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公共管理學畢業論文:管理學理念下公共管理學論文
一、從管理學演進到公共管理學:汲取及超越
(一)對于效率的追求
二者共同的價值取向資本主義國家在19世紀完成了自身的資本原始積累，在19世紀末進入了托拉斯等壟斷型資本主義階段。雖然資本主義在其發展中創造出了巨大的生產力，但是伴隨著生產力的發展，嚴重的社會矛盾隨之產生。而管理學的發展主要就是解決這一方面的社會矛盾，關鍵是對社會生產提供更多的效率支持和解決思路。在這樣的過程中，以管理學家泰勒為主要代表的科學管理對于這一時期的工業發展產生了深刻的影響。泰勒圍繞生產力效率提升的問題進行研究，從生產者的各個工作環節入手，從工作的時間、工作的環境等采取標準化的研究方式，進而提出了科學的工作定額方式，并且限定科學的標準工具。泰勒認為工人應該在標準化的作業環境當中開展，并且采取激勵性的薪酬制度，鼓勵員工在生產單位內發揮自身的生產潛力，提升勞動生產率。科學管理提出了一種標準化的觀點，并且對此后管理學的發展產生了深刻影響。與標準化管理等觀點同時發展起來的還有關于公共管理的觀點。公共管理領域的研究者對于政府職能的專業化及其擴大的問題進行深入探究，并圍繞政府的行政運行問題展開了管理學方面的考量。伴隨著社會生產的發展，政府的行政職能也逐漸復雜起來。過去的行政機構往往是少數人控制，但是隨著管理越來越復雜，大批人員進行主管已成為常態。因此，過去的行政管理理念已經無法滿足逐漸膨脹擴大的行政機關的實際。傳統的公共管理理念是樸素的、碎片化的，無法對不斷擴大的行政公共事務領域提出有益指導，因此，公共管理的系統化和科學化有重要的現實價值。科學管理提出了效率的分析方法，它是人類與組織結構之間的典型結合范式。公共管理也關注到這一方面，即是對于政治行為當中的不確定因素進行抽離，進一步追求行政機關的行政管理高效性。威爾森在其行政學著作中提出了對于獨立的公共行政學形成的思考，認為獨立的行政科學能夠促進行政和政治思維的分離，將行政管理作為一項技術性活動。這也是后期一些行政管理學的研究者提出“技術官僚”概念的原因。因為行政管理是具備通用性的，某一領域的承接工作需要一些人員提供公共服務，但是政治卻具備特殊性，政治本身是一些政治家提出個別政治主張的思想和行為活動，所以在威爾森的觀點中，行政管理的目標與執政黨的目標是一致的，但是政治不需要直接干預具體的行政行為，特別是在社會服務等方面，這能夠大大提升公共事務服務的水平。行政事務和政治事務的二元區分在威爾森之后得到了進一步的演繹。在很多政權模式中，國家的意志與政府的執行能力二者存在明顯的功能區別，這種功能區別可以理解為上層建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗蘭克的觀點，行政本身就包含司法、商業引導行為等具體的工作，行政本身是為社會各個層面的人士提供公正的服務，這種服務也需要納入效率之中，這也就是行政效率的體現。被賦予效率概念的行政服務行為就進入到技術的衡量當中，也就是政治通過民主進行決策，而行政通過標準加以執行，二者在目標上是一致，但各自具備功能定位。這表明，公共管理學已經發展出效率的觀點。這一點和各種所有制企業的效率管理、標準化管理的價值取向是一致的。
(二)公共管理學與管理學的學科演進
公共管理學顯然是從管理學的母體中產生的，但在公共管理學的發展中，二者有密切的聯系，又存在客觀的學科抽離狀況。公共管理學是針對公共事務管理進行研究的一門科學，因此，與管理學逐漸產生了區別。新公共行政學的研究者則是針對公共行政本身，缺乏一定的哲學框架，在具體的實現過程中也缺乏指導思想，認為新公共管理學應該從效率的層面轉移到對社會公平的重新關注，并且把社會的公平性作為考察公共事務部門的一項重要的根據。雖然這樣的一種發展能夠促進公共管理學逐漸形成哲學的框架，但實際上公共管理學仍然沒有實現理想的成長。特別是在20世紀60年代這一新公共行政學觀點提出后，更多傳統的公共管理學者仍然認為效率對于行政部門是至關重要的，而且認為公共行政管理的價值就在于高效地運轉，特別是美國的公共行政部門尤為重視效率，因此，在社會公平概念剛剛提出時，公共管理學并沒有和傳統的管理學產生真正的分野。公共管理學的社會公平價值觀，最終在官員的民選過程當中逐漸受到公共管理學研究者的關注。因為文官系統的職位任免，并不能夠用單純的行政命令來實現，雖然行政命令能夠讓文官系統任免更加高效，但實際上非公平選拔的文官其的行政效率是十分低下的，負責社會服務的技術型文官應該通過合理的形式進行選拔，這一點也正是社會公平的題中應有之義。即便如此，社會公平價值觀并沒有納入到公共管理學的哲學思想中，因為公共管理學在學科形成的過程中，仍然側重對政治倫理以及標準化問題的思考，因此，社會公平觀點并沒有形成一種具體的方法論，對公共管理學科的影響仍然是有限的。由此可以看出，公共管理學雖然已經發展出自我的學科意志，但這種學科意志并沒有蘇醒，尤其是在從管理學母體中抽離獨立的形式上，公共管理學還缺乏真正的獨立的核心，仍然對管理學的基礎存在一定的依賴。學者在批判公共管理學缺乏獨立性的同時，也認為企業的管理模式能夠對行政管理提供一些積極的幫助，特別是績效考核、層級控制等，能夠對權力均等化的現象進行反對，從而保障行政機關的高效率。
二、公共管理學的發展
公共管理學對管理學的揚棄行政機關并不是單純的低成本以及高效率產出的企業，因此，對于公共管理學而言，傳統管理學的理論必然被揚棄，公共管理學必須處理行政機關特有的技術問題。對于公共管理學當前所出現的管理主義傾向，實際上很多學者已經開始思考如何進行合理的揚棄，重新塑造科學的公共管理學學科體系，并且凸顯公共管理學的公共性質。因此，公共管理學對管理學的重新審視和批判，能夠讓公共管理學逐漸發展出獨立的學科意志，從而更有針對性地對公共管理行為提出理論支撐。
(一)公共管理對公共利益的回歸
公共管理的服務對象應定位于公共事務，而公共事務的本質就是對公共利益的維護。當前，對于公共利益的定義從本質上仍然是不清晰的，這也就很難在公共管理學的科學范疇中對其進行具體化的操作。公共利益不同于企業營利，不具備標準化的特征。企業營利通常可以采用貨幣形式進行表現，例如，傳統的資產以及新興的品牌價值，都可以采用這種形式表達。而公共利益并不能夠進行直接的市場兌換，往往是一種無形的觀念，更會隨著行政區域的變更而產生變化。所以，公共利益并不是一種具體的服務項目，而是公共管理學的精神與價值追求，其本質的推動力是公共管理部門對于公共事務負責的態度。僅憑管理學的效率至上觀點，并不能解決公共管理問題。因此，公共管理學的價值評估尺度并不是純粹從效率高低進行出發，關鍵在于政府的服務對象以及服務定位等問題。因此，從新公共管理開始走向效率至上的觀點后，對公共利益價值觀的回歸是公共管理學重新找回使命的重要支點。
(二)公共管理的主客體塑造與定位
對于公共管理而言，實現公共利益的主體不僅是行政機關，而是一個復合型的治理網絡。這種治理網絡的主體塑造以及定位，是公共管理學未來發展的一個重要轉型。傳統的政府單一治理公共事務、實施公共管理的模式已經逐漸顯現出疲態，現今出現了公民、第三方的非政府組織以及企業等更多個體與組織的介入，從而呈現出公共管理的復合主體格局。一個互相之間可以分享權力以及進行功能補充的公共管理格局是公共管理發展的重要趨勢。產生這樣一種系統結構化的管理結構，也要求傳統的公共管理學不能純粹在管理學的基礎上停留，而應該有自身的學科意志。同時，公共管理的服務對象定位于社會公共事務，也對公共管理學科發展提出了一些新的學科探索路徑。公共事務不能如同企業的事務一樣采用標準化進行管理，其在管理上的技術以及方式具備特殊性。公共事務所接觸的廣大人民群眾，其意識、情感以及文化程度不同，對于政策的自我理解能力不同，因此，公共事務管理相對于企業事務管理而言，不僅僅在內容上有所差異，在管理方法上也存在客觀的分野。公共管理在對公共事務介入的過程中，更需要采用柔性的手段，這也表明了公共管理必須發展獨特的管理藝術。
三、總結
綜上，雖然公共管理學已有較長的發展歷史，但對于公共管理學的獨立學科研究范式仍處于起步探索階段。基于公共管理學和傳統的公共行政學之間仍然存在繼承的聯系，公共管理學在可預期的發展過程中將會逐漸形成自己的方法論和理論體系。從廣義的角度分析，實現科學公共治理的目標，需要公共管理學形成一個新的理論體系，需要其基于歷史任務與現實使命，對公平以及效率進行重新整合，并且鼓勵公共管理實踐圍繞實現公共利益社會價值觀的目標發展，這也是公共管理學科經世致用的重要社會使命。
作者：吳燕單位：西安財經學院陜西師范大學
公共管理學畢業論文:課堂教學下的公共管理學論文
一公共管理學課程教學中存在的主要問題
1．教學方式單一在傳統教學中，常用的教學方式主要還是以教師傳授、學生聽講為主，教師在課堂中起著的主導作用，學生的主體作用很少得到發揮。由于公共管理學課程通常是安排在大一、大二進行學習，該階段學生對公共管理問題的認知還處在較低層次，因此對于學生而言，灌輸式的教學方式易使得課堂內容枯燥且內容較難理解。課堂中也會設計一些互動環節，如提問、案例討論等，但這些互動內容的核心主體仍然是教師，學生在這個過程中只起“配角”的作用。在傳統的以教師授課為主的教學方式主導下，加重了學生學習的被動性。
2．案例教學不夠深入“案例教學是一種在教師的安排和指導下，學生通過閱讀、討論對已被整理出來的個別事物某一時段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學方法”，“組織得當可以取得如下積極效果：有利于培養學生的參與意識，有利于培養學生的獨立思考、主動求知和應變能力。”②但在實際的應用過程中，由于缺乏對案例的有效設計和對學生的合理引導，教師在使用案例教學時主要還是運用例證法，通過舉例子的方式來作為對理論知識的講解和補充，或者以提問的方式試圖引起學生對案例的深入思考，但學生難以從整體上把握和理解案例，對案例的思考也缺乏深度。從實際效果看，學生難以從案例教學中培養分析和解決公共管理實際問題的能力。
3．考核方式單一目前，對學生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進行，卷面題目較大一部分內容是書本上一些記憶性的基本知識點，學生只要在期末進行突擊復習就能通過甚至還能取得不錯的成績。不少學生通過與本專業的學長們交流，在掌握這一規律后，往往會出現平時學習不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學生重結果、輕過程，更加重了對平時學習不夠重視的情緒，陷入課堂教學效果欠佳的惡性循環。
二構建應用導向的公共管理學課程教學模式
1．根據人才培養目標，重新定位課程教學目標根據應用型人才培養的目標，本教學團隊認為公共管理學教學的目標，不僅是讓學生明白公共管理的相關概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應用于實踐，分析和解決現實問題，才能體現公共管理學學習的價值。在此教學目標引領下，需要調整以往授課的教學內容。在基本理論教學外，特別增設具有實踐性的案例討論、團隊學習、成果展示、公文寫作、實踐調查等內容，以培養學生公共管理應用能力與實踐能力，在課程實踐中加深對管理的體驗和感悟。由于學時限制，教學內容增加后，必須進行教學模式的改革與創新，可以采用“課堂教學＋團隊式學習與管理＋課堂團隊展示”的教學模式，課堂教學以理論教學與團隊展示點評以及案例討論為主，而將關注公共管理熱點問題、讀書報告等實踐性活動交由學生團隊在課外開展完成。這一教學模式的創新能使教學改革收效明顯，主要表現在：學生課外學習投入明顯增加，自主學習意識增強；團隊意識逐步形成，合作能力提高；科研及實踐應用能力提高。
2．采用多樣化的教學方式改變以往以教師講授為主的單一教學方式，而是側重于培養教師引導、學生發揮主體作用的互動氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復雜性；通過情景模擬法，讓學生在具體的情境中培養對實際問題的分析和解決能力；通過現場觀摩，讓學生把理論知識和實踐能力充分結合起來，從而激發學習興趣等。另外，充分利用網絡教學平臺，把課程信息、電子課件、教學素材上傳至共享平臺，并設立BBS討論模塊，實現師生之間、生生之間課余的互動交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學生參與課堂的積極性，也能更及時地實現答疑解惑，幫助學生厘清理論知識、掌握調研方法等。尤其對于課程中涉及比較抽象的概念，堅持科研成果轉化為品質的教學資源的思路，主講教師不斷地總結自己的科研成果資料和學生學習反饋信息，形成對知識點的有效補充，從而使理論聯系實際，并大大提高學生的學習興趣。
3．開發多層次、分類別的案例教學方法案例教學是一種側重于理論聯系實際，著重培養學生分析問題和解決問題能力、創新思維能力的教學方法，一般分為案例設計、學生準備、案例討論、討論總結點評幾個階段。其中案例設計是影響教學效果的關鍵因素之一。根據學生的特點，在課程導入階段，案例教學以教師舉例為主，通過講解實際發生的公共管理案例，引發學生對課程學習的興趣，正確理解現實公共管理實踐中包含的各種理論。在課程進入重要知識點的講授時，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結點評等形式，提高學生運用理論知識分析和解決現實問題的能力。在課程卷面考試中，合理設計理論考核與理論應用考核的比重，將案例分析作為考核學生理論應用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學，循序漸進地引導學生靈活運用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學中，學生對案例分析討論中存在的認識模糊、理論應用困難的問題。同時，注重發揮學生在案例教學中的主動作用，即可以讓學生參與搜集、設計和制作經典案例，并注重發揮學生在案例教學中的反饋、改進作用。
4．采用團隊式學習的教學組織形式在課程學習開始，由學生自由組合成4～6人的學習團隊，在整個教學過程中，以團隊為單位，開展實踐調研、案例分析討論、成果展示等教學活動，因此，該團隊不僅是開展教學活動的平臺，更是一個學生自我管理和進行管理實踐的平臺。通過團隊式學習，學生不僅對公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時培養和提高了學生團隊合作、溝通交流、協調平衡的能力。
5．嘗試全課堂開放教學模式這是一種將教學過程由課堂內延伸到課堂外、將學生目光由書本轉向社會、并多方位地組織教學素材的一種教學方式。在實際操作中采用經典閱讀、實踐調查、案例搜集及討論、團隊自我管理等方式加以實施，并將部分課堂搬至校外實踐基地。校外實踐基地的教學能將學生置于真實的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實。對于學生而言，在校外實踐基地開展這些活動，能成功地將及時課堂與第二課堂有機結合，同時也將學生學習的目光由書本轉向了整個社會，引導他們關心社會，運用課堂中的理論知識去觀察分析社會中的各種現象與問題，開闊了視野，培養了學生的專業素養。
6．改革考核方式，采取多方位課程考核方式，力求課程成績反映目標達成水平采用“理論考核與實踐應用能力考核相結合、平時考核與期末考核相結合、個人考核與團隊考核相結合”的方式，考核學生學習成績，引導學生在學習過程中，不僅重視理論學習，而且注重實踐應用能力的培養；不僅重視期末考試，更重視平時每一個學習環節質量；不僅關注個人，更關注團隊業績和自身在團隊建設中的作用，使考核真正成為促進教學目標達成的有效工具。具體實施過程中，將所有教學環節納入其中，不僅有理論考核，更有對實踐環節的考核，在實際操作中，將課堂表現、團隊管理、案例討論、實踐調查、讀書報告等全部計入平時成績中，同時課程綜合成績由平時成績與卷面考試成績按一定權重組成，并不斷提高平時成績在總成績中的所占比重，改變以往期末一張考卷定分數的局面，喚起學生對平時學習的重視，通過綜合的考核方式來引導學生應用能力的培養。
作者：張嵐單位：浙江大學城市學院
公共管理學畢業論文:課程改革下的公共管理學論文
一、引言
從專業內部來講，培養目標的實現是以專業課程體系為依托，其合理性最終取決于是否滿足對專業人才的社會需求（劉強等，2009）。因此，如何更好地讓學生掌握知識、增強技能，以適應社會發展的需要，已成為教學改革的重要問題。為了解學生對目前課程的評價與需求，本文選擇公共管理學課程作為調研對象。采用問卷調查法，設計了學生個人能力、課程設置、教材和教學內容、教學方法、考核方式等5個方面的20個問題。問卷調查于2014年5月在西北農林科技大學農林經管專業的11級2個班中展開，發放問卷30份，回收30份，30份問卷全部有效，有效率達到。并在此基礎上提出相關對策建議，以期推動農林經濟管理專業的課程設置改革，提高人才培養質量。
二、調查結果分析
1.學生學習能力方面。從學習成績的判定來看，大部分的學生認為自己的成績是中等偏上的，其中成績一般的學生最多，占50%，這符合正態分布的特征。對農林經管專業的了解程度，70%的學生反映出一般的特點。對于大三的農林經管學生來說，大部分學生竟然對該專業的了解不夠深入，反映出需要強化學生的專業意識。對該專業表現出喜歡態度的學生僅僅占16.7%，而較喜歡和一般喜歡的學生占73.4%。從影響學習成績的因素來看，60%的學生認為對學習的興趣和學習的用功程度是最主要的因素，這就說明培養學生對相關學科的興趣愛好是至關重要的。
2.課程設置方面。從學生對課程目標的清晰度來看，僅有6.7%的學生認為自己很清楚課程目標，而大部分學生對課程目標的認識一般（53.3%）。這反映出作為公共管理學的目標設置不夠清晰。從學生對課程的重要性判斷上來看，認為公共管理學是核心課程的占16.7%，是重要課程的占36.7%，是比較重要課程的占26.7%。這說明，學生對公共管理學這門課比較看重，并視為重要課程來學習。從開課的學期安排來說，46.7%的學生認為比較合適，33.3%的學生認為有些偏晚。同時，關于學時長度，50%的學生認為較合適，23.3%的學生認為較短。目前，公共管理學安排在大三的下學期開課，部分同學面臨考驗復習和找工作的問題。
3.教材和教學內容方面。從選用教材的實用性來看，70%的學生認為選用的教材是較新穎的，這反映出學生對教材的認同感。從教材結構的安排來看，認為教學內容合理與較合理的分別占6.7%和23.3%，而認為一般的占53.3%。這說明很多同學對教學內容的安排不是非常滿意，后續的教學過程中應該加以改進。
4.教學方法方面。理想的教學方式和手段可以使學生更加主動地學習（鄭麗鳳等，2011）。因為調查問卷采用喜好程度排序的方式，為了捕捉學生對教學方式不同的偏好程度，及時位次的選項計6分，第二位次的選項計5分，依次類推，一位次的選項計1分。，計算每個選項的總得分并排序。計算結果顯示，學生對于教學方式的偏好排序依次是：實踐實習，案例教學，小組討論，專題講座，理論授課，課后習題。這種結果說明，學生對于理論結合實踐的方式是最喜歡的，因此其預期的效果應該好。而對于純粹的理論教學，則不是的授課方式。
5.課程考核方面。目前，公共管理學的期末考核分為期末試卷和平時成績兩個部分，一般來說分別占比70%和30%。表示贊同該比例的學生占70%，剩下的30%的學生表示不贊同該比重。持反對意見的學生中，的學生認為應該增加實踐考核環節，還有20%的學生認為應該增加學科前沿知識的了解。
三、結論與建議
通過此次的問卷調查，了解了學生對公共管理課程的基本需求，明確了教學的不足以及改進方向。具體來說，學生對公共管理課程的教學目標并不是很明確，課程的教學內容安排與時間環節聯系的緊密性不夠，開課的學期較晚，教材內容略顯陳舊、結構不甚合理等等，這些都會影響該課程的整體教學效果。因此，今后應該進一步明確課程定位和目標，強化學生的專業意識，完善教學內容和改進教學方法，將本課程近期的內容和前沿知識引入到課堂中，適當提前課程開課時間，增加學時數量。同時采用理論知識傳授與現實案例相結合等多種教學手段。，應該著力培養學生的實踐能力，使學生感受到學有所用，真正成為新時期復合型農林人才。
作者：張寒趙青單位：西北農林科技大學經濟管理學院楊凌職業技術學院交通與測繪工程分院
公共管理學畢業論文:課堂教學公共管理學論文
一公共管理學課程教學中存在的主要問題
1.教學方式單一在傳統教學中，常用的教學方式主要還是以教師傳授、學生聽講為主，教師在課堂中起著的主導作用，學生的主體作用很少得到發揮。由于公共管理學課程通常是安排在大一、大二進行學習，該階段學生對公共管理問題的認知還處在較低層次，因此對于學生而言，灌輸式的教學方式易使得課堂內容枯燥且內容較難理解。課堂中也會設計一些互動環節，如提問、案例討論等，但這些互動內容的核心主體仍然是教師，學生在這個過程中只起“配角”的作用。在傳統的以教師授課為主的教學方式主導下，加重了學生學習的被動性。
2.案例教學不夠深入“案例教學是一種在教師的安排和指導下，學生通過閱讀、討論對已被整理出來的個別事物某一時段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學方法”，“組織得當可以取得如下積極效果：有利于培養學生的參與意識，有利于培養學生的獨立思考、主動求知和應變能力。”但在實際的應用過程中，由于缺乏對案例的有效設計和對學生的合理引導，教師在使用案例教學時主要還是運用例證法，通過舉例子的方式來作為對理論知識的講解和補充，或者以提問的方式試圖引起學生對案例的深入思考，但學生難以從整體上把握和理解案例，對案例的思考也缺乏深度。從實際效果看，學生難以從案例教學中培養分析和解決公共管理實際問題的能力。
