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管理行政論文:城市管理行政執法和市容管理重點工作及主要措施
20__年是挑戰與機遇并存的一年，我們將按照縣委、縣政府20__年主要工作和對城市管理工作提出的要求迎接挑戰，搶抓機遇，奮力拼搏，努力做好以下主要工作：
一、重點工作
（一）公正、文明做好城市管理行政執法
1、全力參加新城區拆遷工作。
在新城區拆遷安置指揮部統一部署下，抽調重兵，一方面參加對拆遷范圍內拆遷項目的測繪評估和政策宣傳、動員等基礎工作，另一方面做好房屋拆除過程中的人力和機械保障工作，確保新城區拆遷工作的順利進行。
2、加大力度打擊違法建設。
打擊違法建設是09年工作的重中之重，我們將一如既往地在城市規劃區內集中力量，明確責任，晝夜巡查監控，發現一處，拆除一處，嚴厲打擊違法建設，有效降低縣政府拆遷安置成本，同時通過多種途徑加強與被拆遷戶的溝通，力求得到大多數群眾的理解和支持。（自09年元月以來，已拆除違法建設1800多平方米，特別是春節期間，通過與國土執法大隊和府城鎮聯合執法，取得了很好的效果）。
3、規范城市管理秩序。
20__年我們將認真改進城市經營管理方式，在做好公告、公示、宣傳、教育的同時，加大對城區亂停亂放、亂搭亂建等違規、違章行為的行政處罰力度，并采取流動巡查和定人定崗監管相結合的辦法，明確責任，嚴格追究制度，努力實現城區主要干道（街道）車輛有序停放，人行道無亂停亂放及占道擋路現象。
4、嚴厲打擊城區車輛渣土亂倒行為和拋灑滴漏現象。
對城區道路亂倒渣土和拋撒滴漏現象進行24小時巡查和設點監控，實行運輸車輛無縫化管理，同時，頂住說情風，嚴格依法行政，實現渣土運輸行業規范化，使建筑渣土亂倒行為和石英砂等運輸車輛拋灑滴漏現象得到有效遏制。
（二）強化市容環衛管理工作
1、加強城區流動攤點管理，禁止占道經營，落實門前三包。
20__年我們將科學設定攤位，合理規劃范圍，明確經營要求，加強城區流動攤點、占道經營和廣告招牌的規范管理，按照疏與堵結合、教育與處罰結合、宣傳與整治結合，突出重點部位、重點地段、重點時間段，逐路、逐店、逐點推進，整治不留死角，實現招牌廣告設置規格統一、色調協調，經營攤點統一管理，入店經營，主要街道無占道經營，攤位周邊無污染現象。
2、改革環衛管理機制，提高城區環境衛生質量
20__年，我們在確保環衛職工隊伍穩定和城市主要街道潔凈衛生的基礎上，積極改革環衛管理機制。把城區路段按清掃難易程度分成一、二、三類，制定不同清掃標準等次和待遇檔次，形成工資待遇同工作量和工作質量掛鉤機制。同時加大監督檢查力度，根據工作人員完成工作任務及狀況，隨時調整工作路段和工資待遇，充分調動環衛工人的積極性，努力提高城區環境衛生質量。
3、繼續做好城區公共廁所規劃和建設工作。
20__年我們將按計劃分別對主干道和人流密集場所進行公廁改建，重點建設詹家巷、北菜市等10個公共廁所，做到布局合理，管理規范，解決市民入廁難和環境臟的問題，為居民提供文明、衛生的生活環境。
4、做好接管后的六個消費品市場的建設與管理工作。
春節前，按省政府要求，工商部門把府城、臨淮、武店、小溪河等六個消費品市場移交我局，根據此六個市場的現狀制定改造計劃和管理方案，我們將在有關部門和鄉鎮的協助和配合下。確保市場繁榮、經營有序，管理規范，無安全隱患。
（三）全力以赴完成今年招商引資工作和縣委、縣政府中心工作任務。
二、主要措施
1、加強學習，增強責任感、緊迫感和使命感。
加強全局干部職工政治學習和業務學習，努力提高干部職工的思想素質和工作能力，樹立與時俱進、創新創造的發展新理念，增強自身的責任感、緊迫感和使命感，奮力打造一支能征善戰、執法文明、作風過硬的干部隊伍。
2、強化效能建設，落實目標任務。
按照縣委、縣政府的總體部署，從全局高度確定09年我局工作目標和所屬單位分目標，很抓落實。一是明確工作分工，責任到人，全員定崗、定責，實行準軍事化管理；二是制定一系列的崗位管理考核制度，加強崗位管理，加大考核力度，實行末位淘汰制、違法行政和錯案追究制；三是強化目標績效考核，切實精簡審批事項，嚴格督查，厲行問責，理直氣壯地管好人、辦好事。
3、加強黨風廉政建設。
一是把推進黨風廉政建設工作作為一項重要政治任務納入全局工作的總體規劃，列入重要議事日程，統一研究部署，采取有效措施提高干部職工廉潔自律的自覺性和主動性；二是把黨風廉政建設與做好民生工程相結合，及時解決群眾反映強烈的
熱點難點問題；三是定期召開專題民主生活會，開展批評和自我批評，充分發揚民主，集大家智慧，又好又快地推進工作。4、創新執法方式。
實現城市管理跨越式發展，重點是創新管理體制，提高隊伍素質，創新執法方式：一是部門協作，整合力量，聯合執法。根據執法需要/:請記住我站域名/，與公安、建設、府城鎮、臨淮鎮、工業園、國土等部門和單位聯合執法，增強執法效果；二是建設城市管理視頻監控系統，實現城管辦公自動化、移動指揮智能化、監控可視化，最終打造“數字城管”基礎平臺，以完善城市管理監控指揮體系；三、配備攝像機和數碼相機，用科技手段及時收集證據，確保每一起執法案件的處理不出現紕漏，杜絕違法行政和辦錯案，提高我縣城管執法能力和管理水平。
在新的一年里，我們將堅持以民為本，把群眾滿意不滿意作為一切工作的出發點和最終歸宿，真正做到情為民所系，權為民所用，利為民所謀，使城市管理行政執法和市容管理工作再上一個新的臺階，在新的歷史時期實現城市管理跨越式發展，為__經濟又好又快發展創造一個良好的城市環境。
二九年二月二日
管理行政論文:淺析影響城市管理行政執法人員工作積極性的原因及對策
文秘站刊登
【論文摘要】城市管理是一項社會系統工程，涉及面廣、難度大、矛盾多，特別是隨著生活水平的不斷提高，人們對生活環境的要求日益迫切；城市管理的職能和范圍的不斷擴大，較大限度地調動城管執法人員工作積極性是城管執法機關履行職責、維護城市環境的明亮、整潔、有序的根本保障，是加強城管執法隊伍正規化建設，推動城管事業向前發展的內在動力。建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的城管執法隊伍，就必須充分調動起廣大執法人員的工作積極性，這是當前城管執法工作的一項重要任務。作為一名在城管工作最基層的同志，在實際工作中，常遇到一些實際問題，現結合幾年來城市管理執法工作中的實踐，對當前影響城管執法人員工作積極性的原因作簡要分析，并就對策作初步探討。
【關鍵詞】城管執法 積極性 原因 建議
及時章 當前城管執法人員工作積極性不高的表現
（一）不良心理表現
作為城市管理主力軍的城市管理行政執法隊伍在保障良好的市容環境秩序的同時，由于職責多、任務重、標準高、要求嚴、影響大等諸多壓力，使得部分城管執法隊員們產生了一些心理問題，工作積極性不高。有如：
1、特權心理。認為城市管理就是簡單的處罰，自己頭頂國徽，身穿制服，就可以為所欲為，處罰隨意性大。在執法時追求結果，忽視與執法對象和群眾的溝通，缺少執法藝術，工作方式方法簡單，甚至出現暴力執法的現象。
2、自卑心理。由于城市管理綜合執法正處于發展的初級階段， 基礎建設相對落后，辦公條件、通訊設施、車輛裝備等均與其他執法部門有較大的差距。而且由于城市管理的自身特點，造成了管理松了群眾不滿意領導要批評，管理嚴了群眾不理解社會不支持，同時新聞媒體和社會輿論也多是對城管工作的負面報道，更主要的是作為一支行政執法隊伍，在人員編制方面許多試點城市的城管行政執法隊員未按照國務院的有關要求編入公務員序列而僅僅是參照公務員管理，相對其他執法部門的性和嚴肅性，城管執法部門的執法地位并不為社會所認同，由此導致部分執法隊員不同程度的產生了自卑心理。
3．厭煩心理。由于城市管理工作反復性較大，經常是反復清、清反復，使隊員容易產生厭煩情緒。時間一長，就會對工作喪失信心，缺乏興趣，不認真履行職責，對違章行為睜一只眼閉一只眼。更有甚之，暴力抗法事件的頻繁發生，不但給執法人員造成了身體傷害，也使得大部分執法人員在出勤前，就背上了極大的心理負擔。
4. 矛盾心理。當前城管工作的執法對象很多是下崗、無業人員以及殘疾人等弱勢群體，其困境往往能贏得很多群眾包括城管執法隊員的同情。因此，在執法過程中，城管隊員不可避免地產生既要對他們屢教不改的違法現象堅決取締，又由于看到其生活艱辛而產生同情的矛盾心理。
如果忽略執法隊員存在的這些不良心理狀態，不對其加強引導，勢必會造成執法隊伍思想松懈、作風倦怠、行為放任，從而使得城管執法工作難以更上一個新的臺階。
（二）敬業精神退化，政治信念淡化，缺乏崗位意識和干勁。
一是精神狀態差，不思進取。對政治理論學習興趣不大，對城管執法業務知識缺乏鉆勁，滿足于學校灌輸的知識，滿足于實踐的直接經驗，學習新知識少，鉆研法律少，從實踐到認識的理性思索少；二是價值觀扭曲。市場經濟的發展給城管執法隊伍帶來勃勃生機，同時也使一些執法人員滋長了極端個人主義、拜金主義、享樂主義、利己主義等等思想，以致執法人員，橫向比福利，縱向比職級，怕吃苦，怕吃虧，追逐名利，謀求享受；三是服務意識低。“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的現象仍然不同程度地存在。
（三）綜合素質不高。
近幾年，各級城管執法機關都很重視學歷教育，鼓勵執法人員參加自修、函授大專、本科等學習。城管執法隊伍的學歷層次上升了，但在這些學歷文憑中，“水貨”多，含“金”量少，執法人員的工作能力并沒有得到真正的提高，許多城管執法隊員不能將工作中的實際經驗上升到理論的高度，因此也不能寫作出水平較高的調研性文章更好的為上級領導出謀劃策。
（四）違法違紀問題突出。
一是利用手中的權力徇私舞弊，對違法現象睜一只眼閉一只眼大開綠燈；二是執法犯法，辦“人情”案，只重視實體法，不重證據、不遵循法律程序；三是“三亂”現象屢禁不止。
第二章 當前影響城管執法人員工作積極性的原因
（一）人員編制落實不到位，執法力量不足。
根據《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》(國辦發[20__]63號)以及《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發[20__]17號)文件的規定，“作為試點城市集中行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政機關，不得作為政府一個部門內設機構或者下設機構。集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員。”“集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員，要按照《國家公務員暫行條例》和其他有關規定，采取考試、考核等辦法從有關部門和社會條例條件的人員中擇優錄用。”然而在實際操作過程中卻出現了脫節情況。如筆者所處的寧波市來說，城市管理行政執法人員通過筆試、面試、考查、公示等一系列復雜的考核程序，并參加為期一個月的封閉式軍式訓練和嚴格的執法證考試，最終取得上崗條件和執法資格。但由于編制問題，目前寧波市城市管理行政執法人員仍未能按照《關于在浙江省寧波市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》(國法函[20__]135號)文件中所規定的享受公務員待遇，而只是參照公務員管理。此種情況不僅僅是寧波市個例，作為試點城市的其他地方也普遍存在這種執法人員編制落實不到位的現象。擔負著城市管理與行政執法重任的執法隊員們由于不編制問題未能妥善解決，時常處于一種尷尬的地位，作為政府的執法 人員卻不屬于公務員，社會地位與執法效力可想而知。同時由于根本的編制問題沒有嚴格落實，導致執法隊員的其他福利、待遇、工資、獎金只能與事業單位相同，由此嚴重影響了城管執法人員的工作積極性。
另一方面，長期超負荷運轉為隊伍建設埋下諸多隱患。目前，城管工作十分繁重，工作一個接一個，保障任務一項接一項，從各種檢查到各類專項整治，隊員們幾乎天天在加班。這樣長期的超負荷運轉一是給隊員造成很大的身心傷害，二是隊員的工作積極性也會日益低落，三是隊員每天疲于奔命，忙于應付，幾乎沒有培訓學習的時間，其素質的提高自然也難落實。管理的職責卻越來越多、越來越復雜、標準越來越高，明顯的感到力不從心，雖然我們非常重視日常長效管理，也希望通過認真、細致、踏實的工作贏得百姓的認可，但因管理職責較多，執法依據不明確，人手有限，有時也只能靠突擊整治、疲于應付來處理工作，而廣大群眾也對城市管理的這種工作方法和表現也產生本能的反感，容易使本屬人民內部矛盾激化，造成沖突。
近幾年來，各地的城市建設日新月異，城市管理工作也變得越來越重要，以前“只重建設，不重管理”的觀念已經大有改變，自1997年全國各地實行相對集中行政處罰權以來，城管執法的職能越來越多，城市管理工作也越來越繁重，現有的執法力量與繁重城管執法工作的矛盾日益突出，增加的執法力量與城管執法機關所面臨的艱巨任務相比無疑是杯水車薪。現在，城管執法人員加班加點已經成為家常便飯，執法人員只能靠自己的身體去拼，用自己的健康去搏。但人的精力畢竟是有限的，長期超負荷大能量的運轉往往會造成執法人員心理負擔過重、精神壓力過大，就也是工作不積極的原因之一。
（二）管理、保障體制不順。
城管執法保障體制不完善，這也是產生暴力抗法的主要因素。在城管執法隊伍中配備公安干警，形成公安協同配合機制在全國許多城市都有，實踐證明它對加大城管執法力度、減少暴力抗法和妨礙公務有很大的作用，但就目前全市城管系統而言還沒有形成該項機制，這就給城管執法工作帶來了很多困難。寧波作為寸土寸金的沿海開放城市，外來人口眾多，各種利益矛盾十分突出，因而在城管執法中暴力抗法時有發生，城管隊員因缺乏應有的手段和保障，處于進退兩難的窘況，經常受到傷害。長此以往，一方面會降低城管執法隊伍在社會上的威望，另一方面也大大挫傷了隊員的工作積極性。
現行的城管領導體制是“條塊結合，以塊為主”，各級城管執法機關接受地方黨委政府的領導和上級城管執法機關的業務指導。在這種領導體制下，城管執法機關的業務工作、人事管理和經費保障都受地方黨委政府管理，容易出現許多弊端。地方領導運用權力，以言代法，以情代法，阻擾城管執法機關正常執法，或指派城管執法機關參與一些非執法類活動，浪費執法資源。以致于對于城管的職責和定位，別人搞不清，自己吃不準。可見，管理體制不暢、職能設定不清，也會影響城管執法人員的工作積極性。
（三）經費保障不力。
經費保障問題一直是制約城管執法機關可持續發展的老大難問題。隨著社會發展，城管執法工作任務日益加重，經費不足問題愈加突出。現行城管執法經費供給體制實行的是“以塊管理，分級負擔”的地方財政管理體制。由于地方財政困難等原因，不愿負擔或無力負擔，嚴重影響了城管執法工作的發展。客觀地講，城管也是一種職業，執法人員從現實生活和理性考慮出發，也要以謀取工資待遇來解決生活來源，保障家庭收入。進入市場經濟時期，職業道德教育必須堅持提倡奉獻精神，但是與之相適應的物質、精神補償也要跟上。可想而知，經費嚴重不足的后果必然導致城管執法工作被動，執法人員工作積極性降低。
根據有關文件精神，市財政每年按規定給每位在編執法人員一定補貼，不足部分及其他費用（如辦案取證、通訊、交通裝備等費用）全部由各區和街道自行解決。這樣一來，加大了各區和街道的經濟負擔，從而引起一定的矛盾。同時，有關文件所確定的津貼、目標管理獎等數額與執法人員的工作強度明顯不符，隊員的工作積極性不同程度受挫。
（四）友鄰單位及社會支持不夠。
城管執法的綜合性遭遇執法環境孤立性的尷尬。城市管理綜合執法工作是一項系統性工作，涉及到方方面面，需要上級的業務指導、友鄰單位的相互配合。然而行政綜合執法機關是特定歷史環境和條件下的“獨生子”，執法環境是相對孤立的，沒有統一的執法模式，全國80多個實行相對集中行政處罰權的城市管理行政執法機關甚至連執法的范圍、權限、標準也不盡一致，其他友鄰單位的配合力度不夠，群眾參與度不夠，致使在很多情況下城管執法部門處于孤立無援的狀態。
執法重心下移后雙重管理的規范性尚需探索。寧波市實行市、區、街道辦三級管理的模式，尤其是區與街道辦這一級實行雙重管理，目前兩級管到什么程度，如何做到雙贏互動還沒有形成規范性，人為因素影響較大，有些街道辦事處與執法中隊關系處得好，有些就不盡人意，從而產生一系列的矛盾。一些一線執法隊員常常“幾頭受氣”、“吃力不討好”，致使心理狀態非常糟糕，直接影響到工作成效。
部分媒體的宣傳也較為片面，社會的發展對政府機關公務人員的要求越來越高了，部分媒體片面宣傳執法人員應該文明執法，應該打不還手、罵不還口，而對于群眾阻礙公務是違法的，是要受處罰的宣傳力度不夠，沒有形成威攝力。甚至有些媒體一味追求新聞效應，在一些事情尚未證實的情況下即行報道，給城管工作帶來較大的負面影響
現實中，城管執法工作也缺乏群眾的理解支持，城管執法威信度下降，直接削弱了執法人員的自豪感。很多違章者（包括居民）對城市管理法規了解甚少。他們認為：無證設攤也是規規矩矩地做生意，不偷不搶，干嘛非要取締？城管執法工作管理的對象大多為社會低收入階層，城管隊員在對這些對象采取強制措施時，因群眾有同情弱者的心理，自然要遭到種種非議和阻攔。再加上改革開放勢必會觸及一部分人的利益，他們缺乏對城管法規的了解，把對政府的不滿都發泄到城管人員身上。而作為當事人的攤主，為了維持自己甚至一家人的生計，城管扣押其經營工具就是“端掉其飯碗”，矛盾不可謂不激烈。幾乎每一個基層執法人員在執勤的時候都會遇到的：當事人不積極地配合執法工作、人們的漠視、嘲諷、抱怨、譴責，甚至發生暴力抗法。在我們城管執法人員認真工作后，聽不到群眾的一聲“謝謝”，我們的付出得不到認同、社會上得不到支持。
（五）政績判定失當。
內部激勵機制和用人機制不完善。一些城管部門沒有把執法人員的業績與利益直接掛鉤。獎勤罰懶不兌現，獎優罰劣得不到體現。干與不干一個樣，干多干少一個樣，這是執法人員工作積極性調動和激發不起來的主要原因。在干部的任用上，未能貫徹干部隊伍“四化”方針和堅持德才兼備的用人標準，以及“公開公平競爭”的用人原則，未能做到能上能下、優勝劣汰，擺脫不了論資排輩，求全責備，遷就照顧甚至是人情風、關系網的困擾，由于沒有任人唯賢，不是以德才和政績取人，不同程度地挫傷了城管執法人員的工作積極性。
（六）城市管理法律法規尚不健全
這些年來，各地結合自身實際相繼建立了一批城管法規，但至今為止我國仍沒有一部關于城市管理的全國性法典，各地不同程度地存在法規體系不健全、不完善的問題。筆者認為這是導致當前城市管理不盡如人意的一個重要原因。目前，不少涉及城市管理的法律、法規內容過于原則化，有很多缺乏可操作性和強制性。最常見的例子就是市民反映強烈的隨地吐痰、隨地便溺、亂扔垃圾以及機動車輛在人行道路上停放等行為。雖有法律明文規定的處罰辦法，但在實際操作中，當事人拒不接受處罰的情況非常多，城管部門也因缺乏相應的后續強制措施，最終不了了之。“執法必嚴、違法必究”的法制精神也就無法得到保障。
第三章 調動城管執法人員工作積極性的有效途徑
（一）加強思想政治工作，樹立主人翁意識。
加強對執法人員的政治理論學習，提高執法人員的素質，這是調動和激發執法人員工作積極性的內在動力。各級城管執法機關要對所面臨的形勢和任務以及執法隊伍中出現的突出問題，在全體城管執法人員中開展以“ 全心全意為人民服務的宗旨教育，實事求是的思想路線教育，嚴格、公正、文明執法的法制教育”為主要內容的活動，進一步增強廣大執法人員公仆意識、執法為民意識和忠誠意識，使每個執法人員自覺加強主觀世界的改造，自覺發揮主觀能動性，以講政治的高度進行觀察、分析和處理問題，并實現九個轉變，即是：由以管人者自居向為民服務的轉變；由行政約束向自我約束的轉變；由工作被動服從向自覺盡力的轉變；由無過便是功向無功便是過的轉變；由無為也有位向有為才有位的轉變；由干多錯多，縮手縮腳干工作向敢闖敢做的轉變；由因循守舊向開拓創新干大事業的轉變；由“ 要我干”向“我要干”的轉變；由“要我忠誠”向“我要忠誠”的轉變。
在定期的政治業務學習以外，同時要針對隊員各個時段情緒波動而進行單獨的思想教育工作。有如北京市城管執法局已經成立了專門的心理咨詢機構，聘請專家對城管隊員進行心理咨詢和醫療，達到了良好的效果。并且通過思想交流工作，及時掌握隊員的性格特點和情緒波動，消除隊員的疑慮和擔憂，強化隊員的責任意識，培養隊員從事城管工作的光榮感和使命感，使隊伍始終保持蓬勃朝氣、昂揚銳氣和浩然正氣，為執法工作的順利開展提供強有力的保障。
（二）加強部門之間的協作。
一起小小的違章能涉及城管、規劃、公安、工商、環保等方面，因而部門協作到們顯得尤為重要。城管執法機關在做好本職工作的同時，更要注重與各有關業務部門的聯系，經常互通信息增進感情，建立良好的協作關系，雙管齊下或多管齊下，才能卓有成效地把城市管理好。相關部門配合協助，樹立“大城管”意識。有些現象不是一朝一夕形成的，也不是幾次整治就能管好的。城管是一盤大棋，不是城管執法局一家的努力就行的。例如超出門墻占道經營，本身店鋪經營面積小，里面放不下幾張桌子，如果不出店經營，根本無法維持生存，而在核發營業執照時就沒有這方面的前置條件；例如人行道違章停車當事人處理率不高的問題，城管部門因沒有象交警部門一樣的后續制約措施而無可奈何；又如涉及到環保、規劃等方面的一些案件，需要相關部門相當大的配合力度方能較好解決問題。這些都需要政府出面予以協調，進一步建立各部門長期聯動機制方能有效解決。再比如“牛皮癬”的問題，光靠城管單兵作戰力量太薄弱，除了必要的發動群眾參與，明確城市建筑物及其他設施、場所的所有者、管理者的市容環衛責任，做到群防群治外，一方面城管部門要取得通訊部門的配合和支持，暫停這些通訊工具的使用；另一方面更要取得公安、衛生等部門的配合，加大對假文憑、假證件和非法行醫的打擊力度從源頭上對“牛皮癬”進行遏制和打擊。
加大宣傳力度，廣泛發動群眾。到位的宣傳對城管工作來說必不可少，它能減少工作中的直接矛盾沖突，提高居民的整體素質，增強居民的自我約束，有利于營造良好的共建共管的氛圍，有利于促進工作效率的提高，有利于樹立新城管、新形象；除了城管戰線自身要加強宣傳外，還要充分發揮輿論在城市管理中正面導向作用，多加強城市管理的正面宣傳，讓人民群眾關心城管人、城管事，理解城管人、城管事，徹底正確展現城管在群眾中的形象。對市民進行城管相關法規的教育，使其深入人心，提高經營者的守法經營意識，教育廣大市民不要以自身利益、個人好惡為評判標準,而應當從維護公共秩序和城市管理的角度,從代表城市形象的高度“換位思考問題”。在重點難點路段要與沿街店主多溝通多交流，這樣就有了廣泛的群眾基礎，在強制取締時能保障減少群眾阻力。
