政府職能轉變滯后的必然結果，取消農業稅無非加速了這一結果的到來，它迫使鄉鎮思考今后的政府改革問題。從鄉鎮財權與事權的狀況分析，“政府主導型”的發展模式，使農村基層政府承擔了過多的事務，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫療衛生、社會治安和計劃生育工作的難度和成本比過去增加；而財政收入上移，支出責任下放的分配，卻使鄉鎮財政收入與事權的擴大不同步，鄉鎮財政狀況十分拮據，甚至逐漸大面積地發生赤字。因為取消農業稅基本切斷了過去農村基層社會事業建設的重要資金來源，至使鄉級財政形勢嚴峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發生，財政難以為繼。值得一提的是，廢除農業稅，被取消的不僅僅是農業稅本身，還有和農業稅有關的“搭車”收費。按照財政部全國農村稅費改革辦公室的統計，這筆資金起碼在1600—1800億元左右，至少是農業稅的3倍。財政困難導致農村基層政府的服務能力弱化，政府的公共服務職能不能滿足農村群眾日益增長的社會公共服務的需求，無力為公共事務如社會治安、水利設施等投入基本的力量，無法滿足農民的生產生活需要，公共服務的質量與人們的期望有相當的差距。
2、鄉鎮機構設置不合理，人員難分流，運轉效率低。鄉級財政緊張，直接結果是養不起人，發不出工資，在取消農業稅后這個問題更為突出。世界絕大多數國家只有中央、省、縣三級政府，而我國卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(鎮)五級政府。鄉鎮一級，黨委、人大、政府、政協、共青團、婦聯、人武部等各種組織一應俱全。此外，還有財政所、民政所、司法所、派出所、農經站、農技站、農機站、水管站、土管站、鄉鎮企業辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。“生之者寡，食之者眾”使農村行政管理機構的正常運轉發生困難。為減少鄉鎮行政支出成本，許多地方開始了鄉鎮合并，但是，合并后的鄉鎮又不得不面臨另一難題，就是鄉鎮管轄區域面積擴大，在貧困山區由于路遠和交通不便，客觀上損害了農民獲得公共資源的機會，讀書和看病的困難短時間內難以解決。人員分流是鄉鎮機構改革中最難的，一方面無處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉鎮財政拮據也難于補償，人員不愿走、政府補不起的問題不解決，農村政治經濟體制的改革就無法深入。
3、鄉鎮工作人員的思維方式和工作方式不適應新形勢、新任務的要求。取消農業稅后，傳統的農村管理體制、運行機制和干部思想受到了強烈的沖擊，舊的工作內容已經改變，新的工作方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉村干部感到茫然和無所適從。在“以農養政”時代，鄉鎮人員的大部分精力用于收取稅費、催收糧款。取消農業稅后，政府致力于建設服務型政府，作為服務主體的鄉鎮干部必須具備一技之長和過硬的富民本領，才可能提供滿足農民需求的服務，但是，由于諸多原因，貧困地區的鄉鎮干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無門、服務無路、引導無方、工作無勁”，不知道今后“鄉鎮應該干什么?怎么干?”無論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。
三、深化我國鄉鎮行政管理體制改革的路徑
要解決取消農業稅引發的一系列問題，釋放農業生產發展潛力，結合建設社會主義新農村工作的深入推進，對鄉鎮行政管理體制進行整體性制度創新，增強行政管理職能的服務性、責任性和參號陛，這是我國鄉鎮行政管理體制改革的必然趨勢的要求。事實上，也只有通過上層建筑的適應性調整才能鞏固改革開放30年來農村經濟基礎變革的成果，從制度上為農村生產力的進一步發展提供條件，從根本上解決農村社會存在的矛盾和問題。
1、以農村經濟發展為支撐，為鄉鎮行政管理體制改革夯實物質基礎。建設服務型政府需要政府自身具有較強的整合社會資源和調動公共資源的能力，因為政府是責無旁貸的社會公共產品和公共服務的提供主體，要加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為農村群眾生活和參與社會經濟、政治、文化、活動提供保障和創造條件。鄉鎮政府如何才能履行好這些職能呢?農村人口眾多、經濟社會發展滯后是我國當前的一個基本國情。鄉鎮政府處在農村工作的及時線，在我國經濟社會發展總體上已經進人以工促農、以城帶鄉的新階段，只有加快建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村，帶領群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實處。基于此，政府首要的任務，就是在尊重農民意愿的基礎上，對農村的發展進行科學規劃，尋找農村經濟發展的切人點和生長點，尤其要通過產業政策、區域規劃、科技示范，提供及時的市場信息等多種方式來引導結構調整，加快農村城鎮化、工業化的步伐，提高農業的產業化經營水平以及農村科技水平，拓寬農民增收的空間，挖掘農民增收的潛力，保障農業生產的穩定發展和農民收入的持續提高。
