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2018年9月出臺的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“各部門各單位要結合預算評審、項目審批等，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等，投資主管部門要加強基建投資績效評估，評估結果作為申請預算的必備要件。各級財政部門要加強新增重大政策和項目預算審核，必要時可以組織第三方機構獨立開展績效評估，審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據。”為更好地將預算評審與績效管理緊密結合，近年來，G省積極開展重大項目預算績效評審實踐。本文嘗試結合G省普通國省道“十四五”建設實施方案預算績效評審案例，分析和探討預算績效評審開展的思路與方法。
一、項目概況
（一）實施背景
普通國省道作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，是保障經濟社會發展和人民生產生活的重要基礎條件，在經濟社會發展中發揮著重要作用?！笆奈濉睍r期（2021-2025年），是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，也是交通強國建設的開篇期，這將對普通國省道的——以G省普通國省道“十四五”建設實施方案為例建設發展提出新的更高要求。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，G省普通國省道完成新改建工程1170公里，完成路面改造工程6758公里，累計整治安全隱患路段9960公里，實施災害防治工程312公里，改造危橋330座，存量四、五類橋梁（隧道）改造加固率達到100%，已建普通國省道服務設施170個，升級改造67個?！笆濉逼陂g雖取得了階段性成效，但仍存在路網等級結構亟待優化的問題，國道二級以上公路比例處于全國中等水平，省道二三級以上公路比例處于中等偏下水平。
（二）實施內容
為實現國家和省級對國省道建設的目標要求，“十四五”期間G省普通國省道建設規模及資金需求均大幅增加，將以提升通行能力、改善服務水平、優化通行環境為主要著力點，抓好提升路網效率、提升管理水平、強化養護管理、加強安全保障、優化設施配置、深化綠色發展、推進科技創新等“七大任務”，積極推進國省干線路網建設和改造，切實提升國省道對經濟社會發展的促進作用，保障群眾便利出行，全面提高路網整體服務能力與水平。具體實施內容包括新改建工程建設規模5185公里，路面改造工程建設規模3247公里，養護專項工程用于公路安全提升、危舊橋（隧）改造、路面養護等，服務設施建設規模213個。
（三）實施目標
“十四五”期間通過項目實施后，預計普通國道二級及以上公路比例達到95%以上，普通省道二級及以上公路比例達到65%以上，普通省道三級及以上公路比例達到90%以上，普通國道MQI優良路率達到90%以上，普通省道MQI優良路率達到85%以上，一、二類橋梁比例達到90%以上。
二、預算績效評審設計與實施
（一）評審方案設計
本次預算績效評審的開展以預算與績效的匹配性為核心，組建評審工作組，評審以普通國省道“十四五”建設實施方案為對象，通過對“十四五”廣東省普通國省道建設申報必要性、投入經濟性、績效目標有效性、實施方案可行性、資金使用合理性等方面進行綜合論證，對資金需求進行評審，并對“十四五”期間預算額度進行調整。申報必要性主要在充分了解項目情況的基礎上，結合相關法律和政策文件，分析支出方向是否與政策要求相符、是否與其他政策和項目重復支出、需求是否迫切等。投入經濟性主要分析支出政策和項目的財政投入測算方法是否科學，測算依據是否充分，測算標準是否合理，成本與效益是否匹配等。目標有效性主要分析支出政策和項目績效目標是否明確，資金使用的預期產出和效益是否設置細化、量化的指標，績效目標與政策是否具有相關性，是否具備顯著的經濟、社會、生態效益和可持續性等。實施方案可行性主要分析支出政策和項目實施方案的基礎保障條件是否具備，相關管理制度是否健全、有效，論證程序是否規范，組織實施方案、措施、計劃、完成時限是否科學、合理、可行，不確定性因素和風險是否可控等。資金使用合理性主要分析支出政策和項目籌資渠道是否明確和合法合規，籌資方式是否合理，是否屬于公共財政支持范圍，是否符合事權與支出責任相適應的原則，申請資金是否考慮各級財政承受能力，投入方式是否最優等。
（二）評審主要方法