（三）建立健全長效管理機制，激發隊伍活力。
引入競爭機制，實行干部競爭上崗和輪崗交流，不斷完善城管執法隊伍的長效管理機制。執法人員的等級評定要與經濟利益、政治待遇、末位調整等隊伍管理措施掛鉤，并建立完善與之配套的教育培訓機制、治隊機制、監督制約機制、執法保障機制等，真正發揮隊伍管理長效機制的整體作用。同時，要以機構改革為契機，不斷加大城管人事制度改革力度，盡力挖掘干部的潛力，調動工作積極性，改革過去干部能上不能下、能進不能出的僵化體制，充分顯示“能者上，平者讓，庸者下”的用人機制， 推行競爭上崗、輪崗交流、雙向選聘、任職資格考試、末位調整、分離培訓等工作，離崗培訓后仍不合格者，堅決予以辭退，徹底打破城管執法機關“鐵飯碗”，激發隊伍活力。
（四） 切實解決城管執法人員編制問題，提高隊伍的保障力。
執法人員編制問題是解決城市管理行政執法隊員工作積極性的重中之重，各試點城市只有嚴格按照(國辦發[20__]63號)《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》文件的規定，切實將城管執法人員編入公務員序列才能正確的擺正城管執法人員的位置，從而激發城管執法人員的工作積極性。同時各級政府更應當加大對城市管理的投入，筆者建議市、區每年能劃撥專項城市管理執法資金，并能與有關城市管理職責相聯系，確保基層城市管理執法工作能正常有序開展，因為無論是環境的改造還是管理的深入，都需要相應的經費保障；同時要提高執法隊員待遇，解決城管執法人員的后顧之憂，也需要經費的投入，在目前的體制下，每個街道還存在著城管協管員，這些協管員在日常工作中和執法隊員一樣工作，有的甚至更辛苦，他們大多是街道聘用的臨時工，無養老、醫療保險，工資福利待遇低，也影響了管理人員的工作積極性，只有從根本上解決這些人的基本后顧之憂，才能更好的促進城市管理工作的開展。
各級城管執法機關必須從實際出發，結合當地的經濟情況，對執法人員的工資、裝備、辦案等所需經費綜合考慮，制定相應低保障標準，并適當逐年遞增，同時要充分考慮城管執法機關的特殊性和執法人員工作強度、壓力，切實體現“從優對待”原則；要按照國家的有關政策和規定，確 保執法人員的基本工資、補助、崗位津貼等應享受的政策性經費按時足額發放；要落實年休假制度，確保執法人員得到一定的時間的休息；要建立執法人員定期體檢制度，確保執法人員每年體檢一次；要關心執法人員的生活環境，千方百計為執法人員解除后顧之憂，切實解決執法人員的住房和家屬、子女就業等問題。
（五）營造良好的執法氛圍，維護城管執法性。
首先，各級城管執法機關要在執法工作中培養、選拔身邊的典型，充分發揮先進典型的引導示范作用，營造濃厚的學習先進典型氛圍，從而充分激發每一位執法人員崇尚先進、爭當先進、超越先進的意識，激發執法人員從事城管執法工作的責任感和使命感，使其產生強烈的愛業、敬業、樂業意識，滿腔熱情地積極投入到城管執法工作中。其次，城管執法工作與社會各界的理解與支持是密不可分的。開展執法工作前后，應本著有理、有利、有節的原則，積極與當地政府及新聞媒體進行溝通與協調，做到既依法辦事，又合情合理。第三，要注意抓住管理中的重點、難點和廣大群眾所關心的熱點問題開展執法工作，注重加強輿論宣傳，謀求全社會的理解與支持，樹立城管執法的性和增強城管執法人員的優越感。
對于暴力抗法現象，筆者認為，可以參考其他試點城市設立“委屈獎”，對在執法過程中嚴格遵守法定的程序，耐心細致做好說服教育工作，受到群眾攻擊時，做到打不還手、罵不還口的，給予一定的經濟獎勵。同時加大對“釘子戶”的打擊力度，發現一起查處一起，抓幾個典型，剎一剎歪風。這樣，既弘揚了正氣又解決了城管隊員的后顧之憂。此外，可建立健全公安配合協同機制，向上級公安機關力陳其必要性和現實性，建立城管公安特勤支隊，有效維護城管執法的嚴肅性。
（六）盡快為“城市管理”專門立法。
依法行政是城市管理的必由之路，建立完備的法律體系，是做好城市管理工作的必要前提和重要保障。要實現有效的城市管理，必須建立健全完備的城市管理法律體系，還需隨著社會的發展、新情況新問題的出現，對城市管理法律法規進行修訂和完善，以保持其先進性和適度的超前性。
明確理順城市管理的職能范圍，完善制約機制，使執法權限與執法責任相匹配，考核對象與相應的職權相結合，加強行政執法力量，并把執法人員的管理權下放到街道，與其相應的責任相適應，同時要加強對這支執法隊伍的業務水平和政治水平的教育和培訓，提高執法者的素質，促進文明執法，公正執法，提高執法水平。
第四章 結 語
隨著市場經濟的發展，政府職能轉換改革的進行，在城市管理體制方面的綜合執法機制勢必長期進行下去。作為一種新的行政執法形式，城市管理綜合執法隊伍的好與壞直接影響著城市的繁榮與發展，社會的安定與進步。作為城市管理綜合執法隊伍的行政執法隊員更是隊伍建設的解決因素。筆者通過近幾年在執法及時線的實踐，從六個方面分析了目前影響城市管理行政執法人員積極性的原因，并結合實際由淺及深地提出提升城管執法人員工作積極性的具體方法，希望通過本文的闡述較大限度地調動城管執法人員工作積極性，全力建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的城管執法隊伍，推動城管事業不斷向前發展。
管理行政論文:深入先進性教育促進城市管理行政執法隊伍建設
濟南市城市管理行政執法局是20__年8月成立的，黨委下設1個黨總支、3個黨支部，共有黨員67名。20__年8月中旬至11月底，他們按照省、市委的要求，立足機關實際，以加強執法隊伍建設為切入點，勇于創新，大膽實踐，扎實開展好保持共產黨員先進性教育活動，取得了明顯成效。他們的主要做法是：一、提高認識，找準問題，高起點開展教育活動。執法局是新成立的單位，干部職工都是經過層層選拔進入的，其中黨員占到了80，整體素質比較高。但是也存在發展意識不強、服務水平不高，特別是隨著城市建設規模擴大和管理范圍的擴展，亟待提高執法水平等問題。他們接到開展先進性教育活動試點工作任務后，感覺到這既是市委對他們的高度信任和鞭策，又是對黨委駕馭能力和創新能力的嚴重考驗，任務光榮、責任重大。對此，黨委連續兩次召開會議，認真學習省、市委精神，分析形勢，統一思想認識，認為試點工作是解決問題、加快發展的一次難得機遇，是提高黨員素質、加強執法隊伍建設的良好契機，明確提出，把教育活動作為黨委的一項重大政治任務，高起點規劃、高標準要求、高質量完成，確保教育活動取得實效。為此，他們成立了由局黨委書記任組長、黨委副書記任副組長的領導小組，從組織人事、機關黨委、紀檢監察等處室抽調精干力量組建了領導小組辦公室，具體組織開展這項活動。為有的放矢地開展工作，他們印制了《黨員先進性教育活動摸底調查表》，從本單位存在的問題、本單位黨員隊伍存在的突出問題、如何發揮黨員模范帶頭作用、有何意見和建議四個方面，在局機關全體干部職工中進行摸底調查，廣泛征求意見和建議，摸清了局黨委、基層支部和黨員中存在的突出問題，找到了努力方向，進一步理清了開展教育活動的思路。在此基礎上，制定切實可行的工作方案，把教育活動的內容、目標要求細化分解，具體到每24小時，落實到每個人。二、突出主題，抓住四個環節，高標準搞好學習培訓。執法局圍繞深化黨員干部對三個代表重要思想科學內涵和精神實質的理解這一主題，抓住四個關鍵環節，強化學習培訓，保障了學習的內容、人員、時間三落實。一是搞好思想動員。通過召開黨員大會、座談會、開設專題宣傳欄等形式，對教育活動進行廣泛宣傳，激發了廣大黨員參加學習教育的內在動力和積極性、主動性。二是突出三個學習專題。他們把整個學習培訓階段分成三個專題，每個專題都明確了學習重點。及時個專題重點學習市里編發的學習資料，加深對黨的十六大、十六屆三、四中全會精神和三個代表重要思想理解領會；第二個專題重點學習《黨章》、黨的兩個條例，明確共產黨員先進性的標準，掌握黨員基本義務、權利和黨內紀律規定。第三個專題重點學習城管執法的有關知識，提高黨員的業務水平和整體素質。三是嚴格學習紀律。他們根據機關人員比較容易組織的特點，規定每周二、周五下午和周六全天為以支部為單位進行集中學習的時間，其他時間由黨員自學。并建立了嚴格的請銷假、補課制度，制定了專門的考勤登記表，把每個缺課人員的缺課時間、原因、補課安排和責任人記載清楚，切實作到不漏學一人、不漏學一課。黨員參學率達100，集中學習時間達到50學時。四是創新學習形式。改變過去一人念、大家聽的模式，堅持邊學邊議，邊學邊實踐。在集中學習的前半時進行集中輔導、交流和觀看錄像，大會交流時采取點名的方式發言，領導帶頭；后半時進行自學或撰寫讀書筆記、心得體會。每周進行一次讀書筆記評選，把的讀書筆記在宣傳欄上交流；學習階段結束前，召開了全局黨員學習經驗交流大會，營造了濃厚的學習氛圍。邀請市委黨校的專家教授做專題報告；組織全體黨員赴西柏坡接受革命傳統教育，重溫兩個務必和入黨誓詞，提高黨員對先進性的時代內涵和如何保持黨員先進性的認識。積極 開展執法為民、黨員爭先主題活動，組織黨員到街頭、景點等公共場所宣傳城市管理法律法規，幫助特困戶、殘疾人解決生活實際困難，在實踐中深化學習的效果。在搞好學習，提高黨員素質的基礎上，局黨委下發了《關于開展新時期共產黨員先進性標準要求和不合格黨員主要表現討論的通知》，引導全體黨員列舉自己心目中共產黨員先進性標準和不合格黨員主要表現，啟發每位黨員按照黨章規定，結合單位、個人思想工作實際，認真思考，從堅定理想信念、牢記黨的宗旨、樹立發展意識、堅持黨的組織原則、嚴守黨的政治紀律、艱苦奮斗、清正廉潔、加強道德修養等方面，動腦動手列舉出自己心目中的共產黨員先進性標準和不合格黨員主要表現，通過黨員答卷、小組討論、支部匯總、制定標準、征求意見、黨委研究六個步驟，自下而上、自上而下地反復討論，制定出了符合機關實際的新時期共產黨員先進性標準8條和不合格黨員主要表現14條。三、堅持標準，嚴格程序，高質量組織開展分析評議。一是廣泛征求意見，深入查找問題。組織局機關和督查大隊黨員，深入到建筑施工工地、有關廠礦企業、街道辦事處和社區居民家中，廣泛征求各方面的意見和建議，發放《征求意見書》300余份、《致經營業戶的一封信》900余封。重點到違章占道經營的貧困殘疾人家中走訪，了解他們的困難和要求。經過歸納梳理，征求到關注弱勢群體、加強隊伍建設，提高黨員素質、樹立良好形象、提高執法水平等5大類189條意見和建議。局黨委召開會議對這些意見和建議進行認真研究分析，初步提出改進意見；屬于黨員個人的問題如實反饋。在此基礎上，引導黨員對照先進性標準和不合格黨員主要表現，查找存在問題，剖析思想根源，寫出了20__字以上的黨性分析總結。二是深入開展談心活動，做到思想見面。開展談心活動，讓黨員面對面地征求意見，相互溝通思想，是查找自身問題有效措施。為此，局領導班子帶頭，找全體中層干部和部分黨員談心；要求各支部成員與全體黨員談心；一般黨員談心面要在支部黨員總數的三分之一以上。注意引導黨員到平時對自己有意見的黨員群眾家里談心交流，借此溝通思想，化解矛盾，增強了談心效果。全局67名黨員相互談心545人次。談心結束后，根據談心情況，進一步修改黨性分析總結。普通黨員的黨性分析由所屬黨支部把關，黨支部書記的黨性分析由局黨委把關，局黨委成員的黨性分析報市委督導組把關。對問題查找不準不全的、根源挖得不深不透、下步努力方向不明確的，要求重新進行修改，使黨性分析總結真正觸及了思想和靈魂。三是開展民主評議，給黨員劃檔定位。他們嚴格按照市試點辦規定的程序規范操作，精心組織好評議工作。評議前，把每個黨員的黨費交納情況、參加黨內活動[，！]情況、模范作用發揮情況、工作情況在機關全體黨員職工中進行了通報，使大家做到心中有數。在充分準備的基礎上，以支部為單位召開大會，采取一人說、大家評的形式，從領導開始逐人評議，采取無記名投票的方式對每位黨員進行綜合評價。評議過程中，注意吸收一定數量的群眾參加，確保評議結果的客觀性和公正性。經過評議，共評出黨員13名，占黨員總數的19.4，合格黨員54名，占黨員總數的80.6。四是召開民主生活會，展開思想交鋒。他們把民主生活會作為幫助黨員進一步查找問題，深化認識，促進整改的重要環節，切實組織好。會議召開前，按照市試點辦三個不能開的要求，認真做好準備工作，對5名同志的會議發言材料提出了修改意見。會議中，采取一人談、大家幫、逐人進行的形式，認真開展批評與自我批評，做到一針見血、觸及問題、促人警醒。會后，各支部對民主生活會情況進行了公示，接受黨員群眾的監督。四、抓整改，建制度，在促進教育活動見實效上下功夫。解決問題、促進工作是教育活動的根本落腳點。在教育活動中，執法局把整改貫穿始終，堅持邊學邊改、邊評邊改、邊整邊改，在確保教育活動見實效上狠下功夫。一是抓好黨組織和黨員突出問題的整改。針對查擺出來的問題，局黨委針對大家提出的關心同志、關心一線執法隊員不夠；與同志們談心交流、溝通思想不夠等問題，建立了黨委成員周六懇談日制度，規定每個月的及時個星期六上午為局黨委成員談心日。各黨支部針對理論學習抓得不緊、活動開展不夠活躍的問題，建立了定期政治理論學習等制度。黨員針對自己在思想、工作、作風、宗旨觀念等方面存在的問題，制定出了切合實際的整改措施。他們還開展了黨員個人整改措施觀摩活動，集中半天的時間，將每位黨員的整改措施進行書面交流，相互學習，相互借鑒，共同提高。二是加強執法隊伍建設。向社會公布了城管執法的三項保障和五項禁令，自覺接受社會監督，堅決制止粗暴執法行為。制定了《濟南市城市管理綜合執法建設三年綱要》，明確了今后三年城管執法建設的總體規劃，力爭在制度化、規范化、法制化建設方面有一個大的提高，跨入全省、全國行政執法的先進行列。三是建立黨員隊伍教育管理的常抓不懈機制。制定了《關于進一步健全黨內組織生活制度的意見》，規定每季度召開一次黨員大會，每半年上一次黨課，每周五下午為黨員學習活動時間。對每個黨員進行定崗定責，由黨員填寫《黨員定崗定責工作量化表》，支部定期進行考核，作為黨員年度考核的重要依據。督查大隊第二黨支部還制定了《黨支部建設目標管理工作細則》，進一步規范了組織生活、密切聯系群眾、民主評議黨員等制度。通過試點工作，他們體會到搞好教育活動，必須注意以下幾點：一是要集中力量、全心全意抓教育。從局黨委到普通黨員都積極行動起來，全員參與，使各級黨組織活起來，黨員動起來，齊心協力抓好各項任務的落實。二是要加強溝通、思想見面。在教育活動的每 個階段和關鍵環節都要召開一定形式的動員會和思想見面會，與黨員群眾及時溝通，打消思想顧慮，激發黨員參加活動的內在動力。在黨性分析、民主評議和民主生活會等環節中，要深入挖掘思想根源，真正觸及靈魂，達到自我教育的目的。三是要貼近黨員思想、機關特點和工作實際，把工作做到實處，使教育活動深入人心，融于實踐，增強針對性，體現時代性，富于創造性。
管理行政論文:論管理行政的“科學”內核及其政治哲學基礎
摘 要:發軔于美國進步改革運動的管理行政的內核是科學,而科學理性的嵌入使效率至上成為管理行政的基本價值取向,理性化、專業化、紀律和協作則成為管理行政的政治合法性基礎。管理行政適應了工業社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要,在技術上顯示出了超乎以往一切治理模式的巨大優越性。然而,對科學理性的過度信奉導致了對人性的損害和人的異化,效率主義的運行邏輯導致了與民主政治的沖突。探討管理行政的政治哲學基礎,有助于形成對管理行政的正確認識。
關鍵詞:管理行政;科學;政治哲學基礎
1887年,美國學者伍德羅·威爾遜在《行政學研究》一文中提出政治與行政二分觀,這一觀點經過古德諾的升華、發展與論證,形成了美國早期行政的基本原則,即“政治行政二分法”原則。而韋伯提出的官僚制理論,為政治行政二分的組織設計提供了借鑒理路。這些理論結合交融起來,組成了早期管理行政模式(即傳統公共行政模式)。后來經過魏洛比、古利克、西蒙至奧斯本(他們的《重塑政府》是新公共管理的代表性著作)的傳承,管理行政的理論譜系得以形成①。管理行政的發展是整個公共行政發展的重要組成部分。對管理行政的研究不能總是停留在公共行政的話語系統內,這既影響了對它的縱深探討和通約性把握,也稀釋了對它旗幟鮮明的理論定位。正是基于這種學術背景,本文嘗試從政治哲學層面把管理行政從公共行政話語系統中離析出來,作為一個獨立的理論范式予以學理建構性的專題探討,試圖形成一個屬于管理行政自身的理論話語系統,并以此推進對這一問題的研究。
一、管理行政的“科學”內核
管理行政發軔于美國進步改革運動。在這場運動中,那些信奉科學主義理念的進步主義者是推動改革的關鍵力量。著名的進步主義者,如伍德羅·威爾遜、威廉·艾倫、亨利·布魯埃爾、弗雷德里克·克里夫蘭和威廉·F威洛比等,都服膺于科學理性與專業主義在物理世界取得的巨大成就,因而都自然地希望將其運用到社會、政治領域,以解決當時面臨的問題。通過進步主義者的宣揚,人們開始意識到,利用科學的方法和思想,可以研究、定量分析、改變甚至創建人類的各項制度,以保障人類向著具有明確性和可預測性的方向不斷進步。科學逐漸成為美國人心中的神圣價值,它和基督教一樣勢不可擋。正如美國學者詹姆斯·羅伯遜所說:“一如早期基督教,科學橫掃整個西方世界,勢如破竹。在美國人的實踐中它甚至可以同傳統的宗教神話相協調。”
[美]詹姆斯·O羅伯遜:《美國神話美國現實》,賈秀東等譯,中國社會科學出版社1990年版,第361頁。
在19世紀后半葉,科學同美國人對進步的信念結合在一起。相互結合的進步神話和科學神話開始主宰美國人觀察自己和觀察世界的方式。在進步時代融為一體的科學分析思路和科技進步,釋放出科學理性和專業主義的巨浪。被科學和技術在物理世界獲得的巨大成就所打動,進步主義者很自然地想要將其應用于社會和政治領域,希望在這些領域也實現科學般的和客觀
[美]杰伊·D懷特、蓋·B亞當斯:《公共行政研究:對理論與實踐的反思》,劉亞平等譯,清華大學出版社2005年版,第24頁。
受進步主義者的影響,泰勒發起了科學管理運動。這迅速風靡了美國社會,并很快影響到公共管理領域,被深深艷羨于工業效率的傳統公共行政主義者們所膜拜套用。韋伯則將政府科學化、技術化的進程推向了。在韋伯看來,科學的目的就是引導人們作出工具合理性的行動,通過理性計算去選取達到目的的有效手段,通過服從理性而控制外在世界。因而,對于科學家來說,就應當為“科學而科學”,他們“只能要求自己做到知識上的誠實……確定事實、確定邏輯和數學關系”
[德]馬克斯·韋伯:《學術與政治》,馮克利譯,生活·讀書·新知三聯書店1998年版,第37頁。
。科學的研究是如此,那么根據科學的原則去建設社會和改造生活也無疑需要遵從這種工具理性。根據韋伯的看法,官僚制的功能在于它是工具理性的典型形式,是根據科學的和技術性的原則建立起來的。也正是由于官僚制最為集中地表現了近代社會的工具理性特征,所以官僚制能夠得到社會的普遍認同,能夠被廣泛地應用到社會生活的各個領域,不僅存在于政府部門、國家的政權建設和行使之中,而且被廣泛地應用到企業等各類私人部門的體制設計和運行之中,成為征服了整個社會的最為普遍的組織結構形式
張康之:《尋求公共行政的倫理視角》,中國人民大學出版社2002年版,第103頁。
20世紀30-40年代,管理行政引入了行為科學、社會學、心理學的研究方法,在20世紀50-60年代則引入了系統科學的研究方法,即系統論、信息論、控制論、運籌學、生態論的研究方法,使得管理行政的科學性更加豐盈飽滿。作為行為主義的集大成者,西蒙的《行政行為》中也充滿著科學的氣息。在西蒙看來,任何科學理論的推理都必須在邏輯上嚴密,而且在經驗上具有可檢驗性,而這樣的科學哲學思想極其重要。西蒙的行政科學思想深受其老師卡爾納普“統一科學”
所謂“統一科學”,是指自然科學與社會科學分享著同樣的邏輯基礎,甚至是整個方法論基礎。建立統一科學是卡爾納普的理想,也是其具體落實的行動綱領之一。參見顏昌武《作 為行政科學的行政學——西蒙行政思想述評》,《公共管理研究》2009年第7卷。
的影響,甚至可以說,卡爾納普對“統一科學”的主張影響了西蒙的一生。在其為諾貝爾獎委員會所撰寫的一篇自傳性文章中,西蒙說,他在各項科學研究中都遵循著兩條原則的指導,這兩條原則都深深地打上了“統一科學”的烙印。其中及時條指導原則是“盡力用現代科學工具武裝社會科學,使社會科學逐漸成為硬科學來更有效地對付它們面臨的難題”;第二條指導原則是“致力于促進社會科學家和自然科學家的關系,使他們能為解決非常復雜的公共政策問題一起發揮自己的專長”
Lindbeck, A, 1992,Nobel Lectures, Economics [STBX]1969-1980,[STBZ] World Scientific Publishing Co, Singapore
。可見,西蒙強化了公共行政的科學性,試圖使之成為一種實用的技術,其所倡導的理念則與進步主義的思維相一致,并且與政治科學中的行為主義相呼應,從而使其成為在政府管理甚至一般管理(包括企業管理)中解決不斷重現的效率、經濟和效能等問題的一種嶄新而令人興奮的研究路徑,因而贏得了更多支持
Wamsley, G & Wolf, J et, 1996, Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Thousand Oaks: SAGEpp18-19
到了新公共管理階段,管理行政者開始從企業管理學和經濟學中尋求支持。一般管理學派將戰略規劃、目標管理和質量管理等借鑒到公共部門中來。而在那些將“新公共管理” 等同于“管理主義”的學者看來,諸如“公共選擇理論”等經濟學理論也屬于管理主義理論的范疇。“管理是一種與資源流動緊密聯系在一起的活動,這種活動是為了獲得明確的目標。這些目標絕大部分是用經濟學的語言來描述的——‘輸出’和‘資金的價值’。”
Christopher Pollitt, 1990,Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Oxford: Basil Blackwell, p5
