引論：我們為您整理了1篇“ 三無 ” 食品問題的質量監督體系構建分析范文，供您借鑒以豐富您的創作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發您的創作靈感，讓您的文章更具深度。
1.引言
2009年6月1日,《食品安全法》的出臺具有里程碑的意義,從此我國對食品違法行為有法可依[1]。經過多年積累,“三無”食品質量監督的相關法律依據、相應規定內容及懲罰措施逐步完善、明確,政府監管主體趨于統一。針對食品安全問題,已經有大量學者進行了深入的研究。王瓊等[2]調查了成都市鄉鎮的學校周邊零食安全情況,在成都大邑縣、龍泉、溫江區3處地區的不同鄉鎮小學周邊進行了114戶零食店進行包裝零食抽樣調查,發現“三無”食品占調查總數的83.33%,經過專家分析得出中小學校周邊的零食店,可能造成購買人群63.89%比重的可能致病率,15%的必然致病率,得出執法人員對校園周邊“三無”食品監管不嚴的結論,提出為了解決食品安全,需要加大周邊不合格食品銷售點的嚴懲力度的辦法。吳洪濤等[3]系統整合了我國食品安全領域的現實問題,經過食品安全問題的調研數量以及食品安全與群眾生活的相互關系,整理出1170篇文獻進行治理方法的編寫,首先列出問題清單,其次對問題展開分析,總結文獻中的應對辦法,將文獻中的問題及其治理措施分類整理,得出食品安全與治理辦法的邏輯關系,為未來治理提供理論依據。吳洪濤等[4]分析了食品安全問題的深度和廣度,對我國存在的34類食品安全問題,以社會關注度及其影響力視角進行分析,整理出中文、英文文獻共計1388篇。采用數據聚類分析方法,對文獻中的安全問題進行層次分析,將食品安全問題分為不嚴重、一般、嚴重3種結果,根據我國現存34類食品安全問題進行逐類劃分并通過模型進行嚴重程度的優先排名,得出排名后對我國較為嚴重的10類問題進行依法處理。由此可見研究過程均趨向于食品安全案例的分析,但并未對所分析食品質量問題構建一個具體監督體系。本文闡述了“三無”食品的概念、危害及質量監督工作的重要性,并結合現行法律和執法實踐,從法律依據、政府監督主體和手段等方面梳理“三無”食品質量監督現狀,分析了“三無”食品質量監督工作的薄弱環節,初步研究并構建了基于“三無”食品問題的食品質量監督體系,以期為食品安全的監督工作提供依據。
2.“三無”食品定義、危害及質量監督的重要性
2.1“三無”食品定義
依據《產品質量法》(2009年修正)第二十七條規定,產品或者其包裝上的標識必須真實,并符合“有產品質量檢驗合格證明;有中文標明的產品名稱、生產廠廠名和廠址;使用的產品,應當在顯著位置清晰地標明生產日期和安全使用期或者失效日期”等要求。產品的“三無”并非是法律術語也無定義,而是在實際工作生活中約定成俗的講法。“三無”一般是指“無產品質量檢驗合格證明、無廠名廠址、無生產日期保質期”。
2.2“三無”食品的危害及監管工作的重要性
“三無”食品危害消費者身體健康,嚴重擾亂市場秩序。(1)“三無”食品嚴重危害消費者身體健康。部分小賣部、校園周邊、街道小攤和部分網絡平臺等,往往是“三無”食品泛濫之地。(2)“三無”食品流入市場,將嚴重擾亂市場秩序。“三無”食品會對同類符合標準的產品構成不正當競爭;“三無”食品會造成同行業的產品良莠不齊,造成整個食品行業水平下降。不法廠家、商家采用低價“五毛”策略,排擠符合標準的同類型食品,“劣幣趨良幣”引發不正當競爭。加強“三無”食品質量監管,規范市場正常秩序和經營環境。
2.3“三無”食品抽檢案例
2018年4月10日,國家市場管理局官方網站公布了7批不合格食品的通知。根據通知,原國家食品藥品監督管理局共組織了397批5類食品,如方便食品,加工谷物,肉制品,蛋糕和飲料抽檢,390批次合格樣品和7批不合格樣品。本批67個方便食品樣品,7批次不合格樣品。79批次糧食加工產品,102批次肉類產品,49批蛋糕和100批次飲料,未發現不合格樣品。因不合格產品情況繁多,種類繁雜,以下對本次抽查出7批不合格方便食品樣品中的“三無”食品前3名作為案例展示。食品在加工過程中是否被污染,以及加工后的衛生質量評價指標由落菌總數來反映。此次抽樣檢查依照GB17400-2015《食品安全國家標準方便面》[5]、DBS61/0011-2016《食品安全地方標準涼皮、涼面》[6]、Q/SXQZ0001S-42《秦宗米、面皮》[7]以及DBS45/034-2016《食品安全地方標準柳州螺螄粉》[8]為標準,要求食品抽樣檢查過程中,5次落菌總數檢測均不能超出100000CFU/g,并且在檢查過程中有3次不能超出10000CFU/g。3家店鋪落菌指數嚴重超標[9].