2、深化以職能轉變為核心的鄉鎮政府管理體制改革。2000年3月2H，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》后，政府和學界就轟轟烈烈地討論農村行政體制改革，可至今從實際情況看，鄉鎮機構改革仍處于試點階段，尚未推進。取消農業稅是農村分配關系和經濟利益的調整，也是農村基層行政管理體制改革的推動力?；鶎有姓芾眢w制改革主要有三方面：一是轉變政府職能。就是按照建立服務型、責任型和參與型政府的要求，重新界定鄉鎮政府職能，從發展型政府轉變為公共服務型政府，注重對農村公共產品的提供和社會事業發展的支持，注重農村社會發展戰略的制定和實施，基本公共服務體系的確立，社會發展的公平性和效率，以及農村社會預警和應急機制的建立等，削弱、淡化、轉移、合并那些與農村經濟社會發展不相適應的職能，處理好國家、市場、農民的關系。這是行政管理體制改革的核心。二是優化政府機構。要在確保社會穩定的前提下嚴守鄉鎮機構編制只減不增，積極穩妥地推進機構改革，切實加強行政管理部門社會管理和公共服務的職能，創新鄉鎮事業站所的運行機制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問題。三是提高鄉鎮公務員隊伍的整體素質。從“以農養政”時代向農民收取稅費的角色，轉變為“善政養民”時代服務者的角色，需要提高鄉鎮公職人員的服務能力，為此，應完善對公職人員的選任和考核評價機制，推行上級考核和社會公眾評議的雙重機制，讓農民擁有按法定、民主的程序選舉和評價公職人員的權利，使考評對象始終“對下負責”，服務于農民，真正成為農民利益的人和維護人。
鄉鎮行政體制改革的關鍵是轉變政府職能，目標是建設服務型政府。鄉鎮政府的主要職能是落實國家政策、嚴格依法行政、做好市場監管、發展鄉村經濟、文化和社會事業、提供公共服務、維護社會穩定。應借助取消農業稅帶來的改革助推力，推進職能轉變，提高政府服務農村經濟社會發展的能力。
3、完善縣鄉財政管理體制，建立農村公共財政體制。取消農業稅后，鄉鎮機構在無法向下汲取資源的情況下，會為了獲得更多的上級財政支持和轉移支付，“對上負責”而不“對下負責”，對此，必須規范和完善財政體制，解決鄉鎮財政收支的巨大缺口和巨額債務，保障免稅的好處真正使農民受益。一是要進一步加大轉移支付的額度和力度。對取消農業稅后形成的財政缺口，應及時足額地通過財政轉移支付方式予以補齊。除保障用于縣鄉基層組織以及農村義務教育、計劃生育、農村優撫和五保戶供養等方面需要的轉移支付資金外，還要加大對鄉鎮承擔的社會公共產品的轉移支付力度，避免過多的資金用于養機構養人，提高轉移支付資金的效益。二是要按照屬地化原則。明確界定各級政府的“事權”和“財權”。提高鄉鎮財政的分配比例，保障取消農業稅后鄉鎮人員應有的行政成本的開支。三是要建立公共財政體制。公共財政應以農村的公共需要為前提，要有利于推動農村行政管理部門公共服務機制的形成，確保財政支出主要用在民生問題上。
4、理清社會事業的性質，推進農村社會管理體制改革。社會事業具有公益性，不以營利為目的。我國傳統的社會事業管理體制的特征是國家辦事業、運作行政化和管理主體非自主化，這阻礙了社會事業自身的發展。適應市場經濟的農村社會事業管理體制改革的基本方向應是社會化、市場化和多元化。為此，應在科學合理區分公益性和經營性職能的基礎上，實行分類管理，逐漸建立十七大報告指出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理體制。除政府所屬的農村中小學、鄉鎮衛生院、計劃生育服務站外，對鄉鎮農業、畜牧、農機、文化體育、廣播電視、農民工培訓等服務性事業單位進行整合，條件成熟的應轉制為從事非營利性的社會服務組織。實現政事分開和經營性事業企業化管理，將技術性和服務性的事務交給市場，逐步減少財政投入，減輕財政負擔；同時，充分利用民間資本，拓寬社會事業產品的籌資渠道，形成農村社會事業供給主體的多元化格局，減輕政府財政的公共產品供給壓力。
5、培育農村自治組織。提高農民的組織化程度。取消農業稅后，國家對農民的控制方式不能再依靠過去強制性的稅收手段，二者的關系必須建立在尊重農民的基礎上，歸還農民自我管理的權利，通過農民自愿組織的農村自治組織，實現國家與農民關系的良性互動。農村自治組織，包括村委會、各種經濟合作社、協會等，它是農民可以自由進退的互助性、服務性組織。在農業和農村經濟不斷發展的今天，農民以一家一戶為獨立主體，面對紛繁復雜的農業大市場，在農產品的銷售、農用物資的購買、農業信息的獲取上，往往處于劣勢，對自然風險和市場風險的抵御能力弱；同時，原子化的農民也需要與行政管理部門溝通，參與農村公共產品的供給。因此，培育農村自治組織，完善農業服務網絡，強化農村自我管理能力是農村行政管理職能轉型的重要環節，它不僅可以填補農村行政管理職能轉移后形成的管理空白，而且能夠為農民抗拒市場風險、發展農業生產提供低成本、高品質的服務，是農民進行政治參與、表達自身利益訴求、維護自身權益的新型途徑。
鄉鎮行政管理論文:淺論如何建構現代鄉鎮行政管理體制
【論文關鍵詞】國家政權建設 鄉鎮體制改革 鄉鎮自治 基層政府建設 村民自治
【論文摘要】黨的十一屆三中全會以來，我國對農村鄉(鎮)村管理體制進行了大的調整。由過去的”政社合一”的公社、生產大隊、生產小隊高度集中的垂直管理體制改變為“政社分設”的鄉、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況．自治權力在基層政權體系中的比重日益增加，農村基層政權建設也得到了加強。隨著農村改革的深化，社會主義市場經濟體制的逐步建立。農村經濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉(鎮)村管理體制，客觀上制約了農村大市場的統一管理和規劃，人國地阻礙了區域之間、鄉鎮之間、村與村之間的橫向聯系和緊密協作，嚴重影響了農村經濟的協調、健康、迅速發展。因此，探討我國目前鄉(鎮)村管理體制中存在的問題，改革和完善鄉(鎮)村管理體制，以適應農村經濟發展的要求．具有重要的意義。
一、我國鄉鎮行政管理體制的發展和存在的問題
1．鄉鎮一級“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉鎮管理體制與鄉鎮政府行政效率的要求不相適應。鄉鎮政府．作為國家在農村最基層的一級政權，承擔著管理本地區政治、經濟、文化和各項事務等繁重任務。繁重的任務客觀上要求行政的高效率運轉。但由于現行條塊分割的鄉鎮管理體制。鄉鎮政權的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現高效運作。