3.考核方式單一目前，對學生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進行，卷面題目較大一部分內容是書本上一些記憶性的基本知識點，學生只要在期末進行突擊復習就能通過甚至還能取得不錯的成績。不少學生通過與本專業的學長們交流，在掌握這一規律后，往往會出現平時學習不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學生重結果、輕過程，更加重了對平時學習不夠重視的情緒，陷入課堂教學效果欠佳的惡性循環。
二構建應用導向的公共管理學課程教學模式
1.根據人才培養目標，重新定位課程教學目標根據應用型人才培養的目標，本教學團隊認為公共管理學教學的目標，不僅是讓學生明白公共管理的相關概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應用于實踐，分析和解決現實問題，才能體現公共管理學學習的價值。在此教學目標引領下，需要調整以往授課的教學內容。在基本理論教學外，特別增設具有實踐性的案例討論、團隊學習、成果展示、公文寫作、實踐調查等內容，以培養學生公共管理應用能力與實踐能力，在課程實踐中加深對管理的體驗和感悟。由于學時限制，教學內容增加后，必須進行教學模式的改革與創新，可以采用“課堂教學＋團隊式學習與管理＋課堂團隊展示”的教學模式，課堂教學以理論教學與團隊展示點評以及案例討論為主，而將關注公共管理熱點問題、讀書報告等實踐性活動交由學生團隊在課外開展完成。這一教學模式的創新能使教學改革收效明顯，主要表現在：學生課外學習投入明顯增加，自主學習意識增強；團隊意識逐步形成，合作能力提高；科研及實踐應用能力提高。
2.采用多樣化的教學方式改變以往以教師講授為主的單一教學方式，而是側重于培養教師引導、學生發揮主體作用的互動氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復雜性；通過情景模擬法，讓學生在具體的情境中培養對實際問題的分析和解決能力；通過現場觀摩，讓學生把理論知識和實踐能力充分結合起來，從而激發學習興趣等。另外，充分利用網絡教學平臺，把課程信息、電子課件、教學素材上傳至共享平臺，并設立BBS討論模塊，實現師生之間、生生之間課余的互動交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學生參與課堂的積極性，也能更及時地實現答疑解惑，幫助學生厘清理論知識、掌握調研方法等。尤其對于課程中涉及比較抽象的概念，堅持科研成果轉化為品質的教學資源的思路，主講教師不斷地總結自己的科研成果資料和學生學習反饋信息，形成對知識點的有效補充，從而使理論聯系實際，并大大提高學生的學習興趣。
3.開發多層次、分類別的案例教學方法案例教學是一種側重于理論聯系實際，著重培養學生分析問題和解決問題能力、創新思維能力的教學方法，一般分為案例設計、學生準備、案例討論、討論總結點評幾個階段。其中案例設計是影響教學效果的關鍵因素之一。根據學生的特點，在課程導入階段，案例教學以教師舉例為主，通過講解實際發生的公共管理案例，引發學生對課程學習的興趣，正確理解現實公共管理實踐中包含的各種理論。在課程進入重要知識點的講授時，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結點評等形式，提高學生運用理論知識分析和解決現實問題的能力。在課程卷面考試中，合理設計理論考核與理論應用考核的比重，將案例分析作為考核學生理論應用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學，循序漸進地引導學生靈活運用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學中，學生對案例分析討論中存在的認識模糊、理論應用困難的問題。同時，注重發揮學生在案例教學中的主動作用，即可以讓學生參與搜集、設計和制作經典案例，并注重發揮學生在案例教學中的反饋、改進作用。
4.采用團隊式學習的教學組織形式在課程學習開始，由學生自由組合成4～6人的學習團隊，在整個教學過程中，以團隊為單位，開展實踐調研、案例分析討論、成果展示等教學活動，因此，該團隊不僅是開展教學活動的平臺，更是一個學生自我管理和進行管理實踐的平臺。通過團隊式學習，學生不僅對公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時培養和提高了學生團隊合作、溝通交流、協調平衡的能力。
5.嘗試全課堂開放教學模式這是一種將教學過程由課堂內延伸到課堂外、將學生目光由書本轉向社會、并多方位地組織教學素材的一種教學方式。在實際操作中采用經典閱讀、實踐調查、案例搜集及討論、團隊自我管理等方式加以實施，并將部分課堂搬至校外實踐基地。校外實踐基地的教學能將學生置于真實的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實。對于學生而言，在校外實踐基地開展這些活動，能成功地將及時課堂與第二課堂有機結合，同時也將學生學習的目光由書本轉向了整個社會，引導他們關心社會，運用課堂中的理論知識去觀察分析社會中的各種現象與問題，開闊了視野，培養了學生的專業素養。
6.改革考核方式，采取多方位課程考核方式，力求課程成績反映目標達成水平采用“理論考核與實踐應用能力考核相結合、平時考核與期末考核相結合、個人考核與團隊考核相結合”的方式，考核學生學習成績，引導學生在學習過程中，不僅重視理論學習，而且注重實踐應用能力的培養；不僅重視期末考試，更重視平時每一個學習環節質量；不僅關注個人，更關注團隊業績和自身在團隊建設中的作用，使考核真正成為促進教學目標達成的有效工具。具體實施過程中，將所有教學環節納入其中，不僅有理論考核，更有對實踐環節的考核，在實際操作中，將課堂表現、團隊管理、案例討論、實踐調查、讀書報告等全部計入平時成績中，同時課程綜合成績由平時成績與卷面考試成績按一定權重組成，并不斷提高平時成績在總成績中的所占比重，改變以往期末一張考卷定分數的局面，喚起學生對平時學習的重視，通過綜合的考核方式來引導學生應用能力的培養。
作者：張嵐單位：浙江大學城市學院
公共管理學畢業論文:課堂上公共管理學論文
一公共管理學課程教學中存在的主要問題
1．課程教學定位模糊公共管理學是一門既具有理論性又具有實踐性的專業必修課程，通過教學能使學生掌握公共管理的基本理論和方法，并能形成較為專業的分析問題和解決問題的實際能力。但在課堂教學中主要偏重于理論知識的傳授，“我們不難看到，在一些公關管理學教材中，講的都是一些基本原理。而針對當前正在進行的中國改革現實問題的論述并沒有多少分量。”①本科階段的學生不同于MPA（公共管理專業碩士）學生，本科學生普遍缺乏實踐經驗，對理論知識難以理解和消化。尤其是在應用型本科學校，過于強調公共管理的理論學習，既難以讓學生掌握基本理論和相關技能，也無法像研究型大學一樣激發學生從事學術研究的興趣。課程教學定位的不明確導致課程內容設計無法凸顯對應用型技能的培養，學生解決實際問題的能力也難以得到有效訓練。整體教學內容安排不夠科學合理，不但會影響本門課程的教學效果，甚至會影響學生對公共管理類專業整體的學習興趣。
2．教學方式單一在傳統教學中，常用的教學方式主要還是以教師傳授、學生聽講為主，教師在課堂中起著的主導作用，學生的主體作用很少得到發揮。由于公共管理學課程通常是安排在大一、大二進行學習，該階段學生對公共管理問題的認知還處在較低層次，因此對于學生而言，灌輸式的教學方式易使得課堂內容枯燥且內容較難理解。課堂中也會設計一些互動環節，如提問、案例討論等，但這些互動內容的核心主體仍然是教師，學生在這個過程中只起“配角”的作用。在傳統的以教師授課為主的教學方式主導下，加重了學生學習的被動性。
3．案例教學不夠深入“案例教學是一種在教師的安排和指導下，學生通過閱讀、討論對已被整理出來的個別事物某一時段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學方法”，“組織得當可以取得如下積極效果：有利于培養學生的參與意識，有利于培養學生的獨立思考、主動求知和應變能力。”②但在實際的應用過程中，由于缺乏對案例的有效設計和對學生的合理引導，教師在使用案例教學時主要還是運用例證法，通過舉例子的方式來作為對理論知識的講解和補充，或者以提問的方式試圖引起學生對案例的深入思考，但學生難以從整體上把握和理解案例，對案例的思考也缺乏深度。從實際效果看，學生難以從案例教學中培養分析和解決公共管理實際問題的能力。
4．考核方式單一目前，對學生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進行，卷面題目較大一部分內容是書本上一些記憶性的基本知識點，學生只要在期末進行突擊復習就能通過甚至還能取得不錯的成績。不少學生通過與本專業的學長們交流，在掌握這一規律后，往往會出現平時學習不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學生重結果、輕過程，更加重了對平時學習不夠重視的情緒，陷入課堂教學效果欠佳的惡性循環。
二構建應用導向的公共管理學課程教學模式
1．根據人才培養目標，重新定位課程教學目標根據應用型人才培養的目標，本教學團隊認為公共管理學教學的目標，不僅是讓學生明白公共管理的相關概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應用于實踐，分析和解決現實問題，才能體現公共管理學學習的價值。在此教學目標引領下，需要調整以往授課的教學內容。在基本理論教學外，特別增設具有實踐性的案例討論、團隊學習、成果展示、公文寫作、實踐調查等內容，以培養學生公共管理應用能力與實踐能力，在課程實踐中加深對管理的體驗和感悟。由于學時限制，教學內容增加后，必須進行教學模式的改革與創新，可以采用“課堂教學＋團隊式學習與管理＋課堂團隊展示”的教學模式，課堂教學以理論教學與團隊展示點評以及案例討論為主，而將關注公共管理熱點問題、讀書報告等實踐性活動交由學生團隊在課外開展完成。這一教學模式的創新能使教學改革收效明顯，主要表現在：學生課外學習投入明顯增加，自主學習意識增強；團隊意識逐步形成，合作能力提高；科研及實踐應用能力提高。
2．采用多樣化的教學方式改變以往以教師講授為主的單一教學方式，而是側重于培養教師引導、學生發揮主體作用的互動氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復雜性；通過情景模擬法，讓學生在具體的情境中培養對實際問題的分析和解決能力；通過現場觀摩，讓學生把理論知識和實踐能力充分結合起來，從而激發學習興趣等。另外，充分利用網絡教學平臺，把課程信息、電子課件、教學素材上傳至共享平臺，并設立BBS討論模塊，實現師生之間、生生之間課余的互動交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學生參與課堂的積極性，也能更及時地實現答疑解惑，幫助學生厘清理論知識、掌握調研方法等。尤其對于課程中涉及比較抽象的概念，堅持科研成果轉化為品質的教學資源的思路，主講教師不斷地總結自己的科研成果資料和學生學習反饋信息，形成對知識點的有效補充，從而使理論聯系實際，并大大提高學生的學習興趣。
3．開發多層次、分類別的案例教學方法案例教學是一種側重于理論聯系實際，著重培養學生分析問題和解決問題能力、創新思維能力的教學方法，一般分為案例設計、學生準備、案例討論、討論總結點評幾個階段。其中案例設計是影響教學效果的關鍵因素之一。根據學生的特點，在課程導入階段，案例教學以教師舉例為主，通過講解實際發生的公共管理案例，引發學生對課程學習的興趣，正確理解現實公共管理實踐中包含的各種理論。在課程進入重要知識點的講授時，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結點評等形式，提高學生運用理論知識分析和解決現實問題的能力。在課程卷面考試中，合理設計理論考核與理論應用考核的比重，將案例分析作為考核學生理論應用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學，循序漸進地引導學生靈活運用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學中，學生對案例分析討論中存在的認識模糊、理論應用困難的問題。同時，注重發揮學生在案例教學中的主動作用，即可以讓學生參與搜集、設計和制作經典案例，并注重發揮學生在案例教學中的反饋、改進作用。
4．采用團隊式學習的教學組織形式在課程學習開始，由學生自由組合成4～6人的學習團隊，在整個教學過程中，以團隊為單位，開展實踐調研、案例分析討論、成果展示等教學活動，因此，該團隊不僅是開展教學活動的平臺，更是一個學生自我管理和進行管理實踐的平臺。通過團隊式學習，學生不僅對公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時培養和提高了學生團隊合作、溝通交流、協調平衡的能力。
5．嘗試全課堂開放教學模式這是一種將教學過程由課堂內延伸到課堂外、將學生目光由書本轉向社會、并多方位地組織教學素材的一種教學方式。在實際操作中采用經典閱讀、實踐調查、案例搜集及討論、團隊自我管理等方式加以實施，并將部分課堂搬至校外實踐基地。校外實踐基地的教學能將學生置于真實的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實。對于學生而言，在校外實踐基地開展這些活動，能成功地將及時課堂與第二課堂有機結合，同時也將學生學習的目光由書本轉向了整個社會，引導他們關心社會，運用課堂中的理論知識去觀察分析社會中的各種現象與問題，開闊了視野，培養了學生的專業素養。
6．改革考核方式，采取多方位課程考核方式，力求課程成績反映目標達成水平采用“理論考核與實踐應用能力考核相結合、平時考核與期末考核相結合、個人考核與團隊考核相結合”的方式，考核學生學習成績，引導學生在學習過程中，不僅重視理論學習，而且注重實踐應用能力的培養；不僅重視期末考試，更重視平時每一個學習環節質量；不僅關注個人，更關注團隊業績和自身在團隊建設中的作用，使考核真正成為促進教學目標達成的有效工具。具體實施過程中，將所有教學環節納入其中，不僅有理論考核，更有對實踐環節的考核，在實際操作中，將課堂表現、團隊管理、案例討論、實踐調查、讀書報告等全部計入平時成績中，同時課程綜合成績由平時成績與卷面考試成績按一定權重組成，并不斷提高平時成績在總成績中的所占比重，改變以往期末一張考卷定分數的局面，喚起學生對平時學習的重視，通過綜合的考核方式來引導學生應用能力的培養。
作者：張嵐單位：浙江大學城市學院
公共管理學畢業論文:學科建設論文：大學公共管理學科現況及展望
本文作者：劉亞萍作者單位：內蒙古財經學院
我國高校公共管理學科發展狀況及存在的問題
(一)我國高校公共管理學科發展沿革
1．公共管理學科建設的探討與爭議階段
從一般意義上說，中國公共管理實踐和公共管理教育也可謂歷史悠久，但作為一門獨立學科，中國的公共管理學是從西方引進的，中國公共管理學科的發展落后于中國改革與發展的實踐，落后于其他一些重要的社會科學領域，以至于在公共管理學科的基本范疇及概念上仍然有許多爭議。這些爭議主要集中表現在公共管理與行政管理、工商管理、公共政策、公共事務及公共治理等研究領域的區別與關系上。從1997年我國在國務院學位委員會通過的學科目錄中增設公共管理學科之后，對于這些問題的探討更加頻繁和激烈。因公共管理學對于中國還是一個新課題，公共管理學科發展還處在起步階段，這種理論探討對于一門學科的發展就十分必要。
2．公共管理學科的發展新階段
1999年5月，國務院學位委員會正式批準在中國開始試點興辦公共管理專業碩士(MPA)，從學位教育的角度滿足不斷增長的社會需求，使我國學位制度更趨完善，并由此推動我國高級專門人才培養的多樣化。2000年10月中國舉行及時批MPA招生考試，2001年3月，中國24所MPA試點高校迎接了及時批MPA學生。這些都標志著中國公共管理學科建設和教育開始進入一個前所未有的轉型和發展的新階段。到2011年，全國已有146所高校批準為MPA教育的培養單位，由此可見，10年來，我國高校公共管理學科發展迅猛，在建設高素質公共管理干部隊伍，推進政府機構改革，強化各級政府部門社會事務管理職能，促進社會與經濟協調發展方面做出的貢獻是毋庸諱言的。
(二)我國高校公共管理學科發展的特點
起源于西方的公共管理學的本土化問題一直是中國學者研究探索的重點。我國的公共管理學是從行政管理學科發展而來。行政管理學早在20世紀30年代就已經開設，新中國成立后在1952年院系學科調整后被取消，1979年改革開放后開始恢復和重建。30多年來，學者們對高校公共管理學科建設的探索和努力沒有停歇過。然而，與西方國家相比，中國的狀況仍相去甚遠。因中國公共管理學科的發展落后于中國改革與發展的實踐，使中國的公共管理學呈現出不同于西方的特點。理論準備的不足、師資的匱乏和社會需求的壓力，使得業界的許多學術同仁著力關注國外經驗，大力度地向外學習。在這個過程中，認真學習思考者有之，拿來就用者有之，斷章取義、自由發揮并自成體系者有之，反對學習、強調中國的本土特點者也有之……總之，中國公共管理的學科范式尚未形成，不同學科之間的矛盾與融合仍處在探討過程中。迄今為止，我國的公共管理學科建設之路經過了學習外國的理論和方法、探求公共管理學本土化之路徑，正在尋求中國的公共管理學科的發展。
(三)我國高校公共管理學科發展中存在問題
根據目前我國公共管理學科下設的二級學科看，現在僅覆蓋了教育、社會保障、公共衛生、土地資源等幾個領域而舍棄了其他，這些專業目錄沒有能、地覆蓋公共管理領域。對于公共管理學科的完整性和系統性的要求而言，這樣的學科分類還很不健全。同時，公共管理學一級學科下二級學科設置的越位與缺位現象同時存在。學科性質和學科邊界的模糊不利于學科的建設和發展，因此公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題就是二級學科的設置問題。
我國高校公共管理學科發展趨勢
(一)公共管理學科將進一步內外融合
公共管理問題是公共組織尤其是政府組織管理社會事務的前沿問題，也是利益分化和階級分化下的現實課題。公共管理本身跨學科性、交叉性、多樣性的特點逐漸凸顯，需要吸收融合各種學科知識和理論而發展。作為一門新興的、著眼于解決公共領域實際問題的應用性交叉科學，公共管理學將從多學科相結合的角度研究社會多元化所產生的實踐矛盾，提供綜合性的治理手段與工具。在學科整合機制上，將繼續推進公共管理的綜合化，打破公共管理學科下二級學科之間的壁壘，實現各個二級學科的共通與融合。特別是吸收政治學、經濟學、社會學等學科的研究成果，推進與這些學科的交叉，形成特色的學科專業群，在學科綜合與交叉中不斷生成公共管理的完善的學科體系。
(二)公共管理學研究更加尊崇科學、有效的方法
其他社會科學的分析方法，特別是管理學、經濟學、社會學等的方法對于公共管理學是適用的，而且公共管理學的優勢就在于它的跨學科交叉混合性。公共管理學常用的典型分析方法有:規范分析、實證分析、比較分析、系統分析、案例分析、社會調查以及統計分析等等。公共管理的目標就是甄別、追求和維護公共利益，達到高層次的現代治理。隨著公共管理學科建設的加強，需要用科學有效的研究方法，維護和發揚光大“公共服務”、“注重實踐”和追求科學和專業知識的傳統精神。21世紀我國高校公共管理學科的發展，最重要的基礎是公共管理理論與方法的完善、提高與創新。一個學科的興衰，關鍵在于理論與方法的先進程度。形成既適合我國國情又有國際對話能力的公共管理理論體系與公共管理方法系統，使公共管理不辱使命，承擔起歷史的重任，為中國進一步的改革與發展做出其應有的貢獻，是我國高校公共管理學科建設和發展的總體任務與趨勢。
公共管理學畢業論文:公共管理學科的發展歷程研究論文
面向21世紀的中國政策科學必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學）發展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學發展的未來取向，拓寬政策科學的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學的知識創新。
一、公共政策學的緣起
政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。它的出現被視為“當代公共行政學的最重要的發展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領域的一次革命性變化。政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經濟發展所產生的巨大影響，使它成為各國政界和學界共同關注的學科。現在政策科學已構成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。