原因就在于,經濟學使管理主義的工具理性視角得到進一步強化,經濟學假設人都是理性的并由此預測人的總體行為,它力圖通過演繹而不是用其他社會科學所采取的歸納方法來得出結論,同時經濟學對數學方法的應用也使其顯得更合乎理性,這樣“管理主義領域內理性模式的發展絕大部分來自于經濟學”,并且“經濟學作為管理主義的基礎使它成為最有力的社會科學理論”
[澳]歐文·E休斯:《公共管理導論》,彭和平等譯,中國人民大學出版社2002年版,第77-78頁。
。
總之,在管理行政發展的每一個階段,都充滿著對科學理性的信奉。正是因為人們對科學理性的信奉,國家對社會經濟事務的管理轉移到人類科學的成果和模式以及人類理性的運作上來,科學成為管理行政的內核。
二、管理行政的政治哲學基礎
要探討管理行政的政治哲學基礎,需要對政治哲學的理論架構進行厘定。從整個思想史來看,政治價值取向是它最重要、最獨特的論域,這是中西方政治哲學大家的共識。除此之外的論域,就是要探究合理的政治秩序,并為政治秩序的合法性提供證明,以及探討合理政治秩序實現的政治效用。也就是說,作為面向人類政治實踐并以追問好或最正義政治秩序為目標的政治哲學,其基本理論架構應該包括政治價值取向、政治合法性和政治效用。(一)管理行政的政治價值取向
價值取向是指主體在價值選擇和決策過程中的一定的傾向性。價值取向體現了主體的價值追求,表現為這個主體所信奉的而且影響其行為的價值標準。價值取向不是一種心理偏向、一種愛好,而是主體自覺地、有目的地對行為方向的選擇和把握,具有自覺性和能動性等特點。由于科學理性——科學分析的思路和科技進步——取得了的壟斷地位,因而在管理行政的政治價值追求中,公共行政被看作是不同于政治的一個獨立的領域,是一個價值中立的、技術性的領域,是“磨刀”的技術,是一門科學、一種職業。效率被看作是及時公理。威爾遜認為,行政學研究的目的,在于揭示政府能夠適當地和成功地進行什么工作,以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作
彭和平等:《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第1、45-47頁。
。懷特認為,公共行政的目的,就是在官員和雇員的處置下,對各種資源加以最有效能的利用,使公共計劃得以最迅速、最經濟、最圓滿的完成⑤。古利克也認為:“盡管從應用意義上來看,效率必須與其他的社會價值和政治價值相適應,但是科學研究工作本身所特有的價值就是效率。在行政科學看來,其基本的‘善’就是效率”
Luther Gulick and L Urwick, 1937, Papers and the Science of Administration, New York: Columbia University Press,Institute of Public Administrations,p192
。同樣,傳統公共行政的組織結構基礎即官僚制,之所以被設計出來,乃是為了使行政機關在紀律的性、穩定性和嚴格性上,在效率方面比其他組織形式更優越。正如韋伯指出:“官僚體制的組織廣泛傳播的決定性的原因,向來是由于它的純技術的優勢超過其它任何組織形式。一種充分發達的官僚體制機制與其他形式的關系,恰恰如同一臺機器與貨物生產的非機械性方式的關系一樣。、迅速、明確、精通檔案、持續性、保密、統一性、嚴格的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力。”
[德]馬克斯·韋伯:《經濟與社會》(下卷),林榮遠譯,商務印書館1998年版,第296頁。
可以這么說,傳統公共行政的一切研究(包括價值理念、組織設計、決策導向)都始終圍繞著一個中心即高效率。效率是傳統公共行政的價值尺度中的頭號公理,效率也是行政科學的大廈得以建立起來的價值基石。
行為主義學派的領軍人物西蒙對傳統公共行政的“效率”準則作了最深刻的解剖。西蒙通過分析效率概念的多義性和模糊性,提出自己的效率準則:“效率準則指的是,在給定可用資源的條件下,選擇能產生較大效益的備選方案。”
③
Simon,H,Smithburg,D& Thompson,V, 1962,Public Administration,New York: Alfred Knopf Co西蒙特別強調,效率準則是一種將復雜現象予以簡化后的決策依據。西蒙并不回避使用“好” 或“壞”這樣的價值詞來討論公共行政學。從組織的角度看,“好”的或正確的行政行為本質上就是指有效率的行政行為。他說,“從‘好的’行政的理性特征中幾乎直接得出來的行政原則就是,在若干個費用相同的備選方案中,應當總能選擇能夠較大程度實現管理目標的方案。而在若干個實現程度相同的備選方案中,應當總是選擇成本低的方案”。“行政理論關注的是如何構建組織和組織如何運轉才能有效地完成其工作的問題。”③由此可見,西蒙依然把效率至上看作是行政科學的價值基石與主要目標。
20世紀90年代初,在大多數先進國家中產生了一種新的公共部門管理模式,國內外學者稱之為新公共管理。英國學者羅茲引用胡德的說法,將英國的新公共管理看作是追求經濟、效率、效能目標的管理改革運動。美國的奧斯本和蓋伯勒提出了更為積極的觀點,他們主張把企業和私營部門經營管理的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來,主張政府應像企業那樣引入競爭機制。與傳統公共行政追求效率原則有所不同,新公共管理要求實現從效率本位向績效本位轉移,實際上拓展了效率的內涵。但如果我們從中抽象出他們共同的本質屬性,兩者把立足點放在追求效率和生產率等價值上是一致的。英國學者E費利耶就曾把新公共管理的價值取向歸納為“效率驅動模式”
EFerlie, L Ashburner,L Fitzgerald and A Pittigrew, 1996,The New Management in Action,Oxford: Oxford University Press ,pp10-15
。
通過以上扼要的分析,可以看出,效率至上被視為管理行政的基本政治價值取向。
(二)管理行政的政治合法性基礎
政治合法性是政治哲學的核心概念,它強調統治政權的受到公民的尊重或公民承認服從權力的義務。政治合法性意味著某種政治秩序被認可的價值
[德]哈貝馬斯:《交往與社會進化》,張博樹譯,重慶出版社1989年版,第206-207頁。
。合法性問題一直為政治權力主體所關注與重視。甚至可以這么說,一部人類的政治史就是一部政治權力主體的自我合法性證明的歷史。丹尼斯·朗認為,合法性可以“建立起比其他形式大得多的預期反應性,正像內在化的社會規范比更依賴于環境約束或臨時談判其意義與可行性的規范,在保障遵守方面有更大的性。”
[美]丹尼斯·朗:《權力論》,陸震綸等譯,中國社會科學出版社2001年版,第59頁。
這正是政治合法性問題歷來為政治權力占有者所重視的根本原因所在。 工業文明社會中,社會治理脫離了統治行政的操縱,人開始成為具有自主性、自覺性和自為性的主體。對科學的推崇進入政治領域使管理行政成為科學化和專家行政。因而,管理行政的理性組織形式即官僚制具有一定程度的形式合理性和合法化。正如韋伯所說,“官僚制的結構幾乎處處都是較后發展的產物。我們在發展中愈是追溯得久遠,對于統治的形式來說,缺乏官僚制和官員制度就愈加典型。官僚體制是‘理性’性質的:規則、目的、手段和‘求實的’非人格性控制著它的行為。因此,它的產生和傳播處處都是在那種特別的、還在討論的意義上發揮了‘革命’的作用,正如理性主義的進軍在一切領域里一般都發揮這種作用一樣。同時,它摧毀了統治的不具有在這個特殊意義上的理性性質的結構形式。”
[德]馬克斯·韋伯:《經濟與社會》(下卷),林榮遠譯,商務印書館1997年版,第324頁。
在現代化的歷史地平線上,管理行政盡管離不開對集體行動的依賴,但已經不再是時有時無的斷續式的集體行動,而是以理性官僚制為典型組織形式,將集體行動組織化、理性化、專業化,并且以紀律和協作作為管理行政的政治合法性基礎。
管理行政中的集體行動,是科學理性的行政設計的結果。科學理性成為社會和政治發展的康莊大道,使得專業人員——包括管理者、社會科學家和工業心理學家——相信這樣一種世界觀:人類的沖突和激情適合于以機械辦法來解決。科學的價值就在于其符合理性的要求,公共組織活動可以被理性地認知,管理的目標、過程和結果也是可以被預測的,并且在預測的基礎上,公共組織的活動可以選擇出最有效的手段以實現既定的目標。為了達到這個目的,行政管理必須借助于科學的分析工具,科學技術的數值化、定量化、規范化、化的研究方法應該被引入到對公共組織管理的研究中,這樣管理就可以實現指標化、可控性和易操作性并保障組織活動合乎因果關系的理性思考。
與科學理性的嵌入相呼應,管理行政運行的合法性還存在于紀律權力的建構。根據福柯的研究,紀律權力建構的焦點是對身體的操縱,而身體被看作是基本上可以進行精密調整的機器。行政設計中“紀律—協作型”集體行動具有典型的“精密操縱”的特點
這是根據福柯、吉登斯的有關論述概括而形成的一個概念。參見吉登斯《社會的構成:結構化理論大綱》,李康等譯,生活·讀書·新知三聯書店1998年版,第246頁。
。其一,注重通過對時間和空間的操縱來推行紀律,即一般要求具有一個封閉的領域。這個運作紀律的領域既與外部相隔絕,又在內部對自身進行封鎖。其二,封閉是紀律權力建構的基礎,但如果僅僅采用封閉手段,并不足以對身體的運動和活動實行細致入微的管理。只有通過內部的區域劃分,或者分隔才能達到這一目標。其三,紀律權力的時空設計,有助于避免大規模的集團的形成,這些集團可能會導致其中的人們形成獨立的意愿甚至是敵對姿態,最終破壞集體行動。其四,紀律權力的時空設計,還可以使管理者對個人活動進行直接操縱,從而避免一些不期而遇的接觸所導致的流動性和不確定性。根據福柯的研究,紀律時空設計涉及對個人進行觀察、監視和評價,有利于避免對有效協作的疏忽。因此,“紀律—協作型”的集體行動適應了工業時代管理行政的需要,保障了集體行動的穩定性和持續性。而且,紀律—協作型集體行動是以對組織紀律的服從和對法律的遵守為特征的。在這種行政支配方式中,人們服從領導者的命令是出于對組織紀律和法律的信守,法律與紀律代表一種大家都遵守的普遍秩序。因此,紀律權力具有一定的合理—合法的。
(三)管理行政的政治效用
管理行政本質上是一種追求形式合理性的社會治理模式。在這種社會治理模式中,行為主體的行動受形式化、非人格化及貫穿著理性精神的組織程序和行為規范的支配,體現出一種理性精神。它摒棄了統治行政所摻雜的大量人治因素,較好地避免了在行政人員管理國家事務、社會公共事務和內部事務時了過多摻雜進價值偏見而對這些事務的真實性、性產生負面影響。因為這些行政人員可能有通過對現存的某些事務進行歌頌或有意歪曲來符合自己的目的,從而以個人的主觀喜好來代替客觀、科學的傾向。行政主體在嚴格、細致的制度規范的約束下,沒有憎恨和激情,因此也沒有愛和狂熱。管理行政作為美德贊揚的特性是:它成功地排除一切愛憎和一切純粹個人的、從根本上說一切非理性的、不可預計的感覺因素,克服了“自由的隨意專斷和恩寵,懷有個人動機的施惠和評價的王國”
[德]馬克斯·韋伯:《經濟與社會》下卷,林榮遠譯,商務印書館1997年版,第301頁。
按照科學理性的運行邏輯,管理行政的行為主體是基于自由選擇及契約關系的專業化的職業官員,這些職業官員一般是通過考試或由專業訓練證書為保障,或者二者兼之。這一方面構成了對封建世襲制或家臣制的否定,打破了身份、職業的世襲傳統以及人身依附格局,催生出了現代社會具有獨立人格的職業官僚,并為職業官僚的人格自由和合法權益提供了充分的保障。世襲特權以及對上司的人身依附等現象不復存在,行政職業精神受到了充分的鼓勵。另一方面,管理行政運作的基礎是專業知識、專家職業,從事行政管理的是受過專門訓練的職業官員,這種管理模式充分體現了對知識和技術的重視,有效地促進了實證科學知識在行政管理中的廣泛應用,使得行政管理不斷向著職業化和專業化方向發展,從而極大地提高了管理效率。
因此,形式主義、普遍主義原則,專職化、層級化的組織形式,以及權責一致、一切按法律和規則行事等行為邏輯,使管理行政形成了適應現代技術、經濟和社會生活需要的一種特有的優勢,即管理行為的“可預見性”。從某種意義上說,現代生活的高效率,都是建立在行為過程及環境的某種程度的可預見性基礎上的。人們只有在能夠對自己從事的事業相關的事務和社會環境作出起碼的理性預期的情況下,才有可能對自己的行為進行基于功效較大化的理性選擇。而管理行政下的理性人釋放的 無限需求不斷推動產能發展,造就了大工業文明,并間接地造就了資本全球化。毋庸置疑,管理行政能夠與把效率視為目標而快速運轉,以及由此而來的整個分工體系愈益細密的現代資本主義企業相匹配,對于資本主義的發展具有相當重要的正向意義。而且,該模式的單權力中心的集權特征提供了國家強力干預的組織基礎,在醫治西方經濟危機及戰后創傷、恢復經濟中也發揮過積極作用。總之,管理行政正是通過它以管理為要務,以效率為目標,以運行非人格化、制度化的特征否定了家長制下的人治現象,適應了工業社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要,促進了行政管理由“人治”到法治、由經驗管理到科學管理的歷史性轉變,在技術上顯示出了超乎以往一切治理模式的巨大優越性。管理行政已經逐步發展成為現代社會組織普遍的結構模式和管理模式。即使是對管理行政現實合理性持否定態度的人,也無法否定它所具有的無可質疑的歷史合理性。
三、管理行政的政治哲學基礎反思
管理行政在形成伊始,曾一度克服了資本主義建立之初“政黨分肥制”所造成的政府內部腐敗、無能、低效和政局不穩,適應了工業化社會大生產的要求。但這種效率至上的管理行政理論自有其致命的缺陷和內在矛盾。
(一)對科學理性的過度信奉導致了對人性的損害和人的異化
管理行政主張科學理性統治一切,將“政府的活動僅限于行政上可以解決的技術問題”
Harbermas, 1972,Knowledge and Human Interests, HEinemann Educational Books Ltd,p103 ,于是官僚制成了一種“理性模型”。在這一理性模型中,政府行政人員被迫服從于鐵面無私的工作紀律,個人的獨立性被組織的統一性所取代,行政人員被看作是沒有感情的、簡單機械服從的“組織人”,可以隨意加以指派、驅使,而未考慮人的愿望、動機和態度對其行為的影響。他們如同一架精密機器上的齒輪,每一個齒輪只能和其他齒輪一起轉,不能快也不能慢,否則就會給其他齒輪帶來麻煩。他們是沒有感情和野心的“中性”人,這樣就忽視了個體的差異性和多樣性。其結果是,政府在積極地以法律制度提供理性化的社會秩序時,不僅是以行政人員工具性人格的生成為代價,而且將整個社會置于“新的奴役鐵籠”內。另外,行政人員必須從科學理性的視角去看待事物,受制于技術的視野,自覺或不自覺地按照技術的需要去行動。以致于現代政府中一旦出了任何一種類型的問題,也總是根據技術化的思路去謀求解決的方案。當行政人員濫用權力時,則尋求可以技術化的法制;當出現官僚主義時,則謀求機構改革和組織重建的技術支持,從而陷入了對科學和技術盲目追求的怪圈。可見,管理行政在整個公共行政的領域及其權力運行機制中,排除了人的價值和人的行為主體意義,而且同時在整個社會的范圍內進一步推動道德價值衰落的運動
張康之:《公共行政:超越工具理性》,《浙江社會科學》2002年第4期。
。因此,管理行政實際上面臨著非人格化與人格之間的內在沖突。人在官僚系統內變成了純粹的與有著能動精神的人相分離的角色,并導致人與人之間關系的異化,以致人與社會的關系也隨之發生了異化。這樣勢必造成:由于組織成員心理因素而引起的低效率;壓制和阻隔了內部的交流與溝通,妨礙了個人的成長和個性成熟;鼓勵了盲目服從和隨大流,壓抑創新和鼓勵保守。
(二)效率主義的運行邏輯導致了與民主政治的沖突
政府行政工作大多具有非常強的時效性,而效率中心主義邏輯地包含速度方面的要求,有的學者甚至認為速度是行政效率的關鍵。在以效率為導向的工具理性追求過程中,“以自由、正義和公平等術語為代表的一些更廣泛的人類價值問題在失去它們作為評判標準的重要性時,取而代之的是一種‘成本收益計算’和‘手段和目的的計算’。當效率的衡量成為的討論議題的時候,協商的、溝通的以及參與的功能都將失去它們的重要性”
[美]羅伯特·B登哈特:《公共組織理論》,扶松茂等譯,中國人民大學出版社2003年版,第117頁。
。這種忽視政治過程與市場過程的本質區別、強調效率的管理主義有悖于公眾對政府的要求,有可能使公共行政成為“牧民之術”而非為民的行政,損害諸如公平與正義、回應性、責任性等民主價值,導致民主政治危機不斷。沃爾多曾經指出,傳統效率主義公共行政實際上并不符合民主制的理想,它實際上是一種反對“離心的民主”的管理運動,并且試圖通過提出政治與行政的分離和依靠所謂的“集權教條”與“整合原則”,作為解決效率問題的方法,并實施它自己的“向心的民主”
丁煌:《西方行政學說史》,武漢大學出版社1999年版,第220頁。
。日本管理學家占部都美也具有警示性地指出:“如果按照效率原則探索實現目的之合理手段,會有發生‘為了目的不擇手段’這種反社會行為的危險。”
[日]占部都美:《現代管理論》,蔣道鼎譯,新華出版社1984年版,第281頁。
今天我們已經看到,管理行政僅僅或過多地追求效率價值目標,至少導致以下三個不良后果:一是社會基本價值被忽略。行政價值觀作為整個社會價值體系的一部分,應該服從和服務于公認的社會基本價值,如公民權、公正、秩序、民主等,這些價值理念應是公共行政理論所強調的效率價值之基礎。也就是說,提高效率只是促進并實現公民社會所擁有的基本價值這一目的之手段,而不是反過來將實現公認的較高目的的手段變成了目的本身。二是行政權的沙文式擴張。行政權的擴張不僅意味著其在傳統的行政范圍內,依行政固有屬性增強其管理事項的廣度和深度,而且在于它已超出行政原有的屬性大舉侵入到立法和司法領域,取得了通過委任立法而得來的行政立法權和裁判糾紛的行政司法權。這給作為法治主義前提的有限政府思想和三權分立思想構成了沖擊,損害了文明社會的法律理性。三是公民生活領域被“殖民地化”。由于行政權大肆擴張,公民權利和自由的空間變得愈加狹小。我們今天看到的是:這些西方國家的政府從事著幾乎無所不包的事務,行政權的運用已從初期的城鎮街道深入到每個公民的生活,以及地球以外的空間。好像整個社會都被組織成了一個大工廠,一個沒有縫隙的機械鐵籠,使人們“從搖籃到墳墓”的所有事情都在行政權的作用范圍之中。一旦公民生活領域被“殖民地化”,多樣化、復雜化的個人需求就會受到抑制,社會的公共利益就受到傷害,管理行政就會成為民主進程的障礙。
總的來說,管理行政在體現歷史進步性的同時也隱含著歷史局限性和某些現存弊端。特別是如今,社會問題日益綜合化,價值選擇不斷復雜化,公民利益訴求也越來越多元化。管理行政正面臨著巨大的壓力,包括日益不滿的公民、財政困難以及碎片化的組織結構和制度結構,等等。因而,尋找一種新的替代模式就成為回應時代挑戰的必然選擇。
評審意見:
管理行政是政府的管理模式演變進程中的一個重要階段。論文通過檢視管理行政的“科學”內核,分析管理行政的政治哲學基礎,進而考量管理行政的利弊得失,從研究內容看是一個很有新意的視角,從研究方法看也是一個有創意的嘗試。
作者學術視野開闊,立論鮮明,能對論題作深入開掘。通過梳理和評述相關理論源流的發展及其背景的分析,揭示了由于科學理性的嵌入,使得對效率的追尋成為管 理行政的基本價值取向,論證了理性化、專業化、紀律和協作是管理行政的政治合法性基礎,指出管理行政適應工業化大生產和行政管理復雜化的客觀需要所帶來的歷史進步。同時論文也分析了把“科學理性”的方法推到極端所帶來的對人性的損害和管理的異化,闡明效率主義運行邏輯所導致的管理行政與民主政治的沖突。
論文的研究有助于深化對管理行政的認識,為推動公共行政理論與實踐的發展提供了一種積極的反思。這是一項有份量的學術研究成果
管理行政論文:管理行政的“科學”內核及其政治哲學基礎
摘 要:發軔于美國進步改革運動的管理行政的內核是科學,而科學理性的嵌入使效率至上成為管理行政的基本價值取向,理性化、專業化、紀律和協作則成為管理行政的政治合法性基礎。管理行政適應了工業社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要,在技術上顯示出了超乎以往一切治理模式的巨大優越性。然而,對科學理性的過度信奉導致了對人性的損害和人的異化,效率主義的運行邏輯導致了與民主政治的沖突。探討管理行政的政治哲學基礎,有助于形成對管理行政的正確認識。
關鍵詞:管理行政;科學;政治哲學基礎
1887年,美國學者伍德羅·威爾遜在《行政學研究》一文中提出政治與行政二分觀,這一觀點經過古德諾的升華、發展與論證,形成了美國早期行政的基本原則,即“政治行政二分法”原則。而韋伯提出的官僚制理論,為政治行政二分的組織設計提供了借鑒理路。這些理論結合交融起來,組成了早期管理行政模式(即傳統公共行政模式)。后來經過魏洛比、古利克、西蒙至奧斯本(他們的《重塑政府》是新公共管理的代表性著作)的傳承,管理行政的理論譜系得以形成①。管理行政的發展是整個公共行政發展的重要組成部分。對管理行政的研究不能總是停留在公共行政的話語系統內,這既影響了對它的縱深探討和通約性把握,也稀釋了對它旗幟鮮明的理論定位。正是基于這種學術背景,本文嘗試從政治哲學層面把管理行政從公共行政話語系統中離析出來,作為一個獨立的理論范式予以學理建構性的專題探討,試圖形成一個屬于管理行政自身的理論話語系統,并以此推進對這一問題的研究。
一、管理行政的“科學”內核
管理行政發軔于美國進步改革運動。在這場運動中,那些信奉科學主義理念的進步主義者是推動改革的關鍵力量。著名的進步主義者,如伍德羅·威爾遜、威廉·艾倫、亨利·布魯埃爾、弗雷德里克·克里夫蘭和威廉·F威洛比等,都服膺于科學理性與專業主義在物理世界取得的巨大成就,因而都自然地希望將其運用到社會、政治領域,以解決當時面臨的問題。通過進步主義者的宣揚,人們開始意識到,利用科學的方法和思想,可以研究、定量分析、改變甚至創建人類的各項制度,以保障人類向著具有明確性和可預測性的方向不斷進步。科學逐漸成為美國人心中的神圣價值,它和基督教一樣勢不可擋。正如美國學者詹姆斯·羅伯遜所說:“一如早期基督教,科學橫掃整個西方世界,勢如破竹。在美國人的實踐中它甚至可以同傳統的宗教神話相協調。”
[美]詹姆斯·O羅伯遜:《美國神話美國現實》,賈秀東等譯,中國社會科學出版社1990年版,第361頁。