2．鄉鎮一級政府的“事權”與“財權”嚴重失衡。解體后。鄉村兩級組織仍然承擔著舊體制遺留下來的公共服務職能。如興辦農村教育、修建鄉村公路、優待軍烈屬、供養五保老人、興辦農林水基礎設施等等。此外，還有落實計劃生育國策、征收農業稅費和“三提五統”。調整農業生產結構、發展鄉鎮企業和小城鎮、保護生態環境、維護社會治安、調節民事糾紛、組織防洪救災、實施移風易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉鎮一級“小政府”與“大服務”“強政府”與“弱財政”長期并存的格局。造成鄉鎮主要領導想方設法增加鄉鎮財政收入，必然成為鄉鎮政府的及時要務。
3．鄉鎮一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關系還沒有理順，有些地方黨政不分、政企不分的現象依然存在．少數地方鄉政府還沒有起到一級政權的作用。總的來看．鄉鎮作為國家政權結構中低的一級政權組織．仍未擺脫體制的影響，實際是黨政混合運作的一體性機構．具體表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系．習慣于直接指揮和控制，不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制，而且“村民自治也始終處于行政和財政雙重壓力下的‘緊約束’運行狀態。”這是我國新時期的農民負擔不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關系日趨緊張的政治根源所在。
4．鄉鎮行政機構缺少監督系統。行政監督是權力構成的一個重要組成部分，是減少政府行政失誤，確保政府管理暢達，高效運行的必要環節。從某種程度上說，目前我國農村鄉鎮政權建設中，卻缺少有效的行政監督系統。一是國家行政監督體系延伸到鄉鎮出現了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設有政府的監察機關，負責對同級國家權力機關的監督，到鄉鎮基層政府，卻沒有設置監察機構。二是缺乏自下而上的群眾監督機制。鄉鎮政府的主要任務是貫徹執行黨和國家的各項政策、指令和任務。但貫徹執行的情況如何。必須接受人民群眾的監督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監督。但由于耳前鄉鎮管理體制中缺乏自下而上的群眾監督，使主人對公仆的監督難以落到實處。
二、如何建構21世紀的現代鄉鎮行政管理體制
1．應當充分認識鄉鎮基層政府在國家行政體系中所具有的重要地位與作用。在中國鄉鎮既是國家最基層的政治權力中心，又是滿足農民各種需要的經濟文化中心和社區服務中心。當前我國鄉鎮政府改革的實質是把它所擁有的行政權力規范到合理的空間，逐步形成一種“國家、社會、農民”三者良性互動、密切合作的關系。而其核心是解決過去在傳統計劃體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉．“國家行政權”與“村民自治”互相滲透?！皸l條”與“塊塊”互相分割，“事權”與“財權”互相脫節等等一系列歷史遺留問題。無論怎么改革，“鄉鎮”作為一種地方基層行政建制．應當保持其行政地域的完整性，人口規模的適度性。管理層級的有序性，職能定位的科學性，機構設置的合理性，人員編制的法律約束性，政權名稱的固定性和運行程序的規范性。只有這樣，才能使之逐漸成為直接面向9億農民的法制型、公共服務型政府。
2．堅持黨對農村工作的領導核心地位，不斷加強和改進黨的領導方式。多年來，我國農村政治體制改革尤其是鄉鎮政府體制改革遇到的最棘手問題是如何處理黨政關系。堅持黨對農村工作的領導，不斷鞏固和完善黨在農村的組織體系，是由中國的特殊國情決定的，是歷史的必然選擇，是不能輕易改變的。鄉鎮黨委是農村各種組織的領導核心，是作好農村各項工作的“前沿指揮部”，與鄉鎮其他各種組織是領導與被領導的關系。同時，實行村民自治，擴大農村基層民主，也要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉鎮黨委和村黨支部的領導核心作用。不斷改善鄉村基層黨組織的領導方式和工作方法，重塑鄉鎮一級的”政府形象“，使之逐漸形成一種整合的、協調互動的社會政治力量，共同為建設社會主義新農村而奮斗。
3．建立城鄉統一的公共財政制度和公共服務體系，建設精干高效的鄉鎮基層政府。我國下一步的鄉鎮政府改革重點是．建立城鄉統一的公共財政制度和現代農村公共服務體制及運行機制。同時，要按照在合理區分公益性和經營性職能的塾礎上．整合現有的鄉鎮事業站所，強化公益性事業單位的公共服務功能．其經費主要由縣級財政保障：逐步增強經營性事業單位的自我發展能力。使其走向市場化經營的軌道總之．我國建構21世紀的現代鄉鎮行政管理新體制，光靠中央和省級財政投入是不夠的，還需要進行政治體制改革的突破：光是鄉鎮一級改而豎立其上的政府機構不改革．也難有實質性的進展．還需要啟動市、縣政府體制改革。如果僅僅寄希望于”撤并鄉鎮、精簡機構、裁減人員”這樣的低層次改革，那么很可能陷入“循環改革的陷阱”。