一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現則是他與卡普蘭在1950年合著的《權力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學：范圍和方法的新近發展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學中的政策研究方向，即政策科學的對象、性質和發展方向作出規定，奠定了政策科學發展的基礎，成了政策科學誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現代政策科學的奠基人”；政策科學作為一個獨立學科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學構想》（1971）和《政策科學進展》（1971）的出版為代表，這些著作構成政策科學發展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國經濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關系頗為復雜，有的學者將兩者當作同義詞使用；有的學者將它們加以區別，用“政治科學”作為一個總的學科領域名稱，強調它的跨學科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學的一個分支，強調政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征。
二、公共管理學的發展背景、特征及對政策學的影響
盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問，是一種“統一的社會科學”（元社會科學），但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來，政策科學與經濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領域新范式或新途徑的出現，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發展的背景與趨勢。
政府及公共部門管理研究領域成為相對獨立的學科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發展、演變過程中，該學科領域經歷了三次范式轉變，即從傳統的公共行政學到新公共行政學和政策科學，再到新公共管理學三次重大突破。政策科學可以說是政府管理研究領域發展到一定階段的產物。
1.傳統的公共行政學
形成于本世紀20、30年代，其理論基礎是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統的公共行政學有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強調層級制和規章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務員的終身受雇和政府組織的穩定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規制）；（6）要求結果的公平。
早期公共行政學采取了一種形式主義或靜態的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當地過分推崇（價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視）。傳統的公共行政學范式由于公共管理學科本身的發展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉變。
2.新公共行政學和政策科學
在60年代末、70年代初的興起，標志著公共行政學范式主導地位的終結以及政府管理研究新范式的出現。但是沒有最終取代傳統的公共行政學而成為公共管理研究的主導范式。新公共行政學學派的代表作是《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統公共行政學的一系列基本觀點，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強調政治與行政的連續性以及行政管理與價值的關聯，并尋求具有靈活性的行政組織結構。因此，分權、權力下放、項目管理、組織發展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學強調以“公平”為核心，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學的先驅漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的師承關系。
與此同時，西方公共管理研究領域出現了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學或政策分析途徑的興起。針對傳統公共行政學過分強調的組織結構（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執行）分離等弊端，政策科學的倡導者主張一門以政策制定系統和政策過程作為研究對象，并以端正社會發展方向，改善公共決策系統和提高政策質量為目標的新學科，從而形成了政策科學研究的新范式。
拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學范式因自身的局限性而在70年代以后的發展中遇到了一些難題：一是將政策科學當作一種統一的社會科學（即它既整合多種學科的知識和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學為自己確立的目標過于宏偉，難以在短時間內突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統，端正人類社會的發展方向，回避各國的政治制度和意識形態的差別和對立，因此被斥為“披著科學外衣的意識形態”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環節特別是政策執行和評估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學后來的發展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學的近二、三十年的發展，提出政策科學需要在14個方面加以突破，包括提供關于政策制定和政策科學的哲學和智力的理解；增加歷史和比較的觀點，真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創新；研究元政策制定和統治設計；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學科基礎；開發各方面的方法論、方法和技術等。
3.70年代后政策科學的發展及其特征
政策科學朝著新的方向發展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學領域理解為一門應用性的社會科學學科）迅速成長壯大。其實，在50年代到60年代中期，政策研究領域成長的較大推動力并非來自于社會科學家，而是來自于運籌學家、系統分析家和應用數學家。運籌學、管理科學和系統分析的定量方法及技術的發展實際上構成政策科學以及政策分析方法論的基礎。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目，它的倡導者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會的基本方向問題或一般的政策系統及過程作為自己的主要研究對象，而主要關注現實具體的政策問題，因而政策分析方法及技術在其中占有核心地位。與政策科學相比，政策分析的應用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當事人或委托者；其研究對象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學科共同體中較容易形成有關方法論和學科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術的成熟，使得政策分析比起政策科學來更容易取得突破，較快地建立起相對成熟的學科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。
其次，70、80年代，政策科學加強了對政策過程的其他環節尤其是政策執行及評估的研究。這種由政策制定向政策執行的研究重心轉移，構成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現的一個契機（公共管理在某種意義上可以說是政策執行的管理）。哈佛大學肯尼迪政治學院首先發表了一篇《公共政策執行問題的報告》，指出政策執行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個忽略或錯失了的環節－政策執行，必須加以補充，才能使政策生效；加州大學的普雷斯曼和韋達夫斯基等則對奧克蘭實驗案例進行詳細的跟蹤研究，寫成經典性的《執行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執行，仍將導致失敗。這一時期出現了種種的政策執行理論，如行動理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學與公共行政學日益相互融合，并最終導致新公共管理范式的出現。公共政策與行政管理如同一個硬幣的兩面，密切相關，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國政策研究領域的最的組織——政策分析與管理學會的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進組織政治與公共政策的相互融合。超級秘書網
再次，政策研究的理論基礎發生了變化。如果說，70年代以前政策科學的理論基礎主要是政治學的話，那么70年代以后的理論基礎主要是經濟學了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學理論；70年代以后，經濟學途徑在政策研究上逐漸居于主導地位，其中公共選擇理論的興起是一個典型代表，該學派用經濟學的假設、理論和方法研究非市場決策，即公共決策問題，在政策科學上產生了相當大影響。這種理論基礎由政治學轉向經濟學也正是后來的新公共管理范式的一個基本特征。
，政策科學的視野及主題進一步拓寬，如加強了政策價值觀或公共政策與倫理關系問題的研究；比較公共政策研究的發展；社會、政治理性取代經濟和技術的理性；政策管理以及政策網絡管理和戰略研究的加強等等。
4.新公共管理學
到了80年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在英美等國出現了一種“新公共管理”運動，這種運動的目標是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學科相關的知識和方法，創立一個新的公共管理尤其是政府管理的知識框架，以適應當代公共管理實踐發展的迫切需要。新公共管理學者來自于公共行政學、經濟學、政策分析、管理學等學科領域；它突破了傳統公共行政學的學科界限，把當代經濟學、政策科學、管理學、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統公共行政學、政策科學的某些主題基礎上，在研究領域及主題上有重大的突破與創新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學更多地從經濟學的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理理論”或“市場導向的公共行政學”；它提供了一種當代公共管理的新模式，在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業和社會的關系時提供了一整套不同于傳統行政學的新思路。“新公共管理”運動對傳統的公共行政學和政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共部門管理學科的又一次范式轉變。這種范式正逐步取代傳統的公共行政學和政策科學的范式而成為當代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學到政策科學再到公共管理學是西方公共部門管理研究發展的三個階段，但更地說，在目前西方公共管理學界中，傳統的公共行政學、政策科學和新公共管理學三種范式共存，它們是公共管理研究領域的三種學派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學術團體、雜志、研究綱領和學術活動（甚至在美國公共部門管理研究的學院的名稱也體現這一點，有的仍然稱“公共行政學院”，有的叫“公共政策學院”，有的則命名為“公共管理學院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領域碩士的統稱）。
公共管理學畢業論文:傳宗人理性公共管理學論文
一、公共管理的“失心瘋”：失落的公共之心
關于公共管理的公共之心，新公共行政運動的旗手——喬治?弗雷德里克森在其《公共行政的精神》中這樣引述了杜威之問：“正如杜威(JohnDewey，1954)所說的那樣，20世紀研究公共問題的人一般都同意這樣的看法，‘公共似乎已經消失，這的確令人費解。我們對政府、官員以及他們的活動了解得很清楚。立法者縱情地制定法律，官員花費很大的精力執行這些法律，法院的法官要盡其所能處理堆積如山的各種訴訟。但是這些官員應該代表的公共又在何方呢?””六十年前的杜威之問，不僅反映出戰后美國的公共管理時常偏離公共之軌的現實，而且對大洋彼岸的新中國同樣具有警示意義。自新中國建立以來，我國的公共管理少有在公共之軌上安穩前行之時。在改革開放前，緊鑼密鼓的政治運動使我國的公共管理在極左思潮的節拍下翩翩起舞，公共管理的軀殼之內時常只有政治之心而無公共之心。改革開放后，我國的公共管理從先前的政治之軌轉軌至經濟之軌，公共管理在追求經濟增長的道路上漸行漸遠——我國的公共管理時常被追逐財富的經濟之心所左右，公共管理本應秉持的公共之心同樣難得一見。而缺乏公共之心的公共管理，就像一個得了失心瘋的病人，即便四肢強健有力，其行為也只是躁動和抓狂，不可能安守于公共之軌。錢理群教授批評當下我國的大學在培養“精致的利己主義者”，_2J其實這不僅僅是我國的大學教育迷失方向的表現，更是我國的公共管理因缺乏公共之心而偏離公共之軌的具體表現。
二、公共管理“失心瘋”的學科之因：公共管理學價值理論的缺失
對于公共管理的“失心瘋”，杜威直接從人們的行為中探尋原因。他認為，公共之所以喪失，是因為人們不能或不愿意組織起來，參與到以維護公共利益為目的的政治共同體之中。ll(與杜威不同，李普曼則進一步從人們的認識層面探尋原因。在他看來，“公共之所以喪失，是因為缺乏一種公共哲學。在缺乏公共哲學的情況下，由于沒有人對公共行為負責，所以大多數人的后果都是相當自私的。”_lJ(在筆者看來，公共管理的“失心瘋”之所以在不同時期不同國家普遍存在，原因非常復雜，但公共管理的理論指導——公共管理學的價值理論的缺失亦難辭其咎，這就是公共管理“失心瘋”的學科之因。尤其是由清廉官員所主導的公共管理也難以確保公共之心的現實，更反映出公共管理學沒有擔負起為公共管理實踐提供價值導向的責任。作為公共管理的理論指導，公共管理學無疑應當有一套關于公共之心的價值理論。但迄今為止，公共管理學并沒有自己獨立的價值理論，反倒是政治學、管理學、經濟學的價值理論100反客為主、鳩占鵲巢，而成為公共管理學的價值理論。這使現今的公共管理學淪為純粹的“術”學，淪為服務于政治學之道、管理學之道、經濟學之道的技術性學科，淪為上述三個學科的“三姓家奴”，淪為一種無“道”之“術”。從學說史的角度看，現今的公共管理學脫胎于政治學。當一百多年前威爾遜提出政治與行政相分離的理論之時，公共管理(公共行政)學才成為一個單獨的學科。但政治與行政相分離的理論的核心觀點——決策問題歸政治、執行問題歸公共管理——本身就將公共管理定位于政治的婢女——一個聽憑政治使喚的丫鬟。可見，公共管理學首先以政治學為“姓”。其后，科學管理運動的興起使公共管理走上了一條技術主義的發展道路。由此，管理學之道——追求解決具體問題的效率，成為公共管理學的價值導向。中文“公共管理學”這個名稱本身，就將該學科定位于管理學的分支。由此，公共管理學又有了第二“姓”——以管理學為“姓”。到上世紀中葉，公共物品理論、公共選擇理論等經濟學理論興起，公共管理學開始以這些經濟學理論作為自己的理論基礎。由此，經濟學之道——尋求經濟增長的效率，開始成為公共管理實踐及公共管理學的價值導向，從而使公共管理學有了第三“姓”——以經濟學為“姓”。可見，公共管理學雖經歷了一百多年的發展，但一直沒有形成自己獨特的價值體系，這就難以使公共管理實踐擁有一顆公共之心。從具體問題的角度看，目前世界范圍內的公共管理學始終缺乏一套能夠回應公共管理基本問題的邏輯體系。這些基本問題都與公共有關，包括：(1)何謂公共(性)?(2)公共性如何度量?(3)何謂公共事務或如何界分公共事務與非公共事務?(4)公共事務的優先次序如何確定?(5)何謂公共利益或如何識別公共利益?對于這些問題，無論公共管理學自身的理論(包括官僚制理論、政治與行政分離理論、新公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務理論、治理理論)，還是公共管理學從其他學科借用的理論(如公共物品理論、公共選擇理論、民主理論、法治理論)，都沒有給出令人滿意的回答，即便以重視公共管理的價值追求著稱的新公共行政學派也不例外。該學派的的領軍人物——弗雷德里克森在其力作《公共行政的精神》中坦承：“我們一直沒有發展出一種有說服力的公共理論。或許會突然出現一種理論，果真如此，那么這種理論應該包括以下四個概念：及時，與陌生人的交往；第二，解決公共空間和公共關系問題；第三，非人情化關系的有效性；第四，發展當代相互依存的公共關系。”弗氏對這種“有說服力的公共理論”的“或許會突然出現”的期待，實際上也表露出其本人及其學派在建構公共理論方面的無能為力。顯然，對于一門以處理公共事務或解決公共問題為核心的學科而言，缺乏“一種有說服力的公共理論”也就意味著公共管理學沒有闡明何謂“公共”、何謂“公共之心”，而沒有價值理論(“公共之心”)的指導，公共管理學就蛻變為一門沒有靈魂的“術”學，而沒有靈魂的“術”，實際上也就是無“道”之“術”。
三、公共之心的檢驗標準：公共性或利他性
在筆者首倡的需求溢出理論①看來，保持公共管理的公共之心的問題，實際上就是保持公共管理的公共性的問題。公共性及其度量尺度，是檢驗公共之心的價值判斷基礎。對于何謂公共(性)的問題，學者們通常從詞源學的視角進行探討和闡述，即從“公共”一詞的希臘文、英文及中文的原本語義中闡明其本質內涵。②但正如弗雷德里克森所明確指出的那樣——“‘公共’一詞的本義大多已經喪失。”¨_(’這表明，由于語義的變遷，以詞源學的視角來探究公共(性)的涵義并不。對于何謂公共或公共性的問題，需求溢出理論放棄了詞源學從“公共”一詞的古義人手來探討其現今內涵的做法，而是直接立足于“公共”的現今涵義，并從現今涵義的“公共”所最早指涉的現象本質中探討“公共”的本質內涵。需求溢出理論認為，人類社會最早出現的含有現今公共涵義的現象或事物(即含有“公共”一詞的詞組所指涉的具體現象或事物)是公共生活，而其他含有現今公共涵義的現象或事物(如公共組織、公共利益等)均依附于公共生活或后于公共生活而產生。這樣，如果我們能清楚地了解公共生活在本質上是一種什么樣的生活，我們也就知道了公共(性)的本質內涵。從公共生活的源頭上看，人類的公共生活無疑起源于人類的群居生活。和動物界的普遍規律一樣，人類選擇群居的原因，也在于更好地保障個體需求得以滿足，進而保存和發展個體和族群。顯而易見的是，僅僅是數量上簡單的物理聚集還不足以形成公共生活，因為此時聚集在一起的個體之間沒有互助或合作，這種群居生活只是多個個體對共同空間的共享生活，是一種有“共”無“公”的聚居生活，而不是真正的公共生活，當然也就不存在所謂的公共性。從群體的角度看，公共性就是群體中個體間的互助性或合作性；從個體的角度來看，個體的活動只有在有益于其他個體時(即具有利他性時)方可形成互助或合作，而無論該個體活動是基于自利的動機還是利他的動機。也就是說，從本源上看，公共性就是群體中個體行為的利他性，而且是外在效果的利他性，而非內心動機的利他性。這種從公共生活中提取出來的公共性的涵義——公共性即利他性，不僅不違背西方詞源學中的公共內涵，而且還得到了西方詞源學的有力支持。“公共一詞的古典含義有兩個來源。首先來自希臘語‘pubes’或者‘maturty’(成熟)，在希臘語的意思中，它們表示一個人的身體上、情感上或智力上已經成熟，它所強調的是，一個人從只關心自我或自我的利益發展到超越自我，能夠理解他人的利益。公共一詞的第二個來源是希臘語‘konon’。英語中的‘common’一詞也來源于此。而‘konon’一詞則來源于希臘語中的另外一個詞語‘kom—os’，意思是關心。把‘common’(共同的)和‘earewth’(關心)這兩個詞與一maturty’(成熟)加在一起就使得‘publc’這個詞意味著一個人不僅能與他人合作共事，而且能夠為他人著想。”‘。由此，需求溢出理論認為，公共管理的公共之心的問題，也就是公共管理的公共性的問題，在深層次上也就是公共管理是否具有利他性的問題。利他性的衡量標準，也就是公共性和公共之心的衡量標準。無論具體的公共管理行為、公共政策或公共組織及公務人員的公共性或公共之心，均以其所具有的或其所輸出的利他性為衡量標準。既然公共性就是利他性，這就意味著某項公共管理活動或制度設計只要具有利他效果，就具有公共性。對于一個官員而言，除了其本人之外的人都屬于他人，這樣，“權為親所用”和“權為民所用”都屬于利他，難道二者在公共性上沒有差別?對此，需求溢出理論做如下回應：及時，官員之親(無論是親屬還是親友)也都屬于“民”，所以“權為民所用”并不地排斥在特定情況下的“權為親所用”。例如，警察的親屬也應受到警察的保護，負責保障房審批的官員親屬也不一定就沒有獲得保障房的資格。由此，權該為誰所用，并不在于所利之“他”是官員之“親”還是非親之“民”，而在于在此特定情形下“他”的需求是否應該用“權”來滿足，或者說在于特定情形下“他”是否具有應該用“權”來滿足的需求。第二，利他性不僅存在著有無之分，而且還存在著程度不同之別。在權力不該為親所用時，“權為親所用”盡管也具有利他性，但其利他性的程度卻與“權為適當的人所用”有著天壤之別，因此二者之間的公共性在程度上也存102在著天壤之別。第三，利他性的程度也就是公共性的程度，其衡量尺度在于所利之“他”的需求的正義性。具體說來，對于保障房的審批官員而言，如果一個申請人對保障房的需求在正義性上高于所有其他申請人對保障房的需求，則無論該人是不是有關審批官員的親屬，審批官員批準其保障房申請便具有較高程度的利他性(即較大的公共性)。而如何衡量某個人的某種需求的正義性，則取決于該需求與其他需求之間的價值比較或價值排序。