在19世紀后半葉,科學同美國人對進步的信念結合在一起。相互結合的進步神話和科學神話開始主宰美國人觀察自己和觀察世界的方式。在進步時代融為一體的科學分析思路和科技進步,釋放出科學理性和專業主義的巨浪。被科學和技術在物理世界獲得的巨大成就所打動,進步主義者很自然地想要將其應用于社會和政治領域,希望在這些領域也實現科學般的和客觀
[美]杰伊·D懷特、蓋·B亞當斯:《公共行政研究:對理論與實踐的反思》,劉亞平等譯,清華大學出版社2005年版,第24頁。
受進步主義者的影響,泰勒發起了科學管理運動。這迅速風靡了美國社會,并很快影響到公共管理領域,被深深艷羨于工業效率的傳統公共行政主義者們所膜拜套用。韋伯則將政府科學化、技術化的進程推向了。在韋伯看來,科學的目的就是引導人們作出工具合理性的行動,通過理性計算去選取達到目的的有效手段,通過服從理性而控制外在世界。因而,對于科學家來說,就應當為“科學而科學”,他們“只能要求自己做到知識上的誠實……確定事實、確定邏輯和數學關系”
[德]馬克斯·韋伯:《學術與政治》,馮克利譯,生活·讀書·新知三聯書店1998年版,第37頁。
。科學的研究是如此,那么根據科學的原則去建設社會和改造生活也無疑需要遵從這種工具理性。根據韋伯的看法,官僚制的功能在于它是工具理性的典型形式,是根據科學的和技術性的原則建立起來的。也正是由于官僚制最為集中地表現了近代社會的工具理性特征,所以官僚制能夠得到社會的普遍認同,能夠被廣泛地應用到社會生活的各個領域,不僅存在于政府部門、國家的政權建設和行使之中,而且被廣泛地應用到企業等各類私人部門的體制設計和運行之中,成為征服了整個社會的最為普遍的組織結構形式
張康之:《尋求公共行政的倫理視角》,中國人民大學出版社2002年版,第103頁。
20世紀30-40年代,管理行政引入了行為科學、社會學、心理學的研究方法,在20世紀50-60年代則引入了系統科學的研究方法,即系統論、信息論、控制論、運籌學、生態論的研究方法,使得管理行政的科學性更加豐盈飽滿。作為行為主義的集大成者,西蒙的《行政行為》中也充滿著科學的氣息。在西蒙看來,任何科學理論的推理都必須在邏輯上嚴密,而且在經驗上具有可檢驗性,而這樣的科學哲學思想極其重要。西蒙的行政科學思想深受其老師卡爾納普“統一科學”
所謂“統一科學”,是指自然科學與社會科學分享著同樣的邏輯基礎,甚至是整個方法論基礎。建立統一科學是卡爾納普的理想,也是其具體落實的行動綱領之一。參見顏昌武《作 為行政科學的行政學——西蒙行政思想述評》,《公共管理研究》2009年第7卷。
的影響,甚至可以說,卡爾納普對“統一科學”的主張影響了西蒙的一生。在其為諾貝爾獎委員會所撰寫的一篇自傳性文章中,西蒙說,他在各項科學研究中都遵循著兩條原則的指導,這兩條原則都深深地打上了“統一科學”的烙印。其中及時條指導原則是“盡力用現代科學工具武裝社會科學,使社會科學逐漸成為硬科學來更有效地對付它們面臨的難題”;第二條指導原則是“致力于促進社會科學家和自然科學家的關系,使他們能為解決非常復雜的公共政策問題一起發揮自己的專長”
Lindbeck, A, 1992,Nobel Lectures, Economics [STBX]1969-1980,[STBZ] World Scientific Publishing Co, Singapore
。可見,西蒙強化了公共行政的科學性,試圖使之成為一種實用的技術,其所倡導的理念則與進步主義的思維相一致,并且與政治科學中的行為主義相呼應,從而使其成為在政府管理甚至一般管理(包括企業管理)中解決不斷重現的效率、經濟和效能等問題的一種嶄新而令人興奮的研究路徑,因而贏得了更多支持
Wamsley, G & Wolf, J et, 1996, Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Thousand Oaks: SAGEpp18-19
到了新公共管理階段,管理行政者開始從企業管理學和經濟學中尋求支持。一般管理學派將戰略規劃、目標管理和質量管理等借鑒到公共部門中來。而在那些將“新公共管理” 等同于“管理主義”的學者看來,諸如“公共選擇理論”等經濟學理論也屬于管理主義理論的范疇。“管理是一種與資源流動緊密聯系在一起的活動,這種活動是為了獲得明確的目標。這些目標絕大部分是用經濟學的語言來描述的——‘輸出’和‘資金的價值’。” Christopher Pollitt, 1990,Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Oxford: Basil Blackwell, p5
原因就在于,經濟學使管理主義的工具理性視角得到進一步強化,經濟學假設人都是理性的并由此預測人的總體行為,它力圖通過演繹而不是用其他社會科學所采取的歸納方法來得出結論,同時經濟學對數學方法的應用也使其顯得更合乎理性,這樣“管理主義領域內理性模式的發展絕大部分來自于經濟學”,并且“經濟學作為管理主義的基礎使它成為最有力的社會科學理論”
[澳]歐文·E休斯:《公共管理導論》,彭和平等譯,中國人民大學出版社2002年版,第77-78頁。
。
總之,在管理行政發展的每一個階段,都充滿著對科學理性的信奉。正是因為人們對科學理性的信奉,國家對社會經濟事務的管理轉移到人類科學的成果和模式以及人類理性的運作上來,科學成為管理行政的內核。
二、管理行政的政治哲學基礎
要探討管理行政的政治哲學基礎,需要對政治哲學的理論架構進行厘定。從整個思想史來看,政治價值取向是它最重要、最獨特的論域,這是中西方政治哲學大家的共識。除此之外的論域,就是要探究合理的政治秩序,并為政治秩序的合法性提供證明,以及探討合理政治秩序實現的政治效用。也就是說,作為面向人類政治實踐并以追問好或最正義政治秩序為目標的政治哲學,其基本理論架構應該包括政治價值取向、政治合法性和政治效用。(一)管理行政的政治價值取向
價值取向是指主體在價值選擇和決策過程中的一定的傾向性。價值取向體現了主體的價值追求,表現為這個主體所信奉的而且影響其行為的價值標準。價值取向不是一種心理偏向、一種愛好,而是主體自覺地、有目的地對行為方向的選擇和把握,具有自覺性和能動性等特點。由于科學理性——科學分析的思路和科技進步——取得了的壟斷地位,因而在管理行政的政治價值追求中,公共行政被看作是不同于政治的一個獨立的領域,是一個價值中立的、技術性的領域,是“磨刀”的技術,是一門科學、一種職業。效率被看作是及時公理。威爾遜認為,行政學研究的目的,在于揭示政府能夠適當地和成功地進行什么工作,以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作
彭和平等:《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第1、45-47頁。
。懷特認為,公共行政的目的,就是在官員和雇員的處置下,對各種資源加以最有效能的利用,使公共計劃得以最迅速、最經濟、最圓滿的完成⑤。古利克也認為:“盡管從應用意義上來看,效率必須與其他的社會價值和政治價值相適應,但是科學研究工作本身所特有的價值就是效率。在行政科學看來,其基本的‘善’就是效率”
Luther Gulick and L Urwick, 1937, Papers and the Science of Administration, New York: Columbia University Press,Institute of Public Administrations,p192
。同樣,傳統公共行政的組織結構基礎即官僚制,之所以被設計出來,乃是為了使行政機關在紀律的性、穩定性和嚴格性上,在效率方面比其他組織形式更優越。正如韋伯指出:“官僚體制的組織廣泛傳播的決定性的原因,向來是由于它的純技術的優勢超過其它任何組織形式。一種充分發達的官僚體制機制與其他形式的關系,恰恰如同一臺機器與貨物生產的非機械性方式的關系一樣。、迅速、明確、精通檔案、持續性、保密、統一性、嚴格的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力。”
[德]馬克斯·韋伯:《經濟與社會》(下卷),林榮遠譯,商務印書館1998年版,第296頁。
可以這么說,傳統公共行政的一切研究(包括價值理念、組織設計、決策導向)都始終圍繞著一個中心即高效率。效率是傳統公共行政的價值尺度中的頭號公理,效率也是行政科學的大廈得以建立起來的價值基石。
行為主義學派的領軍人物西蒙對傳統公共行政的“效率”準則作了最深刻的解剖。西蒙通過分析效率概念的多義性和模糊性,提出自己的效率準則:“效率準則指的是,在給定可用資源的條件下,選擇能產生較大效益的備選方案。”
③
Simon,H,Smithburg,D& Thompson,V, 1962,Public Administration,New York: Alfred Knopf Co西蒙特別強調,效率準則是一種將復雜現象予以簡化后的決策依據。西蒙并不回避使用“好”或“壞”這樣 的價值詞來討論公共行政學。從組織的角度看,“好”的或正確的行政行為本質上就是指有效率的行政行為。他說,“從‘好的’行政的理性特征中幾乎直接得出來的行政原則就是,在若干個費用相同的備選方案中,應當總能選擇能夠較大程度實現管理目標的方案。而在若干個實現程度相同的備選方案中,應當總是選擇成本低的方案”。“行政理論關注的是如何構建組織和組織如何運轉才能有效地完成其工作的問題。”③由此可見,西蒙依然把效率至上看作是行政科學的價值基石與主要目標。
20世紀90年代初,在大多數先進國家中產生了一種新的公共部門管理模式,國內外學者稱之為新公共管理。英國學者羅茲引用胡德的說法,將英國的新公共管理看作是追求經濟、效率、效能目標的管理改革運動。美國的奧斯本和蓋伯勒提出了更為積極的觀點,他們主張把企業和私營部門經營管理的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來,主張政府應像企業那樣引入競爭機制。與傳統公共行政追求效率原則有所不同,新公共管理要求實現從效率本位向績效本位轉移,實際上拓展了效率的內涵。但如果我們從中抽象出他們共同的本質屬性,兩者把立足點放在追求效率和生產率等價值上是一致的。英國學者E費利耶就曾把新公共管理的價值取向歸納為“效率驅動模式”
EFerlie, L Ashburner,L Fitzgerald and A Pittigrew, 1996,The New Management in Action,Oxford: Oxford University Press ,pp10-15
。
通過以上扼要的分析,可以看出,效率至上被視為管理行政的基本政治價值取向。
(二)管理行政的政治合法性基礎
政治合法性是政治哲學的核心概念,它強調統治政權的受到公民的尊重或公民承認服從權力的義務。政治合法性意味著某種政治秩序被認可的價值
[德]哈貝馬斯:《交往與社會進化》,張博樹譯,重慶出版社1989年版,第206-207頁。
。合法性問題一直為政治權力主體所關注與重視。甚至可以這么說,一部人類的政治史就是一部政治權力主體的自我合法性證明的歷史。丹尼斯·朗認為,合法性可以“建立起比其他形式大得多的預期反應性,正像內在化的社會規范比更依賴于環境約束或臨時談判其意義與可行性的規范,在保障遵守方面有更大的性。”
[美]丹尼斯·朗:《權力論》,陸震綸等譯,中國社會科學出版社2001年版,第59頁。
這正是政治合法性問題歷來為政治權力占有者所重視的根本原因所在。 工業文明社會中,社會治理脫離了統治行政的操縱,人開始成為具有自主性、自覺性和自為性的主體。對科學的推崇進入政治領域使管理行政成為科學化和專家行政。因而,管理行政的理性組織形式即官僚制具有一定程度的形式合理性和合法化。正如韋伯所說,“官僚制的結構幾乎處處都是較后發展的產物。我們在發展中愈是追溯得久遠,對于統治的形式來說,缺乏官僚制和官員制度就愈加典型。官僚體制是‘理性’性質的:規則、目的、手段和‘求實的’非人格性控制著它的行為。因此,它的產生和傳播處處都是在那種特別的、還在討論的意義上發揮了‘革命’的作用,正如理性主義的進軍在一切領域里一般都發揮這種作用一樣。同時,它摧毀了統治的不具有在這個特殊意義上的理性性質的結構形式。”
[德]馬克斯·韋伯:《經濟與社會》(下卷),林榮遠譯,商務印書館1997年版,第324頁。
在現代化的歷史地平線上,管理行政盡管離不開對集體行動的依賴,但已經不再是時有時無的斷續式的集體行動,而是以理性官僚制為典型組織形式,將集體行動組織化、理性化、專業化,并且以紀律和協作作為管理行政的政治合法性基礎。
管理行政中的集體行動,是科學理性的行政設計的結果。科學理性成為社會和政治發展的康莊大道,使得專業人員——包括管理者、社會科學家和工業心理學家——相信這樣一種世界觀:人類的沖突和激情適合于以機械辦法來解決。科學的價值就在于其符合理性的要求,公共組織活動可以被理性地認知,管理的目標、過程和結果也是可以被預測的,并且在預測的基礎上,公共組織的活動可以選擇出最有效的手段以實現既定的目標。為了達到這個目的,行政管理必須借助于科學的分析工具,科學技術的數值化、定量化、規范化、化的研究方法應該被引入到對公共組織管理的研究中,這樣管理就可以實現指標化、可控性和易操作性并保障組織活動合乎因果關系的理性思考。
與科學理性的嵌入相呼應,管理行政運行的合法性還存在于紀律權力的建構。根據福柯的研究,紀律權力建構的焦點是對身體的操縱,而身體被看作是基本上可以進行精密調整的機器。行政設計中“紀律—協作型”集體行動具有典型的“精密操縱”的特點
這是根據福柯、吉登斯的有關論述概括而形成的一個概念。參見吉登斯《社會的構成:結構化理論大綱》,李康等譯,生活·讀書·新知三聯書店1998年版,第246頁。
。其一,注重通過對時間和空間的操縱來推行紀律,即一般要求具有一個封閉的領域。這個運作紀律的領域既與外部相隔絕,又在內部對自身進行封鎖。其二,封閉是紀律權力建構的基礎,但如果僅僅采用封閉手段,并不足以對身體的運動和活動實行細致入微的管理。只有通過內部的區域劃分,或者分隔才能達到這一目標。其三,紀律權力的時空設計,有助于避免大規模的集團的形成,這些集團可能會導致其中的人們形成獨立的意愿甚至是敵對姿態,最終破壞集體行動。其四,紀律權力的時空設計,還可以使管理者對個人活動進行直接操縱,從而避免一些不期而遇的接觸所導致的流動性和不確定性。根據福柯的研究,紀律時空設計涉及對個人進行觀察、監視和評價,有利于避免對有效協作的疏忽。因此,“紀律—協作型”的集體行動適應了工業時代管理行政的需要,保障了集體行動的穩定性和持續性。而且,紀律—協作型集體行動是以對組織紀律的服從和對法律的遵守為特征的。在這種行政支配方式中,人們服從領導者的命令是出于對組織紀律和法律的信守,法律與紀律代表一種大家都遵守的普遍秩序。因此,紀律權力具有一定的合理—合法的。
(三)管理行政的政治效用
管理行政本質上是一種追求形式合理性的社會治理模式。在這種社會治理模式中,行為主體的行動受形式化、非人格化及貫穿著理性精神的組織程序和行為規范的支配,體現出一種理性精神。它摒棄了統治行政所摻雜的大量人治因素,較好地避免了在行政人員管理國家事務、社會公共事務和內部事務時了過多摻雜進價值偏見而對這些事務的真實性、性產生負面影響。因為這些行政人員可能有通過對現存的某些事務進行歌頌或有意歪曲來符合自己的目的,從而以個人的主觀喜好來代替客觀、科學的傾向。行政主體在嚴格、細致的制度規范的約束下,沒有憎恨和激情,因此也沒有愛和狂熱。管理行政作為美德贊揚的特性是:它成功地排除一切愛憎和一切純粹個人的、從根本上說一切非理性的、不可預計的感覺因素,克服了“自由的隨意專斷和恩寵,懷有個人動機的施惠和評價的王國”
[德]馬克斯·韋伯:《經濟與社會》下卷,林榮遠譯,商務印書館1997年版,第301頁。
按照科學理性的運行邏輯,管理行政的行為主體是基于自由選擇及契約關系的專業化的職業官員,這些職業官員一般是通過考試或由專業訓練證書為保障,或者二者兼之。這一方面構成了對封建世襲制或家臣制的否定,打破了身份、職業的世襲傳統以及人身依附格局,催生出了現代社會具有獨立人格的職業官僚,并為職業官僚的人格自由和合法權益提供了充分的保障。世襲特權以及對上司的人身依附等現象不復存在,行政職業精神受到了充分的鼓勵。另一方面,管理行政運作的基礎是專業知識、專家職業,從事行政管理的是受過專門訓練的職業官員,這種管理模式充分體現了對知識和技術的重視,有效地促進了實證科學知識在行政管理中的廣泛應用,使得行政管理不斷向著職業化和專業化方向發展,從而極大地提高了管理效率。
因此,形式主義、普遍主義原則,專職化、層級化的組織形式,以及權責一致、一切按法律和規則行事等行為邏輯,使管理行政形成了適應現代技術、經濟和社會生活需要的一種特有的優勢,即管理行為的“可預見性”。從某種意義上說,現代生活的高效率,都是建立在行為過程及環境的某種程度的可預見性基礎上的。人們只有在能夠對自己從事的事業相關的事務和社會環境作出起碼的理性預期的情況下,才有可能對自己的行為進行基于功效較大化的理性選擇。而管理行政下的理性人釋放的無限需求不斷 推動產能發展,造就了大工業文明,并間接地造就了資本全球化。毋庸置疑,管理行政能夠與把效率視為目標而快速運轉,以及由此而來的整個分工體系愈益細密的現代資本主義企業相匹配,對于資本主義的發展具有相當重要的正向意義。而且,該模式的單權力中心的集權特征提供了國家強力干預的組織基礎,在醫治西方經濟危機及戰后創傷、恢復經濟中也發揮過積極作用。總之,管理行政正是通過它以管理為要務,以效率為目標,以運行非人格化、制度化的特征否定了家長制下的人治現象,適應了工業社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要,促進了行政管理由“人治”到法治、由經驗管理到科學管理的歷史性轉變,在技術上顯示出了超乎以往一切治理模式的巨大優越性。管理行政已經逐步發展成為現代社會組織普遍的結構模式和管理模式。即使是對管理行政現實合理性持否定態度的人,也無法否定它所具有的無可質疑的歷史合理性。
三、管理行政的政治哲學基礎反思
管理行政在形成伊始,曾一度克服了資本主義建立之初“政黨分肥制”所造成的政府內部腐敗、無能、低效和政局不穩,適應了工業化社會大生產的要求。但這種效率至上的管理行政理論自有其致命的缺陷和內在矛盾。
(一)對科學理性的過度信奉導致了對人性的損害和人的異化
管理行政主張科學理性統治一切,將“政府的活動僅限于行政上可以解決的技術問題”
Harbermas, 1972,Knowledge and Human Interests, HEinemann Educational Books Ltd,p103,于是官僚制成了一種“理性模型”。在這一理性模型中,政府行政人員被迫服從于鐵面無私的工作紀律,個人的獨立性被組織的統一性所取代,行政人員被看作是沒有感情的、簡單機械服從的“組織人”,可以隨意加以指派、驅使,而未考慮人的愿望、動機和態度對其行為的影響。他們如同一架精密機器上的齒輪,每一個齒輪只能和其他齒輪一起轉,不能快也不能慢,否則就會給其他齒輪帶來麻煩。他們是沒有感情和野心的“中性”人,這樣就忽視了個體的差異性和多樣性。其結果是,政府在積極地以法律制度提供理性化的社會秩序時,不僅是以行政人員工具性人格的生成為代價,而且將整個社會置于“新的奴役鐵籠”內。另外,行政人員必須從科學理性的視角去看待事物,受制于技術的視野,自覺或不自覺地按照技術的需要去行動。以致于現代政府中一旦出了任何一種類型的問題,也總是根據技術化的思路去謀求解決的方案。當行政人員濫用權力時,則尋求可以技術化的法制;當出現官僚主義時,則謀求機構改革和組織重建的技術支持,從而陷入了對科學和技術盲目追求的怪圈。可見,管理行政在整個公共行政的領域及其權力運行機制中,排除了人的價值和人的行為主體意義,而且同時在整個社會的范圍內進一步推動道德價值衰落的運動
張康之:《公共行政:超越工具理性》,《浙江社會科學》2002年第4期。
。因此,管理行政實際上面臨著非人格化與人格之間的內在沖突。人在官僚系統內變成了純粹的與有著能動精神的人相分離的角色,并導致人與人之間關系的異化,以致人與社會的關系也隨之發生了異化。這樣勢必造成:由于組織成員心理因素而引起的低效率;壓制和阻隔了內部的交流與溝通,妨礙了個人的成長和個性成熟;鼓勵了盲目服從和隨大流,壓抑創新和鼓勵保守。
(二)效率主義的運行邏輯導致了與民主政治的沖突
政府行政工作大多具有非常強的時效性,而效率中心主義邏輯地包含速度方面的要求,有的學者甚至認為速度是行政效率的關鍵。在以效率為導向的工具理性追求過程中,“以自由、正義和公平等術語為代表的一些更廣泛的人類價值問題在失去它們作為評判標準的重要性時,取而代之的是一種‘成本收益計算’和‘手段和目的的計算’。當效率的衡量成為的討論議題的時候,協商的、溝通的以及參與的功能都將失去它們的重要性”
[美]羅伯特·B登哈特:《公共組織理論》,扶松茂等譯,中國人民大學出版社2003年版,第117頁。
。這種忽視政治過程與市場過程的本質區別、強調效率的管理主義有悖于公眾對政府的要求,有可能使公共行政成為“牧民之術”而非為民的行政,損害諸如公平與正義、回應性、責任性等民主價值,導致民主政治危機不斷。沃爾多曾經指出,傳統效率主義公共行政實際上并不符合民主制的理想,它實際上是一種反對“離心的民主”的管理運動,并且試圖通過提出政治與行政的分離和依靠所謂的“集權教條”與“整合原則”,作為解決效率問題的方法,并實施它自己的“向心的民主”
丁煌:《西方行政學說史》,武漢大學出版社1999年版,第220頁。
。日本管理學家占部都美也具有警示性地指出:“如果按照效率原則探索實現目的之合理手段,會有發生‘為了目的不擇手段’這種反社會行為的危險。”
[日]占部都美:《現代管理論》,蔣道鼎譯,新華出版社1984年版,第281頁。