4．進一步完善“村民自治”制度。在我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉、鎮人民政府的行政管理權和村民自治權．這兩種權利構成了現階段農村社會“鄉政村治”的格局。雖然兩種權力的運作法律作了清楚、明確的規定．但在實際工作中，二者又經常發生矛盾。大多數鄉、鎮人民政府仍把村民委員會當作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會的活動，沿用傳統的領導方法進行指揮管理．或繼續控制村民委員會的人事權：或對屬于村民委員會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令，從而壓縮村民自治的空問，使村民自治在一定程度上名存實亡。為此，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權．而政府是否放權又取決于整個國家治理體制和政策選擇。村民委員會與鄉、鎮人民政府之間是一種相互依賴的關系，或者說是一種交換關系，雙方在交換過程中的地位是應該平等的，村民委員會需要鄉、鎮人民政府的資源，鄉、鎮人民政府也需要村民委員會所提供的服務。因此，用法律來約束鄉、鎮人民政府的行為、減弱其對村民自治的束縛是極其重要的。
鄉鎮行政管理論文:淺談后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革
[論文關鍵詞]農業稅；政府機構；政府職能；服務型政府
[論文摘要]鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節，這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉鎮政府一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色，政府職能轉變才會成功。構建服務型政府是鄉鎮行政管理體制改革的終極目標，有利于鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。
農業稅的取消開啟了“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農”問題的新起點。農民的經濟社會地位和發展環境發生重大改變，農民權益保護開始步入規范化、法制化軌道。但鄉鎮政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農村公共產品和公共服務的提供缺失。農業稅的取消拆除了收費平臺，斷了公共產品的資金來源，鄉鎮政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規定鄉鎮政府具體的職責范圍，事權分配不清。第三是鄉鎮負債累累。農業稅的取消并沒能解決鄉鎮財政運行問題，反而使鄉鎮債務有增無減。第四是鄉鎮社會規范及管理能力減弱。取消農業稅后，一方面由于不準鄉村組織對農民使用強制手段，削弱了鄉村組織的；另一方面隨著鄉村干部與群眾相互接觸變少，村民們對干部的態度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。
雖然稅費改革后，鄉鎮政府管理面臨一些困境，但鄉鎮政府作為我國最基層的一級行政機關，處在農村工作的最前沿，承擔著農村眾多的公共管理和公共服務職能，對地方乃至國家的政治穩定、經濟發展、社會安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權組織無法替代的。因此，必須對鄉鎮行政管理體制進行改革。
一、后農業稅時代鄉鎮機構改革
1、調整機構、精簡人員，因地制宜，撤鄉并鎮
針對鄉鎮機構運行存在的問題和不足，有必要對現有鄉鎮政府的職能進行結構性調整，強化政府的社會管理和公共服務職能，弱化經濟管理職能，與此相應地減少不必要的行政機構，合并職能相近的機構為中心站，從而減少部分機構和人員。同時對經濟發展相對較好、農民素質較高的小鄉鎮，可考慮撤鄉并鎮，減少行政事業人員，降低政府運行成本，減輕財政負擔。而對一些邊遠地區和貧困落后地區，應穩定政府機構現狀，但調整其內部分工，精簡、合并可有可無的作用發揮差的事業服務中心及其人員，加強最能為老百姓辦實事的機構和人員。，根據中央要求，實現機構和編制法定化要求，加強對鄉鎮機構行政事業編制的控制，每過2—3年，核定一次編制，并通過法的形式確定下來。
2、改革鄉鎮干部人事制度，完善縣鄉公務員考錄制度
針對鄉鎮公務員小農意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導致整體素質不高的現象，我們認為，首先要改革干部人事制度，引入競爭激勵機制，改革傳統干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調動鄉鎮干部工作積極性。加強對干部的業績考核，指定科學的考核和量化標準。通過考核，讓那些有責任感、工作能力強、農民群眾信任和擁護的干部繼續留任或者進入領導崗位。其次是完善縣鄉公務員考試錄用制度。一是擴大縣鄉公務員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。及時，所有社會成員都有參與社會競爭的同等權利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區封鎖政策，促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規范專業的考試錄用制度。及時，采用現代化的結構性考試方法。公務員考試應根據公務員工作的特點采用結構性考試方法，其結構由筆試、面試、心理測試、考核等構成。不同部分在總成績中的比率，根據不同的職責尤其是不同的職位要求來確定。第二，建立公務員考試試題庫。公務員考試錄用主管單位的人事部門應建立公務員考試試題庫，特別是專業科目試題庫。可以按照統籌規劃，分頭開發，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監督體系，增強考錄工作的透明度。及時，借鑒高校招生考試的經驗，建立起相對穩定的監督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監察、公證機構、新聞媒體、群眾團體的代表組成，并隨時接受人大代表、政協委員的監督。第二，明確監督內容。主要監督招考程序是否按規定進行、報名及資格審查是否按招考公告的規定進行、筆試與面試命題是否符合有關要求，有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度，接受社會監督；(2)建立錄用工作報告制度，接受上級政府人事部門的監督；(3)建立咨詢制度，接受群眾監督。