四、利他性的衡量尺度：對所利之“他”的需求價值或需求正義的評判
由于公共之心取決于公共性，而公共性就是利他性，所以，利他性的衡量尺度也就是公共之心或公共性的衡量尺度。所謂利他性就是對他人的幫助，也就是對他人需求的滿足。例如，廉租房政策的利他性，是對低收入群體的住房需求的滿足；警察部門的利他性，主要是對民眾的安全需求的滿足。利他性的判斷標準不在于施助方的主觀想象或主觀意愿，而在于受助方的需求滿足情況。在對他人給予幫助或好處的情況下，無論是對這種幫助的利他性有無的判斷，還是對其利他性程度(強弱)的判斷，都是基于對所利之“他”(即受助人或受益人)的需求的判斷，包括對需求的有無和需求價值(即需求正義)的判斷：對于沒有需求的人給予幫助(即對不需要幫助的人給予幫助)，當然談不上有利他性；對于需求價值即需求的正義性較低的人給予幫助，其利他性顯然弱于對需求價值即需求的正義性較高的人給予幫助。需求溢出理論認為，對需求價值或需求正義的評判，最終取決于該需求得不到滿足時的自然后果——對其本人及他人(社會)的自然后果。基于上述分析，需求溢出理論提出了以下三項衡量利他性的標準：
1．利他性有無的衡量標準：需求是否溢出需求溢出理論認為只有在受助方需求溢出的情況下(即受助方的某種需求超出了其本人及其家庭的滿足能力的情況下)，施助方有助于滿足該溢出需求的行為才具有利他性，因為在需求沒有溢出的情況下，即便沒有施助方的幫助，受助方本人及其家庭也能滿足該項需求，因此不會發生該需求無法滿足時的后果。通俗地說，只有在他人需要幫助的時候，“幫助”才可稱為“利他”；而在他人不需要幫助的時候，“幫助”不僅不是“利他”，而且可能是添亂。就此而言，所利之“他”的該項需求(即用利他性來幫助其滿足的需求)是否溢出(即是否超出了其本人及其家庭的滿足能力)，是判斷利他性的首要標準，也是衡量需求正義的首要標準。
2．利他性程度的衡量標準之一(針對同一種類的需求)：需求溢出的程度對于不同人的同一種類的需求溢出而言，利他性的程度取決于需求溢出問題的輕重程度，即該需求超出其本人及其家庭的滿足能力的程度。
3．利他性程度的衡量標準之二(針對不同種類的需求)：需求的價值排序或正義性排序對于不同種類的需求(無論是同一人的不同種類的需求還是不同人的同一種類的需求)溢出而言，利他性取決于不同需求的價值或需求正義。如前所述，對需求價值或需求正義的評判，最終取決于該需求得不到滿足時的自然后果——對其本人及他人(社會)的自然后果。由此，需求溢出理論主張要根據需求得不到滿足的自然后果來對不同的需求進行價值排序(也就是正義性排序)，并以這種價值排序作為對滿足不同需求的公共資源配置(即公共管理活動)的利他性的衡量標準。實際上，無論是前述第1項標準(利他性有無的衡量標準：需求是否溢出)，還是第2項標準(利他性程度的衡量標準：需求溢出的程度)，也都是以需求的價值排序或正義性排序為基準。這樣，利他性的上述三項衡量標準(包括1項利他性有無的衡量標準和2項利他性程度的衡量標準)，實際上采用的是統一的評判尺度，即都是以所利之“他”的需求價值或需求正義為評判尺度。
五、需求價值或需求正義的評判基準：傳宗人理性
需求溢出理論主張以需求價值或需求正義作為利他性(公共性)的統一評判標準，而對需求價值或需求正義的評判要以該需求得不到滿足時所產生的自然后果為依據。但對于不同的需求得不到滿足時所產生的自然后果，不同的人會有不同的感受和評價。例如，一個人可能并不覺得他人生命尊嚴的需求比自己對寵物的愛心需求更有價值或更具正義性——今年我國出現的狗生病被人愛心接力救助但人生病卻無人救助的現象④，以及愛犬人士強求他人向狗下跪磕頭的事例，都是活生生的例證。這種被孟子所強烈譴責的“率獸而食人”②的現象在當今社會的存在，無疑表明，如果沒有統一的評判基準，對需求價值或需求正義的評判將無法操作。人類社會各個族群的興衰(即各種文明的興衰)，實際上是不同地域和人群的公共生活的興衰。而一個文明能否為了長遠需求而節制或犧牲眼前或現世需求，取決于主導該文明的公共管理是否具有并遵循為了長遠需求而未雨綢繆的理性思維。也就是說，一個地域或族群的公共生活能否長久維系并拓展強化，關鍵在于其公共管理者是否具有為了長遠需求而未雨綢繆的理性思維，并是否遵循這種理性思維來配置公共資源。對于這種為了長遠需求而未雨綢繆的理性思維，筆者稱之為傳宗人理性。只有當公共管理者以傳宗人理性為基準來對人的各種需求進行價值評判并根據這種價值評判來配置公共資源時，其所主導的公共生活才能夠長久維系，并能夠在與其他族群或地域的公共生活相競爭時戰而勝之。另一方面，無論古今中外，對個人需求及個人需求所驅動的人的行為作出價值判斷都是公共管理的基本前提。而無論是對需求的價值判斷還是對行為的價值判斷，任何社會都會有包括法律、道德、風俗習慣等在內的各種不同的價值準則——這些價值準則本身就是公共管理的組成部分。在這些形形色色的價值準則中，只有符合傳宗人理性的價值準則才會被更多的人所接受或認同，并一代一代地流傳下去(例如近親不婚的規則)；而不符合傳宗人理性的價值準則即便能在一定時期流行，但最終會被歷史所淘汰(例如王位世襲的規則)。作為一種為了長遠需求而未雨綢繆的理性思維，傳宗人理性包含兩層含義：一是關照他人的理性思維，筆者稱之為身外理性：公共生活只有靠個體的利他性(身外理性的體現)才能維系，而只有公共生活才能保障個體的長遠需求。這種理性思維即老子所說的“是以圣人后其身而身先，外其身而身存。以其無私，故能成其私”。二是關照后代的理性思維，筆者稱之為身后理性：后代利益是現世人利益的延續，而且后代人的利益高于前代人的利益。總括而言，傳宗人理性就是利他理性。
傳宗人理性中的身外理性，不過是“利”同世之“他”；而傳宗人理性中的身后理性，則是“利”后世之“他”。不僅如此，傳宗人理性還把“后世之他”置于比“同世之他”更為優先的地位。簡言之，傳宗人理性就是以后代人眼光或利益(而不是以現世人的眼光或利益)來進行價值評判。基于此，是否或多大程度上有利于人類族群的傳承延續及族群的長遠利益，就成為衡量個人需求價值的客觀標準。與理性經濟人所表現出來的趨利避害、尋樂厭苦、以自我為中心等人性品質相反，傳宗人理性表現出來的是人性的另一面——為了人類整體利益和子孫后代的利益而舍生忘死、勇于奉獻的精神。如果說理性經濟人反映出人類個體的自我意識的話，傳宗人理性則反映出人類個體的族群意識或整體意識；如果說經濟人理性是一種索取或享樂的理性的話，傳宗人理性則是一種奉獻或犧牲的理性；如果說經濟人理性是一種短期理性或現世理性的話，傳宗人理性則是一種遠期理性或可持續發展的理性；如果說經濟人理性追求的是現世人之間的公平的話，傳宗人理性則追求人類的代際公平。傳宗人理性在人類的末日情境中尤其能夠凸顯其公共管理的價值：當人類面臨像影片《2012》那樣的末日災難的時候，只有極少數人可以登船逃生。如何從蕓蕓眾生中選擇少數的登船者，就成為公共管理的首要問題。依據傳宗人理性，這些登船者一定是最有利于人類后代的繁衍生息的人——他們應當是人類優良基因的傳承者、人類文明的傳承者、人類未來挑戰的應對者。以傳宗人理性作為需求價值或需求正義的評判基準，實際上意味著以人類的長遠利益即人類后代的利益來衡量現世人的需求價值或需求正義，從而確定現世人的哪些需求應當優先滿足、哪些需求應當其次滿足、哪些需求應當不予滿足。至于究竟人類的長遠利益有多么長遠?或者說人類最遠的后代究竟為哪一代?傳宗人理性則意味著現世人對人類長遠利益或后代利益的理認知的極限——能想象到人類的未來有多長遠，就以多長遠的后代利益為準。特別需要指出的是，在現實生活中，每一個心智正常的人都基本認同“人無遠慮必有近憂”的道理，因而都多少具有一些傳宗人理性。但什么人對人類利益考慮得最長遠、最周全，什么人就是現實生活中傳宗人理性的最典型的代表。這樣的人實際上就是像中國的堯舜孑L孟或猶太教的摩西那樣的先知先覺者。正如孟子所言：“天之生此民也，使先知覺后知，使先覺覺后覺也。予，天民之先覺者也，予將以斯道覺斯民也。”
就此而言，傳宗人理性實際上也就是先知理性或圣人理性，是人對族群及人類未來的遠見和擔當。基于傳宗人理性，需求溢出理論將人的需求在價值(正義性)上分為三個層級——人道需求、適度需求和奢侈需求。其中，人道需求是指如不滿足則無法生存或失去做人的基本尊嚴的需求，奢侈需求是個人過度享樂和炫耀的需求，適度需求是介于人道需求和奢侈需求之間的個人需求。從人道需求到適度需求再到奢侈需求，這三個層級的個人需求對人類長遠利益(子孫后代利益)的積極作用依次遞減：人道需求涉及到現世人的生存問題，而沒有現世人也就不會有后代人；適度需求涉及現世人的發展問題，而現世人的發展往往是在為子孫后代創造物質和文化財富；奢侈需求雖然也會讓現世人為子孫后代創造物質和文化財富，但其所消耗的過多資源使其對子孫后代的積極作用比適度需求有所減弱。由此，人道需求的溢出后果最嚴重，其次是適度需求，而奢侈需求的溢出后果最輕。這樣，在上述三個層級的個人需求之中，人道需求的價值排序優于適度需求，適度需求的價值排序優于奢侈需求。正因如此，古今中外人類的公共管理無不體現出這樣一種基本傾向：優先保障人道需求，其次保障適度需求，不保障甚至抑制奢侈需求。此外，即便屬于同一層級的不同的個人需求——包括屬于同一層級的同一個人的不同需求和不同個人的同類需求，在其無法滿足時對人類族群的傳承延續及長遠利益所造成的自然后果也會存在差別，因此其價值順序或正義性也有所不同。同理，在同一層級的各種需求之中，其需求溢出對人類族群的傳承延續及長遠利益所造成的自然后果越嚴重，這種需求的價值或正義性就越高；反之，則越低。在此，這種對同一層級的不同需求的價值評判，其基準仍然是傳宗人理性。
六、傳宗人理性的學術淵源：從文化基礎、科學依據到范式和理論的借鑒
盡管傳宗人理性為需求溢出理論所首倡，但其思想內核卻絕非橫空出世，而是有著悠久、深厚的學術淵源。從孟子的性善論和達爾文的進化論，到亞當?斯密的經濟人和道德人(倫理人)假設，再到近晚勃興的后代人權利理論，基本勾勒出傳宗人理性的學術淵源。
1．孟子的性善論：傳宗人理性的文化基礎孟子是我國最早明確系統地提出性善論的古代先賢。針對告子、公都子提出的“生無善無不善也。’或日‘l生可以為善，可以為不善”’之類的觀點，孟子旗幟鮮明地以人性本善予以回應：“惻隱之心，人皆有之；羞惡之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之。惻隱之心，仁也；羞惡之心，義也；恭敬之心，禮也；是非之心，智也。仁義禮智，非由外鑠我也，我固有之也，弗思耳矣。故日：‘求則得之，舍則失之’。”l5_‘’正是在此基礎上，孟子才說出了兩句流傳千古的勵志名言：“人皆可以為堯舜”、“圣人與我同類者”。其實，孟子并沒有無視人性中自私自利的的一面，即所謂的“性惡”或“性不善”的一面，只是孟子將其歸為人的獸性而非人性。孟子明確指出：“人之所以異于禽獸者幾希，庶民去之，君子存之。”_5_㈣孟子還舉例說：“嫂溺不援，是豺狼也。”l5_(‘今人乍見孺子將人于井，皆有怵惕惻隱之心，非所以內交于孺子之父母也，非所以要譽于鄉黨朋友也，非惡其聲而然也。由是觀之，無惻隱之心，非人也；無羞惡之心，非人也；無恭敬之心，非人也；無是非之心，非人也。”¨孟子把人的自然屬性與社會屬性相區分并將人性限定于人的社會屬性的主張，既有力地回應了公都子所主張的“有性善，有性不善”‘’的觀點，也極富遠見地回應了后來韓非子所明確提出的性惡論和當今世界盛行的理性經濟人假設。在筆者看來，孟子性善論的核心，在于肯定人在自然進化過程中所形成的利他傾向，并以此來約束人尚未進化掉的自私自利傾向(獸性)。無論是孟子所說的人之四端(仁義禮智)，還是他所舉例的兩種情形(“嫂溺”和“孺子將入于井”)，都是在肯定人性中的利他性而非自利性。換言之，孟子定義的人性是人的一種利他的理性，而不是自利的理性。正是這一點為筆者提出的傳宗人理性奠定了文化基礎，并成為傳宗人理性的及時層含義(身外理性)的學術淵源。
2．達爾文的進化論：傳宗人理性的科學依據作為一名生物學家，達爾文以其進化論闡釋了生物物種的起源及進化歷程。從進化論的角度看，生物物種的傳宗本能(繁衍和保護幼崽的本能)及其對環境的適應能力(對抗自然和天敵)是生物物種繁衍生息的關鍵所在。而人作為地球上迄今為止最為高級的物種，同樣也是生物進化的結果，是“物競天擇，適者生存”的體現。而在進化過程中，人類選擇了依靠大腦強化(理性思維)而不是依靠四肢強化(爪牙之利)的進化路徑，并表現出明顯的路徑依賴。對于人類的傳宗本能而言，正是基于人的大腦進化，人類的繁殖期不僅突破了其他動物受制于固定發情期的時間限制，而且人類對后代的保護也突破其他動物只對處于幼崽期動物給予保護的時間限制。可以說，對越來越遠的后代給予關懷，這種遠見所體現出來的理性思維，正是人類大腦進化的自然結果，是人的理性思維在時間坐標上的縱向延伸的結果。同時，就人類對環境的適應能力而言，也是基于人的理性思維，人類才選擇了社會化生存(公共生活)的生存方式。正如嚴復在闡釋赫胥黎的天演論思想(即運用進化論分析人類社會)時所言：“夫既以群為安利，則天演之事，將使能群者存，不群者滅；善群者存，不善群者滅。”’顯然，利他者能群，自利者不群；利他者善群，自利者不善群。可見，人的利他傾向實際上也是人的大腦進化(即理性思維)的自然結果，是人的理性思維在空間坐標上的橫向延展的結果。由此，進化論就為人的傳宗本能和利他傾向的縱向延伸和橫向延展提供了生物學的依據。顯然，人的傳宗本能是人的身后理性的體現，而人的利他傾向則是人的身外理性體現。這樣，進化論就為需求溢出理論將二者(傳宗本能與利他傾向，即身后理性與身外理性)結合在一起所形成的傳宗人理性提供了科學依據。
3．亞當?斯密的經濟人和道德人(倫理人)：傳宗人理性的范式借鑒作為西方經濟學的鼻祖，亞當?斯密在《國富論》中對人的自利性(自愛)的闡述被認為是對經濟人假設所做的最早的系統論述，盡管他并沒有使用“經濟人”這一概念。在此之前，斯密在其另一部名著《道德情操論》中著重闡述了人的利他傾向，從而奠定了道德人(倫理人)假設的基礎。與孟子一樣，斯密認為人性中除了有作為理性經濟人的利己(性惡)的一面之外，還有作為道德人的利他(性善)的一面：“無論人們會認為某人怎樣自私，這個人的天賦中總是明顯地存在著這樣一些本性，這些本性使他關心別人的命運，把別人的幸福看成1O6是自己的事情，雖然他除了看到別人幸福而感到高興以外，一無所得。這種本性就是憐憫或同情，就是當我們看到或逼真地想象到他人的不幸遭遇時所產生的感情。這種情感同人性中所有其它的原始感情一樣，決不只是品行高尚的人才具備，雖然他們在這方面的感受可能最敏銳。較大的惡棍，極其嚴重地違犯社會法律的人，也不會全然喪失同情心。”值得注意的是，在其兩部流芳百世的著作中，亞當?斯密更為看重的是肯定道德人假設的《道德情操論》。在斯密的思想中，《道德情操論》是主線，《國富論》只是副線。這從兩部著作的出版及修訂時問中可以得到佐證：《道德情操論》于1759年4月首次出版，后經1761年、1767年、1774年、1781年、1789年五次修訂，而1790年3月亞當?斯密去世；《國富論》于1764年開始寫作(此時《道德情操論》已出版5年并修訂1次)，1776年出版(此時《道德情操論》已初版l7年并修訂3次)，其后歷經3次修訂，1786年的第4版是亞當?斯密生前審定的一個版本——在此之后的3年(1789年)，斯密完成了其對《道德情操論》的第5次修訂。m兩部著作的交替修訂及斯密嚴謹到近乎苛刻的治學態度表明，斯密并不認為經濟人思想與道德人思想存在矛盾或難以兼容共存，而只是認為二者是人性的兩面，這與早于其兩千多年的孟子對人的自然屬性和社會屬性的看法不謀而合。可以說，斯密的經濟人和道德人，為筆者的傳宗人理性提供一個范式借鑒——將人類的某種思維傾向用某種虛擬的人作為人格載體，由此有了傳宗人理性這一稱謂。同時，斯密的道德人思想，也為傳宗人理性中的人的身外理性(對同世人的利他性)提供了有力的支持。
4．后代人權利理論：罩在傳宗人理性頭上的面紗無論孟子的性善論，還是斯密的道德人，都只是肯定了人性中含有利他性的一面，而沒有指明利他性中的所利之“他”究竟包含哪些“他”。實際上，孟子和斯密所肯定的利他性，只是局限于現世人(同時代的人)之間的利他性，而沒有將所利之“他”延伸至尚未出世的后代人。換言之，孟子的性善論和斯密的道德人，還只是肯定了在空間的橫坐標上的利他性，而沒有為時間的縱坐標上的利他性提供明確的支持。而20世紀后期興起的后代人權利理論，則為利他性在時間的縱坐標上的延伸提供了理論基礎，在一定程度上彌補了孟子和斯密對利他性的認識不足，進而為筆者的傳宗人理性的第二層含義(身后理性)提供了思想源泉。后代人權利理論的基本要旨是主張后代人也擁有和現世人同樣的權利，以此來制約現世人對后世所賴以生存的環境及自然資源的消耗。“后代人權利理論由美國當代著名哲學家約爾?范伯格于1971年首先提出。此后，后代人權利理論在環境危機的推波助瀾下以及伴隨著人們環境保護意識的增強得到了進一步的發展，并得到廣大學者的認同。”在此，筆者將施拉德?夫列切特的代際契約理論、喬治?賴特的跨代共同體理論、愛蒂絲?布朗?魏伊絲的代際平等理論和約翰?羅爾斯的代際正義(代際公平)理論以及當下流行的可持續發展理論，都歸人后代人權利理論的范疇。在筆者看來，盡管隨著當今世界環境危機和資源危機的日益加深，越來越多的人成為后代人權利理論的擁躉，但林立總總的后代人權利理論都是在著力闡述為什么我們(現世人)要(應該)承認并保護后代人的權利，而對于為什么我們會(愿意)承認并保護后代人的權利則少有關注。也就是說，現今的后代人權利理論都沒有從人性的深度來揭示現世人之所以愿意并樂于承認和保護后代人權利的內在動因。這樣，現今的后代人權利理論就如同一張面紗，遮住了(盡管已綽約可見)現世人之所以愿意保護后代人權利的人性動因——傳宗人理性。唯有揭開面紗，乃見真容。
七、公共管理的公共之心：基于傳宗人理性的利他之心
綜上，對于公共管理的公共之心，需求溢出理論的基本觀點是：公共管理的公共之心，取決于公共管理活動(包括制度、政策等抽象行為)的公共性；而公共管理活動的公共性，實際上就是公共管理活動的利他性；公共管理活動的利他性，取決于是否有助于滿足他人的需求，無助于滿足他人需求的公共管理活動肯定不具有公共性；而有助于滿足他人需求的公共管理活動是否具有利他性，則取決于其所滿足的他人需求是不是該人的溢出需求——超出其本人及其家庭滿足能力的需求；有助于滿足他人的溢出需求的公共管理活動的利他性的強弱程度，則取決于該溢出需求得不得滿足所產生的自然后果，即需求溢出的自然后果。需求溢出的自然后果取決于兩個方面，一方面取決于需求溢出的程度，另一方面取決于該需求的正義性或該需求的價值。而衡量一種需求的正義性或價值的基準，則在于人的傳宗人理性，即在關注同世人利益的同時更為關照人類長遠利益或子孫后代利益的理性思維。同時，之所以將需求是否溢出作為利他性之有無的衡量標準，以及之所以將需求溢出的程度作為衡量需求溢出的自然后果的標準之一，同樣也是基于以傳宗人理性為衡量基準的需求價值或需求正義。簡言之，公共管理的公共之心也就是基于傳宗人理性的利他之心。
作者：劉太剛 單位：中國人民大學 公共管理學院
公共管理學畢業論文:圖書館公共管理學論文
1公共管理學中重要概念解析
無論采用哪種研究視角來闡釋公共管理學的內涵，學者們均有這樣的共識：公共管理學的研究對象是公共部門的管理(特別是政府管理)；主要內容是研究公共組織(主要是政府)如何有效地提供公共物品；基本依靠系統分析方法、比較分析方法、實驗分析方法和案例分析方法等，研究公共組織理論、政府改革與治理、政府作用、公共政策、公共部門績效評估、公務員制度等公共部門的人力資源管理、公共財政管理等基本內容，同時研究第三部門管理、公共部門戰略管理、公共管理倫理等問題，其中“公共行政”“公共政策”“公共事務”“公共物品”“治理”等是公共管理學的重要概念。所謂公共行政是指政府特別是執行機關為公眾提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執行政策和法律，關注的焦點是過程、程序以及將政策轉變為實際的行動。所謂公共政策是由政府所制定的涉及公眾利益關系、有明確目的和方向，并以一定的價值觀為基礎的計劃、規劃或所采取的行動。公共政策既是一個孤立的決定，也是由一系列的活動所構成的過程。公共物品是指具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應；而非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。“治理”一詞自20世紀90年代以來被廣泛用于經濟社會領域，如今在公共管理領域也得到重視，常常取代“公共行政”和“政府管理”。治理指的是政府、社會團體等公共行動者共同處理公共事務的活動，以公民的需求為出發點，主要強調國家與社會、政府與市場、私域與公域之間的合作。公共管理學的這些主要理論與概念可以充分地應用于圖書館領域，特別是公共圖書館(以下簡稱“公共館”)領域。