今天我們已經看到,管理行政僅僅或過多地追求效率價值目標,至少導致以下三個不良后果:一是社會基本價值被忽略。行政價值觀作為整個社會價值體系的一部分,應該服從和服務于公認的社會基本價值,如公民權、公正、秩序、民主等,這些價值理念應是公共行政理論所強調的效率價值之基礎。也就是說,提高效率只是促進并實現公民社會所擁有的基本價值這一目的之手段,而不是反過來將實現公認的較高目的的手段變成了目的本身。二是行政權的沙文式擴張。行政權的擴張不僅意味著其在傳統的行政范圍內,依行政固有屬性增強其管理事項的廣度和深度,而且在于它已超出行政原有的屬性大舉侵入到立法和司法領域,取得了通過委任立法而得來的行政立法權和裁判糾紛的行政司法權。這給作為法治主義前提的有限政府思想和三權分立思想構成了沖擊,損害了文明社會的法律理性。三是公民生活領域被“殖民地化”。由于行政權大肆擴張,公民權利和自由的空間變得愈加狹小。我們今天看到的是:這些西方國家的政府從事著幾乎無所不包的事務,行政權的運用已從初期的城鎮街道深入到每個公民的生活,以及地球以外的空間。好像整個社會都被組織成了一個大工廠,一個沒有縫隙的機械鐵籠,使人們“從搖籃到墳墓”的所有事情都在行政權的作用范圍之中。一旦公民生活領域被“殖民地化”,多樣化、復雜化的個人需求就會受到抑制,社會的公共利益就受到傷害,管理行政就會成為民主進程的障礙。
總的來說,管理行政在體現歷史進步性的同時也隱含著歷史局限性和某些現存弊端。特別是如今,社會問題日益綜合化,價值選擇不斷復雜化,公民利益訴求也越來越多元化。管理行政正面臨著巨大的壓力,包括日益不滿的公民、財政困難以及碎片化的組織結構和制度結構,等等。因而,尋找一種新的替代模式就成為回應時代挑戰的必然選擇。
評審意見:
管理行政是政府的管理模式演變進程中的一個重要階段。論文通過檢視管理行政的“科學”內核,分析管理行政的政治哲學基礎,進而考量管理行政的利弊得失,從研究內容看是一個很有新意的視角,從研究方法看也是一個有創意的嘗試。
作者學術視野開闊,立論鮮明,能對論題作深入開掘。通過梳理和評述相關理論源流的發展及其背景的分析,揭示了由于科學理性的嵌入,使得對效率的追尋成為管理行政的基本價值取向,論 證了理性化、專業化、紀律和協作是管理行政的政治合法性基礎,指出管理行政適應工業化大生產和行政管理復雜化的客觀需要所帶來的歷史進步。同時論文也分析了把“科學理性”的方法推到極端所帶來的對人性的損害和管理的異化,闡明效率主義運行邏輯所導致的管理行政與民主政治的沖突。
論文的研究有助于深化對管理行政的認識,為推動公共行政理論與實踐的發展提供了一種積極的反思。這是一項有份量的學術研究成果。
管理行政論文:城市管理行政執法工作的心得體會
從元月6號我局掛牌啟動以來，在局黨組和大隊的正確領導和親切關懷、培養下，經過幾個月的現場執法，我一步一個腳印，腳踏實地，逐步成長為一名合格的行政執法工作者，工作中，取得了一些經驗，掌握了幾點粗淺的工作方法，現提出，以饗讀者。
一、沉著冷靜，隨機應變，說服教育做到滴水不漏
通過與當事人的多次接觸中，我個人認為，在與違法當事人正面接觸時，要沉著冷靜，說的每一句話要有理有據，要在說出之前考慮好，千萬不要說漏嘴，更不應該在情緒激動時罵人，否則，當事人就會抓住一個說話漏洞不放，處罰工作就會無法進行。在說漏的情況下，要隨機應變，想出一些相關聯的事情，把對方震住、虎住。
比如說，我們在匯源大街巡查時發現，一彩鋼瓦廠將一紅底黃字的招牌掛在了電線竿上，在與當事人接觸時，執法人員告訴他，擅自在路燈設施上設置廣告牌違反了國務院《城市道路管理條例》第二十七條，當事人陳述到：這是電線桿，不是路燈桿。我隨機說道，路燈設施包括路燈桿、路燈、供電線路，也包括電線桿，當事人無話可答。
圍觀和勸說群眾是實施處罰過程中的又一個阻力，我們在處理這個問題時采用的辦法是：冷落圍觀者，主攻當事人。也就是，對圍觀、勸說人員不理不睬，直接說服教育違法當事人。有時候也可以給予圍觀、勸說當事人警告：我們正在執行公務，無關人員要盡快撤離現場，出了后果要自己負責，警告時嗓門要高，可以起到敲山震虎的作用，他們將會有所收斂。
二、分門別類，軟硬兼施，順利實施處罰工作
對于一些老實、和善的違法當事人，盡量給予警告、視違法事實給予處罰。
對于一些拉不長、拽不短的，粘粘糊糊的，要脫離現場，另擇地方實施處罰。比如，在鵬泉東大街，我們查處了一占道修自行車的當事人，在處罰前，我們嚴格按照當場處罰的程序，對當事人講明了違法事實、處罰依據，當事人拒不接受處罰，并說三道四：你們沒有權力管我們，應該由交警來管。并且還說到，年紀大了，不容易，混口飯吃。經過再三解釋，我們與違法當事人相持達40分鐘，當事人就是不履行處罰決定。，我們商量，當事人可能出于礙面子，怕丟人，隨之，我們采取了證據保全措施，并將當事人領到一行人較少處，當事人接受了處罰。
對于一些釘子戶，要集中力量，堅定立場，實施處罰。一亂停亂放的大貨車，在對駕駛員處罰時，駕駛員聲稱這輛車輛是×××人，黑道上的知名人物，你們把鎖車器趕快拿下來，要不然，他發現了一準給你們仍掉。面對威脅，我們絲毫不退卻，并說：不管白道、黑道，也得守法，況且你這種違章行為，×××人不會支持你，反而會懲罰你，當事人上繳了罰款。
持久戰也是我們常采用的一種方法，大故事市場一賣眼鏡的，占用人行道擺設攤點，年齡大，收入少，我們采用的是說服教育戰，每次巡查到此，我們都要停下來進行一番說服教育工作，連續10多次，，違法當事人將攤點移下了人行道。
三、尋求支持，搞好協作，取證、送達兩不誤
尋求利益同盟，是加快執法工作的有效手段，特別是在一般程序案件中，取證工作、送達工作有一定的難度，第三者證人更是難尋，當事人時常拒絕簽收法律文書，這時我們要積極尋求被侵害方作為同盟，請他們來支持我們，在這段時間的執法過程中，我們經常合作的是開發區規劃建設環保局、鵬泉街道辦事處、開發區拆遷局、環衛工人、園林工人等。比如，前一段時間給一些村里無證建房戶送達責停文書時，當事人拒簽，我們經常讓該村村委或拆遷局的同志作證或委托送達。再比如，自來水公司占用綠地建設閥門井一案，在做勘驗時，環衛工人給我們作了證明。《城市管理行政執法工作的心得體會》
管理行政論文:提高城市管理行政執法水平推動城市管理快速發展
提高城市管理行政執法水平推動城市管理快速發展
文章標題：提高城市管理行政執法水平推動城市管理快速發展
**市城市綜合管理執法大隊自20xx年成立以來，緊緊圍繞以建設邊境“口岸城市”為出發點，堅持用“以人為本，依法行政，文明執法，文明服務”的原則指導城市綜合管理工作，積極探索和建立長效的城市管理執法新機制、新方法。幾年來，全隊干部職工同心同德、嚴抓共管，在新形勢下城市綜合管理工作中取得了可喜的成績。
一、打造過硬隊伍，提高執法水平。
建設一支高素質的城市管理執法隊伍，是搞好城市管理執法，服務于城市各方面發展的需要。多年來，大隊始終以“強化素質教育、提升業務水平、轉變工作作風”為目標，不斷加強隊伍自身建設。首先注重提升全隊干部職工的法律素質和業務素質教育，大隊除了一直堅持每天早晨三十分鐘的學習制度外，還積極組織執法人員參加市法律部門和管理局舉辦的法律知識和業務知識培訓，并通過開展經常性的思想政治理論教育，培養隊員愛崗敬業，樂于奉獻的精神。制定了培訓學習考核制度，定期考核隊員對法律及業務知識掌握程度，有效地推進了執法人員依法行政能力。其次大隊在抓隊伍建設及執法過程中不斷分析現狀，根據新時期城市管理的特點，制定并實施了執法人員文明執法行為規范制度，在全隊上下實行執法人員目標責任制、廉潔自律責任制等一系列管理制度，以制度約束人，促使城市綜合管理執法人員的綜合素質得到了提高。同時為適應城市管理執法工作需要，先后制定并報請市政府出臺《**市城市綜合管理執法暫行規定》、《**市城市戶外廣告牌匾設置管理辦法》、《**市客運人力三輪車管理辦法》、《**市城市清除冰雪實施細則》等各項城市管理規定及細則，為進一步推進依法行政奠定了堅實基礎，從而使我市的城市管理執法工作不斷向法制化、規范化、科學化的軌道邁進。
二、開展專項整治，市容管理取得突出成效。
多年來，大隊在抓好日常管理的同時，重點開展了有針對性的市容專項整治活動。
1.“門前四包”收效明顯。“門前四包”作為社會參與城市管理的有效形式，大隊把狠抓落實、突出成效作為開展此項工作的目標，認真做好宣傳和責任書的簽訂，嚴格檢查驗收，并實行了獎優罰差制度，使“門前四包”的合格率在逐年上升，社會參與城市管理意識明顯增強，形成了城市管理齊治共管的良好氛圍，。
2.戶外廣告進一步規范。城市牌匾廣告作為城市的人文景觀，經過大隊近幾年的不懈努力，戶外廣告已基本實現統一、規范、美觀、亮化的城市管理要求，而且逐漸成為具有反映民族特色及口岸城市的又一新景觀。在治理亂貼亂畫和非法小廣告市容頑疾上，采取管理與清理同步，結合實際，制定廣告管理辦法，指定和建立廣告張貼欄，規范張貼廣告行為，從根本上遏制和防止亂貼亂畫現象的蔓延。
3.重點區域環境秩序得到改善。在整治市容環境上，為了突出重點，以點帶面。大隊把東西市場、各大商場及中小學校周邊環境秩序定為日常巡查和突出檢查的重點，采取疏堵結合，教育與處罰并重的原則，統籌規劃，合理設置，做好城市早市、夜市和農貿市場定位工作，規范了業戶經營，減輕了城市重點區域的管理壓力。也使得占道無序經營、亂擺賣現象明顯減少，城市市容市貌大有改觀。
三、創新工作思路，改進工作方法，進一步推進了城市管理向前發展。
隨著城市的快速發展，其管理的優劣反映一個城市的面貌，影響一個城市的形象。這已在大隊領導中形成共識，并在實際工作中不斷探索創新適應現代城市管理先進方式、方法，徹底摒棄過去重處罰、以罰代管的觀念，樹立處罰與教育相結合的人性化管理思想，堅持寓管理于服務中的現代城市管理執法理念，在城市管理中大隊還遵循市場經濟規律，針對城市冬季清雪問題，積極探索“政府主導、市場運作”的新模式，指導和推動城市清雪市場化。大隊根據新時期城市管理的新情況、新問題，開展了黨員下社區及建立疏導幫困機制等“親民工程”。并按照管理局的部署，向市區三個街道辦事處派駐執法人員，深入基層，貼近群眾，搭起城市管理執法部門與人民群眾進行直接溝通交流的平臺，有效地使城市管理問題發現在基層，解決在基層，增強了城市管理的及時性和主動性，促進了人民群眾及社會各界對綜合執法工作的認識、理解和支持。
管理行政論文:城市管理行政執法工作的心得體會
從元月6號我局掛牌啟動以來，在局黨組和大隊的正確領導和親切關懷、培養下，經過幾個月的現場執法，我一步一個腳印，腳踏實地，逐步成長為一名合格的行政執法工作者，工作中，取得了一些經驗，掌握了幾點粗淺的工作方法，現提出，以饗讀者。
一、沉著冷靜，隨機應變，說服教育做到滴水不漏
通過與當事人的多次接觸中，我個人認為，在
與違法當事人正面接觸時，要沉著冷靜，說的每一句話要有理有據，要在說出之前考慮好，千萬不要說漏嘴，更不應該在情緒激動時罵人，否則，當事人就會抓住一個說話漏洞不放，處罰工作就會無法進行。在說漏的情況下，要隨機應變，想出一些相關聯的事情，把對方震住、虎住。
比如說，我們在匯源大街巡查時發現，一彩鋼瓦廠將一紅底黃字的招牌掛在了電線竿上，在與當事人接觸時，執法人員告訴他，擅自在路燈設施上設置廣告牌違反了國務院《城市道路管理條例》第二十七條，當事人陳述到：這是電線桿，不是路燈桿。我隨機說道，路燈設施包括路燈桿、路燈、供電線路，也包括電線桿，當事人無話可答。
圍觀和勸說群眾是實施處罰過程中的又一個阻力，我們在處理這個問題時采用的辦法是：冷落圍觀者，主攻當事人。也就是，對圍觀、勸說人員不理不睬，直接說服教育違法當事人。有時候也可以給予圍觀、勸說當事人警告：我們正在執行公務，無關人員要盡快撤離現場，出了后果要自己負責，警告時嗓門要高，可以起到敲山震虎的作用，他們將會有所收斂。
二、分門別類，軟硬兼施，順利實施處罰工作
對于一些老實、和善的違法當事人，盡量給予警告、視違法事實給予處罰。
對于一些拉不長、拽不短的，粘粘糊糊的，要脫離現場，另擇地方實施處罰。比如，在鵬泉東大街，我們查處了一占道修自行車的當事人，在處罰前，我們嚴格按照當場處罰的程序，對當事人講明了違法事實、處罰依據，當事人拒不接受處罰，并說三道四：你們沒有權力管我們，應該由交警來管。并且還說到，年紀大了，不容易，混口飯吃。經過再三解釋，我們與違法當事人相持達40分鐘，當事人就是不履行處罰決定。，我們商量，當事人可能出于礙面子，怕丟人，隨之，我們采取了證據保全措施，并將當事人領到一行人較少處，當事人接受了處罰。
對于一些釘子戶，要集中力量，堅定立場，實施處罰。一亂停亂放的大貨車，在對駕駛員處罰時，駕駛員聲稱這輛車輛是×××人，黑道上的知名人物，你們把鎖車器趕快拿下來，要不然，他發現了一準給你們仍掉。面對威脅，我們絲毫不退卻，并說：不管白道、黑道，也得守法，況且你這種違章行為，×××人不會支持你，反而會懲罰你，當事人上繳了罰款。
持久戰也是我們常采用的一種方法，大故事市場一賣眼鏡的，占用人行道擺設攤點，年齡大，收入少，我們采用的是說服教育戰，每次巡查到此，我們都要停下來進行一番說服教育工作，連續10多次，，違法當事人將攤點移下了人行道。
三、尋求支持，搞好協作，取證、送達兩不誤
尋求利益同盟，是加快執法工作的有效手段，特別是在一般程序案件中，取證工作、送達工作有一定的難度，第三者證人更是難尋，當事人時常拒絕簽收法律文書，這時我們要積極尋求被侵害方作為同盟，請他們來支持我們，在這段時間的執法過程中，我們經常合作的是開發區規劃建設環保局、鵬泉街道辦事處、開發區拆遷局、環衛工人、園林工人等。比如，前一段時間給一些村里無證建房戶送達責停文書時，當事人拒簽，我們經常讓該村村委或拆遷局的同志作證或委托送達。再比如，自來水公司占用綠地建設閥門井一案，在做勘驗時，環衛工人給我們作了證明。
管理行政論文:績效管理行政中應用研究
編者按：本論文主要從我國高校行政管理實施績效管理的戰略意義；績效管理在我國高校行政管理中的應用目前狀況及新問題分析；我國高校行政管理中績效管理的應用舉措等進行講述，包括了應用目前狀況簡析、應用新問題分析、服務及時、動態績效管理、績效溝通、績效問責、持續改進等，具體資料請見：
論文摘要：績效管理高校行政管理動態管理績效問責績效溝通持續改進
論文摘要摘要：在高校行政管理中應用績效管理，可有效提升高校行政管理人員的績效和管理水平。本文在分析我國高校行政管理中績效管理的應用目前狀況的基礎上，提出了改進高校行政管理績效應用的對應辦法。
1、我國高校行政管理實施績效管理的戰略意義
俄國聞名教育家烏申斯基說，學校有三要素——行政管理、教育和探究。三要素中，行政管理是高校實現其教學、科研兩大社會功能的基礎。隨著我國高等教育改革的深入，高校發展面臨著新的形勢，國外先進辦學理念及科學管理方法的逐漸來襲，為提升我國高校行政管理能力提供了必要的物質預備。
對高校行政辦公實施績效管理，既是突破舊的管理模式，增加學校自身競爭力的需要，也是提高整個高校行政管理辦公人員素質的重要途徑，它最終可以促使和引導學校和教職員工的個人發展達到雙贏的狀態，提升高校的整體競爭實力，最終和國際接軌，實現靠近、比肩乃至超越國際名校的戰略目標。
2、績效管理在我國高校行政管理中的應用目前狀況及新問題分析
2.1應用目前狀況簡析
高校行政人員的績效管理是指為實現高校發展戰略和目標，采用科學的方法，通過對行政人員的行為表現、工作態度和工作業績，以及綜合素質的監測、考核、分析和評價，充分調動行政人員的積極性、主動性和創造性，不斷改善行政人員的行為，提高行政人員的素質，挖掘其潛力的活動過程。高校在發展戰略既定的前提下，遵循目標管理原則來構建行政辦公管理人員的績效管理體系，這樣更輕易調節和帶動全體高校行政管理人員的積極性，管理效率將會明顯提高。
2.2應用新問題分析
在我國高校普遍采用的目標管理法中，績效管理在高校行政管理中的應用當前還存在一定的新問題，綜合體現在兩端環節（崗位分析和績效考核結果應用）忽略，中間兩環節（績效計劃和績效考核）實施不到位，這樣績效管理實施中，沒有形成持續推進的循環，由于沒有了“根本”，中間環節實施起來也就難免流于形式。實施中具體存在的新問題包括摘要：
2.2.1應用崗位職責不夠清楚
績效考核的依據是績效標準的制定,而標準的設定依據是崗位分析,我國高校行政管理中，實施過系統的崗位分析的院校為數不多。不做工作分析,那么崗位的職責就界定不清楚,績效考核就沒有一個科學的標準依據。
2.2.2對考核定位存在模糊和偏差
考核的定位,就是通過績效考核解決什么新問題。考核定位的模糊主要表現在考核缺乏明確的目的,僅僅是為了考核而進行考核。考核定位的偏差主要體現在片面看待考核的目標上,對考核目的定位過于狹窄。
2.2.3缺乏績效反饋和溝通
現在大部分院校都在行政管理中實施了績效管理，然而實際收效遠遠沒有達到預期，大多數止于績效考核階段，并沒有延伸到罪關鍵的應用階段，更有甚者，某些高校行政管理中，對績效考核結果采取保密狀態或者選擇性公開狀態，這種信息的不對稱嚴重地影響了被管理者的參和喜好，對工作的改進和績效的提高根本起不到積極功能。
2.2.4缺乏開放式的持續改進的戰略思維
當前，績效管理方法在我國高校行政管理實施應用中，往往將績效管理的全過程視作一個“閉合環”，即將崗位設計、績效制定、績效考核、績效考核結果運用這四大步驟作為一個完結項目，績效管理缺乏整體的持續性和連續性。簡單分析，績效管理只是一種科學的管理方法，在高校行政管理中的應用假如僅僅將其視為一個階段性的工作項目，則對于我們的高校行政管理工作而言，明顯是舍本逐末。
3、我國高校行政管理中績效管理的應用舉措
管理本身是一個動態的過程，績效管理亦是如此；而績效溝通作為績效管理的核心內容，將高校行政管理的績效管理持續改進；績效問責作為對績效管理整個項目的監督，更是提升整體提升了高校行政管理的整體水平。
3.1服務及時
在實施績效管理的過程中，在崗位分析、制定績效階段，必須正本清源，將高校行政管理的服務職能擺在基本職能的首要位置，確立“以人為本”的管理、服務理念。
行政管理既有管理的職能，又兼有服務的職能。服務是行政管理工作人員活動的根本和最終的目的。目前，部分高校行政人員自我定位失當，存在“官本位”思想，服務意識淡薄。
3.2動態績效管理
動態管理是一種基于辯證思維的管理觀和方法論，是最能挖掘組織潛力和應對外界挑戰的新管理哲學。高校行政管理的動態管理是值得進一步熟悉的重要方面。動態管理為當今高校管理目標的實現提供了新的視角。
首先，由于高校必然會受到校外各種因素的影響，這也對學校目標的制定和達成和各種管理都產生動態影響，因此，高校行政辦公的績效管理必須遵循動態管理原則。
其次，高校行政管理中目前存在的種種新問題也只有在動態管理的框架內才能得以妥善解決。高校教師的績效評價不僅要注重過去所取得的成績，更要注重對目前狀況和未來能力發揮態勢的考察和分析，這樣，才能更好地促進高校教師教學和科研的積極性。
，動態績效管理確定目標的合理性在于達到組織、個人和社會目標的統一。高校行政管理的理想境界應該是在宏觀的動態把握下富有活力和生氣的管理體制。
3.3績效溝通
績效溝通是績效考核的核心。要使績效管理取得理想的效果，績效溝通猶為重要。
及時，重視績效溝通、建立溝通制度。高校的行政管理層要明確績效溝通在行政人員績效管理中的核心地位，把績效溝通作為提高行政人員工作績效的一項重要的工作來做。
第二，建立開放式的績效溝通網絡。高校行政人員的績效管理是一種信息量大，涉及面廣，工作環節多，目標要求高的活動。為了提高管理績效，有必要建立一個開放式的、全通道式的績效溝通網絡，使得被考核人員、制定戰略的高層決策者、人力資源管理部門、直線行政部門、其它的行政部門之間實現多方位的溝通。
3.4績效問責
高校問責制是指以績效為核心，對高校權力進行監督以及對過失權力進行責任追究。高校問責不僅是高校穩定和發展的一項保障制度，也是提升高等教育質量、實現高校公共服務以及增強高校回應外界能力的重要途徑。
在美國，通過績效評價對高校校長的管理水平進行評價，已經成為普遍存在的管理實踐。當預期的績效沒有實現時，校長就有可能被董事會解雇。這是高校行政管理中的績效問責的一個具體層面。而在我國，一方面，由于市場經濟體制下多元高校利益主體地位的法律缺失，致使高校一方面以同體問責代替多元利益主體問責，另一方面內部問責又流于形式，甚至出現問責主體遷就問責對象的現象，從而偏離了高校問責制的航向，大大弱化了高校問責制的功能。另一方面，由于“法人治校”理念下高校內部權力的錯位和失衡，導致內部權力無序，直接影響學校績效難以滿足相關利益者對高等教育辦學的公平、效益、質量的利益訴求。其結果是，法人的權責不對等，高校自治主體不明確，輕易產生權力的泛化和責任的邊緣化，最終難以落實高校問責。
我國高校行政管理要走出上述困境，必須健全、落實高校行政管理績效問責制度。績效問責結果不僅是對于高校行政管理人員應擔負各項任務的監督，而且對于維持目前狀況和有過失的高校行政管理者應予以追究，從而提升高校行政管理組織和人員的整體業務水平。
3.5持續改進
由于當前績效管理在我國高校行政管理應用中存在的新問題和偏差，非凡是績效管理的非連續性新問題多有發生，改善這一新問題的具體辦法就是改變原有的工作思路，用繼續改進的原則來實施績效管理。將績效管理設計成一個動態的開放式的工作環，這樣才能使得我國高校行政管理水平獲得不斷地提升，而不是階段性提升。
4、結論
高校是教學和科研的前沿陣地，只有充分遵循高校行政管理的規律，實施績效管理，科學合理實施崗位分析、績效制定、績效考核、績效反饋四階段管理，提高高校行政管理者的服務意識、業務水平和創新能力，以績效溝通為績效管理的核心，實施動態的、持續改進的績效管理和績效問責，才能使高校行政管理朝著健康、有序、持續提升的方向發展。
管理行政論文:醫院行政管理行政溝通作用
【摘要】目的：研究行政溝通在醫院行政管理中發揮的作用。方法：分別選取2017年3月至6月與2017年6月至9月兩個時間段，及時個時間段內為使用行政溝通，第二個時間段內開始使用行政溝通，統計和對比兩個時間段內的行政管理效率。結果：使用了行政溝通的時間段內行政管理效率明顯高于未使用行政溝通的管理效率，兩者存在統計學差異。結論：行政溝通對于醫院的行政管理具有非常積極的作用，應該在醫院使用。
【關鍵詞】醫院行政管理;行政溝通;作用
隨著中國在醫療事業上投入越來越多，醫院建設速度在不斷加快，人民對醫院的要求也變得越來越高，而醫院醫護人員數量不斷增多和醫療科室的數量增多都給醫院行政管理帶來了全新挑戰。良好的行政管理體系能夠幫助醫院管理者更加地了解醫院運行情況，溝通不同部門之間進行配合，高效地為患者提供更加品質的服務。這既能夠幫助醫院獲得更加廣泛的認可，也能夠使得患者獲得更好的體驗，對于我們醫療事業發展具有非常重要的意義。行政溝通是一種新型行政管理理念與管理制度，醫院行政管理同樣可以借鑒并應用這種方式，有效提升醫院行政管理效率。我院在2017年開始嘗試應用行政溝通，并取得了較好的效果，現將具體應用過程及結果總結如下：