3、合理劃分權限，理順各種關系
鄉鎮政府作為一級政權組織，在很多方面并不是執法主體，缺乏市場經濟條件下的法制手段，工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現狀來看，鄉鎮政府都不具備獨立的決策權和完整的財政權。鄉鎮承擔了大量上級交辦的事務，卻沒有足夠的權力，還要為執行結果負責。相對于縣級政府的“權大于責”，鄉鎮卻是“責大于權”，以有限的權力承擔著無限的責任。鄉鎮政府在某種程度上已經成為縣級政府的派出機構，甚至是某些職能部門的辦事機構。因此，鄉鎮行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權限。一是還權于鄉鎮，解決事權與財權相統一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，明確鄉鎮政府的事權；二是明確與上級(主要是縣級)部門的關系?？h級部門與鄉鎮政府之間不是領導與被領導的關系，縣級部門不應對鄉鎮政府實施直接發文等行為。三是縣級部門在鄉鎮的派出機構在工作上應接受鄉鎮黨委和政府的協調、監督，工作人員的考核、任免、獎懲等，應征求和尊重鄉鎮黨委和政府的意見。其次要理順各種關系：(1)理順政府與鄉鎮企業的關系，理順企業的產權關系，真正實現政企分開；(2)理順政府與社會的關系。鄉鎮政府集中精力管理公共事務和公益事業，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質和任務，共同承擔社會義務；(3)理順政府與市場的關系。凡是市場機制可以有效發揮作用的領域，鄉鎮政府主動退出，只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情，以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調節能力，努力創造公平競爭環境，維護市場秩序。
鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節，這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。
二、后農業稅時代鄉鎮政府職能轉變
1、目前鄉鎮政府職能定位存在的問題
進入后農業稅時代之后，鄉鎮政府突出的問題是干了許多不該干的事情，而自己職權范圍內的事又沒做好。首先是在中央轉移支付不能足額足量到位的情況下，鄉鎮政府為了維護正常運轉和償還債務，想盡一切辦法增加財政收入，其中重要的途徑就是發展企業和招商引資，有的鄉鎮甚至通過直接參與經濟活動獲得制度外收入；其次是有些鄉鎮超越經濟能力大搞基礎設施建設，而又沒進行科學規劃和很好地利用市場力量，結果導致許多小城鎮成為一無產業基礎、二無市場依托、三無居民社區的“空城”，更導致鄉鎮政府負債居高不下；第三，鄉鎮政府服務功能低下。南于管理體制、經費保障等許多因素，許多諸如農業技術推廣、文化宣傳等公共服務功能履行不到位甚至基本喪失，導致農村社會公共事業長期受到冷落，發展滯后。
2、鄉鎮政府職能轉變
黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基層鄉鎮政府，我們認為它基本上不具備履行經濟調節智能的能力，也幾乎沒有市場監管的能力，真正需要抓實抓好的應該是社會管理和公共服務。因此，體制改革中的鄉鎮政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能，削弱、淡化、轉移、合并與農村經濟社會發展不相適應的職能。具體說來，(1)更新觀念。這是轉變職能的關鍵。農業稅的取消，標志著中國農業走向休養生息階段，隨著原有的鄉鎮工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務，重人治、輕法治變為重服務、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務”為“我要服務”。(2)向農村提供公共服務和公共產品。不收農業稅了，國家每年都會有數千億的財政資金轉移到鄉村，鄉鎮干部應從收稅費轉變為農民提供安全、保衛、科技服務和有效信息，鄉鎮政府應當更直接提供教育、鄉村道路建設、社區醫療等公共產品；(3)規劃、建設和管理小城鎮。鄉鎮政府要合理規劃集鎮和新村，抓緊建立和小城鎮相配套的勞動保障機構，為農村勞動力的轉移和有序流動提供保障；(4)培育新型現代農民。鄉鎮政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農民，特別要做好農民的科技培訓工作，培養他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權觀念及競爭意識，造就出一批具有現代商品意識和市場經濟意識的新農民；(5)人口和計劃生育工作。當前農村地區仍然是人口超生的重災區，各地鄉鎮政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發展。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉鎮自然、經濟等環境千差萬別，一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色，鄉鎮職能轉變才會成功。