2公共管理學對圖書館管理實踐的影響
筆者在中國知網上通過篇名檢索“公共管理”“圖書館”，并加以領域限制，得到文獻281篇；經過人工篩選，與主題確切相關的僅11篇文獻，由此看出這一主題尚沒有得到重視，尚未成為研究熱點。在11篇文獻中，2005年1篇，2007年1篇，2008年1篇，2009年1篇，2010年3篇，2011年2篇，2013年2篇，其中4篇著重介紹公共管理理論在高校圖書館中的應用。
2.1對圖書館理念的影響
2.1.1辦館主體的明確新公共管理中治理主體、政府作用理論運用到圖書館管理中，確定了政府在圖書館事業中的主體性地位。張靜指出，雖然隨著社會發展，我國公共文化服務體系的主體有所擴充，政府并不是的主體，但政府作為公共文化服務組織者和監督者的地位沒有變化，仍然是公共文化服務的核心主體；同時政府部門介入圖書館很有必要，這是由公共文化產品的特殊屬性決定的，比如非競爭性、非排他性和外部收益性，這些特征決定了無法通過市場進行公共文化信息資源的配置，只有通過政府主導來實現統一的資源配置、人財物管理、技術標準和服務規程，才能保障圖書館的順利運作。2.1.2社會角色的確立新公共管理理論要求重塑政府與社會的關系，積極探求政府在社會發展變化中的角色轉變。這種理念應用到圖書館管理中，要求圖書館應根據社會變化，重新審視自己的社會角色以及定位自身所處的社會地位，需要構建一個將圖書館文獻資源和知識服務覆蓋到所有地區的圖書館服務體系，堅持讀者的導向地位，目的是滿足讀者的需求，建立圖書館網點，主要是以省市圖書館為中心館，同時整合社區的資源，并且通過計算機網絡技術進行鏈接，實現公共館的近距離服務。湯蕾還提出要重視市場需求和顧客的反饋，樹立大圖書館意識，即以人為本和資源共享的服務意識，從而保障公民公平享用文獻資源和公共服務的權利，以此為出發點來發展圖書館事業。2.1.3競爭意識的培養在信息化高度發展的今天，圖書館引入新公共管理中的市場導向理念很有必要。楊小玲、肖希明提出，對圖書館的管理不能局限于圖書館內部的組織管理，而應在分析圖書館所處的社會大背景下，通過舉辦活動等宣傳圖書館，樹立良好的社會形象，比如通過圖書館營銷來推送圖書館的服務，以此提高圖書館的知名度和社會競爭力。在如何提升圖書館的競爭力方面，宋曉蓉則提出應將管理與績效考評相結合，充分調動員工的積極性，從而增強圖書館的競爭力；并提出構筑圖書館的營銷模式，比如通過建立網站宣傳圖書館，開展知識講座、文化交流、專題報告，了解讀者的信息需求，調整營銷模式。湯蕾提出將公共管理學中的競爭機制引入館員管理之中，主要通過技能競賽、輪崗交流、館際交流和崗位競爭等形式培養館員的競爭意識和危機意識，以此樹立圖書館員的服務意識和責任意識。2.1.4人力資源的管理新公共管理對下層管理機構與人員也有新的要求，即要增加下層管理機構和人員的管理權限，這一點反映出對人才的要求。應用到圖書館中，就是圖書館應該建立多序列、多層次、多要素的動態人才結構，以更好地組織圖書館資源，服務圖書館用戶。宋曉蓉提出，為了提高圖書館服務水平，實現圖書館的社會價值，應該從圖書館員入手，為他們提供更多接受教育和升職的機會，以此提高圖書館員工的綜合素質，使圖書館員能各盡所能，提高他們的工作積極性。
2.2對圖書館管理結構的影響
新公共管理中的分權與授權的理論可應用到圖書館組織結構調整中。傳統圖書館的金字塔組織結構已不能滿足現代圖書館的管理活動，在管理方式上應更加靈活，主要做法是變縱向管理為橫向型、矩陣式管理，適當分權，放寬下層部門的工作權限，明確各自的職責范圍，使圖書館的組織結構更加適應時代的發展變化。
2.3對圖書館業務的影響
2.3.1業務的選擇性外包業務外包將民事中的合同制引入公共管理領域之中。周曉蓉等提出，圖書館可引進公共管理業務外包的管理思路，目的是將工作人員從非主流、非技術性、非重點的工作中解脫出來，使館員有更多的時間與精力投入圖書館更有價值、更具創新性與挑戰性的工作中，創造更高的勞動價值及社會效益。關于公共館總體外包，陳俊翹等指出，國內研究僅限于新公共管理對圖書館內部管理創新方面，對公共館整個經營方式改變的探討較少，而國外學者已注意到新公共管理對公共館總體外包的影響。2.3.2經費的預算與分配經費是圖書館資源建設的重要組成部分。圖書館是否能提供合格的公共產品，很大程度上取決于經費的預算與分配是否科學合理。從公共管理學角度看，經費是社會公眾交付給圖書館進行使用的公共資源，具有公共屬性，這意味著公眾對圖書館經費的預算與分配具有知情權，其使用應以為讀者服務為中心，分配過程應有公眾參與。2.3.3圖書館資源的利用效率周曉蓉等認為，資源稀缺和資源的合理分配利用是經濟學理論框架的基礎，社會在組織生產各種產品時所需要的資源(包括人和物)都是有限的，圖書館在生產產品(服務)時同樣面臨資源緊缺和合理利用的問題，比如圖書館觀念落后，圖書館的藏書、館舍、設備、人等生產要素分配不合理，資源共享程度低都會導致資源浪費。
3公共管理學對圖書館事業發展的影響
公共管理學對圖書館建設的影響，一方面是對圖書館內部建設的影響，比如，公共管理學中分權和授權理論對圖書館組織結構的影響；公共部門績效評估對圖書館制度、人員、資源分配等方面的影響；另一方面是對圖書館外部建設的影響，比如，公共管理學中的多中心治理理論鼓勵社會各界力量參與辦館；對于政府間關系的探索，同樣對圖書館間關系的進一步發展提供了參考的依據。筆者采用公共管理學常用的案例分析法，選擇幾個經典圖書館發展問題案例，試圖運用公共管理學理論進行分析，以剖析公共管理學理論對圖書館事業的影響。
3．1對圖書館事業整體控制的影響
案例一：文化部組織公共館評估。2013年全國公共館第五次評估對2230個公共館采用新的評估指標體系進行評估，評估結果為：一級館859個、二級館640個、三級館731個。這是典型的政府部門對公共部門進行績效評估，而公共部門績效評估正是新公共管理學的主要內容之一。公共部門績效評估一方面能對公共部門的公共管理進行監督，促進其發展；另一方面也能鑒別公共部門決策者和管理人員能力的高低。全國公共館評估在微觀層面是對圖書館個體業績、社會貢獻的認可；在中觀層面是對公共館履行社會職能、執行公共政策效果、項目管理實施狀況、提供公眾服務數量和質量等的測評；在宏觀層面是對政府在滿足公民閱讀需求時應履行的職責進行評估，體現出經濟的健康和發展、政治的民主與穩定、公民物質與文化生活水平的提升、社會的公平正義。
3.2對明確圖書館辦館主體的影響
案例二：社會力量參與公共館建設。國家在公共館建設上不僅不拒絕，反而非常歡迎社會力量的參與。無論是2008年的《圖書館服務宣言》還是《公共圖書館法(草案)》，都明確提倡與鼓勵各種社會力量參與公共館建設。現代公共館誕生之日起，公共性、公益性、公平性等社會屬性決定了其建設和發展主要依靠公共財政支持，而公共財政的使用則依靠政府來執行，這就決定了公共館的發展是關系到所有社會成員的公共事務，政府必須扮演公共館建設的主體角色。當然，在經濟尚未高度發達的時期，公共財政投入還不能支撐公共館所有運行經費，不足以滿足所有民眾的文化需求，任何國家和地區都歡迎各種社會力量積極參與公共館建設，以各種資源的投入彌補公共財政投入的暫時不足。但是，無論各種社會力量有多大熱情和力量，無論在局部區域民辦圖書館發揮了多大的作用，從事業發展整體看，政府都必須承擔公共圖書館事業建設主體的社會角色。現代社會中，政府扮演著公共物品的提供者這一重要角色，公共物品具有非排他性。公共館作為公共物品，政府的建設主體地位是不容動搖的。比如，2007年北京市東城區市民中心正式開辦，它定位于黨的領導、政府負責、社會協同、公眾參與，建設政府、民間組織與市民之間的溝通交流和互動的窗口、平臺與橋梁紐帶，以求實現政務公開、政社合作和政民互動的基本功能。市民中心最重要的突破在于構建了“政府、民間組織、市民”三方協作平臺，取得較好的反響。該案例給圖書館提供了很好的參考，對于圖書館建設，政府雖然是辦館主體，承擔著主要責任，卻不能只依靠政府，公民與社會組織的參與也是圖書館發展的力量。
3.3對確定圖書館服務對象的影響
案例三：高校圖書館是否應該向市民開放。有人說我國普通高校(民辦高校除外)與公共館一樣，主要依靠公共財政支持，因此高校圖書館(以下簡稱“高校館”)也應與公共館一樣，向所有社會成員開放；還有人說，高校館資源豐富，而在寒暑假這些資源無人問津，造成社會資源浪費，所以應向社會開放。對于這一問題，筆者認為：及時，高校館與公共館不同，并非向所有人開放，能進入大學學習的人必須通過自己的努力跨越非常高的門檻(所謂競爭性)，即使高校主要依靠公共財政支撐學校運行，不可否認，學生的學費已構成所有經費中非常重要的一塊，因此，高校館主要是為學校教學和科研提供服務。第二，高校承擔著培養人才、科學研究和服務社會三個重要的職能。高校館一直以各種方式(人才培養、學術交流、學術成果、重要文獻查閱、書目數據庫建設等)對社會提供有條件的服務。公共財政的使用具有非常明確的專指性和紀律性，切塊的蛋糕該給誰吃就必須讓誰吃、該怎么吃就必須怎么吃。所以高校館不等同于公共館。第三，高校館應不應該與公共館一樣向社會成員開放，這個問題其實隱含著另一個問題：為什么提出要求高校館向社會成員開放？是因為公共館不能滿足社會成員的閱讀需求。公共館為什么不能滿足社會成員閱讀需求？是因為公共館現有資源(文獻、設備、場地、座席等)配置不足。為什么公共館資源配置不足？是因為社會公眾閱讀需求越來越高，政府公共財政投入存在缺口。問題的根源找到了，仍然屬于公共管理學的問題，仍然是政府投入不足的問題。短時間不可能解決公共財政投入不足的問題，高校館在基本滿足本校教師學生讀者需求的前提下，可將富余資源(文獻、時間、空間等———如果確實有富余的話)以特殊的約定來服務社會，但像公共館那樣開放則不可能。社會責任不同，社會角色不同，高校館可以在一定條件下替政府排憂解難，但不可能替政府買單。至于有的地方政府要求高校館承擔公共館職能，或者要求公共館與高校館合作承擔學校圖書館的功能，筆者只能報以良好的祝福。
3.4對完善圖書館組織結構的影響
案例四：黨的十八大和十八屆三中全會對深化文化體制改革的部署。2014年2月28日中央深化改革領導小組第二次會議審議通過的《深化文化體制改革實施方案》指出，2014年的一個工作要點是穩妥推進公共館、博物館、文化館、科技館等組建理事會試點，基層綜合性文化服務中心建設試點等。從國外經驗看，圖書館理事會就是圖書館事務的集體管理主體，管理權限一般處于政府主管行政部門之下、館長之上。圖書館理事會制度的涵義，國內學者已有一些觀點，比如蔣永福認為圖書館理事會制度是指由理事會來行使決策權力的圖書館微觀管理體制；張洪彬認為理事會制度倡導的是一種開放、民主、高效的經營管理方式，在運行機制上主要以信息交流機制、公民參與機制、社會監督機制為保障；馮佳認為公共圖書館理事會制度真正體現了政府推動全社會參與公共圖書館的管理。理事會制度是否符合國情，能否更好地解決我國公共館管理中的關鍵問題，這需要通過試點試驗后才能得出結論。但從理論上說，政府應該切實履行好辦館主體的職責，解決好市場機制造成的分配不均的問題，充當公共物品的提供者，保障社會公平，為公共館的進一步發展提供政策、財政上的支撐。而從組織結構來說，理事會的結構或許更適合時代的發展。不過，效果如何，需由實踐來檢驗。
4公共管理學理論引入圖書館應注意的問題
4.1理論基礎層面要注意有所調整
新公共管理理論建立在現代管理學理論及經濟學理論基礎之上，理論基礎是經濟理論，理念以追求經濟利益為出發點。過度看重經濟效益，忽視社會公平正義，這一點與作為社會公益性機構的圖書館背道而馳。楊小玲、肖希明進一步提出，在將新公共管理引入圖書館時需要注意倫理道德問題，因為新公共管理的一些理念弱化了傳統行政的道德約束。作為社會公益機構的圖書館如果過度引進新公共管理理念，推崇新公共管理的經濟價值觀，將違背圖書館以人為中心、滿足讀者需求的服務理念和目的。所以，圖書館在引入公共管理理論時要有所調整。
4.2組織結構層面要注意適度平衡
圖書館在借鑒新公共管理中的分權理念時應該處理好集權與分權的關系，把握好度，處理好各部門間的關系。新公共管理理論中提倡的組織結構屬于扁平化、橫向的管理模式，這種模式雖說具有靈活性的特點，但也容易造成權力的分散、管理層的架空，不利于行政命令的執行，使各部門之間的聯系不順暢。在引入圖書館管理中時，不僅需要借鑒新公共管理中關于組織結構扁平化的理論，而且要注意防范上述幾種問題的出現，使圖書館的管理活動朝著有利于圖書館事業發展的方向前進。
作者：王茜楊玉麟單位：西北大學公共管理學院圖書館學專業西北大學公共管理學院教授
公共管理學畢業論文:行政學公共管理學論文
一、行政管理學的基本概念
1從管理或功能的角度。
在科學管理行政研究時期，科學管理運動蓬勃興起，要求政府同樣實行科學管理，改進行政方法。在這一時期，管理過程研究學者法約爾，他首先提出了管理是經營一部分，并提出管理的五大職能，即計劃、組織、指揮、協調和控制。在同一時期行政學家懷特也對行政進行了研究。也就是說，行政在某種程度上就是管理，都是為實現管理目標而進行的一系列活動。通過懷特的研究，他將行政學的研究重點轉向了行政管理內部，轉向技術性細節，滿足了行政管理作為一門獨立學科的要求。
2.從三權分立的角度
孟德斯鳩提出的“三權分立”思想，是現代西方民主制度的核心，通過權力的分立制衡，來達到國家權力的平衡運行。從三權分立角度來理解行政，國家的立法權、行政權及司法權，分別由議會、政府及法院分別行使。那么行政就是與立法、司法并立的三權之一，是國家行政組織（除立法、司法組織以外）所從事的政務管理活動。由此，從三權分立的角度，確定了行政活動的范圍。由此，行政本身就是管理，行政管理就是國家行政組織依法對國家和社會公共事務及其自身事物進行的一系列組織和管理活動。
二、行政學、公共行政學、行政管理學學科名詞之間的關系
“行政學”一詞最早由德國學者斯坦因提出，而行政學真正開始成為一門學科，則始于威爾遜。19世紀末，伴隨著西方主要資本主義國家向城市化、工業化的邁進，尤其是在美國，為了反對政治腐敗、政黨分贓制帶來的弊端，要求改革政府體制，擴大政府行政職能。現行的政府體制已經不能適應日益復雜的社會公共事務。“公共行政學”一詞則出現在科學管理理論產生之后，根據管理學研究的不同側重點，有以企業研究為主要對象的企業管理，也有以政府研究為主要對象的公共行政。公共行政是國家行政機關行使政治權力的政治性管理活動，具有強制性，管理的是國家社會的公共事務以及自身事物。當時管理學在我國剛剛興起，人們通常把政府機關的管理活動習慣的稱為行政管理。在政府和學界的共同推動下，行政管理學作為一門獨立的學科很快被確立并發展開來。學者們對其定義為：行政機關依法管理國家和社會事務及其自身事物。行政管理學作為學科名詞具有濃厚的時代特征。總之，在我國行政學界，不管是行政學、公共行政學，行政管理學，他們所表述的主體都是國家行政組織即政府部門，客體是國家和社會事務及其自身事物，活動準則都是依法管理。因此，這三個學科名詞內涵一致。
三、行政管理學與公共管理學的關系
公共管理學是研究公共部門管理過程及其規律的學科，主要研究公共部門如何高效率的為社會提供公共服務和公共產品的學科。行政管理學與公共管理學的相同點：在研究范圍方面，行政管理學和公共管理學都研究政府組織即純粹的公共部門，如何高效率的為社會提供公共服務和公共產品。行政管理學與公共管理學的差別：及時，研究范圍不同。公共管理學的研究范圍除了純粹的公共部門之外，還包括作為準公共部門的第三部門。行政管理學研究的是純粹的公共部門的管理及其規律性問題。前者的研究范圍要大于后者的研究范圍，可以看作是整體和部分的關系。第二，研究主體和客體不同。在公共管理學看來，管理的客體包括政府組織在內的所有公共部門，并不強調政府的主體地位。而在行政管理領域，政府機構既是主體也是客體。當政府作為主體時，強調對國家和社會事務的管理。當政府作為客體時，強調對自身事物的管理。在公共管理學看來，國家行政組織和企業組織一樣，只是在性質和方式上有不同。
作者：李苗苗單位：西北政法大學政治與公共管理學院
公共管理學畢業論文:客觀屬性構建公共管理學論文
編者按：本文主要從公共管理的概念與類型辨析；社會性是公共管理的共同內涵；應當注意的兩個問題；根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系進行論述。其中，主要包括：內涵是關于事物的本質屬性、關于公共管理概念、公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀、關于公共管理類型、概念的外延是指該概念囊括的所有事物、國家公共事務、政府公共事務、社會公共事務、公共管理主體的社會性內涵、國家的社會職能、政府的社會服務作用、公共管理對象的社會性、公共管理活動和過程的社會性、公共管理的社會性與政治性是相輔相成的、公共管理的邏輯起點：公共問題、積極創造條件，不斷向較高（終）目標邁等，具體請詳見。
內容提要：該文提出了公共管理的簡明概念；并把公共管理劃分為國家公共管理。政府公共管理和社會公共管理；在此基礎上，闡釋了社會性是三大公共管理學科共同內涵。另外，簡要闡述了社會性與政治性的相互關系，提出了有關公共管理學科建設的建議。
關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家主權統一和領土完整，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“主權者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“主權者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性
公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如馬克思主義所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，馬克思主義理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題
上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的標準。
2．政治性是社會性的保障，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向較高（終）目標邁
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
在具體思路上，筆者認為按內涵與外延去尋找構建學科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個“個別——一般——個別”的認識辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點。這些共同點大體有：（l）公共管理及其相關概念分析；（2）公共管理的邏輯起點：公共問題；（3）公共管理的歷史發展：傳統與現代；（4）公共管理的組織機構：國家、政府、社會組織；（5）公共管理的理論基礎：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責、功能與任務；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務；（8）公共管理的運作過程：決策、執行與監督；（9）公共管理的保障：戰略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質基礎：稅收與公共財政；（12）公共管理的行為規范：道德與法；（13）公共管理的績效評估：定量與定性，公共與效率。
學科建設之中還有課程設置問題。總體而言，經過多次專家組研討、論證并通過國務院學位委員會辦公室審定頒布的公共管理碩士（MPA）專業學位的課程設置方案是合理的和可行的。只是，如果筆者提出的公共管理社會性內涵的意見能夠成立的話，那么社會學似乎應成為一門獨立的專業基礎課程，加進核心課程之列，使專業基礎課程變成政（治）、法（律）、經（濟）、管（理）、社（會）五大基礎理論支撐的學科體系。同時，應該從各個方面去加強學生的社會學基本理論和基本方法的學習，提高學生從社會學方面去分析問題和解決問題的能力，使學生的綜合素質更加趨向完整和優化。
公共管理學畢業論文:新公共管理學完善政府管理論文
編者按：本文主要從新公共管理運動的啟示；中外學者對公共管理基本模式的理解；評述進行論述。其中，主要包括：目前我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題、新公共管理思潮的出現與各國行政改革的浪潮是密不可分的、公共管理研究，特別是新公共管理學是在公共行政學發展的基礎上產生的、國外對公共管理學模式的理解，是仁者見仁、智者見智、它更傾向于從效率、有效性和服務質量等方面來關注結果、公共管理（學）的界定、公共管理主體、公共管理的客體、公共管理的職能、新公共管理學的發展是在國外行政改革的實踐與傳統公共行政學的發展中誕生的、把“管理”看成是圍繞實現目標的過程，旨在提高效率等，具體請詳見。
我國即將啟動MPA項目。因為MPA（MasterofPublicAdministration）被譯為“公共管理碩士”，即其中的Administration被譯成“管理”，而不是如以往那樣更多地譯成“行政”，因此，MPA內涵的外推使得公共管理從來沒有象今天這樣如此受人關注。我們認為，無論是從理論還是實踐的角度，公共管理都存在著許多重大問題尚未討論清楚，十分有必要對其展開爭鳴。比如，PublicAdministration與PublicManagement都翻譯成“公共管理”，它們之間的區別究竟在哪里？難道僅僅是適用層次不同？有些學者認為，Administration指層次高的管理，Management指層次低的管理。如果是這樣的話，我國研究生專業目錄在管理科學類中，把一級學科“公共管理”定為“PublicManagement”，而把二級學科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在MBA中BusinessAdministration譯為“工商管理”，這里所用的Administration，又如何用層次的高低來解釋？也有人認為Management主要用于操作層面，更多地從技術角度討論管理問題。