一、資料與方法
（一）一般資料
分別選取2017年3月至6月與2017年6月至9月兩個時間段，及時個時間段內為使用行政溝通，第二個時間段內開始使用行政溝通[1]。在兩個時間段內的行政管理方向與具體事務之間不存在統計學差異。
（二）方法
在及時個時間段內使用常規行政管理手段進行管理。在第二個時間段內增加了行政溝通的運用，以行政溝通作為行政管理的主要方式。
（三）評價標準
分別統計兩個時間段內的行政管理效率與管理出錯率。（四）統計學方法使用SPSS軟件作為相關數據統計與處理的工具，以P<0.05作為具有統計學差異的判定標準。
二、結果
在使用行政溝通前的管理效率為77%；使用了行政溝通后的管理效率為92%。使用行政溝通前出錯比率為9%；使用了行政溝通后的出錯比率為3%[2]。兩項數據均錯在統計學差異（P<0.05），具體統計數據如下：
三、討論
隨著中國經濟的高速增長和人民生活水平的日益提高，人民對醫療事業也提出了越來越高的要求。中國醫療行業經過了幾十年的發展取得了長足的進步，但是仍然無法人民日益增長的醫療需求，醫患之間的矛盾變得更加突出，這也對醫院的行政管理提出了更高的要求，只有適應這種變化并采取有效措施提升管理水平，構建更加高效醫療服務體系才能夠滿足人民的需求，同時也實現醫院發展。當前很多患者在來到醫院就醫時都抱有很大的期望和要求，他們希望醫護人員能夠盡快幫助他們能夠解除自己的病痛，他們也希望醫護人員能夠保持良好的服務態度[3]。而當前社會上時有發生的醫患糾紛和傷醫事件既提醒我們患者的需求變得越來越多元化，也在提醒醫院方面應該注重患者的就醫體驗，提高患者就業的滿意度，保障醫患人員能夠和諧共處，構建新型的醫患關系。這也要求醫院方面要提高對行政管理的重視程度，通過有效的行政管理來提高醫護人員的工作效率，加強醫院不同部門之間的配合，在較大程度上減少醫護人員工作時發生錯誤的幾率，從根本上減少容易導致患者產生不滿的因素。常規醫院管理通常使用一些傳統的規章制度對醫護人員的行為進行約束，但這些規章制度往往已經多年未作出變化，與當前的醫療實際情況之間存在較大差異，在很多醫院的行政管理中，這些規章制度已經名存實亡，不但醫護人員不夠重視，而且行政管理人員也很少真正執行這些規章制度[4]。在這種情況下醫院的行政管理做出調整和變化顯得刻不容緩，這才能夠適應當前醫院服務形式發展需求。行政溝通在醫院行政管理過程中是一種創新行為，溝通是人與人之間交流和加深了解的必不可少的手段，行政溝通是指管理人員與其它管理人員或技術人員之間的交流和溝通，主要內容往往圍繞醫院醫療工作及行政管理工作展開，有效實現了不同崗位及不同工作間人員的了解。行政溝通應該以行政管理人員為主，行政管理應該發揮自身工作的積極性和主動性，努力與醫院各個部門之間進行交流，了解他們的工作實際情況、工作中遇到的管理問題、醫護人員的需求以及他們在工作中存在的行政管理問題。行政管理人員在使用行政溝通方式時可以采取正式或非正式的方法進行溝通。在正式溝通中要保持嚴肅認真，嚴格按照醫院行政管理制度進行溝通。而在非正式溝通中，雙方可以保持氣氛輕松，且不需要維持固定的形式，交流和溝通可以變得更加靈活。醫院的行政管理人員可以根據實際需要選取不同的溝通方式，最終達到有效行政管理的目的。通過有效的行政溝通，管理人員能夠多方位的獲取醫院各個方面的真實信息，并根據這些信息及時調整行政管理方式，確保行政管理手段能夠落在實處。隨著我國醫療改革的不斷深入，醫院方面應該改變在行政管理上的被動局面，通過更加的手段進行主動出擊，為醫院發展創造良好的條件。醫院管理者應該將行政管理手段與行政溝通有效結合起來，加強對行政管理人員的培訓，使得他們充分認識到當前醫院在行政管理方面面臨的嚴重調整，同時也認識到行政管理的重要意義，采取更加有效手段完成當前形勢下的行政管理任務。通過本次研究我們發現，行政溝通對于醫院行政管理發揮了非常積極地作用，醫院行政管理的效率得到明顯提高，出錯幾率大大降低，我們應該推廣應用行政溝通。
參考文獻
作者:徐洪 單位:合江縣人民醫院
管理行政論文:城市管理行政處罰設定研究
摘要：
行政處罰的設定是行政立法的一個重要環節，是行政機關行使社會管理職能行使處罰權的法律依據。行政處罰幾乎涉及到行政管理的方方面面，因此地方性法規在設定行政處罰時，如何把握好其中的合理性與適當性，就是本文主要研究的問題。本文以兩部城市管理行政處罰立法為背景，以當前地方性法規中城市管理行政處罰的設定現狀為出發點，分析其中的問題，并對完善城市管理行政處罰的設定提出一些建議。
關鍵詞：
地方性法規；城市管理；行政處罰；立法
一、引言
行政處罰權是行政權中的一項重要的權力，也是國家行政管理活動中一項有效的行政手段。近年來對行政處罰力度的不合理暴露出地方在城市管理行政處罰立法中違反上位法規定的問題，行政處罰的設置是否合理合法會對行政相對人的基本權利造成重要影響。為了對這一問題有更深入的理解，下面就以北京、上海、天津、河北四地為例對其城市管理的行政處罰的具體條例進行分析。
二、地方性法規對城市管理行政處罰設定的實證分析
1.城市大氣污染方面。《大氣污染防治法》第48條規定，向大氣排放污染物超過國家和地方規定排放標準的，應當限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部處一萬元以上十萬元以下罰款。限期治理的決定權限和違反限期治理要求的行政處罰由國務院規定。行政處罰的種類主要是財產罰即罰款并規定其低額為一萬元較高額為十萬元而且沒有加重處罰規定的情節。
1.1法律規定：對大氣排放的污染物超過國家標準和地方標準的。行為罰：責令限期治理財產罰；財產罰：罰款，一萬元以上十萬元以下。
1.2北京；一是排放不符合國家或本市大氣污染物排放和控制標準二是向大氣排放污染物超過排放總量指標。行為罰：責令限期治理；責令停業關閉，查封設施。財產罰：罰款，一萬元以上十萬元以下；五萬元以上五十萬元以下。
1.3上海：一是未持有排放許可證而排放主要大氣污染物；二是有排放許可證，但排放主要大氣污染物超過核定排放總量指標。行為罰：責令限制生產或停產整治；責令停業關閉。財產罰：罰款，五萬元以上五十萬元以下；一萬元以上十萬元以下。
1.4天津：一是未持有排放許可證或無臨時排放許可證排放污染物的；二是有排放許可證，但排放量超過核定排放量；三是有臨時排放許可證，但經限期整改排放量仍超過核定標準。行為罰：責令停止排放污染物；吊銷許可證，責令限期治理；責令停業關閉財產罰：罰款，一萬元以上十萬元以下；一萬元以上十萬元以下。
1.5河北：被處罰的對象主要是已經取得了持排污許可證的單位和個體經營者未按許可證的具體規定排放污染物。行為罰：責令限期整改財產罰：罰款，五千元至五萬元。《防治法》只規定了向大氣排放污染物超過國家和地方規定排放標準這一種處罰情形。針對《防治法》規定的處罰情節四地的行政處罰均在其范圍之內而對于加重處罰的情節卻不盡相同，在加重處罰的情節即污染排放超過總指標的，北京處五萬到五十萬的罰款并可責令停業關閉查封排污設施，上海、天津也規定了責令停業關閉的行為罰但處罰數額還在一萬到十萬之間，在無證排污方面方面天津罰款數額在十萬元以下，而上海卻在五萬以上五十萬以下；河北的行為主體更細化是單位、個體經營者，因此規定的罰款數額也更小，在五萬元以下；從上述分析可以看出，四地行政處罰的行為罰和財產罰的設定都符合法律規定，對于情節嚴重這一處罰情節，四地都做了不同的處罰規定，這些規定的合法性還有待進探討。
2.城市市容環境方面。國務院《城市市容和環境管理條例》第37條規定，凡不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施，由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門會同城市規劃行政主管部門，責令有關單位和個人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，經縣級以上人民政府批準，由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門或者城市規劃行政主管部門組織強制拆除，并可處以罰款。行政處罰的種類主要是行為罰責令整改或拆除和財產罰罰款。但對罰款數額并未作出明確規定，這就給了地方立法機構在罰款數額上一定的裁量權。
2.1法規規定：針對的是不符合容貌標準、環衛標準的建筑物或者其他設施。行為罰：責令限期改造或拆除；責令強制拆除財產罰：罰款，未具體規定。
2.2北京：規定較為具體，主要涉及在臨街的建筑物擅自增加各種裝飾物，在建筑物頂部或其周圍堆放物品；及街道兩旁和主要地區的建筑物、構筑物及其他設施的設置應符合市容和環衛標準，并應當保持干凈整潔。行為罰：責令限期改造整治；責令強制拆除。財產罰：罰款，五十元以上五百元以下。
2.3上海：明確規定任何單位和個人不得在街道及公路兩側以及其他公共場搭建影響城市整體形象，城市環境衛生的臨時建筑物、構筑物或者其他設施。行為罰：責令限期改造整治。財產罰：罰款，五十元以上五百元以下。
2.4天津：可主要概括為違反城市容貌標準的；若對道路兩旁和風景地區之內的建筑物進行重裝、改建的，應當經有關部門批準，并且改建的建筑物及構筑物應符合城市容貌標準。行為罰：責令限期改正。財產罰：罰款，一千元以上五千元以下。
2.5河北：對于違反規定在城市建筑物、構筑物和其他設施上張貼宣傳品的單位及個人，應經有關行政主管部門批準，并按規定的期限和地點張貼，期滿后及時撤除.行為罰：責令限期改正.財產罰：罰款，一百元以上五百元以下.法規規定了行為罰責令限期改造，但對罰款數額沒有規定。四地均設有責令限期改正的行為罰，在財產罰的罰款數額上就有一定的差別。北京、上海、河北三個地區的罰款數額就相對較低，低罰款數額只有五十較高也只有五百，罰款數額較高的則是天津為五千。在上位法未規定行政處罰的數額時，地方性法規應如何設置其罰款數額，首先應合法其次應合理。因此北京、上海、河北三地罰款數額的設定是符合法律規定的，天津的設置是否提高了罰款數額應進一步研究。
三、城市管理行政處罰立法權行使的改進建議
在城市管理行政處罰權的設定等方面，地方立法不同程度地存在著違法創設、越權立法的問題，其中以法擴權、借法設罰的現象較為嚴重。因此需要對地方行政處罰的立法權進一步規制。法律、行政法規對給予行政處罰的行為規定的較為原則時，地方應結合本地實際情況作出具體規定。法律、行政法規對某種違法行為規定了罰款的具體數額，地方立法不能增加或減少，即使客觀情況發生了變化，也不能修改。法律、行政法規對某種行為并未設定罰款的，地方立法不能擅自設定罰款處罰。對于違法行為較輕，尚未造成嚴重后果的行為，可以依情況不設定罰款。對嚴重破壞社會管理秩序的違法行為，可以在法律、法規規定的幅度范圍內增設加重罰款的情節，但也應有具體的罰款數額幅度。
作者:崔亞楠 單位:首都經濟貿易大學
管理行政論文:市場監督管理行政執法機制的思考
摘要：基于江蘇省淮安市推行的市場監督管理行政執法改革，從執法行為規范、省級以下執法體系的配套改革、市場監管執法協調監督機制的完善等幾個方面，進行粗淺的思考，以期能夠對市場監管體制的改革和完善起到一定的推動作用。
關鍵詞：市場監督管理；行政執法；思考
2014年以來，江蘇省認真貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，按照轉變政府職能、提升政府治理能力、整合監管職能和機構等要求，對省轄市一級的質量監督、工商行政管理部門職責，以及縣區一級的市場監管職責進行了大幅度的調整整合，進一步明確和強化了市、縣級政府的責任，基本實現了市場監管領域完善監管體制、推進綜合執法、下移執法重心、加強基層監管力量等諸方面目標，市場監管體制改革取得了顯著成效。2014年11月份，省政府辦公廳下發了《關于調整完善市縣工商質監食品藥品管理體制加強市場監管的意見》（蘇政辦發[2014]93號）。淮安市認真落實改革要求，截至2015年3月底，8個縣區均組建了市場監督管理局，同時組建了46個市場監管分局，各局（分局）同時掛食藥監局（分局）牌子。本文立足江蘇省淮安市改革推進情況，擬提出如下幾點完善建議。
一、市場監管執法行為應規范統一
此輪市場監管機制改革，重點在兩個方面：一個是省轄市工商、質監部門為市政府工作部門。整合原市食品安全辦、衛生部門、食藥監部門、工商部門、質監部門的食品安全監管和藥品管理職能，組建新的市食品藥品監督管理局，為市政府的工作部門；另一個是縣區一級實行工商、質監、食品藥品監管三合一的管理體制，綜合設置市場監管機構，并加掛食品藥品監管機構的牌子。在新的機構職能調整的同時，執法人員、執法崗位也進行了較大的調整。市級工商、質檢等多個部門部分職能被整合到食藥監部門，縣區一級直接是三部門合一，執法人員崗位變動之后，面臨著崗位適應和業務熟悉的過程。鑒于此，有關部門應著力推進“四個統一”：一是統一培訓。應當落實市場監管領域的執法資格準入，重視強化執法知識和專業技能的統一培訓工作。應建立“雙培訓、雙準入”機制，分兩個層面把好培訓和資格準入關。首先是執法部門自身的培訓考核。對新上崗人員及崗位調整的人員開展專業法律知識和專業崗位技能的業務培訓，建立執法部門考試考核機制。凡是按要求參加培訓及考試考核并順利通過的，方可上報參加更高層次的培訓及申領執法證件。其次是政府法制部門的培訓考核。政府法制部門對執法部門報送的申領執法資格的人員，應以規范政府共同行為的法律、政策文件為核心內容，組織公共法律知識集中培訓、集中考試。對于參加培訓、通過考試的人員，依法頒發行政執法證件。二是統一文書。改革之后，市場監管局執法人員來自食藥監、質監、工商等不同部門，對于他們來說，執法任務發生了較大變化。根據形勢變化，應及時對相關行政執法文書進行統一，并重視開展行政執法文書適用方面的專題培訓。淮安市法制、工商、質監、食藥監等部門共同頒發的《淮安市市場監督管理行政處罰文書格式文本》，為市場監管領域統一行政處罰文書提供了明確的依據。市（縣、區）兩級執法部門應認真貫徹使用《淮安市市場監督管理行政處罰文書格式文本》，并及時提出修改完善建議。同時，執法部門還應積極探索行政許可及其他行政執法的文書規范問題，切實解決市場監管領域行政執法文書不一致的問題。三是統一程序。原來分屬不同執法領域，工商、質檢、食藥監的執法程序存在一定的差異性。執法部門應認真比對具體執法程序和執法環節的不同之處，本著求同存異的原則，著力提出統一的執法程序規范。新的執法程序規范應當充分吸收不同專業的執法行為的共同之處，能夠統一的盡量統一，能夠修正的盡量修正，并保留充分的程序擴展延伸的空間，建立一個高度統一而又具有開放擴展空間的執法程序規范。市場監管領域的執法程序規范，應嚴格執行《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等法律法規的程序規定，同時認真落實國家局的專業程序規范要求，參照《江蘇省行政程序規定》的立法模式起草制定。作為統一市場監管執法程序的有益探索，淮安市于2016年下半年印發了《淮安市市場監督管理行政處罰程序規定（試行）》。四是統一監督。執法部門的行政執法監督存在較大的提升空間。市場監管部門應當重視執法監督機構的建設和監督力量的補充完善，部門法制機構應當依法設立，并為法制機構履行執法監督職責提供組織保障和支持。部門執法方面的內部制度規范應當保留執法監督的機制，執法行為未經法制機構審核把關不得做出，執法案件應由法制機構進行定期評查監督，法制機構提出的反對意見應當得到執法機構、執法人員以及市場監管執法部門領導的充分重視。
二、上級主管部門整合改革步伐應相應加快
本輪改革省、市、縣三級不同步，工商、質監和食藥監部門三合一改革主要放在縣區一級。這就帶來了一個省、市級“三條線”與縣區級“一根針”的“多對一”銜接問題，多頭領導，政出多門。這種狀況可能導致兩個問題：及時，縣區市場監管執法業務融合節奏緩慢。上面三個部門同時發揮作用，縣區市場監管局分頭應對，繼續保持質監、工商和食藥監的相對分工，執法業務條線清晰，業務融合速度和效率大受阻滯。第二，上級主管部門對下部署安排的沖突概率大大增加。每個執法部門每一年度都會有執法任務的常規部署、督促檢查、半年及全年總結、績效考評等。上級多個部門開展業務的對象都是縣區市場監管局，難免出現時間上的沖突、業務要求的沖突、工作效果要求的差異等等，可能導致縣區部門應對不力。因此建議：一是省、市級主管部門抓緊推進整合改革。市級乃至省級工商、質監、食藥監部門的三合一改革勢在必行，應加快推進。特別是市級執法部門，承擔了大量的市場監管、服務職能，直接協調執法實務，應該與縣區市場監管局保持高度一致。省、市級政府應在上述領域盡快啟動機構改革調整，順應大部制改革的潮流形勢，穩步實現市場監管領域的一條線執法，上下協調一致，不斷促進市場監管執法領域執行力的提升和影響力的強化。二是當前形勢下，省、市級三部門應強化溝通協調。在市級、省級三合一改革之前，三部門、三條線之間應建立溝通協調機制，常規安排相互通氣，主要工作協同開展，主要考核指標設置盡量趨同。需要縣區市場監管局匯報工作、接受監督考核的，盡量同步安排、同時開展，按照市級部門三合一模式一起組織實施。多采用聯合發文、聯合組織的形式，開展日常業務工作。上級部門應高度重視對縣區市場監督管理行政執法的指導，幫助基層嚴格規范執法行為、科學實施市場監督管理。
三、市場監管執法協調監督機制應逐步完善
就縣區市場監管局而言，也應認真研究市場監管機構改革和具體行政執法業務現狀，積極做好相關溝通協調工作，確保妥善應對機構改革所帶來的一系列難題。
（一）明確市場監管行政權力邊界
按照國務院和省、市政府簡政放權轉變政府職能的要求，各級政府部門要公布權力清單。縣區市場監管局要在理清楚原有分部門權力清單的基礎上，調整融合三部門清單，并對此外其他部門劃轉過來的權力事項進行梳理融合，確保市場監管局權力清單，與相關部門職責界限清晰。同時，縣區市場監管局還應適應市縣兩級行政審批體制改革的推進要求，做好本部門行政審批類權力劃出準備。目前，江蘇省省級機構編制部門已經牽頭形成了全省統一的行政權力清單，市、縣級政府部門從中選擇確定本部門行政權力事項，有效地確保了三級清單的高度一致。
（二）落實兩法銜接工作要求
市場監管局要落實行政執法與刑事司法銜接工作的各項要求。明確一個機構，負責對接法制、檢察和公安部門，協調處理兩法銜接具體事務。所有行政處罰案件數據及時通過兩法銜接網上平臺進行上傳，主動接受監督。對照省里公布的涉嫌犯罪案件移送標準，所辦理的行政處罰案件涉嫌犯罪的，及時通過平臺移送公安機關，積極配合公安機關開展偵查取證工作，并關注相關案件的后續處理情況。
（三）深化市場監管行政執法監督
應重視做好對本部門行政執法的監督檢查工作。設立部門法制工作機構，調整充實工作人員，經常性地開展執法監督業務培訓。優化部門辦案程序，把法制機構審核把關作為重要程序整合進去，一般行政處罰案件必須由法制機構以適當形式進行審核把關。賦予法制機構執法監督和備案審查權，對于法制機構依法監督審查工作予以大力支持。對于法制機構提出的相關建議，市場監管局應當給予充分的重視，并切實解決具體問題。中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》明確提出了法治政府建設的總體目標，即：經過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。市場監督管理行政執法體制改革與完善是其中非常重要的一環。市場監督管理執法領域必須重視執法人員資格管理、行政執法文書格式、行政處罰程序協調、行政執法監督等“四統一”。省、市、縣三級市場監督管理體制應盡可能地協調一致，避免上下級之間的“多對一”，讓基層執法機關無所適從。同時，還要明確市場監管領域的權力邊界，理清權力清單。嚴格落實行政執法與刑事司法銜接工作，加大對市場監管領域涉嫌犯罪行為的打擊力度。充分發揮市場監管部門法制機構的作用，嚴格落實市場監督管理領域的行政執法監督工作。如是，創新、協調、綠色、開放、共享等五大發展理念將得到很好的落實，政府職能將切實得以轉變，市場監管職責也將得到依法高效履行。
作者：祁慧敏 單位：中共淮安市淮陰區委黨校
管理行政論文:城市管理行政執法體制構建
［摘要］
城市管理是新時代的產物，體制相對不是很健全，加之城市管理對象復雜、多變，使得城市管理行政體制在實施過程中問題諸多。目前，我國各種體制都在進行改革，城市管理行政體制也是改革范圍之一，如何改革、強化城市管理的行政執法力度，構建有效的城市管理行政體制是我國面臨的一個重要問題。本文將探討一些行之有效的措施，為城市管理行政執法體制的革新提供創新依據，并指導城市管理行政執法的實踐，實現我國城市的善治。
［關鍵詞］城市管理；行政執法體制；對策分析
0引言
我們生活在一個日漸城市化的新時代，城市是社會環境的中心地帶。城市的發展需要城市管理來支撐，行政執法則是城市管理的重要手段之一。隨著我國城市的不斷發展，城市管理的對象復雜且多元化，加大了城市管理的執法難度。因此，城市管理行政執法體制要進行革新，也就是行政執法體制的創新。創新城市管理行政執法體制可以解決現行我國城市管理中存在的一系列問題，它可以有效地防止城市環境和執法隊伍之間的沖突，更好地促進城市的發展，為人民大眾提供更加品質的城市生活。因此，需要改革現行城市管理行政執法體制，力求在行政執法方面有新的突破，構建新型的城市管理行政體制，促進城市管理達到一個新的水平，新的高度。
1城市管理行政執法體制中存在的問題
1．1行政執法管理對公民的參與不夠重視
在城市管理行政執法中，多數執法機關并沒有足夠重視當地公民的參與。公民是城市發展的主體，然而在實際生活中，公民參與沒有得到認可，公民參與管理城市的規章制度也沒有得到執法機關的認同，一定程度上照舊是行政執法機構自行實施管理，導致人民大眾對執法機構的不滿，心生怨氣，進而削弱了公民參與的積極性，會給城市發展增添不必要的麻煩。
1．2執法分力與執法不力
我國城市管理行政執法機關屬于城市綜合行政部門，因此，有一部分權利是從其他的行政機關分過來的，涉及一些權利分權的問題。城市管理行政執法機關管理的范圍廣，但是法律并沒有對各個部分之間的權利做具體、詳細的劃分，導致在行政執法上出現各部門對處罰的認識的偏差，部門之間配合不默契，工作不積極，遇事就相互推托的現象，從而影響了城市管理行政執法機關在公民中的形象，也導致了執法機關辦事效率低。