三、鄉鎮行政管理體制改革目標：構建服務型政府
后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革研究不僅僅是鄉鎮政府為了履行職責而進行的職能轉變，更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革，而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上，放到中國現代化的進程中，放到社會主義新農村建設當中去研究，從而將鄉鎮行政管理體制改革拓展到鄉鎮政府管理模式轉型和創新的高度，用現代治理的角度來審視這一改革，重構國家、社會、農民關系，城鄉關系以及體制與機制等各方面的關系，并使鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。
服務型政府的構建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉變鄉鎮政府職能，約束和規范政府應該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執政、依法執政和民主執政的和諧統一，解放和發展農村生產力，促進農村經濟發展和維護農村社會穩定，強化鄉鎮政府服務能力，建立和完善農村社會化服務體系，完善農村公共產品供給機制，提高服務水平，建立服務優先、依法行政、上下協調、精干高效的鄉鎮行政管理體制。具體表現為：1．鄉鎮政府職能界定。按照“因需設崗”、“因事設人”的原則，明確鄉鎮政府職能，界定鄉鎮機構的責、權、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規和方針政策，維護農村社會穩定，保障公民的合法權益；(2)保障公共產品供給，改善農村用水、用電、通訊、交通條件，改進農民的生產生活環境，搞好農村基礎設施建設。
2．科學配置鄉鎮機構規模。鄉鎮機構規模主要由鄉鎮的個數、鄉鎮內部機構設置和人員三部分構成，而鄉鎮內部機構設置的規模是重點。一般說來，鄉鎮規模沒有統一的標準，它的設置根據政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素，最終以鄉鎮能否實現農村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求為準。3．鄉鎮權力機制的科學管理。權力機制是多方治理的核心部分，只有構建民主、科學、合理的權力機構，才能實施有效的治理，才能建設服務型政府。首先，鄉鎮權力的產生要從過去的自上而下，改為自下而上，讓農民群眾有更多的知情權、選擇權、決定權；其次，鄉鎮權力的運用必須依法行政，規范鄉鎮政府行為。
從橫向分析，后農業稅時代鄉鎮政府治理應該強調政府與社會的合作，強調自上而下的管理和自下而上的參與的結合，強調管理主體的多樣性。在管理的性質上強調政府對公民的服務，在管理技術上強調引入市場機制，從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為，在可預見的未來，我國鄉鎮政府多元治理的構成，必須強調政府的主導地位和作用，在此基礎上，充分發揮農村社會中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農民的自主管理和民主參與鄉鎮社會事務的權利，分清政府應當承擔和做些什么事。具體說來：1．強調鄉鎮政府的主導地位和引導作用，這是鄉鎮政府作為一級政府機構存在的理由；2．完善農村中間組織和社會化服務體系，將鄉鎮政府讓渡出來的一些社會事務承擔起來，將城市文明導入鄉村社會，在政府與農民之間、農民與市場之間發揮社會的橋梁紐帶作用，為農民的生產生活服務；3．倡導農民參與鄉村公共事務和自主管理的積極性，激發他們的創造性。服務型政府的構建最終取決于農民的自主和覺悟，只有充分發揮農民的主體作用，尊重農民的權益，尊重農民的政治參與和自我管理，尊重農民的自主經營權，也只有政府通過各項政策引導，讓近9億農民獲得更多社會資源，鼓勵、引導和支持農村、農民建立各類社會經濟組織和行會，擴大它們的生存空間，讓農民為自己的事情做主，充分發揮社會各界的力量，政府才能真正為農村、農民、農業服務。
鄉鎮行政管理論文:試論取消農業稅后的鄉鎮行政管理體制改革
論文關鍵詞：取消農業稅 行政體制改 服務型政府
論文摘要：取消農業稅是一個由“以農養政”到“善政養民”的政策進步，它使我國農村行政管理體制面臨前所未有的挑戰。為推進農村綜合改革，鞏固經濟社會改革的成果，根本解決農村存在的矛盾和沖突．推進新農村建設，需要對鄉鎮行政管理體制進行整體性制度創新，建立服務型、責任型和參與型的基層政府。
中央在全國農村取消農業稅整整三年，它帶來的影響和挑戰已成為政府和學界強烈關注的問題，在減輕農民負擔、促進干群關系改善、維護農村社會穩定上意義重大，但同時也使縣鄉村三級特別是鄉村兩級收人大幅度減少，給鄉鎮行政管理提出了新要求。基層政府如何適應取消農業稅帶來的新情況、新問題、新挑戰，在本級財政收入減少的情況下，切實改善廣大農村群眾的民生現狀，保障農民享受充足品質的公共服務，這不僅是社會主義新農村建設中正在研究和解決的重要課題，也是對我國改革開放30年鄉鎮行政管理體制改革的認真反思，只有順應改革發展趨勢，把握內在規律，才能在農村真正建設有利于農村發展的服務型政府。
一、取消農業稅為鄉鎮行政管理體制改革提供了內動力
建國后，從農村汲取發展資源的思路使農村“養”的負擔十分沉重。國家制定的優先發展重工業的政策也使國家工業化的資金主要來源于農業生產剩余。這樣，“以農養政”和“以農補工”的格局，形成了整個國家的資源輸送渠道和模式?！耙赞r養政”的模式以公共權力的強制性為基礎，在有的農村地區導致了鄉鎮干部與農民之間關系的緊張。