3.“三無”食品質量監督現狀及薄弱環節分析
結合現行法律和執法實踐,從法律依據、政府監督主體和手段等方面梳理“三無”食品質量監督現狀,分析“三無”食品質量監督工作的薄弱環節。
3.1主要的法律依據及相關內容
“三無”食品問題質量監督,涉及食品質量、食品安全和市場競爭等方面的法律法規,主要包括:(1)食品質量方面的法律法規:《產品質量法》(2009年修正)、《流通領域商品質量監督管理辦法》(2016年國家工商行政管理總局令第85號),以及地方相關辦法條例。《產品質量法》(2009年修正)與《流通領域商品質量監督管理辦法》(2016年國家工商行政管理總局令第85號)《產品質量法》第二十七條規定,產品或者其包裝上的標識必須真實,并要求有“質量檢驗合格證明、產品名稱、生產廠廠名和廠址”等。在第五十四條規定了懲罰措施:產品標識不符合第二十七條規定的,責令改正。《產品質量法》較為寬泛、簡單地對銷售者以及流通領域商品質量進行了規定。其針對“三無”食品的懲罰措施僅限于“責令改正”。但是“三無”商品來源不明,實際執法因沒有承擔商品質量責任主體,往往導致“責令改正”停留在紙面[10]。與《產品質量法》不同,國家工商行政管理總局于2016年《流通領域商品質量監督管理辦法》,對于銷售者“購進或者銷售無廠名、廠址等來源不明的商品。”的違法現象,在第三十二條明確給出了懲罰措施:責令改正,處違法所得3倍以下但不超過3萬元的罰款;沒有違法所得的,處1萬元以下的罰款。《監管辦法》明確將對線上線下的商品質量進行“雙隨機”抽查,對“三無”商品的銷售者加大處了罰力度[11]。(2)食品安全監管方面的法律法規:①法律:《食品安全法》(2015修訂實施)、《農產品質量安全法》。②行政法規:《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》(2007年國務院令第503號)、《食品安全法實施條例》(國務院令第557號、2016修訂實施)[12]。《食品安全法》第三十七條,要求生產企業如實記錄食品的名稱、生產日期、生產批號、檢驗合格證號內容。第六十七條規定,預包裝食品的包裝標簽上應標明“生產日期;生產者的名稱、地址、聯系方式;生產許可證編號”等事項。而對于“未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動”、“生產經營無標簽的預包裝食品或者標簽、說明書不符合本法規定的食品”的違法現象,《食品安全法》及時百二十二條規定,沒收違法所得和違法生產經營的食品及用于違法生產經營的工具、設備等物品,并規定根據不同貨值金額處以不同的罰款。(3)市場競爭方面:《反不正當競爭法》(2018年1月實施),以及各地方政府反不正當競爭條例等。闡述部分法律法規中對食品質量和處罰的內容規定及相應懲罰措施[13]。《反不正當競爭法》第六條規定,經營者不得實施“擅自使用與他人商品標識相同或近似的標識”等混淆行為,引人誤認為是他人商品或者與他人存在特定聯系。在部分地方反不正當競爭條例中,則對“三無”產品質量問題進行了詳細規定。
3.2政府監督主體及檢查手段
在食品質量監督政府主體方面,以往是按照生產環節、流通環節到消費市場進行分段監管,且存在多頭多層執法、監管職能分散、重疊、沖突、空白等問題。2018年3月21日國家工商行政管理總局、國質檢總局和食品藥品監督管理總局“三合一”,正式組建為國家市場監督管理總局,將原3個部門的職責等整合,負責市場綜合監督管理,組織市場監管綜合執法工作。“三合一”之后,食品質量監督執法統一,推進市場監管綜合執法,加強了產品質量安全監管。經過多年積累,“三無”食品(商品)質量監督的相關法律依據、相應規定內容及懲罰措施逐步完善、明確,政府監管主體趨于統一。在食品質量、安全監督檢查手段方面,根據《產品質量法》(2009年修正)、《流通領域商品質量監督管理辦法》(2016年)和《食品安全法》(2015年修訂)等主要法律相關規定內容,產品質量和食品安全的監督檢查主要以隨機抽查為主,并對被舉報、投訴的商品質量問題進行重點檢查。