一、新公共管理運動的啟示
目前我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題，比如廈門大學陳振明教授在他主編的《公共管理學》一書中介紹了西方政府管理（行政學）的發展與演變歷程中所出現的三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。②國家行政學院季明明教授在“當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起”一文中也指出，當代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統公共行政學體系，為公共管理學科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務、公共政策構成了公共管理學科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內相關文獻，應該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。
1.新公共管理思潮的出現與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑政府運動”。在凱恩斯理論的影響下，當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔的任務越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大；另一方面政府中官僚機構膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數國家都要求政府進行改革。人們在“實用主義”、“小政府意識形態”、“商業動力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務特別是公共物品（服務）民營化；推進社區主義，建立理想的政府、市場、社區三足鼎立的公民社會；加強公共部門與私營部門的合作，發展非政府、非營利性組織；用企業精神再造政府，把企業管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。
在全社會和學術界都在反省政府的角色與作用時，英、美、新西蘭等國政府掀起了一股大力推進行政改革的浪潮。在英國，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的行政改革方案。從“階段革新計劃”到“公民憲章運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業的管理機制、保障公共服務的內容與標準、提高公共服務的質量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國的里根政府發動了一場大規模地放松甚至廢除政府管制的變革運動，并由此設計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結果負責的新體制。克林頓政府繼續推進政府職能市場化改革的進程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機制引入政府機構，大力降低行政成本，建立“顧客導向”的管理服務體系，以企業精神重塑政府，使政府機構成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進，因而它備受人們的關注。新西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業性的職能與可以開展競爭的服務，從公共部門中分離出來；財務報告、預算、撥款等均需要考慮績效；在政府部門中區分決策與執行兩種不同功能；按契約中規定的競爭原則，在政府部門的部長與執行官之間，簽定“績效協議”、“采購協議”等，強化各自的職能。⑤
西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。“新公共管理被學者冠以各種不同的名稱（如‘經理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎的公共管理’、‘以企業家精神重塑政府’等），這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任”。⑥
2.公共管理研究，特別是新公共管理學是在公共行政學發展的基礎上產生的。本世紀六十至七十年代，批判傳統公共行政學的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學、政策科學與公共選擇學派。新公共行政學一反以往過于重視效率的價值觀，在傳統公共行政學的目標中加入了“社會公平”，圍繞著“分權”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認為在不平等競爭中，這種角色本質上是欺負弱勢群體的幫兇。⑦政策科學在一定意義上講，也是針對傳統公共行政學過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執行割裂開來等問題而發展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構建到政策方案制定，從政策執行到政策評估展開討論，并提出要改善政策系統，提高政策質量。公共選擇理論以方法論上的個人主義為出發點，證明市場是最有效的機制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會所需要的公共產品和服務通過市場來提供。總之，新公共行政學、政策科學、公共選擇學派都從學科建設方面，有力地批判了傳統公共行政學，為它的發展與完善提供一定新的理論依據。然而由于各自的弱點與缺點，它們并沒有獲得預想結果。
七十年代美國有許多企業管理學院將研究范圍由企業內部管理擴展到外部的社會管理，產生了被人們稱之“企業管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學型”的公共管理模式，而是從企業的角度來研究公共管理，認為公、私部門的管理實質上并無大的差異，企業管理的技術與方法可以運用到公共部門。人們為了統一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學這個學科。⑧盡管人們對新公共管理的基本問題仍缺乏共識，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學”也如“政策科學”那樣為“公共行政”的一個分支等看法，不可能得到人們的普遍承認。
二、中外學者對公共管理基本模式的理解
應該說，國外對公共管理學模式的理解，是仁者見仁、智者見智。有人把公共管理的實質內涵定義為政策分析、財務管理、人力資源管理、信息管理與對外關系。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會對“公共管理”的看法是：它更傾向于從效率、有效性和服務質量等方面來關注結果；高度集權的科層結構已為分權式的管理環境所取代，在分權體制下，不僅關于資源配置和服務供給的決策更強調后者，而且也為民眾和利益集團的反饋限定了范圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來以低成本為基礎的更有效的政策結果；它極大地關注由公共部門所直接提供的服務效率，包括在公共部門內部和公共部門之間營建競爭性環境；它強化了公共核心部門的戰略能力，以指導政府的變革，并允許政府自動地、有彈性地、以低成本對外部變化和各種利益需求作出反應。⑩
我國大陸學者對新公共管理運動的研究目前仍處于起步階段。多數文章還是以介紹國外研究的現狀為主。我們能看到的有關公共管理的專著有三本，其中之一是我國行政學界德高望重的老前輩夏書章先生的新作《現代公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個方面，從他們的著作中摘錄出有關內容供討論。
1.公共管理（學）的界定
只限于指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限于指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業和所有其他非政府部門、單位的公共事務的管理（其實企業內部也有行政管理）都不得越過其所管轄的范圍和事項。（夏書章）(11)公共管理學是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學問。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進社會整體協調發展，采取各種方式對涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動進行調節控制的過程。（張良）(13)
2.公共管理主體
傳統的行政學把行政的研究范圍局限于政府行政機關的行政管理活動上。盡管它們是研究的核心主體，但公共管理學不僅明確地將其他國家機關（立法、司法機關等）當作研究對象，而且也把其他公共組織的管理活動納入其研究范圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國家機構的廣義政府，而且還涉及執政黨的機構。（張良）(15)
3.公共管理的客體
公共管理的客體：社會問題、公共項目、公共財產和資源。社會問題是那些只有屬于政府職責范圍內、需要解決的問題。公共項目是最直接的可見對象。公共財產和資源主要包括公共設施、公共物品和產品、公共信息資源、社會人力資源、公有企業和公司。（張良）(16)
4.公共管理的職能
任何一個團體、單位、部門都有大體相同或相似的、關系全局和全過程的工作項目，如決策、計劃、組織、人事、領導、協調、監督、財務等等。（夏書章）(17)公共管理從屬于一般的管理過程，更多地是一種政治過程，其公共性與政治性的特征十分明顯，同樣它要具備決策、計劃、溝通、協調等基本環節。（陳振明）(18)公共管理是一個由問題確立、解決方案的提出到決策實施和效果評估這樣一個基本過程。計劃、組織、協調和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)
三、評述
幾乎所有國內外學者都承認，新公共管理學的發展是在國外行政改革的實踐與傳統公共行政學的發展中誕生的。它的產生為完善政府管理提供更有力的理論基礎。盡管有人把它稱之為公共行政學的分支或者公共行政學的新范式，但它絕不是傳統意義上的公共行政學。
關于公共管理活動的范圍界定，有些學者把它確定為在政府（廣義或狹義）內；有些學者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學者把它再外推到除政府組織外的其他團體、單位，包括企業在內。因為他們都有共同的關系全局和全過程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。
與公共管理活動范圍相聯系的就是公共管理主體問題。對此國外相當多學者仍然認為政府是主體，而國內學者多數都認為是政府以及相關的公共組織。
因為公共管理實質上是一種管理，所以為了能地了解公共管理產生的來龍去脈，十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質。
資本主義早期，商業經濟的發展與生產的社會化，使企業逐步成為社會重要的經濟組織形式，一方面競爭成為經濟發展的動力，另一方面資本家把追逐利潤較大化作為自己的目標。那時人們關注的管理實質上是企業管理，而企業管理的本質是以最少的人力和物力來實現目標和任務。這就是說管理，具體到企業管理，它一開始的定位就是效率，即利潤較大化。這自然需要研究效率問題。泰勒對這問題的闡述可能更加露骨：“在科學管理上，勞資雙方在思想要發生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉向盈利增加的數量上，使盈利增加到如何分配盈余的爭論成為不必要。通過共同努力就能創造比過去大得多的盈余。”(20)泰勒正是通過他提出的科學管理，以此提高企業的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點。他認為實現管理的高效，具體地說就是要做好“計劃、組織、指揮、協調、控制”，也就是人們通常提到的五大職能；并把企業管理中這些理論又進一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發展史上的科學管理時期。
這種講效率并以效率為中心，強調整個管理過程都圍繞著效率的思想，幾乎影響了管理學發展中的全部內容，因而就產生了國內外絕大多數管理學家對管理的定義：管理可看成是這樣一種活動，即它發揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，并實現某個目標。（雷恩）(21)每當人們聯合起來去實現某一個目標時，他們就創造了一個組織，它有潛力完成任何一個獨立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得使用各種資源來達到特定目標。聯合并指導使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計劃、組織、領導和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)
由此可以看出，他們把“管理”看成是圍繞實現目標的過程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計劃、組織、控制、激勵等手段。這種定義一直在西方管理學思想史中留下了深深的烙印。至于我們國內的絕大多數管理科學著作，差不多對“管理”也都是這樣定義：“管理是通過計劃、組織、控制、激勵和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達成組織目標的過程。”(23)這種從企業管理總結出來的管理思想，在向其他領域外推時，始終都強調以下幾點：1.管理的目標是既定的。2.管理是一個過程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財力等。4.實現資源有效配置的手段是計劃、組織、控制和激勵等。
人們自然會想到，公共領域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業管理是有區別的，區別就多在“公共”二字上。公共組織中的目標與企業目標即追求利潤較大化的目標是不同的。公共目標也考慮“效率”因素，但同時還必須考慮“公平”因素。后者在泰現所獲取的目標較大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會問題，因而管理不會簡單地都表現在資源的協調上。社會問題一旦成為公共管理問題，它就是公共管理的邏輯起點。這種從問題出發，以制定與實施解決問題的方案為中心，并需要評價執行效果好壞的思路，正好與公共政策研究的基本思想是相同的，難怪有人說公共管理可視為一種政策管理。
企業管理為了效率，為了有效地配置資源，其實現手段或者叫做管理的職能是計劃、組織、控制、激勵。毫無疑問，公共管理的有效性也與這些職能相關。但前面已經提到，公共管理不僅要注意到效率問題，而且要研究公平問題，以及與此聯系密切的公共責任、公共權力、公共道德、公共文化等。
企業管理目標因為非常明確，所以人們往往更多地注意過程管理。而公共管理的目標是效率和公平，這既要關注過程又要關注結果。西方從事公共管理學研究的很多學者，已經充分認識到對結果管理進行研究的意義。公共管理由注重過程轉向注重結果，這無疑是合理的，但關鍵是如何實現過程管理與結果管理的統一，以保障實現效率與公平的統一。
綜上所述，由最早從企業管理中提煉出的“管理”內涵，運用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質的差別的。它們分別作為“管理”類的分支有其共性的一面，但因各自研究對象上的差別，又各有其個性的一面。對企業管理來講，管理主體認為企業目標十分清楚，那就是實現利潤較大化，因而更多地著力于提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計劃、組織、控制等環節上，這是一種過程管理。對公共管理來說，其目標是實現效率與公平的統一；除了要掌握好決策、計劃、組織、控制等環節外，還要認真履行公共責任，用好公共權力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會問題，如何增進公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要講過程管理，又要講結果管理。也許有人會問，以上所討論的“公共管理”的內容在“行政管理”中不是被人討論過碼？它們之間有什么差別？我們的回答很簡單：那就是管理主體不同。也許還會有人問，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領域，包括企業中的行政活動，這中間又有什么差別？我們的回答也很簡單：公共管理的本質集中體現于公共利益上。除那些不以營利為目的的公有企業外，多數企業管理的本質是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它們之間的根本差別就在一個“公”字上。我們認為，以營利為目的的企業活動中的“行政管理”不屬于公共管理范疇，即使它們部分地承擔了為社會提供公共產品（服務）的責任，即使它們在管理活動中也有決策、計劃、組織、控制等事關全局和全過程的項目需要做，因為對這些項目的研究是屬于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以營利為目的是區分企業管理與公共管理的一個必要條件而不是充分條件，關鍵還要看組織活動的宗旨，在根本上是否謀求社會的公共利益。一個組織、小團體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會的公共利益。
公共管理學畢業論文:把握公共管理學發展拓寬政策科學研究論文
編者按：本文主要從公共政策學的緣起；公共管理學的發展背景、特征及對政策學的影響兩個方面進行論述。其中，主要包括：政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經濟發展所產生的巨大影響、“政策分析”一詞則是美國經濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的、要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發展的背景與趨勢、傳統的公共行政學、新公共行政學和政策科學、70年代后政策科學的發展及其特征、新公共管理學、“新公共管理”運動對傳統的公共行政學和政策科學提出了嚴峻的挑戰等，具體材料請詳見。
面向21世紀的中國政策科學必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學）發展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學發展的未來取向，拓寬政策科學的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學的知識創新。
一、公共政策學的緣起
政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。它的出現被視為“當代公共行政學的最重要的發展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領域的一次革命性變化。政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經濟發展所產生的巨大影響，使它成為各國政界和學界共同關注的學科。現在政策科學已構成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。
