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《政府采購法》從2002年頒布至今已20年。20年來，以《政府采購法》及其實施條例為統領、以部門規章為依托、涵蓋70余份規范性文件的政府采購法律制度框架已基本形成，政府采購工作已全面步入法治化軌道。然而，實踐中以政府采購法律制度框架為基石的內部控制體系建設情況如何？本文以S省圖書館政府采購內部控制制度為例進行了分析探討。基本情況公共圖書館為公益一類事業單位，其業務發展資金均為財政性資金。資金的性質決定了超過限額標準的項目采購均為政府采購。政府采購項目具有以下特點：資金占比高，采購方式多元。以2019年-2021年S省圖書館為例，政府采購項目資金占單位全部資金比例分別為41.32%、33.13%、37.76%。從采購方式來看，除集采目錄內的小額零星采購一般采用商場直購和網上競價的方式，加油、保險、車輛維修采用定點采購外，其他項目的采購方式數據如下：2019年公開招標占比87.5%，單一來源占比12.5%；2020年公開招標占比85%，單一來源占比11%，競爭性磋商占比4%；2021年公開招標占比72%，單一來源占比17%，競爭性磋商占比11%。從業務層面來看，公共圖書館業務范圍廣、專業性強，政府采購項目品類多、數量大，部分項目具有特殊性，如古籍類采購項目。政府采購內控工作是一項全生命周期工作，從預算編制到資產入庫，需全過程、多方位地進行管理，以達到規范采購行為和風險防控的目的。
存在的問題
單位層面內部控制建設
1.未建立完善的內部控制體系
S省圖書館成立了政府采購內部控制領導小組，但未設立專門的采購內控牽頭部門，通常由財務部兼任。另外，缺失國有資產管理牽頭部門、內部審計部門，導致一應制度貫徹執行不到位，一些工作無法開展或流于形式。缺乏內控評價與監督部門，無法對單位內控體系的運行情況進行評價并建立長效的內控考核評價機制。
2.未建立關鍵崗位定期輪崗機制
公共圖書館人員編制少、人才匱乏是行業“老大難”問題，特別是在市（州）、縣（區）級的公共圖書館，此類問題尤為突出。一部分單位制定了關鍵輪崗制度，但由于現實層面人數少、職能多、業務重，許多單位的崗位分離形同虛設，無法真正地將制度落地，執行到位；有的單位甚至連關鍵輪崗制度都沒有。
3.未實現政府采購內部控制信息化管理
政府采購工作由于流程長、節點多、跨部門聯動多，需要各個管理權限的層級協同把關。運用信息化平臺能夠縮短審批時長，提高采購效率。然而，S省公共圖書館仍采取線下、紙質、傳統的方式組織政府采購，效率低下、信息不對稱、信息傳遞滯后、檔案管理不規范等問題較為突出。
業務層面內控建設
1.采購人員缺乏專業性公共圖書館業務復雜，采購項目類型繁多，專業程度高，技術難度大。采購需求的編制人員往往只懂專業，不熟悉政府采購法律法規及規章制度，存在“重業務參數、輕政策要求”的現象。在編制標書的過程中，對采購品目的選擇不夠準確、中小企業預留份額情況落實不到位、集中采購和分散采購不能準確區分、對文件中限制性和排他性的條件設置不能準確掌握，容易引起供應商質疑、投訴。
2.預算編制不嚴謹
凡事預則立，不預則廢。預算是政府采購的開端，須科學嚴謹、客觀準確。按照財政部要求，各單位每年7-8月編制下一年度的預算。而業務部門認為距離真正采購的時間還長，無法準確評估采購需求，或是沒有認真規劃來年的業務發展，抱有“隨意編制應付過去，真正采購時再去規劃”的心理。在實際工作中，出現需求編制隨意，缺乏市場調研、未經專家論證、未嚴格測算等情況，導致下一年度采購金額不足或是與實際采購情況出入較大等現象出現。
3.政府采購合同缺乏歸口管理《政府采購法》第四十六條第一款規定，“采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發出之日起三十日內，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。”但很多單位沒有專門的合同歸口管理部門，或由行政辦公室兼職管理合同，導致政府采購合同未嚴格按照法定的期限簽訂、公告及備案；或者隨意修改采購文件中確定的事項，埋下被質疑、投訴甚至引起法律糾紛的隱患。合同沒有統一編號、分布零散、登記不全面等現象普遍存在，合同簽訂數量和金額難以全面掌握，甚至還有合同遺失的情況發生。
4.檔案管理缺乏統一性當前許多公共圖書館重視政府采購過程管理，但對政府采購檔案的歸檔和保存沒有統一的歸口管理，沒有建立檔案移交和集中保管的管理制度，導致歸檔不及時、不完整。不重視檔案管理容易造成政府采購檔案管理缺失，也不利于政府采購的監督管理和資產查閱。5.采購方式的選擇缺乏科學性和合理性政府采購方式包含公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價、競爭性磋商、框架協議采購方式等。很多單位為了規避風險，把公開招標當做“尚方寶劍”，無論是否應當采用公開招標，一律公開招標。這樣簡單、粗暴地選擇采購方式，既沒有從實際需求的角度出發，還會因錯誤地選擇采購方式引發采購周期較長、評分方式不合理、采購效率低下、采購結果無法達到預期目標等一系列問題。