3.3食品質量監督工作中的薄弱環節分析
相較以往,國內的食品質量安全監管水平有明顯的提升,食品安全形勢持續向好,群眾食品質量安全問題得到有效保障。但在“三合一”的過渡期,在食品質量監督工作中仍存在以下薄弱環節:(1)執法依據、執法程序有待完善,信息共享機制有待健全。相應的法律法規或部門規章尚未完善、融合,執法依據或許涉及食藥、質檢和工商多個部門的法律法規或規章,工作人員在執法時較難把握[14,15]。原各部門有各自的處罰程序、案審和聽證等涉及行政處罰的部門規章,在執法程序規定協調一致之前,執法實踐中仍會存在職責交叉、各自為政的現象,部分基層市場監督管理部門協作不利,職責主體不明確,工作銜接不夠緊密,聯合監管執法存在真空。部分基層單位存在案源管理不統一、辦案系統不統一等現象,信息不通暢,執法效率低。(2)基層市場監管執法力量有待加強。“三合一”過渡期,執法隊伍無法專職化,存在“人少事多”、“權小責大”等問題,導致執法效能不高。在新時代“依法治國”背景下,執法人員要懂法且能執法。在“三合一”過渡期,涉及的法律法規和部門規章較多,但質檢的可能不是非常熟悉工商的法,工商的可能不是非常熟悉食品的法,加上缺乏系統性、針對性的業務培訓,工作人員的執法能力跟要求存在差距[16,17]。(3)食品質量安全監管手段有限,基層市場監管疲于應付。目前主要以“主動式干預”的隨機抽查為主,需要消耗大量執法資源。“三無”食品生產窩點主要集中在農村地區及城鄉接合部,場所大都較為隱蔽,設施簡易,工藝粗糙,生產環境臟亂差;銷售場所主要集中在學校、街道周邊小攤販、小賣部和燒烤攤點,流動性較強、隱蔽性較好。而在流通領域,隨著“互聯網+食品或餐飲”的深入,自制“三無”食品通過互聯網網購(電商、微商)、私人快遞形式送達消費者手中,檢查難度非常之大[18]。(4)不良商家廠家違法成本低廉,生產主體責任部門監控打擊力度有待加強。生產主體責任有待落實加強,食品生產、流通和銷售環節經營主體準入門檻低,違法成本小。現行法律法規或部門規章中的行政處罰力度不夠,加之對執法機關賦權不足,導致執法實踐中存在“5難”問題(進門難、取證難、調查難、辦案難和送達難),監管威懾力不足,違法成本低廉,不良廠家商家并不重視食品安全問題。(5)宣傳引導力度不夠,群眾食品質量安全意識薄弱。普通群眾自我保護意思不強,消費意識主要以“物美價廉”為取向。新修訂的《食品安全法》明確了社會共治原則,主要從食品行業協會、消費者協會或其他消費者組織、群眾有獎舉報和食品安全信息的輿論監督等4個方面強化了食品安全社會共治的原則和理念。新媒體時代,應充分發揮群眾力量,善用公眾能量,讓食品安全監管更加有效透明。
3.4大部制改革前后的監管體現
在大部制度之前采用分散的監管權力制度。限制食品安全監督管理的一個重要因素是權力不夠集中。在食品監管方法種類很少的情況下,細分管理起著推進的作用。但是隨著食品安全問題日益突出,細分監管存在著協調環節較為繁瑣,監管缺口和行政資源存在無法有效共享的內在弱點,難以適應新的食品安全形勢的需要[19]。大部制改革后食品安全監管部門的管理情況有了很大的改善,主要體現在以下3個方面:(1)大部制改革將結束食品安全分管模式,構建綜合監督機構,進入以食品藥品監督管理部門為主,以其他部門為輔的監管模式。(2)大部制改革增加了綜合監管內容。食品安全綜合監管包括標準法規體系,風險監測與評估,檢驗檢測,生產過程控制,進出口食品安全檢查,應急管理,綜合協調,科技支撐等。食品安全信用體系,各個環節相對獨立且相互聯系,形成有機結合,確保長期有效的監督食品安全。(3)大部制后綜合監管手段是指為實現監管目標或完成監管任務所采用的具體形式或技能。與監督方法和監督方方式相比,監督方法更多地落實在具體實踐和實施上。例如:建立統一的食品安全監管法律體系,逐步建立食品安全標準體系,統一食品安全檢測和監測數據分析平臺建設,完善風險防控機制,建立食品安全信用體系。