一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現則是他與卡普蘭在1950年合著的《權力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學：范圍和方法的新近發展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學中的政策研究方向，即政策科學的對象、性質和發展方向作出規定，奠定了政策科學發展的基礎，成了政策科學誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現代政策科學的奠基人”；政策科學作為一個獨立學科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學構想》（1971）和《政策科學進展》（1971）的出版為代表，這些著作構成政策科學發展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國經濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關系頗為復雜，有的學者將兩者當作同義詞使用；有的學者將它們加以區別，用“政治科學”作為一個總的學科領域名稱，強調它的跨學科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學的一個分支，強調政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征。
二、公共管理學的發展背景、特征及對政策學的影響
盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問，是一種“統一的社會科學”（元社會科學），但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來，政策科學與經濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領域新范式或新途徑的出現，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發展的背景與趨勢。
政府及公共部門管理研究領域成為相對獨立的學科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發展、演變過程中，該學科領域經歷了三次范式轉變，即從傳統的公共行政學到新公共行政學和政策科學，再到新公共管理學三次重大突破。政策科學可以說是政府管理研究領域發展到一定階段的產物。
1.傳統的公共行政學
形成于本世紀20、30年代，其理論基礎是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統的公共行政學有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強調層級制和規章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務員的終身受雇和政府組織的穩定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規制）；（6）要求結果的公平。
早期公共行政學采取了一種形式主義或靜態的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當地過分推崇（價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視）。傳統的公共行政學范式由于公共管理學科本身的發展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉變。
2.新公共行政學和政策科學
在60年代末、70年代初的興起，標志著公共行政學范式主導地位的終結以及政府管理研究新范式的出現。但是沒有最終取代傳統的公共行政學而成為公共管理研究的主導范式。新公共行政學學派的代表作是《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統公共行政學的一系列基本觀點，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強調政治與行政的連續性以及行政管理與價值的關聯，并尋求具有靈活性的行政組織結構。因此，分權、權力下放、項目管理、組織發展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學強調以“公平”為核心，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學的先驅漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的師承關系。
與此同時，西方公共管理研究領域出現了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學或政策分析途徑的興起。針對傳統公共行政學過分強調的組織結構（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執行）分離等弊端，政策科學的倡導者主張一門以政策制定系統和政策過程作為研究對象，并以端正社會發展方向，改善公共決策系統和提高政策質量為目標的新學科，從而形成了政策科學研究的新范式。
拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學范式因自身的局限性而在70年代以后的發展中遇到了一些難題：一是將政策科學當作一種統一的社會科學（即它既整合多種學科的知識和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學為自己確立的目標過于宏偉，難以在短時間內突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統，端正人類社會的發展方向，回避各國的政治制度和意識形態的差別和對立，因此被斥為“披著科學外衣的意識形態”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環節特別是政策執行和評估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學后來的發展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學的近二、三十年的發展，提出政策科學需要在14個方面加以突破，包括提供關于政策制定和政策科學的哲學和智力的理解；增加歷史和比較的觀點，真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創新；研究元政策制定和統治設計；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學科基礎；開發各方面的方法論、方法和技術等。
3.70年代后政策科學的發展及其特征
政策科學朝著新的方向發展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學領域理解為一門應用性的社會科學學科）迅速成長壯大。其實，在50年代到60年代中期，政策研究領域成長的較大推動力并非來自于社會科學家，而是來自于運籌學家、系統分析家和應用數學家。運籌學、管理科學和系統分析的定量方法及技術的發展實際上構成政策科學以及政策分析方法論的基礎。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目，它的倡導者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會的基本方向問題或一般的政策系統及過程作為自己的主要研究對象，而主要關注現實具體的政策問題，因而政策分析方法及技術在其中占有核心地位。與政策科學相比，政策分析的應用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當事人或委托者；其研究對象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學科共同體中較容易形成有關方法論和學科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術的成熟，使得政策分析比起政策科學來更容易取得突破，較快地建立起相對成熟的學科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。
其次，70、80年代，政策科學加強了對政策過程的其他環節尤其是政策執行及評估的研究。這種由政策制定向政策執行的研究重心轉移，構成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現的一個契機（公共管理在某種意義上可以說是政策執行的管理）。哈佛大學肯尼迪政治學院首先發表了一篇《公共政策執行問題的報告》，指出政策執行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個忽略或錯失了的環節－政策執行，必須加以補充，才能使政策生效；加州大學的普雷斯曼和韋達夫斯基等則對奧克蘭實驗案例進行詳細的跟蹤研究，寫成經典性的《執行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執行，仍將導致失敗。這一時期出現了種種的政策執行理論，如行動理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學與公共行政學日益相互融合，并最終導致新公共管理范式的出現。公共政策與行政管理如同一個硬幣的兩面，密切相關，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國政策研究領域的最的組織——政策分析與管理學會的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進組織政治與公共政策的相互融合。
再次，政策研究的理論基礎發生了變化。如果說，70年代以前政策科學的理論基礎主要是政治學的話，那么70年代以后的理論基礎主要是經濟學了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學理論；70年代以后，經濟學途徑在政策研究上逐漸居于主導地位，其中公共選擇理論的興起是一個典型代表，該學派用經濟學的假設、理論和方法研究非市場決策，即公共決策問題，在政策科學上產生了相當大影響。這種理論基礎由政治學轉向經濟學也正是后來的新公共管理范式的一個基本特征。
，政策科學的視野及主題進一步拓寬，如加強了政策價值觀或公共政策與倫理關系問題的研究；比較公共政策研究的發展；社會、政治理性取代經濟和技術的理性；政策管理以及政策網絡管理和戰略研究的加強等等。
4.新公共管理學
到了80年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在英美等國出現了一種“新公共管理”運動，這種運動的目標是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學科相關的知識和方法，創立一個新的公共管理尤其是政府管理的知識框架，以適應當代公共管理實踐發展的迫切需要。新公共管理學者來自于公共行政學、經濟學、政策分析、管理學等學科領域；它突破了傳統公共行政學的學科界限，把當代經濟學、政策科學、管理學、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統公共行政學、政策科學的某些主題基礎上，在研究領域及主題上有重大的突破與創新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學更多地從經濟學的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理理論”或“市場導向的公共行政學”；它提供了一種當代公共管理的新模式，在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業和社會的關系時提供了一整套不同于傳統行政學的新思路。“新公共管理”運動對傳統的公共行政學和政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共部門管理學科的又一次范式轉變。這種范式正逐步取代傳統的公共行政學和政策科學的范式而成為當代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學到政策科學再到公共管理學是西方公共部門管理研究發展的三個階段，但更地說，在目前西方公共管理學界中，傳統的公共行政學、政策科學和新公共管理學三種范式共存，它們是公共管理研究領域的三種學派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學術團體、雜志、研究綱領和學術活動（甚至在美國公共部門管理研究的學院的名稱也體現這一點，有的仍然稱“公共行政學院”，有的叫“公共政策學院”，有的則命名為“公共管理學院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領域碩士的統稱）。
公共管理學畢業論文:公共管理學科發展特征論文
面向21世紀的中國政策科學必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學）發展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學發展的未來取向，拓寬政策科學的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學的知識創新。
一、公共政策學的緣起
政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。它的出現被視為“當代公共行政學的最重要的發展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領域的一次革命性變化。政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經濟發展所產生的巨大影響，使它成為各國政界和學界共同關注的學科。現在政策科學已構成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。
一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現則是他與卡普蘭在1950年合著的《權力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學：范圍和方法的新近發展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學中的政策研究方向，即政策科學的對象、性質和發展方向作出規定，奠定了政策科學發展的基礎，成了政策科學誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現代政策科學的奠基人”；政策科學作為一個獨立學科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學構想》（1971）和《政策科學進展》（1971）的出版為代表，這些著作構成政策科學發展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國經濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關系頗為復雜，有的學者將兩者當作同義詞使用；有的學者將它們加以區別，用“政治科學”作為一個總的學科領域名稱，強調它的跨學科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學的一個分支，強調政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征。
二、公共管理學的發展背景、特征及對政策學的影響
盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問，是一種“統一的社會科學”（元社會科學），但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來，政策科學與經濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領域新范式或新途徑的出現，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發展的背景與趨勢。
政府及公共部門管理研究領域成為相對獨立的學科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發展、演變過程中，該學科領域經歷了三次范式轉變，即從傳統的公共行政學到新公共行政學和政策科學，再到新公共管理學三次重大突破。政策科學可以說是政府管理研究領域發展到一定階段的產物。
1.傳統的公共行政學
形成于本世紀20、30年代，其理論基礎是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統的公共行政學有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強調層級制和規章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務員的終身受雇和政府組織的穩定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規制）；（6）要求結果的公平。
早期公共行政學采取了一種形式主義或靜態的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當地過分推崇（價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視）。傳統的公共行政學范式由于公共管理學科本身的發展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉變。
2.新公共行政學和政策科學
在60年代末、70年代初的興起，標志著公共行政學范式主導地位的終結以及政府管理研究新范式的出現。但是沒有最終取代傳統的公共行政學而成為公共管理研究的主導范式。新公共行政學學派的代表作是《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統公共行政學的一系列基本觀點，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強調政治與行政的連續性以及行政管理與價值的關聯，并尋求具有靈活性的行政組織結構。因此，分權、權力下放、項目管理、組織發展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學強調以“公平”為核心，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學的先驅漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的師承關系。
與此同時，西方公共管理研究領域出現了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學或政策分析途徑的興起。針對傳統公共行政學過分強調的組織結構（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執行）分離等弊端，政策科學的倡導者主張一門以政策制定系統和政策過程作為研究對象，并以端正社會發展方向，改善公共決策系統和提高政策質量為目標的新學科，從而形成了政策科學研究的新范式。
拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學范式因自身的局限性而在70年代以后的發展中遇到了一些難題：一是將政策科學當作一種統一的社會科學（即它既整合多種學科的知識和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學為自己確立的目標過于宏偉，難以在短時間內突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統，端正人類社會的發展方向，回避各國的政治制度和意識形態的差別和對立，因此被斥為“披著科學外衣的意識形態”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環節特別是政策執行和評估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學后來的發展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學的近二、三十年的發展，提出政策科學需要在14個方面加以突破，包括提供關于政策制定和政策科學的哲學和智力的理解；增加歷史和比較的觀點，真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創新；研究元政策制定和統治設計；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學科基礎；開發各方面的方法論、方法和技術等。
3.70年代后政策科學的發展及其特征