改革開放后，我國進行了多輪行政體制改革，但是在鄉鎮一級成效并不明顯，其難點是職能轉變和人員分流，而根本原因是缺乏內在動力，尤其是來自經濟方面的壓力。“以農養政”的模式一直延續至2006年1月1日從制度上取消農業稅。免征農業稅使我國實行了2600年的農業稅告結，作為農村生產關系的一次重大變革，取消農業稅是建國以來繼、家庭聯產承包責任制后我國農村改革的一次具有劃時代意義的重大舉措，對農村上層建筑和經濟體制的變革和完善，以及國家與農民的關系必然產生重大而深遠影響。取消農業稅使鄉鎮行政管理體制不適應農村發展的方面顯現出來，給基層政府改革提供了外在壓力和內在動力。它促成農村行政管理必須以“善政養民”為政府合法的目標，即基層政府必須順應對農產品收益進行的重新分配，通過自身改革，提高行政效能，改善農業生產的宏觀環境，促進農村生產力的發展。政府由原來農村經濟發展的推動者轉變為服務者，圍繞提供廉價品質的公共物品和進行高效的社會管理來再造服務型和責任型政府，是對農村行政管理角色的回歸。這種對“善政養民式”的政府合法性追求，為轉換基層政府職能，精簡鄉鎮機構和財政供養人員創造了條件。
二、取消農業稅后鄉鎮行政管理體制面臨的嚴峻挑戰
1、縣鄉財政收入減少，鄉村債務化解難度加大，組織功能弱化，公益事業發展困難。這是取消農業稅后最直接和首先遇到的問題。事實上，如果不取消農業稅，由財政困難導致組織功能弱化的問題依然會產生，這是基于鄉鎮政府職能轉變滯后的必然結果，取消農業稅無非加速了這一結果的到來，它迫使鄉鎮思考今后的政府改革問題。從鄉鎮財權與事權的狀況分析，“政府主導型”的發展模式，使農村基層政府承擔了過多的事務，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫療衛生、社會治安和計劃生育工作的難度和成本比過去增加；而財政收入上移，支出責任下放的分配，卻使鄉鎮財政收入與事權的擴大不同步，鄉鎮財政狀況十分拮據，甚至逐漸大面積地發生赤字。因為取消農業稅基本切斷了過去農村基層社會事業建設的重要資金來源，至使鄉級財政形勢嚴峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發生，財政難以為繼。值得一提的是，廢除農業稅，被取消的不僅僅是農業稅本身，還有和農業稅有關的“搭車”收費。按照財政部全國農村稅費改革辦公室的統計，這筆資金起碼在1600—1800億元左右，至少是農業稅的3倍。財政困難導致農村基層政府的服務能力弱化，政府的公共服務職能不能滿足農村群眾日益增長的社會公共服務的需求，無力為公共事務如社會治安、水利設施等投入基本的力量，無法滿足農民的生產生活需要，公共服務的質量與人們的期望有相當的差距。
2、鄉鎮機構設置不合理，人員難分流，運轉效率低。鄉級財政緊張，直接結果是養不起人，發不出工資，在取消農業稅后這個問題更為突出。世界絕大多數國家只有中央、省、縣三級政府，而我國卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(鎮)五級政府。鄉鎮一級，黨委、人大、政府、政協、共青團、婦聯、人武部等各種組織一應俱全。此外，還有財政所、民政所、司法所、派出所、農經站、農技站、農機站、水管站、土管站、鄉鎮企業辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所?！吧吖?，食之者眾”使農村行政管理機構的正常運轉發生困難。為減少鄉鎮行政支出成本，許多地方開始了鄉鎮合并，但是，合并后的鄉鎮又不得不面臨另一難題，就是鄉鎮管轄區域面積擴大，在貧困山區由于路遠和交通不便，客觀上損害了農民獲得公共資源的機會，讀書和看病的困難短時間內難以解決。人員分流是鄉鎮機構改革中最難的，一方面無處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉鎮財政拮據也難于補償，人員不愿走、政府補不起的問題不解決，農村政治經濟體制的改革就無法深入。
3、鄉鎮工作人員的思維方式和工作方式不適應新形勢、新任務的要求。取消農業稅后，傳統的農村管理體制、運行機制和干部思想受到了強烈的沖擊，舊的工作內容已經改變，新的工作方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉村干部感到茫然和無所適從。在“以農養政”時代，鄉鎮人員的大部分精力用于收取稅費、催收糧款。取消農業稅后，政府致力于建設服務型政府，作為服務主體的鄉鎮干部必須具備一技之長和過硬的富民本領，才可能提供滿足農民需求的服務，但是，由于諸多原因，貧困地區的鄉鎮干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無門、服務無路、引導無方、工作無勁”，不知道今后“鄉鎮應該干什么?怎么干?”無論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。
三、深化我國鄉鎮行政管理體制改革的路徑
要解決取消農業稅引發的一系列問題，釋放農業生產發展潛力，結合建設社會主義新農村工作的深入推進，對鄉鎮行政管理體制進行整體性制度創新，增強行政管理職能的服務性、責任性和參號陛，這是我國鄉鎮行政管理體制改革的必然趨勢的要求。事實上，也只有通過上層建筑的適應性調整才能鞏固改革開放30年來農村經濟基礎變革的成果，從制度上為農村生產力的進一步發展提供條件，從根本上解決農村社會存在的矛盾和問題。