1．3暴力執法和暴力抗法
城市發展很快，但在城市的一些繁華地帶，經常出現小商販占道的現象，他們經常成為城管管理的對象。在我國經常會出現商販和城管暴力執法和暴力抗法的狀況。商販處于弱勢，而城管處于強勢，因此城管在一個城市中是名聲最不好、最不招人民大眾喜歡的公務員，沒有之一。商販和城管之間的矛盾也越發的頻繁，有的地方甚至出現了集體性暴力抗法和集體性暴力執法的現象，嚴重地影響了我國城市的發展，對老百姓的生活也極為不利。
2完善和革新城市管理行政執法體制
2．1重視公民參與城市管理執法
一個城市的主體是廣大的人民群眾，城市管理也是為公民的利益做后盾，城市管理執法離不開公民的參與。相關的行政機關應該足夠重視公民參與城市管理，城市管理行政執法是一種與公民互動的行為。老百姓是一個巨大的群體，他們居住在城市的各個地方，對城市各方面的建設、改進、管理也是最了解的人。因此，當地城市管理綜合部門應大力鼓勵我國公民參與城市管理，這既能體現我國民主、尊重人民大眾的理念，還有利于增強公民與城管之間的交流，提高城市的綜合管理水平。注重公民的參與是一個地區的政府能真正做到體恤百姓，為百姓服務，為百姓謀利的職能。城市管理加入眾多的民主、公平、公正的執政執法元素，才能更好地提高城市管理行政執法的綜合能力。讓更多的公民有“城市是我家，保護城市靠大家”的公眾意識，公民自主參與“家庭”的建設、環境的保護，能提供更多有建設性的意見和建議，就能實現我國城市又好又快的發展目標。
2．2集中執法權利
在傳統的城市管理行政執法體系中，由于法律沒有給出具體而詳細的權利分布界定和劃分，往往導致一些不必要的事情發生。因此，相關的行政執法機構應重視權利分布的情況，明確規定執法權力集中于某一個部門。如凡涉及城管監察組織行使的行政處罰權，除了城管以外的部門不可再參與此事的管理處罰，城管監察組織承擔了處罰違法行為之后，不能再對這種處罰專門設立處罰機構，就是要維護城市管理行政執法機關權利的性。構建城管管理行政執法的新體制，一方面避免混亂的現象發生，另一方面能保障城管在執法過程中的公正性，有利于城管機關的發展。
2．3加強城管教育與公民教育
目前，城市管理行政執法中最嚴重的問題就是暴力抗法和暴力執法。因此要優先解決這個問題，這影響著我國城市和諧發展的未來。在城市管理中，有關部門應該對城管進行教育，讓城管多體恤百姓，能溫和執行的就采取溫和執行的方法，城管的目的是為廣大公民謀福利，小商販也是我國公民重要的一員。同時，城管還可以設立專門地帶，在不影響公眾生活的情況下，按程序讓商販在專門地帶進行買賣。當然，應對小商販進行思想教育，讓他們明白城管的工作宗旨，行政執法是城管的工作之需要，小商販還應提升自己的素質，在買賣的過程中不影響城市生活的發展，不遺留垃圾影響市容。可以與城管進行協商，避免不必要的沖突發生。因此，加強城管和小商販公民的教育對城市管理行政執法是尤其重要的，不僅能推動新的行政執法體制的產生，還能促進我國城市健康和諧的發展。
3結語
我國城市管理行政執法體制經歷一個漫長而喜悅的改革過程，同時也是一個體制不斷成熟的過程。我國城市管理行政執法體制是行政執法體制革新過程重要的一個環節，是一個長期的改革過程。構建新型的城市管理行政執法體制有利于轉變傳統行政執法管理中不合理的執法過程，加強行政執法管理合作性的綜合服務能力，提升城市綜合效益，同時促進城市管理行政執法體制理念和方式更加的人性化、科學化、規范化，提高人民參與管理的積極性等等。同時，相關工作人員要探索出符合新時代城市管理的理論和實踐方法，促進我國城市管理行政執法體制的不斷創新。
作者：袁禮 單位：沈陽師范大學
管理行政論文:高校管理行政訴訟案件思考
隨著我國法治化進程的不斷加快，依法治教成為我國教育事業發展的基本方針。我國高等教育進行了多年的改革，但是對于復雜變化的外在形勢，高校卻長期處于半封閉狀態，經常處于法律糾紛的風口浪尖，“大學生狀告學校”的新聞屢見報端，高校屢屢敗訴，使得社會、媒體對高校的公信力和合法性產生質疑。另外，隨著我國高等教育進入大眾化教育階段，以及“90后”大學生成為高校學生的主體，他們往往對自身的尊嚴和權利意識有更高的訴求，在面對權利被侵犯時，表現出強烈的自我保護意識。因此，在直接涉及學生的基本權利和切身利益時，更需要有明確的法律指導具體的高校教育管理工作。
1新形勢下高校管理中存在的法律問題
1.1高校涉訴案件的熱點和難點
近年來，部分高校為了加強學風建設，嚴格校規校紀，在教學管理、學籍處理、學歷和學位授予等方面出現了一些“矯枉過正”行為——如北京某大學規定在學生中實行“末位淘汰制”，山東某大學97名學生由于成績差、學分不達標等被勸退學，大連某高校規定英語四級考試不達標只發放畢業證書而不授予學位證書，四川某高校五名大學生考試作弊被勒令退學，此類事件屢見報端。綜合近年來的相關訴訟案件可以發現，“學籍管理條例”、“學生違紀處理條例”和“學位授予條例”已經成為近幾年高校法律訴訟中的主要熱點。
1.2近年來的典型涉訴案例[1]
（1）案例一：甘露訴暨南大學，5年終獲改判。2005年間，暨南大學碩士研究生甘露提交的考試論文被發現系抄襲，在被要求重寫后，甘露第二次上交考試論文，又被任課老師發現抄襲。2006年3月，暨南大學作給予甘露開除學籍的處分。甘露不服，向廣東省教育廳提出申訴，廣東省教育廳認為暨南大學做出處分在程序上違反相關規定，責令學校對甘露的行為進行重新處理。2006年6月，在重啟違紀處理程序后，暨南大學依然作出將甘露開除學籍的最終決定。甘露于2007年6月，向廣州市天河區人民法院提起了行政訴訟，請求撤銷開除學籍決定。該院判決結果支持了學校的開除學籍決定。在表示不服后，甘露上訴至廣州市中級人民法院，但依然被駁回。隨后，甘露堅持向廣東省高級人民法院提出再審申請，被省高院駁回。直到2011年，也就是在學校做出處分的五年后，甘露向較高人民法院申請再審。終于，較高人民法院支持了甘露的訴訟請求，認為甘露提交的研究生課程論文，屬于一種普通的課程考核形式，即使存在抄襲行為，也不屬于規定中“情節嚴重”的情形。因此，較高人民法院撤銷了一審和二審的判決，確認暨南大學屬于適用法律錯誤，作出的開除學籍決定違法。
（2）案例二：劉輝訴華東理工大學，學校程序合法被支持。華東理工大學工商管理碩士（MBA）研究生劉輝，在2012年6月CET-6考試中使用手機接收信息，構成作弊事實。華東理工大學根據《華東理工大學研究生違紀處分條例》第十三條規定，經校長辦公會研究決定，給予劉輝同學開除學籍處分。7月6日，劉輝向華東理工大學學生申訴仲裁委員會提出申訴申請，7月16日，華東理工大學學生申訴仲裁委員會認為學校作出的有關紀律處分的決定事實清楚，依據，程序合法。而后，劉輝向上海市教育委員會提出申訴。10月10日，上海市教育委員會作出復核決定，維持華東理工大學作出的被訴開除學籍處分決定。劉輝不服，向上海市人民政府申請行政復議。2013年9月30日，市政府以劉輝的行政復議申請不符合行政復議受理條件為由，駁回劉輝的行政復議申請。劉輝遂向上海市徐匯區人民法院提起行政訴訟，該院認定華東理工大學對劉輝作出的處分決定事實清楚，證據充分，適用依據正確，處理程序符合規定，判決駁回劉輝的訴訟請求。劉輝仍不服，繼續上訴。然而，上海市及時中級人民法院依然駁回了他的上訴，繼續維持原判。
（3）案例三：楊永智訴濟南大學，達到學術水平即應授予學位。濟南大學國際經濟與貿易專業2006級本科學生楊永智，于2007年5月26日與其他宿舍的學生打架，學校給予其留校察看處分，察看期自2007年6月6日至2008年6月5日。2008年7月10日，經楊永智申請，濟南大學批準撤銷楊永智的留校察看處分。2010年，楊永智畢業，濟南大學向楊永智頒發了普通高等學校畢業證書，但因有處分經歷未授予學士學位。楊永智不服，向濟南市市中區人民法院提起行政訴訟。原審法院認為，濟南大學并無不當，駁回楊永智的訴訟請求。楊永智不服，提起上訴。山東省濟南市中級人民法院認定，楊永智的全部課程學習和畢業論文成績均合格，符合授予學士學位的條件，判決撤銷一審判決，并責令濟南大學自本判決生效之日起一年內，依法履行向上訴人楊永智頒發學士學位的法定職責。然而，到2014年1月10日，濟南大學仍未授予楊永智學位證書。楊永智稱，如果濟大拒不執行，他將向法院申請強制執行。
2高校管理過程中的相關法律依據及注意事項
2.1明確高校是可訴的行政行為
根據《中華人民共和國教育法》第二十八條規定，學校作為教育機構，行使的權利包括：（一）按照章程自主管理；（二）組織實施教育教學活動；（三）招收學生或者其他受教育者；（四）對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；（五）對受教育者頒發相應的學業證書；……”《普通高等學校學生管理規定》第五十四條也規定，“學生有下列情形之一，學校可以給予開除學籍處分：違反憲法，反對四項基本原則、破壞安定團結、擾亂社會秩序的；觸犯國家法律，構成刑事犯罪的；違反治安管理規定受到處罰，性質惡劣的；由他人代替考試、替他人參加考試、組織作弊、使用通訊設備作弊及其他作弊行為嚴重的；剽竊、抄襲他人研究成果，情節嚴重的；違反學校規定，嚴重影響學校教育教學秩序、生活秩序以及公共場所管理秩序，侵害其他個人、組織合法權益，造成嚴重后果的；屢次違反學校規定受到紀律處分，經教育不改的。”由此可見，高校作為法律法規授權的組織，在行使法律法規賦予的授予學位證、頒發畢業證、對受教育者進行學籍管理等職權時是行政主體，從法院角度來看，其所作的開除學籍處分決定是可訴的行政行為。
2.2高校實施處分應遵守程序、把握尺度
根據《中華人民共和國教育法》第四十三條中，規定了受教育者應當履行的義務包括：（一）遵守法律、法規；（二）遵守學生行為規范，尊敬師長，養成良好的思想品德和行為習慣；（三）努力學習，完成規定的學習任務；（四）遵守所在學校或者其他教育機構的管理制度。《普通高等學校學生管理規定》第五十五條也明確指出：“學校對學生的處分，應當做到程序正當、證據充足、依據明確、定性、處分恰當。”由此可見，高等學校有權對違紀學生給予相應的處分，高校學生應當遵守相關規定，并遵守高等學校依法制定的校規校紀。但與此同時，《普通高等學校學生管理規定》中第五十二條至第六十六條，專門就學生的紀律處分、處分流程、申訴制度進行明確的規定，其中第五十二條規定了對有違法、違規、違紀行為的學生，學校應當給予批評教育或者紀律處分。而且“學校給予學生的紀律處分，應當與學生違法、違規、違紀行為的性質和過錯的嚴重程度相適應。”因此，學校在給予學生相應的違紀處分時，一定要注意遵守程序、把握尺度。
2.3高校學位授予不應另外設置門檻
依據《高等教育法》第二十二條規定“公民通過接受高等教育或者自學，其學業水平達到國家規定的學位標準，可以向學位授予單位申請授予相應的學位。”《學位條例》第四條中，規定了高等學校本科畢業生可以授予學士學位的條件：（一）較好地掌握本門學科的基礎理論、專門知識和基本技能；（二）具有從事科學研究工作或擔負專門技術工作的初步能力。雖然《暫行實施辦法》第二十五條規定：“授予單位可根據本暫行實施辦法，制定本單位授予學位的工作細則”，但是學校的規定必然不能超越《學位條例》和《暫行實施辦法》的原則規定，增加與學業成績及學術水平無關的限制條件，給高等學校本科畢業生獲得學士學位增加額外的義務。因此，當學生因除了學術水平問題之外的其他不當行為而受到的處分，與《學位條例》第四條、《暫行實施辦法》第三條中規定的授予學士學位的條件無關，高校不應設置此類門檻。
作者：陳路 楊延 單位：江南大學教務處
管理行政論文:城市管理行政執法體制構建論文
［摘要］城市管理是新時代的產物，體制相對不是很健全，加之城市管理對象復雜、多變，使得城市管理行政體制在實施過程中問題諸多。目前，我國各種體制都在進行改革，城市管理行政體制也是改革范圍之一，如何改革、強化城市管理的行政執法力度，構建有效的城市管理行政體制是我國面臨的一個重要問題。本文將探討一些行之有效的措施，為城市管理行政執法體制的革新提供創新依據，并指導城市管理行政執法的實踐，實現我國城市的善治。
［關鍵詞］城市管理；行政執法體制；對策分析
0引言
我們生活在一個日漸城市化的新時代，城市是社會環境的中心地帶。城市的發展需要城市管理來支撐，行政執法則是城市管理的重要手段之一。隨著我國城市的不斷發展，城市管理的對象復雜且多元化，加大了城市管理的執法難度。因此，城市管理行政執法體制要進行革新，也就是行政執法體制的創新。創新城市管理行政執法體制可以解決現行我國城市管理中存在的一系列問題，它可以有效地防止城市環境和執法隊伍之間的沖突，更好地促進城市的發展，為人民大眾提供更加品質的城市生活。因此，需要改革現行城市管理行政執法體制，力求在行政執法方面有新的突破，構建新型的城市管理行政體制，促進城市管理達到一個新的水平，新的高度。
1城市管理行政執法體制中存在的問題
1．1行政執法管理對公民的參與不夠重視
在城市管理行政執法中，多數執法機關并沒有足夠重視當地公民的參與。公民是城市發展的主體，然而在實際生活中，公民參與沒有得到認可，公民參與管理城市的規章制度也沒有得到執法機關的認同，一定程度上照舊是行政執法機構自行實施管理，導致人民大眾對執法機構的不滿，心生怨氣，進而削弱了公民參與的積極性，會給城市發展增添不必要的麻煩。
1．2執法分力與執法不力
我國城市管理行政執法機關屬于城市綜合行政部門，因此，有一部分權利是從其他的行政機關分過來的，涉及一些權利分權的問題。城市管理行政執法機關管理的范圍廣，但是法律并沒有對各個部分之間的權利做具體、詳細的劃分，導致在行政執法上出現各部門對處罰的認識的偏差，部門之間配合不默契，工作不積極，遇事就相互推托的現象，從而影響了城市管理行政執法機關在公民中的形象，也導致了執法機關辦事效率低。
1．3暴力執法和暴力抗法
城市發展很快，但在城市的一些繁華地帶，經常出現小商販占道的現象，他們經常成為城管管理的對象。在我國經常會出現商販和城管暴力執法和暴力抗法的狀況。商販處于弱勢，而城管處于強勢，因此城管在一個城市中是名聲最不好、最不招人民大眾喜歡的公務員，沒有之一。商販和城管之間的矛盾也越發的頻繁，有的地方甚至出現了集體性暴力抗法和集體性暴力執法的現象，嚴重地影響了我國城市的發展，對老百姓的生活也極為不利。
2完善和革新城市管理行政執法體制
2．1重視公民參與城市管理執法
一個城市的主體是廣大的人民群眾，城市管理也是為公民的利益做后盾，城市管理執法離不開公民的參與。相關的行政機關應該足夠重視公民參與城市管理，城市管理行政執法是一種與公民互動的行為。老百姓是一個巨大的群體，他們居住在城市的各個地方，對城市各方面的建設、改進、管理也是最了解的人。因此，當地城市管理綜合部門應大力鼓勵我國公民參與城市管理，這既能體現我國民主、尊重人民大眾的理念，還有利于增強公民與城管之間的交流，提高城市的綜合管理水平。注重公民的參與是一個地區的政府能真正做到體恤百姓，為百姓服務，為百姓謀利的職能。城市管理加入眾多的民主、公平、公正的執政執法元素，才能更好地提高城市管理行政執法的綜合能力。讓更多的公民有“城市是我家，保護城市靠大家”的公眾意識，公民自主參與“家庭”的建設、環境的保護，能提供更多有建設性的意見和建議，就能實現我國城市又好又快的發展目標。
2．2集中執法權利
在傳統的城市管理行政執法體系中，由于法律沒有給出具體而詳細的權利分布界定和劃分，往往導致一些不必要的事情發生。因此，相關的行政執法機構應重視權利分布的情況，明確規定執法權力集中于某一個部門。如凡涉及城管監察組織行使的行政處罰權，除了城管以外的部門不可再參與此事的管理處罰，城管監察組織承擔了處罰違法行為之后，不能再對這種處罰專門設立處罰機構，就是要維護城市管理行政執法機關權利的性。構建城管管理行政執法的新體制，一方面避免混亂的現象發生，另一方面能保障城管在執法過程中的公正性，有利于城管機關的發展。
2．3加強城管教育與公民教育
目前，城市管理行政執法中最嚴重的問題就是暴力抗法和暴力執法。因此要優先解決這個問題，這影響著我國城市和諧發展的未來。在城市管理中，有關部門應該對城管進行教育，讓城管多體恤百姓，能溫和執行的就采取溫和執行的方法，城管的目的是為廣大公民謀福利，小商販也是我國公民重要的一員。同時，城管還可以設立專門地帶，在不影響公眾生活的情況下，按程序讓商販在專門地帶進行買賣。當然，應對小商販進行思想教育，讓他們明白城管的工作宗旨，行政執法是城管的工作之需要，小商販還應提升自己的素質，在買賣的過程中不影響城市生活的發展，不遺留垃圾影響市容。可以與城管進行協商，避免不必要的沖突發生。因此，加強城管和小商販公民的教育對城市管理行政執法是尤其重要的，不僅能推動新的行政執法體制的產生，還能促進我國城市健康和諧的發展。
3結語
我國城市管理行政執法體制經歷一個漫長而喜悅的改革過程，同時也是一個體制不斷成熟的過程。我國城市管理行政執法體制是行政執法體制革新過程重要的一個環節，是一個長期的改革過程。構建新型的城市管理行政執法體制有利于轉變傳統行政執法管理中不合理的執法過程，加強行政執法管理合作性的綜合服務能力，提升城市綜合效益，同時促進城市管理行政執法體制理念和方式更加的人性化、科學化、規范化，提高人民參與管理的積極性等等。同時，相關工作人員要探索出符合新時代城市管理的理論和實踐方法，促進我國城市管理行政執法體制的不斷創新。
作者:袁禮 單位:沈陽師范大學
管理行政論文:中小學教育管理行政化問題探討
一、引言
行政化就是采用有效的行政手段去進行管理，并充分體現出行政特征。教育管理行政化就是不考慮教育、學術規律，一味地憑借行政權力，采取各種行政方式、手段和相應的機制來對教育實施管理。而作為社會管理的關鍵組成部分，教育管理涉及國家教育，以及學校內部管理。當前人們都比較注重高效教育管理存在的行政化問題，常常會忽視中小學教育管理方面存在的這類問題，嚴重制約著中小學教育事業的創新發展。
二、中小學教育管理中的行政化表現分析
及時，政府對學校的過分行政化干預。針對中小學的教育管理，各級政府都設立了相應的行政機關。學校的黨政領導通常都是由上級黨政機關直接任命的，而學校相關學科的設置，入學計劃的實施等內容都需要經過上級主管部門安排和審批。同時，學校的辦學經費大部分都來自于上級政府，其學校辦學水平、教學質量也都是由政府組織相關專業進行相關考核與評估得出的，特別是撥款權，政府只要是掌握了該項權利，也就掌握了管理權，學校也只能唯上是從[1]。第二，學校行政權利集中、官僚化明顯。一些中小學權力過于集中，政黨不分，官僚化明顯。很多書記、校長就像是企業老板一樣對學校大小事務進行管理，即便是一些細微的小事都要經過其定奪。[2]由于學校內部管理部門都是按照政府機關來設置的，機關干部也都是由學校直接任命的，其往往只聽從上級的安排。在教育管理行政權力泛化背景下，一些原本應該是以教師為主體的學術事務，統統都納入了行政管理范圍，從而導致教職工既無行政權力，也失去了學術權力。這種行政化的教育管理方式嚴重制約了中國中小學教育事業的長遠發展。第三，學校根據行政機構設置管理部門。許多辦學規模較大的中小學都按照行政機構來進行管理部門的設置，其內部機構、干部也具有明顯的等級之分，從而導致學校逐漸演變成了行政機關。同時，教學研究權利也體現出嚴重的行政化。行政權力的實施對學校所有資源的分配有著決定性的影響，不論是學科確定、調整，還是教師招聘、職稱評定，簡單來講，就是不論教育研究事務，還是行政事務都由人社部門來決定。[3]
三、優化中小學教育管理的策略
及時，構建相對自由的政府管理。面對中國社會整體轉型變革的重要時期，對于政府和學校的關系應給予重新思考，應積極構建出一種有助于增強教育管理績效、促進學校自主發展，以及能夠為社會公平、公正、協調發展提供重要保障的政府與學校的關系，也是中國未來教育改革、創新發展中應考慮的首要問題。構建相對自由的政府管理，可以讓學校在政府安全管理下，又充滿活力，這就需要教育行政管理制度應注重創新改革，為此，政府不僅要真正做到簡政放權，轉變自身傳統的家長式角色，還要探索、承擔新的角色，充分發揮新的作用。具體來講，一方面，應做到政校劃分。政府要充分明確為學校教育的健康發展構建良好環境，認真落實國家各項教育方針，促進教育公平性、保障每位學生擁有平等受教育權，以及使學校、師生的合法權益的打有效維護是自身的主要職責。同時，學校也要時刻保持初心，始終堅守自身教書育人的本分，要正確認識到學校并非行政機構；另一方面，應積極轉變政府在學校教育管理中的角色。政府應逐漸從直接管理學校向間接管理轉變，也逐漸從以“管”為中心逐漸轉向以服務和監督為核心。第二，打造專業的學術與行政團隊。解決中小學教育管理中的行政化問題并非是要摒棄行政管理，而是要注重學校學術發展、行政管理在權力方面的平衡。對此，為了進一步提升中小學學術水平，也為了使學校行政管理能夠為學校教育提供更品質的服務，在聘用、管理學校領導干部過程中，應秉承公開公正，以及競爭上崗和擇優錄取的原則，并將打造專業化學術、行政團隊為主要目標。[4]在選聘干部過程中，應對行政人員的閱歷、專業知識，以及個人能力做出綜合考慮，并將其是否適合行政管理視為主要評判標準；其次，以校長為代表的學校領導人員的發展對學校教育的發展有著直接影響，因此，為了進一步提升校長等領導的業務能力和工作熱情，應構建出完善的，能上能下的校長流動機制。此外，對于普通教育工作這來講，不論是專業教師還是行政人員，都應該樹立正確的終身從教、從政的職業理想，始終堅持政教分離。第三，提升中小學教師的崗位地位。結合相關研究理論分析可知，人的需求會隨著所處情景的改變而發生變化的，只有充分滿足其低層次的物質、生理與安全等方面的需求，才能夠產生尊重、自我實現的等高層次的精神需求。而對于中小學教師來講，其是否能夠走上專業化的教師道路，逐步上升到終身從教的精神境界，關鍵還是在于其各方面的基本需求是否得到滿足[5]。針對現階段的教師發展需求來看，中小學教師的地位還有待提升，而要想提升其地位，首先就要提升教師的工資水平。工資不僅可以為教師的生存、發展提供一定保障，也是激發其工作積極性，完善、穩定師資隊伍的重要管理手段。但中國中小學教師的工資當前仍處于中等偏下的位置。因此，為了進一步激發教師的從教熱情，應適當的提升教師的工資水平，至少要達到中等偏上。。第四，積極構建民主教育管理機制。就目前來看，由于中國中小學的行政化力量過大，從而導致校代會形同虛設。這不僅對教師職業生涯的發展有著重要影響，也關系這學生未來的學業發展。通常情況下，一個組織中多數人的利益對該組織的較高利益有著決定性的影響，而教育就是學校的較高利益，所以與其利益相關的人員，也就是師生、家長都應該參與到管理當中。對此，學校應構建多元化的監督機構，并積極借鑒日本、英國等國家在校級教育行政層次上的安排，科學設置董事會、家長會等機構，并將其納入學校事務管理監督當中。因此，中國中小學應結合自身情況，積極鼓勵家長、社會參與到學校教育管理當中，并以此來避免行政化問題的產生。第五，社會、家長參與教育管理。學校可以讓社會賢達、學生代表和家長代表等參與到學校的決策中，組建上文所提到的董事會，他們可以通過學校董事會會議來了解學校最近運營情況，并且了解學校的招生、基礎建設、財務和人事等情況，進而發表他們獨特的看法。學校可以組織學生家長開展家長溝通大會，讓家長參與到家校互動和學校建設中。學校的一些選修課程可以聘用一些社會專業人士來進行教學。進而實現社會和學校之間的資源共享。學校的校服可以交由家長來設計選擇，教學評價也可以參考家長的建議。