政策科學朝著新的方向發展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學領域理解為一門應用性的社會科學學科）迅速成長壯大。其實，在50年代到60年代中期，政策研究領域成長的較大推動力并非來自于社會科學家，而是來自于運籌學家、系統分析家和應用數學家。運籌學、管理科學和系統分析的定量方法及技術的發展實際上構成政策科學以及政策分析方法論的基礎。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目，它的倡導者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會的基本方向問題或一般的政策系統及過程作為自己的主要研究對象，而主要關注現實具體的政策問題，因而政策分析方法及技術在其中占有核心地位。與政策科學相比，政策分析的應用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當事人或委托者；其研究對象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學科共同體中較容易形成有關方法論和學科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術的成熟，使得政策分析比起政策科學來更容易取得突破，較快地建立起相對成熟的學科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。
其次，70、80年代，政策科學加強了對政策過程的其他環節尤其是政策執行及評估的研究。這種由政策制定向政策執行的研究重心轉移，構成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現的一個契機（公共管理在某種意義上可以說是政策執行的管理）。哈佛大學肯尼迪政治學院首先發表了一篇《公共政策執行問題的報告》，指出政策執行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個忽略或錯失了的環節－政策執行，必須加以補充，才能使政策生效；加州大學的普雷斯曼和韋達夫斯基等則對奧克蘭實驗案例進行詳細的跟蹤研究，寫成經典性的《執行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執行，仍將導致失敗。這一時期出現了種種的政策執行理論，如行動理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學與公共行政學日益相互融合，并最終導致新公共管理范式的出現。公共政策與行政管理如同一個硬幣的兩面，密切相關，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國政策研究領域的最的組織——政策分析與管理學會的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進組織政治與公共政策的相互融合。
再次，政策研究的理論基礎發生了變化。如果說，70年代以前政策科學的理論基礎主要是政治學的話，那么70年代以后的理論基礎主要是經濟學了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學理論；70年代以后，經濟學途徑在政策研究上逐漸居于主導地位，其中公共選擇理論的興起是一個典型代表，該學派用經濟學的假設、理論和方法研究非市場決策，即公共決策問題，在政策科學上產生了相當大影響。這種理論基礎由政治學轉向經濟學也正是后來的新公共管理范式的一個基本特征。
，政策科學的視野及主題進一步拓寬，如加強了政策價值觀或公共政策與倫理關系問題的研究；比較公共政策研究的發展；社會、政治理性取代經濟和技術的理性；政策管理以及政策網絡管理和戰略研究的加強等等。
4.新公共管理學
到了80年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在英美等國出現了一種“新公共管理”運動，這種運動的目標是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學科相關的知識和方法，創立一個新的公共管理尤其是政府管理的知識框架，以適應當代公共管理實踐發展的迫切需要。新公共管理學者來自于公共行政學、經濟學、政策分析、管理學等學科領域；它突破了傳統公共行政學的學科界限，把當代經濟學、政策科學、管理學、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統公共行政學、政策科學的某些主題基礎上，在研究領域及主題上有重大的突破與創新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學更多地從經濟學的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理理論”或“市場導向的公共行政學”；它提供了一種當代公共管理的新模式，在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業和社會的關系時提供了一整套不同于傳統行政學的新思路。“新公共管理”運動對傳統的公共行政學和政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共部門管理學科的又一次范式轉變。這種范式正逐步取代傳統的公共行政學和政策科學的范式而成為當代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學到政策科學再到公共管理學是西方公共部門管理研究發展的三個階段，但更地說，在目前西方公共管理學界中，傳統的公共行政學、政策科學和新公共管理學三種范式共存，它們是公共管理研究領域的三種學派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學術團體、雜志、研究綱領和學術活動（甚至在美國公共部門管理研究的學院的名稱也體現這一點，有的仍然稱“公共行政學院”，有的叫“公共政策學院”，有的則命名為“公共管理學院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領域碩士的統稱）。
公共管理學畢業論文:公共管理學研究論文
最近一段時間以來，有關公共管理學的問題引起了行政管理學界的關注。其中一個基本問題是：公共管理學與行政管理學到底是一種什么關系？一種觀點認為，從國外的研究情況來看，公共管理學就是行政管理學，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認為，公共管理學與行政管理學是有區別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認為，在今天的中國探討公共管理學與行政管理學的關系，不能僅僅以西方學者的觀點為依據，而主要應根據中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學界定來確定公共管理學的研究范圍，然后在此基礎上探究公共管理學與行政管理學的關系。
一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區別
人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區分。例如，傳統社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規律，當代一些社會科學家將整個社會部門區分為三大部門：及時部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業的特點但又不同于工商企業，往往被稱為公共企業或公益企業；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構。前者如在城市中由市政府投資興辦和經營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構、社會福利機構、非營利性的公共醫療機構以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。
政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：及時，政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理。這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產、經營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質的提高和智力開發，等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力。把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權力就其性質而言，它總是表現為社會中占統治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自于全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質上都是公共的，當然，由于社會性質的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權力來實現其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非常基礎的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也?贍芟硎芄參鍥罰此降摹搭便車”現象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務組織，從理念上講，它應該把全體公民當成自己的服務對象，它不應該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應該是一種“公益人”而不應該是一種“自利人”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。在這里，公共利益應該理解為全體公民的共同利益。當然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實?/P>
競爭性工商企業作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：及時，競爭性工商企業的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業的所有者所有，因而是一種非公共資源。當然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯合，但其產權是非常明確的，因而每個人所享有的權益也是非常明確的；在我國，國有資產也將逐步從競爭性行業中退出。在有些競爭性企業，雖然國有資產還占有很大比例，但已實行所有權和經營權分離，企業享有充分的自主經營權，實行自負盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業為社會所提供的產品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產生外部效應。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業的行為價值取向是本企業利益的較大化。競爭性工商企業活動所遵循的是“經濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業利潤的較大化。盡管企業必須提供社會所需要的產品，并在這個過程中創造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產品只是手段，其目的是追求自身利潤的較大化。這種經濟人的實質正如18世紀英國經濟學家亞當·斯密在其著名的《國民財富的性質和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經濟學家眼中的“經濟人”，這也是競爭性工商企業的基本特性。
以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業所占有的是一種產權明確的非公共資源。二是在它們為社會所提供的產品和服務方面，政府組織所提供的是一種公共產品和公共服務（包括對社會公共事務的管理），而競爭性的工商企業為社會所提供的則是一種私人化的產品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業則往往以其自身利潤的較大化作為其行為的價值取向。
二、關于第三部門及其與公共部門的關系
第三部門即公共企業或非政府公共機構既不同于競爭性工商企業，也不同于政府組織，但又既與競爭性工商企業相聯系，也與政府組織相聯系。在保羅·A薩繆爾森、威廉·D.諾德豪斯所著的《經濟學》一書中有這樣一道供討論的問題：“思考一下一種從純粹公共物品到純粹私人物品序列是有用的。在一張紙上畫出這種序列并用下面這些例子填上：純粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、純粹公共。”[2]（第1211頁）這個問題表明，從私人物品到公共物品之間存在一個鏈條，并且這個鏈條又存在著由細（私）到粗（公）的變化。同樣，在競爭性工商企業與政府組織之間也存在著一個鏈條，這個鏈條也是變化的，即第三部門由這樣一個鏈條構成：公益性企業、公共事業、非政府公共機構。及時類組織即公益性企業，如城市自來水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投資或政府投資為主體，為社會提供公共服務或準公共物品，生產由政府壟斷，其服務或產品價格由政府定價；但實行企業化管理，自負盈虧，必要時由政府補貼。如果套用薩繆爾森等人的話來說，這類組織所生產的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性質屬于（競爭性）企業化傾向比較明顯的準公共部門。第二類組織即公共事業，如公立幼兒園、小學、中學；公立高等院校；政府投資興辦的科學研究機構；政府興辦的社會福利機構，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福利院等。這類機構的基本特征是：主要由政府投資，所需資金主要由財政提供，部分資金由其為社會服務所得收入予以補充；其基本功能是為社會提供公共服務或準公共產品，其服務或產品價格由政府定價；但一般不實行企業化管理，政府對這些組織實行必要的行政管制，要求這些組織的活動優先體現政府的意圖，甚至直接用來為實現政府的目標服務。這類組織所生產的物品或提供的服務，按薩繆爾森的說法，是大部分公共的。第三類組織即非政府公共機構，如中國婦女聯合會、青年聯合會、學生聯合會、中國青少年基金會等，這類組織活動所需的經費一般可能由政府或財政提供，如中國婦女聯合會等組織便是如此；也不一定由政府或財政提供，如中國青少年基金會便是如此。但無論其經費是否由政府或財政提供，它的職能在很大意義上與政府相似，承擔著很多有關社會公共事務的管理工作或公共服務工作。這類組織所提供的服務基本上是純粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三類組織除了分別具有上述特征外，它們還有一個共同特征，這就是非營利性。當然由?謖餿嘧櫓哂械摹骯殘浴背潭鵲牟煌撬哂械摹胺怯浴背潭紉膊煌R話闥道矗諞煥嘧櫓咕哂幸歡ǖ摹壩保礎胺怯浴背潭冉系停壞詼嘧櫓疚蕖壩被蛑揮猩倭俊拔⒗保胺怯浴背潭冉細擼壞諶嘧櫓推涫抵識允粲諭耆蕖壩弊櫓蚨欽嬲胺怯浴鋇摹？杉印壩浴閉庖惶卣骼純矗諶棵龐紗印吧倭坑弊櫓健拔⒗弊櫓俚健拔抻弊櫓庖幌盜兇櫓蠆棵毆鉤傘?/P>
人們通常所說的公共部門應該既包括“純粹的”公共部門即政府組織，也包括“準”公共部門即第三部門。第三部門之所以被歸入公共部門，主要原因在于：及時，第三部門主要是一些從事公益事業的組織，其生產或活動的基本目標是公益性，即為公共利益服務，這與政府組織即“純粹的”公共部門的目標是一致的。第二，第三部門市場化程度較低或非市場化，其生產、活動的內容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關系，甚至被當做政府組織用來實現其目標的一個重要工具。第三，第三部門為社會提供的產品也往往是一種公共物品或“準”公共物品，這與政府為社會所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部門的投資主體或提供資源的主體也主要是政府。當然，在現代市場經濟條件下，某些第三部門也應向私人資本開放，允許私人資本進入某些第三部門，毫無疑問這是對的，甚至是一種趨勢。但私人資本在這些領域的投資不可能是市場化的，它必須受政府的高度控制，其產品或服務價格必須接受政府的行政管制。第五，第三部門的“非營利性”與政府組織以“公共利益”作為行為價值取向的目標或原則是一致的，即都是以一種“公益人”而非“經濟人”的面貌出現的。從這個意義上說，第三部門很難被歸入私人企業部門或競爭性工商部門，盡管它不屬于“純粹的”公共部門，將它稱之為“準”公共部門是合理的。
三、關于公共管理學的研究范圍及其與行政管理學之同異
什么是公共管理學？簡單地說，就是研究公共部門管理過程及其規律的科學，主要是研究公共部門如何高效率地為社會提供公共服務和公共產品的科學。既然公共部門既包括作為“純粹的”公共部門的政府組織，又包括作為“準”公共部門的第三部門，因此，公共管理學不僅僅要研究政府組織的管理問題，而且也要研究作為第三部門的公益企業和事業組織、非政府公共機構的管理問題。政府組織的管理問題與第三部門的管理問題共同構成公共管理學的研究范圍。
從上述關于公共管理學的研究范圍的觀點看，公共管理學與目前我國學界所公認的行政管理學至少在研究范圍上存在著明顯的區別。早在20世紀30年代，英語中的PublicAdministration一詞就被譯為“公共行政”，至80年代這一學科在我國恢復時，“公共行政”一詞廣泛地被“行政管理”所代替。在政府和學界的共同推動下，行政管理學作為一個相對獨立的學科被很快地發展起來。從那個時候起，我國的行政管理學就被定義為研究政府組織及其管理社會公共事務的規律的科學，這是人所共知的事實。也就是說，從目前我國的實際狀況看，行政管理學的研究范圍僅僅是政府組織自身的管理以及政府組織對社會公共事務的管理。至于第三部門的管理問題，即公益企業與事業組織的管理問題、非政府公共機構的管理問題，則在行政管理學的視野之外。
據此，我們認為，僅就研究范圍而言，行政管理學與公共管理學在以下方面是共同的：無論是行政管理學還是公共管理學都必須研究“純粹的”公共部門即政府組織的管理問題，把探討政府組織如何高效率地運用公共資源為社會提供更有效的公共服務或提供更多的公共產品作為自己的重要研究內容。因此，政府部門的組織問題、領導問題、決策問題、執行問題、監督問題及其管理過程中的規律性問題，既是行政管理學關注的重要問題，也是公共管理學關注的重要問題。對這些問題的關注和探究，構成了行政管理學與公共管理學的共性問題，也就是二者之間的相同點。
但是，公共管理學與行政管理學至少在以下幾個方面存在著差別：
及時，公共管理學的研究領域不僅僅是作為“純粹的”公共部門的政府組織的管理及其規律問題，而且還應包括作為“準”公共部門的第三部門的管理及其規律性問題，而行政管理學的研究領域僅僅限于“純粹的”公共部門即政府組織的管理及其規律性問題。僅就這一點而言，公共管理學與行政管理學就存在著明顯的區別：前者的研究范圍要大于后者的研究范圍，或者說，前者所探討的范圍是后者的一部分。從這個意義上說，公共管理學與行政管理學的研究范圍之間的關系可以看成是整體與部分的關系。
第二，公共管理學所研究的是“純粹的”公共部門與“準”公共部門管理過程中共有的規律性問題。在公共部門中，“純粹的”公共部門與“準”公共部門之間是存在著明顯區別的，既然二者之間存在著區別，它們各自的管理方式及其規律也是有所不同的，也就是說，它們各自都有特殊的管理方式和管理規律。研究這些特殊的管理方式和規律并不是公共管理學的任務，而是行政管理學、公共事業管理學等學科的研究任務。同時，我們還應看到，“純粹的”公共部門和“準”公共部門既然都是公共部門，因此，它們除了具有各自特殊的管理方式和管理規律外，還應有共同的管理方式和管理規律，研究各種公共部門所共有的管理方式和管理規律才是公共管理學的任務。由此看來，公共管理學的研究對象是全部公共部門所共有的管理方式與管理規律，而行政管理學的研究對象則僅僅是“純粹的”公共部門所特有的管理方式和管理規律。從這個意義上說，公共管理學與行政管理學的研究對象之間的關系可以看成是一般與個別的關系。
第三，公共管理學所關注的是公共部門如何高效率地利用現有公共資源為社會提供更多的公共服務和公共產品，它在研究“純粹的”公共部門即政府組織時，也是把政府組織當成一個為社會提供公共服務和公共產品的機構的，研究的重點是如何把政府機構自身管理好，以便更有效地為社會提供公共服務和公共產品；在公共管理學看來，包括政府組織在內的所有公共部門都是管理的客體，至于政府機構作為管理社會公共事務的主體地位，公共管理學則關心不多，而這一點正是行政管理學所十分強調的。行政管理學把政府機構既看成是管理的客體，又看成是管理的主體。當它把政府機構看成是管理的客體時，它所強調的是要把政府機構自身管理好；當它把政府機構看成是管理的主體時，它所強調的是要求政府把社會公共事務管理好。而在公共管理學的視野里，政府組織與工商企業一樣，只是性質以及方式不同罷了。因此，公共管理學更強調公共部門自身的管理，而行政管理學則更強調公共部門（“純粹的”公共部門）對社會公共事務的管理，這也是公共管理學與行政管理學的區別。