組建預算績效評審工作組，基于建設主管部門提供的自評材料，收集包括“十三五”普通國省道建設情況、預算資金需求分析和申報、項目實施計劃等資料，了解申報資金測算依據、項目庫構建的具體方法，制定評審工作方案；通過對“十三五”數據采取定性分析與定量分析相結合的方式，研判十四五”建設方案的合理性及可行性；結合國家相關政策、規劃等文件資料，對“十四五”建設方案項目庫和資金需求進行分析和評審。聽取各方面的意見后，開始撰寫評審報告，評審結果將作為預算安排的重要參考依據。（三）評審結論建設主管部門提出“十四五”期間資金需求的投入經濟性、實施方案可行性、資金使用合理性不夠充分。評審工作組根據送審材料、座談會溝通情況，形成以下結論：
1.在申報必要性方面，建設任務符合中央及省級國省道規劃文件建設要求，申報內容圍繞構建全省綜合交通運輸體系，擴大普通省道覆蓋范圍，強化普通公路對高速公路的補充作用，強化普通公路對地區經濟社會發展的支撐，項目申報必要性充分。
2.在投入經濟性方面，一是申報采用的補助標準無相應的政策依據支持，建設主管部門單方面提升了補助提標方案，但未經充分論證，評審不予采納；二是補助資金需求與財力增速不匹配，補助提標方案未結合中央“十四五”國省道補助標準的提高幅度控制提標幅度；三是部分實施項目建設規模無法提供相應的具體技術參數，造成無法判斷申報項目規模實施的必要性以及申報項目數量的準確性。
3.在目標有效性方面，通過“十四五”發展規劃目標與中央、省級相關文件中主要目標進行對標分析，建設主管部門提出的“十四五”發展規劃指標基本符合中央和省的相關要求。
4.在實施方案可行性方面，一是補助重點不突出，相比于“十三五”實施內容，“十四五”發展規劃從建設養護項目類別、補助標準、補助區域上均進行了拓展，不利于發揮財政資金的導向作用；二是部分項目申報補助建設規模欠合理，部分實施內容超過完成“十四五”目標里程的50%，結合“十三五”任務完成情況，該實施方案難以實現。5.在資金使用合理性方面，從當前提供的材料上看，“十四五”規劃項目建設規模較大，提出的資金總需求大幅度超過“十三五”補助資金規模，但建設主管部門報送的《普通國省道“十四五”建
設實施方案》未能體現其已對當地財政部門的承受能力進行了充分評估，無法判斷資金需求與地市財政可承受能力的匹配度。
（四）評審提出的建議
1.在投入經濟性方面，一是控制資金規模，采用G省現行標準進行資金需求測算，并且建議建設主管部門圍繞重點任務提標，加快落實普通國省道“十四五”省補助政策制定工作；二是合理設置補助政策，切實干成要事，參照中央“十四五”補助標準提高幅度控制省級補助方案提標幅度；三是部分申報建設規模無法提供具體技術參數，無法判斷申報的建設規模投入資金量是否合理，建議該部分補助資金根據“十三五”全省省級補助資金占總投資比例確定“十四五”補助資金規模。
2.在實施方案可行性方面，一是聚焦重點，落實中央和省級規劃任務，按照中央考核任務、省已有文件規定任務、解決省經濟社會發展短板問題的順序控制補助建設規模；二是補助對象上，集中財力向省內欠發達地區傾斜，補助范圍上，集中向重點任務傾斜。
3.在資金使用合理性方面，建議對地方財政部門的承受能力進行充分評估，地方的建設主管部門應在申報項目過程中提前介入，結合當地“十三五”期間建設任務完成實際情況，研判“十四五”期間實施方案的資金需求是否與當地社會經濟發展和財力增長幅度相適應，避免引發地方債務風險。
三、本案例的優勢與不足
（一）本案例的優勢
一是該案例采用的預算績效評審不同于預算評審，不僅解決了“支持多少”的問題，同時也對“支持與否”開展評審，達到了既預“錢”又預“事”的目的。二是本次評審對財政預算支出的規模是否合理、政策實施效果是否顯著、是否符合國家“十四五”規劃發展目標、預算支出是否包含了績效的理念提供決策依據。三是評審的結果應用對該項目分配多少預算資金的運用發生了直接的影響，本次評審的結果將作為“十四五”該建設實施方案資金需求的重要參考依據。四是通過定性和定量相結合的方式，對項目申報必要性、投入經濟性、績效目標有效性、實施方案可行性和資金使用合規性等內容進行評估，以定量分析申報項目庫數據為基礎，對項目必要性和有效性采取定性描述，最終形成的評審結論明確項目預算的具體支持建設規模及資金量需求。
（二）本案例的不足
一是該案例未對項目實施現場開展調研工作，評審所采用的數據基于建設主管部門提供的自評材料，對項目歷史數據的真實性未開展驗證工作。二是限于項目資料收集和評審時間的影響，該案例未對建設主管部門所提出的“十四五”國省道建設財政支持政策開展論證工作。預算績效評審是全面實施預算績效管理的首要環節，是實現預算評審與事前績效評估有機結合的重要途徑。建議對于資金規模浮動范圍較大的項目，開展預算績效評審，以預算與績效的匹配性為核心，將績效理念和方法深度融入預算管理，發揮預算評審與事前績效評估的合力，促進財政預算管理提質增效。
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作者:張光興；盧元偉；何欣怡；楊義忠單位:中水珠江規劃勘測設計有限公司