4.基于“三無”食品問題的食品質量監督體系構建
民以食為天,政府應貫徹以人為本的理念,強化責任意識,充分發揮領導和統籌協調作用,切實構建、完善食品安全質量監督體系。4.1完善執法依據與程序,建立信息共享機制明確市場監管綜合執法的戰略規劃。在安全有效、公平合理的原則下,充分利用發達的信息技術手段,以維護全國食品安全質量為目標,建立統一的市場監管執法鐵軍。完善法律法規。法律法規是施行執法的前提,有了明確而合理的法律,執法人員在執法的過程中才能有清晰的依據。當前我國食品安全相關法律過于繁冗,存在不少交叉重疊的法律條文,應以精準而明確為目標進行法律條文的整合刪改,厘清各部門履職邊界。其次細化擴大監管食品目錄范圍。盡可能的、及時的將市場流通的食品編入監管目錄;相關部門應及時制定具有針對性的食品質量安全評估檢測標準,減少執法監管漏洞、提升監管及時性。在互聯網大數據時代,各監管部門當與時俱進,積極利用先進的數字化信息,建立起食品安全監管信息網絡,實現各部門各執法層級的信息共享,使食品在生產、流通、銷售的每一個環節都在有效的監管之下。4.2加強執法隊伍建設,提升執法效能為了減少交叉執法、重復執法,政府已經將相關眾多部門進行了整理融合,加大力度對食品安全問題進行整治。“三合一”雖然能有效避免曾經多部門聯合監管時各部門互相推諉責任,職責不明確,或是重復執法等嚴重影響執法效率的弊端,但在部門整合的過渡期,應加大執法人員的培訓學習。對多部門合并后的執法人員進行系統性、針對性的業務培訓,使工作人員的執法能力跟上要求。此外要把食品安全監管納入各監管部門的綜合目標考核范圍。賦予隊伍更多的強制權力,以消除在執法過程中的進門難、取證難、調查難等現實困境。同時也要強調隊伍職責、打擊懶政。從被動執法轉變為主動介入式執法。還可定期召開會議,利用報刊、網絡等對食品安全問題進行學習,對監管工作進行檢查和部署,提高執法人員的安全責任意識。4.3加強打擊力度,提高商家違法成本在食品安全問題嚴峻的現狀下,在違法成本與違法利潤相差甚遠的情況下,總是有不良廠家為了追求利潤而鋌而走險,造成食品安全問題屢禁不絕。可以在食品安全的賠償制度中引進國外的懲罰性賠償制度。懲罰性賠償是指有法庭所作出的賠償數額超出實際的損害數額的賠償。食品安全問題一旦發生,受害者往往不是單一的,而是群體性的,不良廠家違法犯罪的主觀惡意程度大,造成的社會負面影響嚴重,損害公民對社會的信任,加強生產主體責任落實,提高食品生產、流通和銷售環節經營主體準入門檻,提升違法成本,懲罰犯罪者,震懾潛在犯罪者。4.4加強宣傳引導,促進社會共治隨著各種外賣平臺在互聯網的興起和迅速發展,在網絡監管還沒有及時建立完善之時,一些沒有生產許可資質的商家通過這個監管漏洞,進入到了食品市場。雖然監管部門已經迅速做出反應,建立起了電子化監管機制,取締了很多不法商家,但難免有漏網之魚,而如今網絡的使用越來越平民化,相關部門可通過微博、微信或社區拉橫幅等多樣化的宣傳模式,鼓勵群眾積極舉報食品安全違法行為。要加大對人民群眾食品安全意識的教育,還可以出臺鼓勵政策,對舉報者給予一定的獎金支持,發動人民群眾積極參與到食品安全問題監督體系中[8]。5結語加強食品質量監管執法,構建完善的監督體系是一項浩大的系統工程,需要各執法部門和人員的協作統一,也需要廣大人民群眾的共同參與。監管執法部門和人民群眾應組成堅實的統一戰線,打擊食品安全違法犯罪,維護公平競爭的市場秩序,保障消費者人身健康,不斷凈化食品市場,全體一心,實現社會共治,將市場監管綜合執法體制改革進行到底。
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作者簡介：王媛媛,碩士研究生,主要研究方向為憲法學與行政法學。E-mail:sunbaofeng1975@163.com