四、結束語
總之，雖然現在很多中小學都存在較為嚴重的行政化問題，但是學校教育的發展還不能擺脫行政管理，因此，當務之急，是要對中小學教育管理現狀進行深入、分析，引導行政部門正確認識到，其主要職能是要為師生提供相應服務的，而非相反情況。同時，在實施行政化管理措施中，應對教育、人才成長規律做出綜合考慮，并在此基礎上探究出更科學有效的管理策略。
作者:樊載明 單位:敦煌市教育局
管理行政論文:新公共管理行政改革論文
改革開放以后，我國在公共行政領域進行了持續深入的改革，在行政組織結構、政府職能、人員管理、權力配置等方面取得了顯著成就，更引起社會和經濟領域的跳躍式發展。與此同時，以“英、美”為代表的西方發達國家也進行了行政改革，緩解了困擾資本主義國家的滯脹與福利危機。中西方國家幾乎同時進行的這場行政改革都引入了企業管理的方法與藝術，以結果為導向，重視公共行政的效率、效益與績效評價。張夢中認為，從我國行政改革采取的舉措來看，與英、美、日具有共性特征，也是一場“新公共管理運動”意義上的改革。［1］但是，中西方國家的行政改革沿襲了不同的發展路徑，中國特色的社會主義在促進經濟社會發展方面取得了更為顯著的成就。路徑依賴在中西方國家的行政改革中起到了哪些作用？針對當前我國的情況，如何突破路徑障礙因素，深化行政改革，推動社會主義事業發展成為亟待解決的問題。
一、問題的提出
（一）概念界定
新公共管理，也叫“管理主義”（Pollitt，1990）、“以市場為基礎的公共行政”（FanandRosenbloom，1992）、“后官僚制典范”（Barzelay，1992）等，產生于20世紀80年代，其主旨思想是克服古典官僚制以及傳統行政的缺陷，將私部門管理的方法與標準應用于公共機構的管理，重視3E（經濟、效率、效能）。在公共行政中采用的策略包括專業化管理、私有化、合同外包、競爭、績效測量等。路徑依賴（Path－Dependence）是由W?BrianAr－thur首先提出。他指出，新技術的采用具有報酬遞增的性質。著名經濟學家道格拉斯?諾思（DouglassC．North）豐富完善了路徑依賴理論，他將制度變量引進經濟增長的分析中，指出國家發展與其所實行的制度具有密切關系，導致國家長期貧窮的重要因素之一在于制度低效并且長期依賴，即制度變遷也具有類似于物理學中的慣性，一旦進入某一路徑（無論是“好”還是“壞”），就可能對這種路徑產生依賴，并且強化。因此，低效制度很難走出路徑依賴自我強化的怪圈。［2］
（二）問題：發展突破與路徑依賴
路徑依賴理論對解釋不同社會體系中行政改革的成效提供了一個新的視角，也為經驗借鑒提供了有價值的對策建議。新公共管理運動的本質是一場突破路徑依賴，但同時又受制于路徑依賴的行政改革。各國政府所進行的以“新公共管理”為主旨的行政改革都面臨著這一“突破與依賴”的矛盾。新公共管理運動在克服古典公共行政缺陷的同時，也是對傳統官僚制的脫離與改革。新公共管理運動以市場化的方式提升了公共服務的質量與效率，幫助克服困擾資本主義社會的滯脹和福利危機，幫助社會主義國家克服過度追求公平造成的社會效率低下。但是，當代中西方國家在新公共管理運動中，也面臨著諸多困難與障礙，英美國家的改革中先后都遭到反對派的大力阻撓，我國的公共行政改革也步履維艱。歷史的限定與新理念的突破象一對天敵伴生而行，中西方國家共時下實施的“新公共管理運動”因歷史的限定而呈現不同的效果與發展趨勢。我國的行政改革取得了更為顯著的成就，民生狀況大幅度改進，經濟社會呈跳躍式發展，但面臨的“路徑依賴與突破發展”的矛盾也更為顯著。西方國家的“新公共管理”運動雖廣受批評與質疑，但對公共行政效率的提升以及緩解其社會問題都起到了積極的作用。相比較而言，西方國家的行政改革體現了顯著的“路徑依賴”特征。在“跳躍式發展”與“路徑依賴”的矛盾體下，怎樣推進我國的行政改革？西方的“新公共管理”運動能夠提供哪些經驗借鑒？
二、西方國家的新公共管理運動：路徑沿襲與政策修正
從近百年來西方國家頻繁的行政改革來看，公共行政一直在“效率—公正”的鐘擺下前行。“新公共管理”運動沿襲了“效率與公正”的鐘擺路徑，因其對效率的重視廣受贊譽，同時又因公正問題備受詬病，政策在效率與公正之間不斷進行調整。早期的公共行政為擺脫政黨分贓、行政效率低下，實施了“政治—行政”二分。西方政府亦在“政治—行政”二分法理念的指導之下，在政治、行政領域開展了一系列改革，追求公共行政的專業化、高效率。然而，過于重視效率導致了20世紀60年代的新公共行政思潮，公共行政逐漸強調公平、公正和民主，許多國家開始實施普遍的福利政策，降低貧富差距，工會權力強化，社會力量增強。普遍的福利政策又帶來了新的危機。20世紀70年代，西方資本主義國家遭遇“滯脹”，通貨膨脹、經濟下滑、失業率居高不下同時并存。在這樣的社會背景下，以英、美為代表的西方發達國家實施行政改革，將企業管理的方法應用于政府管理中，提高了公共行政的效率。這場改革被稱之為“新公共管理”運動。由于“新公共管理”對效率及結果的的過度重視，相關政策亦在不斷的調整中。新公共管理運動是西方國家政府為應對資本主義問題的自我改良方式之一。新公共管理將企業管理的方法應用于公共部門中，實現了行政方法上的創新，但并未突破西方公共行政的理念與價值觀。總的來看，新公共管理運動是西方發達國家的一次政策修正，是西方行政改革整體路徑非常重要的一環，它沿襲了資本主義社會的發展路徑，在“效率—公正”的搖擺中尋求平衡，體現了資本主義發展的路徑依賴特征。
三、我國行政改革的路徑沿襲與突破
當前我國實施的行政改革是對中國特色社會主義路徑的沿襲，同時，在行政管理的具體理念與方法上也實現了一定的突破，尤其是帶動我國經濟社會跳躍式快速發展。改革開放以后，我國在政治、經濟、行政領域開啟了大規模、有體系的改革。行政領域在經歷了十年的癱瘓式運作之后，漸進調適型的改革開啟，各項制度重新建構。當代我國的行政改革是公共機構為應對社會問題作出的重大政策調整，它的發展可以追溯至建國時期，先后經歷了公平至上到效率至上的路徑突破。建國之初，我國實施的是高度計劃經濟體制，政府全能，行政效率低下、行政機構龐大。無論在政治、經濟還是社會領域，都奉行“公平至上”的原則。十一屆三中全會以后，我國實施改革開放政策。在經濟領域，先后實施的商品經濟、市場經濟改革，大力進行國有企業改革，下放權力，賦予企業更大自主權；在行政領域，改革行政機構設置、轉變行政職能、實施公務員制度、進行績效考核等；在社會領域，積極培育社會力量，提升社會參與，鼓勵社會組織發展等。這一時期的改革，以“效率至上”為基本準則，社會、政治、經濟和文化領域都得到較大改觀，生產效率提高，民眾生活水平提升。但是，“效率至上”導致中國社會問題頻發，社會差距擴大、社會矛盾增多、社會不信任持續增強并引發“塔西佗”陷阱，社會需求更加多元。公共行政需要在更深更廣的意義上回應社會需求。十八大之后，改革更為深入，并將著重點放在“法治”、“公平”上。從我國行政改革的路徑來看，在觀念、理念上存在一定程度的突破，表現為以更加科學理性的精神進行社會主義建設，并在民生改善上實現了突破性發展。同時也要看到，行政改革旨在建設中國特色的社會主義社會，現行的行政改革是對中國特色社會主義路徑的沿襲與發展。
四、當代中西方國家行政改革的路徑差異
綜上所述，我們發現在中西方幾乎同時進行的“新公共管理”取向的行政改革具有很多共同點，如對效率的追求，對績效、競爭的重視，市場化機制的引進等，但是在背景、文化、價值等路徑依賴的主要因素方面二者表現出明顯差異。
（一）社會文化
西方新公共管理運動依托于西方文化體系，重視個體性，強調個體利益、求異思維，改革的目標是個體福利的增長。我國的行政改革依托于東方文化體系，強調整體性和綜合性，重視整體利益、求同思維，行政改革的目標是國家利益與民族利益的整體提升。
（二）社會價值觀
18、19世紀，歐洲的啟蒙思想家，如洛克、密爾、盧梭、伏爾泰等提出的天賦人權、人人平等、社會契約論等思想奠定了西方社會的價值基礎。西方發達國家的新公共管理運動依托于這些價值理念，進行行政方法上的革新。我國的行政改革依托于以儒家文化為核心的中華傳統文化，強調“仁、義、禮、德”等。同時，馬克思主義的價值觀不僅是我國政治文化的主導，也是社會文化的重要組成部分，對當前我國的行政改革來說，起到價值引領的作用。
（三）經濟環境
從行政改革所依托的經濟環境來看，西方國家的市場經濟是在法治基礎上的私有制經濟，經過200多年的發展，相關制度比較規范，企業更是積累了豐富的管理經驗與管理方法，為新公共管理運動提供了具體的管理工具。在我國，黨的十四大初次確立社會主義市場經濟體制的改革目標，市場經濟以公有制為基礎，僅有二十多年的發展歷程，有關市場經濟的法制還不太完善，公共機構的宏觀調控、市場監管還面臨艱巨的任務。
（四）路徑連續性
從路徑連續性來看，西方國家的新公共管理運動是連續式路徑。西方“新公共管理”未導致公共管理范式的轉變。［3］在行政改革的整個路徑上，西方國家表現出了目標、價值理念、依托文化上的連續性，政策變化屬于框架之內的修正。我國的行政改革在路徑上既有沿襲，也有突破，對市場經濟、公共部門、社會等的認識不斷深化，行政組織的結構、職能亦在不斷調整甚至突破。總的來說，當代中西方國家的行政改革沿著各自的歷史軌跡前行，階段性策略的相似性并未改變二者前行的軌跡。但同時應該看到，追求社會物質福利的增長是中西方行政改革的共同愿景之一，因此，在策略的選擇上會出現共同點，這也是中西方國家“新公共管理”取向的公共行政改革在路徑上偶合的主要原因。
五、路徑依賴理論對我國行政改革的啟示
十八屆三中全會之后，我國進入深化改革的關鍵時刻，改革的未來走向成為社會關注的焦點。中西方新公共管理運動的對比分析表明，每一個國家和社會都有自己存在和發展的特殊環境和條件，不能輕易改變或取代。但是，不同發展路徑下的經驗可以互相借鑒，西方新公共管理運動的方法，尤其是新公共管理運動在路徑上的延續，通過政策微調實現社會改良為我國的行政改革提供了有價值的對策建議。
（一）確立傳統文化的根基
哈耶克曾說：“在長期歷史上經過篩選的意識形態是真正成功的，這是人類最寶貴的東西，你不能輕易的用另外的東西來代替它。”上下五千年的文明是中華民族繁衍生息的基礎，傳統文化所確立的價值觀念悄無聲息的引領著人們對事物的認知、對世界的看法。當前的行政體系是我國文明發展的一部分，行政改革對服務型、責任型政府的追求，對和諧社會的追求也是我國傳統文化的集中體現。僅基于行政改革方法、形式上的特征模糊對我國改革路徑依賴的價值觀的認識是膚淺的。可以說，在我國的行政改革路徑中，傳統文化從未缺失過，它一直都是那只“看不見的手”。當前的行政改革，需要揭開那只“看不見的手”的面紗，清晰認知傳統文化給予行政體系的滋養，明晰行政改革路徑依賴的文化與價值基礎，借鑒西方的經驗，取其精華，使改革適應并回應本土需求。
（二）經驗與方法的本土化
新公共管理運動起源于西方國家，行政改革的主要策略、方法與西方國家的政治、經濟和文化狀況是吻合的。我國的行政改革借鑒西方國家的方法，行政改革的策略與方法面臨水土不服的問題。我國改革要取得成效，必須進行經驗與方法的本土化。結合我國的政治、經濟和文化狀況，對西方國家公共管理運動的成功的經驗方法進行改造、消化和吸收，使之適合我國國情。
（三）完善社會主義市場經濟體制
當前，我國的社會主義市場經濟體制還不完善，對行政體制改革既有需求，也是障礙因素。完善社會主義市場經濟體制，需以法治為基礎，規范市場運行。公共機構對市場經濟以宏觀監控、政策引導為主，要激勵企業創新，促進民營經濟發展。完善市場經濟體制還要在社會中確立市場中平等、自由的價值觀念，以經濟發展帶動社會發展，為政治、行政體制改革創造更好的環境。
（四）路徑延續與突破
“路徑依賴的分析并不一定意味著一個特定的選擇將長期鎖定在自我強化的路徑中。”［4］我國的公共管理運動在價值理念、文化基礎等方面承襲過往，但是，隨著全球化時代的到來，突破原路徑的限制性要素是行政改革取得發展的關鍵。因此，今天的行政改革應正視這些問題，理性分析傳統與現代、東方與西方，進行路徑設計，明晰繼承與發展的問題。另外，行政改革也是利益調整的過程，利益相關者之間的博弈激烈而殘酷。因此，一條健康的行政改革路徑需要一個強有力的、立于公共利益之上的、獨立的改革部門。
綜合中西方國家行政改革的路徑來看，一個國家原有的制度、文化、環境等因素對行政改革的成效具有重要作用，“路徑依賴”的作用不可忽視。因此，我國在進行行政改革的過程中，要立于民族的可持續發展與持久繁榮之上，確立改革的基理與基本價值準則，立于公共利益之上，設計改革的路徑，打造負責任的、服務與公眾的、可持續發展的行政管理體制。
作者:韓芳單位:濟南大學
管理行政論文:建立經濟發展新體系管理行政單位固定資產論文
編者按：本文主要從行政事業單位的固定資產日常管理中存在的問題；強化行政事業單位固定資產管理的對策建議兩個方面進行論述。其中，主要包括：家底不清，賬實不符，造成國有資產潛在流失、擅自處置,造成國有資產流失、管理制度不健全、報廢、變相處置,造成國有資產流失、暗箱操作,造成國有資產流失、監督機制不健全、抓緊研究新的固定資產管理的規章制度、通過預算管理、政府采購以及政府收支分類統計手段、加強固定資產管理人員的培訓,提高管理人員的素質、加快固定資產管理信息化建設、加強對固定資產的日常管理等，具體材料請詳見。
摘要：行政事業單位的固定資產具有非生產經營性的特點，其固定資產使用后形成的消耗不可能從其固定資產使用的結果中獲得，而只可能來源于財政的事業經費預算支出。因而在使用、管理中存在一些賬實不符、資產串用、資產利用效率不高和制度不健全等弊端。抓緊建立適應經濟發展變化的資產配置、使用、調配、處置等諸環節加強管理的新制度，通過預算管理、政府采購以及政府收支分類統計手段，強化對行政事業單位固定資產的管理勢在必行。
關鍵詞：經濟管理；行政事業單位；固定資產
目前,行政事業單位普遍存在著重投入輕管理、重錢輕物的思想。雖然,行政事業單位進行了清產核資工作，使資產從制度上、管理上逐步走上規范化軌道，但資產流失問題相當嚴重。
一、行政事業單位的固定資產日常管理中存在的問題
1.家底不清，賬實不符，造成國有資產潛在流失。一是不少單位對固定資產不按規定核算,有總賬,無明細賬、無卡片賬,存在賬賬不符。二是增加資產不能及時、正確地賬務處理,如新購的固定資產只作經費支出，減少現金或銀行存款,不增加固定資產和固定基金,使其資產直接在賬外,失去控制。三是減少的資產，該核銷的賬不核銷,淘汰報廢設備,拆除的房屋，出售的資產不辦相關核銷手續，長期掛在賬上，名存實亡，造成有賬無物，相關人員誰也說不清楚有多少資產，導致固定資產賬實嚴重不符。
2.擅自處置,造成國有資產流失。部分單位國有資產管理意識不強,在國有資產售出時不按規定程序處置,未委托評估機構評估,未經國有資產管理部門審核備案批準,僅經單位領導同意后,擅自出售國有資產,擅自定價,隨意性較大。一些單位交通工具,房屋不做國有資產價值評估,也不報國有資產管理部門批準,就擅自變賣,有的將國有資產變現收入轉入“小金庫”,變為單位小團體利益,致使資產失去監控,存在嚴重的資產流失隱患,易產生違紀及腐敗現象。
3.管理制度不健全。部分行政事業單位只重視固定資產的購置,而忽視固定資產的日常管理,缺乏規范的購置、驗收、保管和使用制度。購置后不能及時登記固定資產的臺賬、卡片賬,或一些單位根本沒有設置固定資產臺賬、卡片賬,有的單位缺乏內部控制,無健全的資產的領用、保管臺賬或記錄,無定期盤點制度甚至長期不進行盤點。對長期不能使用的固定資產、報廢的固定資產沒有進行及時清理,尤其是計算機等更新迅速的設備,不能使用時沒有作報廢處理,使不能報廢的資產堆積一邊無人管理,處于閑置狀態。類似情況很多,再有部分領導對于固定資產的處理過于輕率,造成資產的嚴重浪費。
4.報廢、變相處置,造成國有資產流失。一是隨意捐贈、隨意贊助,一些單位領導法紀觀念淡薄,不經集體討論決定,不經上級部門及領導批準,不顧單位的實際情況及國家利益,聽不進大家的意見,認為自己是一把手,法人代表,可以隨意處置單位財產,拿國家財產送人情,從中謀取政治資本和個人利益。二是一些單位在機構改革,換屆、領導升遷調動之機,有些單位領導怕得罪人,不堅持原則,睜一只眼閉一只眼,貴重辦公設備,通信工具,物隨人走,最終國有資產變成私人財產,使國家利益受到損失。三是一些單位不執行國家有關政策法規,打著合法的名義,利用特權變相亂收管理費、保護費、贊助費等,所得收入不進單位賬,直接進入“賬外賬”,用于請客送禮,亂發補貼獎金,甚至私分。
5.暗箱操作,造成國有資產流失。當前,一些非經營性資產也隨之轉入經營活動,但投入的資產得不到合理的補償,一些單位的店面,房屋出租,食堂等對外出包,不公開、不透明、不競爭,以低于市場上同期價款出租、出包,個人從中謀利,損害國家利益。此外,單位購置大批貴重辦公用品、公用設備,有法不依,不按《中華人民共和國政府采購法》辦理,不搞市場調查,不競價、私下交易、人情交易,與高出市場同類商品、產品的價格購進,使國家利益蒙受較大損失。行政事業單位資產流失的原因是多方面的,建議各級領導要提高認識,加強領導,認真落實國家的法律法規,建立健全管理制度,有關國資部門及執法部門要加強監管,嚴格財經紀律對造成國有資產損失流失的,要嚴肅處理,確保國有資產安全、完整。
6.監督機制不健全。從目前固定資產的管理看,單位主要是資產管理部門或財務部門,在實際操作中由于多方面的原因,往往賬物分離或賬賬、賬物不符,沒有專人管理,缺乏有效的監督、考核和激勵機制。
二、強化行政事業單位固定資產管理的對策建議
1.抓緊研究新的固定資產管理的規章制度。隨著經濟的發展,有些物品界定為固定資產還是界定為消耗用品,如現在購買的一些電子產品,有些單位價值在500元左右,使用年限也可能長也可能短,財務人員很難把握和認定是固定資產還是一般消耗物品。財政部門應不斷完善固定資產核算制度,重新界定固定資產范圍,細化固定資產明細的固定資產目錄。加強各單位非經營性資產轉為經營性資產的管理,省、市財政部門或國有資產管理部門應加強監管力度。完善行使單位固定資產保值考核獎懲制度,領導干部固定資產管理責任制。單位領導為固定資產管理及時責任人,任期內固定資產管理的好壞,使用效能情況要與領導干部的績效掛起鉤來,明確責任。同時,在單位領導干部會計責任審計時,單位的固定資產管理使用效率和安全完整情況應作為對領導干部經濟責任評價的重要內容之一,使固定資產管理責任落到實處。
2.通過預算管理、政府采購以及政府收支分類統計手段,強化對行政事業單位資產的管理。一是強化預算管理約束機制,使資產配置通過部門預算逐漸趨于合理。行政事業單位將資產購置項目列入單位部門預算,審批部門預算時應嚴格控制購置標準;行政事業單位有資產出租、出借收入和國有資產處置收入等,均應納入預算管理。二是通過政府采購實行監控審核。監督資產購置需求是否符合履行職能的需要,采購是否按合法的程序進行,通過政府采購控制,將采購計劃和預算編制結合起來,事前加強對固有資產配置計劃的管理,從而避免重復和盲目購置固定資產。三是積極推進政府收支分類改革,通過政府收支進行分類,更加細致清晰地反映資產類收入的來源和支出的具體用途,更加便于預算管理和日常核算的規范,為進一步加強國有資產管理奠定基礎。
3.加強固定資產管理人員的培訓,提高管理人員的素質。隨著經濟發展,對固定資產管理人員也提出了新的要求。固定資產管理不僅僅局限原先的數據統計整理,傳遞資料,還要對固定資產的使用進行分析,為管理提供決策參考。必須建立人員素質控制制度,應對管理人員的選調、培訓、考核、獎懲形成制度。管理人員上崗必須接受崗前培訓,并不斷更新知識,以提高業務技能。固定資產管理人員必須學會使用操作固定資產管理軟件,還要具備資產管理等其他方面的知識。有了先進的設備和信息管理系統,還要有合格的管理人員。因此,加強人員培訓,提高管理人員素質也是提高管理水平的重要工作。
4.加快固定資產管理信息化建設,加速實現固定資產的動態管理。目前,我們在財務管理上率先推進了信息化,實現了電算化核算。財務的電算化核算也推進了財務集中的發展,同樣,固定資產的管理也需要推進信息化管理。原先的固定資產卡片可以由固定資產的電子卡片代替,也就是固定資產的“電子身份證”來取代。把固定資產的信息輸入電腦,對其信息實現計算機聯網管理。通過計算機網絡,單位的固定資產管理人員可以在同一管理系統中進行管理操作,固定資產的管理數據也實現單位的信息共享。信息化管理的優勢不僅加快了數據信息的處理速度。還可以加快信息傳遞的速度。進行信息化管理后,固定資產的采購、使用、報廢等增減變化信息直接可以在電腦中反映出來,如此的業務操作流程,不僅加快了信息傳遞速度,也減少了原來人為溝通傳遞信息過程中出錯的概率。
5.加強對固定資產的日常管理,加強執法檢查和監督力度。現行政事業單位的固定資產的盤點一般采用定期盤點的制度,一年一次,這遠遠不夠。各單位要建立健全固定資產管理制度,健全固定資產的入賬手續,保障賬賬相符、賬實相符,完善固定資產的臺賬、保管賬、出入賬登記等管理賬簿的建立。并且制定定期核查制度,把行政事業單位固定資產的真實完整和保值、增值作為監督的重點,事前、事中及時發現問題、分析問題、解決問題。完善行政事業單位的內控制度,建立健全自我約束機制。