優化措施單位層面的優化措施
1.建立完善的內部控制制度體系
設立專門的內控牽頭部門，負責組織協調內控管理工作。梳理各部門業務流程、細化控制目標、整合業務；對領導、業務部門、歸口部門、采購部門、財務部門開展分類培訓，提升內控理論水平；明確具體實施的規范和流程，以便政府采購活動實施當事人熟悉掌握關鍵控制活動、風險控制關鍵點等。2.健全關鍵崗位輪崗（專項審計）制度合理設置政府采購流程中各結點的崗位職責，崗位設置要符合內部控制的基本要求，將業務部門、采購部門、歸口管理部門、監管部門、內部審計部門進行崗位分離。參與需求編制的不參與項目評審，參與采購的不參與監督，參與監督的不參與審計。真正實現“不相容崗位分離”。有條件的單位應制定關鍵定期輪崗制度，并貫徹落實到位。不具備輪崗條件的單位，應采用定期專項審計的方式來進行風險控制。
3.加快搭建政府采購內控管理平臺
公共圖書館采購工作跨部門聯動多，管理層級多，包括業務部門、采購部門、歸口管理部門、財務部門、監督部門、審計部門等。應加快搭建以內部控制為主線的采購管理平臺，實現項目立項、預算審批、需求編制、需求審查、計劃備案、采購實施、采購結果確認、合同簽訂、付款管理、驗收管理、供應商信息庫、項目執行進度管理的政府采購全生命周期閉環管理。通過信息化手段將傳統的審批流程從“線下”搬到“線上”，能夠最大程度地縮短時間，提高采購效率。此外，每個節點由于存在系統記錄，可以很好地規避責任推諉，完整地保存采購檔案，促使公共圖書館政府采購工作更加科學、規范、有序地開展。
業務層面的優化措施
1.加強政府采購人才建設
政府采購工作涉及面廣，專業性強，社會關注度高，廉政風險大，對采購人員有極高的要求。應重視政府采購活動參與人員的知識培訓，組織有關人員學習相關政策文件。通過組織政府采購業務培訓、開展知識競賽、前往其他單位調研學習、“上掛下派”等多種方式對有關人員進行理論知識武裝和實踐操作的鍛煉培養。
2.加強政府采購預算編制管理
出臺專門的政府采購預算編制管理制度，年度采購預算編制應嚴格按照預算編制的有關規定，科學合理地進行編制。財務部門作為預算歸口管理部門，應和業務部門、資產管理部門充分溝通，將上一年度的情況、采購部門需求以及下一年度單位業務發展規劃等情況作為編制預算的依據。在編制采購預算之前，采購部門嚴格按照厲行節儉、客觀適用的原則，對采購內容、采購數量、采購資金、技術參數等，進行市場調查或專家論證后再進行編制。財務部門全面核查業務部門現有設備、資產等數據信息，充分了解業務部門工作需求，在掌握業務部門具體情況后再科學有效地編制全單位總體預算。預算批復后，嚴格遵循“不超預算采購，無預算不采購”的原則，按照前期采購預算編制內容進行采購，不得隨意調整。同時，建立采購績效考評體系，通過采購前期論證績效評價，采購執行績效評價，采購結果績效評價，保證政府采購工作不斷完善，有效提升政府采購資金使用效益和單位政府采購內控管理水平。
3.加強政府采購合同管理
設立合同歸口管理部門，統一對合同進行編號管理和合同歸檔管理。全面掌握合同簽訂數量及金額。嚴格審查合同條款的合法性、合規性、合理性、嚴謹性，重點審查所簽訂的合同要件是否齊全、對招標文件確定的事項是否有修改、補充合同的金額是否超過主合同金額的10%、履約保證金的金額收取是否超過合同金額的10%、是否按照《政府采購法》及其實施條例規定的期限完成合同的簽訂、公告及備案等情況。
4.加強政府采購檔案管理
政府采購檔案應包含整個采購業務全生命周期所涉及的文件材料。應健全政府采購檔案管理制度，編制政府采購檔案目錄，采購部門按照目錄進行檔案資料收集，歸口管理部門按照目錄整理、匯總、歸檔移交檔案室，檔案室按照《政府采購法》有關規定妥善保管15年。
5.科學選擇采購方式
采購人員應當加強自身專業知識學習，熟悉各種采購方式的適用情形和限額標準，提高自身的專業素質和業務底氣，合理選擇符合實際需求和政策要求的采購方式。組建采購小組，統一規劃項目采購。對于可以合并采購的項目，應合并采購，減少招投標次數；對于標準統一、價格變化幅度小的項目，可以通過詢價來確定供應商。對于由于投標人數量不足而導致招投標失敗的，可以向監管部門申請選擇競爭性談判、競爭性磋商等采購方式，提高采購效率。結語公共圖書館應提高政府采購內部控制管理意識，完善采購預算管理，規范采購流程，嚴格按照“三公”原則采購。應以內控管理為抓手推動政府采購活動規范開展、提高財政性資金使用效益，保障圖書館事業健康穩步發展。〔作者單位：四川省圖書館（四川省古籍保護中心）〕
參考文獻：
[1]與時俱進不斷推進財政國庫管理制度改革[J].中國財政,2021,(13):25-28.
[2]張津,魏冬.浙江省省級公立醫院政府采購存在的問題及建議[J].中國管理信息化,2021,24(06):43-44.
作者:張苗 單位:四川省圖書館（四川省古籍保護中心）