1、以農村經濟發展為支撐，為鄉鎮行政管理體制改革夯實物質基礎。建設服務型政府需要政府自身具有較強的整合社會資源和調動公共資源的能力，因為政府是責無旁貸的社會公共產品和公共服務的提供主體，要加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為農村群眾生活和參與社會經濟、政治、文化、活動提供保障和創造條件。鄉鎮政府如何才能履行好這些職能呢?農村人口眾多、經濟社會發展滯后是我國當前的一個基本國情。鄉鎮政府處在農村工作的及時線，在我國經濟社會發展總體上已經進人以工促農、以城帶鄉的新階段，只有加快建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村，帶領群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實處。基于此，政府首要的任務，就是在尊重農民意愿的基礎上，對農村的發展進行科學規劃，尋找農村經濟發展的切人點和生長點，尤其要通過產業政策、區域規劃、科技示范，提供及時的市場信息等多種方式來引導結構調整，加快農村城鎮化、工業化的步伐，提高農業的產業化經營水平以及農村科技水平，拓寬農民增收的空間，挖掘農民增收的潛力，保障農業生產的穩定發展和農民收入的持續提高。
2、深化以職能轉變為核心的鄉鎮政府管理體制改革。2000年3月2H，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》后，政府和學界就轟轟烈烈地討論農村行政體制改革，可至今從實際情況看，鄉鎮機構改革仍處于試點階段，尚未推進。取消農業稅是農村分配關系和經濟利益的調整，也是農村基層行政管理體制改革的推動力?；鶎有姓芾眢w制改革主要有三方面：一是轉變政府職能。就是按照建立服務型、責任型和參與型政府的要求，重新界定鄉鎮政府職能，從發展型政府轉變為公共服務型政府，注重對農村公共產品的提供和社會事業發展的支持，注重農村社會發展戰略的制定和實施，基本公共服務體系的確立，社會發展的公平性和效率，以及農村社會預警和應急機制的建立等，削弱、淡化、轉移、合并那些與農村經濟社會發展不相適應的職能，處理好國家、市場、農民的關系。這是行政管理體制改革的核心。二是優化政府機構。要在確保社會穩定的前提下嚴守鄉鎮機構編制只減不增，積極穩妥地推進機構改革，切實加強行政管理部門社會管理和公共服務的職能，創新鄉鎮事業站所的運行機制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問題。三是提高鄉鎮公務員隊伍的整體素質。從“以農養政”時代向農民收取稅費的角色，轉變為“善政養民”時代服務者的角色，需要提高鄉鎮公職人員的服務能力，為此，應完善對公職人員的選任和考核評價機制，推行上級考核和社會公眾評議的雙重機制，讓農民擁有按法定、民主的程序選舉和評價公職人員的權利，使考評對象始終“對下負責”，服務于農民，真正成為農民利益的人和維護人。
鄉鎮行政體制改革的關鍵是轉變政府職能，目標是建設服務型政府。鄉鎮政府的主要職能是落實國家政策、嚴格依法行政、做好市場監管、發展鄉村經濟、文化和社會事業、提供公共服務、維護社會穩定。應借助取消農業稅帶來的改革助推力，推進職能轉變，提高政府服務農村經濟社會發展的能力。
3、完善縣鄉財政管理體制，建立農村公共財政體制。取消農業稅后，鄉鎮機構在無法向下汲取資源的情況下，會為了獲得更多的上級財政支持和轉移支付，“對上負責”而不“對下負責”，對此，必須規范和完善財政體制，解決鄉鎮財政收支的巨大缺口和巨額債務，保障免稅的好處真正使農民受益。一是要進一步加大轉移支付的額度和力度。對取消農業稅后形成的財政缺口，應及時足額地通過財政轉移支付方式予以補齊。除保障用于縣鄉基層組織以及農村義務教育、計劃生育、農村優撫和五保戶供養等方面需要的轉移支付資金外，還要加大對鄉鎮承擔的社會公共產品的轉移支付力度，避免過多的資金用于養機構養人，提高轉移支付資金的效益。二是要按照屬地化原則。明確界定各級政府的“事權”和“財權”。提高鄉鎮財政的分配比例，保障取消農業稅后鄉鎮人員應有的行政成本的開支。三是要建立公共財政體制。公共財政應以農村的公共需要為前提，要有利于推動農村行政管理部門公共服務機制的形成，確保財政支出主要用在民生問題上。
4、理清社會事業的性質，推進農村社會管理體制改革。社會事業具有公益性，不以營利為目的。我國傳統的社會事業管理體制的特征是國家辦事業、運作行政化和管理主體非自主化，這阻礙了社會事業自身的發展。適應市場經濟的農村社會事業管理體制改革的基本方向應是社會化、市場化和多元化。為此，應在科學合理區分公益性和經營性職能的基礎上，實行分類管理，逐漸建立十七大報告指出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理體制。除政府所屬的農村中小學、鄉鎮衛生院、計劃生育服務站外，對鄉鎮農業、畜牧、農機、文化體育、廣播電視、農民工培訓等服務性事業單位進行整合，條件成熟的應轉制為從事非營利性的社會服務組織。實現政事分開和經營性事業企業化管理，將技術性和服務性的事務交給市場，逐步減少財政投入，減輕財政負擔；同時，充分利用民間資本，拓寬社會事業產品的籌資渠道，形成農村社會事業供給主體的多元化格局，減輕政府財政的公共產品供給壓力。
5、培育農村自治組織。提高農民的組織化程度。取消農業稅后，國家對農民的控制方式不能再依靠過去強制性的稅收手段，二者的關系必須建立在尊重農民的基礎上，歸還農民自我管理的權利，通過農民自愿組織的農村自治組織，實現國家與農民關系的良性互動。農村自治組織，包括村委會、各種經濟合作社、協會等，它是農民可以自由進退的互助性、服務性組織。在農業和農村經濟不斷發展的今天，農民以一家一戶為獨立主體，面對紛繁復雜的農業大市場，在農產品的銷售、農用物資的購買、農業信息的獲取上，往往處于劣勢，對自然風險和市場風險的抵御能力弱；同時，原子化的農民也需要與行政管理部門溝通，參與農村公共產品的供給。因此，培育農村自治組織，完善農業服務網絡，強化農村自我管理能力是農村行政管理職能轉型的重要環節，它不僅可以填補農村行政管理職能轉移后形成的管理空白，而且能夠為農民抗拒市場風險、發展農業生產提供低成本、高品質的服務，是農民進行政治參與、表達自身利益訴求、維護自身權益的新型途徑。
