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篇1
（一）區聯合人民調解委員會（簡稱“聯調委”）
聯調委設在區人民調解工作指導中心，工作機構由本區的綜治辦、公安分局、檢察院、法院、司法局、工商分局、房地局、民政局、教育局、衛生局、勞動和社會保障局、辦、總工會、婦聯、團委等單位的相關職能部門負責人和各街道（鎮）、行業調委會負責人組成，聯調委主任由區司法局分管人民調解工作的副局長擔任，副主任由區法院民事審判第一庭庭長和區司法局基層科科長擔任。
職責：
1、受理并調解民事糾紛當事人申請人民調解和區法院委托人民調解的民事糾紛；
2、協助區人民調解指導中心對人民調解員的培訓工作；
3、協調糾紛涉及的職能部門進行或參加人民調解工作；
4、負責聯調委人民調解的工作制度的制訂、修改和實施；
5、召開聯調委工作會議；
6、配合區司法局對在聯調委工作的人民調解員和文職人員的管理工作。
（二）人民調解工作室（簡稱“工作室”）
人民調解工作室是聯調委下設的工作機構，設在區法院，由若干名人民調解員和文職人員組成，對外以聯調委名義調解民事糾紛，其業務由區法院和區司法局共同指導。如工作需要，其他調解組織的人民調解員或法律服務志愿者等社會人士也可以承擔部分工作室工作。工作室主任由區司法局基層科科長擔任，副主任由工作室的專職人民調解員擔任。
職責：
1、調解糾紛當事人申請或區法院委托的民事糾紛；
2、承擔委托人民調解的咨詢工作；
3、制作人民調解協議書；
4、協助對基層人民調解員的業務培訓；
5、及時向區法院和區司法局提供人民調解的各類統計報表、分析報告和信息簡報等資料；
6、對人民調解工作提出建議；
7、負責對已受理的人民調解民事糾紛的轉委托或協助調解工作。
（三）人民調解業務指導工作組（簡稱“指導組”）
區法院人民調解指導工作組是聯調委下設的對內工作機構，有二名以上法官等人員組成。指導組組長由區法院審判業務庭庭長擔任。
職責：
1、對工作室業務進行指導；
2、負責法院相關審判業務庭與工作室的工作銜接和協調；
3、及時提供指導人民調解業務工作的統計分析等資料；
4、對人民調解工作提出建議。
（四）其它調解組織
承擔委托人民調解工作的街道（鎮）人民調解委員會應當設置配備專職人民調解員的人民調解工作室，調解員人數一般在二人以上。主任由街道（鎮）人民調解委員會負責人兼任，因工作需要，可以設副主任一名，由人民調解工作室的專職人民調解員擔任。
職責：
1、調解聯調委轉委托人民調解的糾紛；
2、承擔糾紛當事人申請人民調解的民事糾紛調解工作；
3、根據聯調委的建議，參加區法院人民調解工作室部分民事糾紛的人民調解工作；
4、向聯調委提供委托人民調解工作統計分析；
5、指導基層人民調解員的調解工作。
第三條委托人民調解的民事糾紛范圍
按照“若干意見”第3條的規定，下列民事糾紛屬委托人民調解范圍：
（一）離婚糾紛；
（二）追索撫育費、扶養費、贍養費糾紛；
（三）繼承、撫養、收養案件；
（四）相鄰糾紛；
（五）買賣、民間借貸、借用等一般合同糾紛；
（六）損害賠償糾紛；
（七）拖欠水、電、煤費、物業費案件；
（八）其他適合委托人民調解組織進行調解的案件。
第四條受理
（一）條件:
1、有明確的被申請人;
2、有具體的民事權利（訴訟）請求;
3、有糾紛事實;
4、申請人民調解的民事糾紛必須是本細則第三條規定的受理范圍。
（二）方式
區法院在糾紛受理前（簡稱訴前）、糾紛受理后開庭審理前（簡稱審前）以及審理過程中（簡稱審中），均可進行委托調解。并按照“若干意見”的規定，可以將當事人提訟或準備訴訟的民事糾紛委托或引導到聯調委進行人民調解。
1、當事人申請
民事糾紛當事人向聯調委申請人民調解,可以書面申請,也可以口頭申請。口頭申請的，應做好記錄。
2、人民法院委托
委托人民調解，均通過書面方式進行。
（三）程序
聯調委接到申請或委托后，分別不同情況開展受理工作：
1、訴前
區人民法院對上述八類民事糾紛的當事人在向法院咨詢或遞交訴狀時，應告知當事人有關民事糾紛委托人民調解的有關規定，并征求當事人是否接受人民調解的意見或引導糾紛當事人申請人民調解。
當事人接受人民調解的，區人民法院應當及時引導當事人到聯調委申請人民調解并辦理相關手續。
聯調委在接到人民調解申請后，應做好以下工作：
（1）核對人民調解需用的有關材料是否齊全。
（2）指導當事人填寫人民調解申請書；
（3）符合糾紛受理條件的，應當場予以受理登記。
2、審前和審中
區法院對已經受理的上述八類民事糾紛，認為更適合人民調解方式解決的，在征得雙方當事人同意后，將糾紛委托聯調委進行人民調解，并及時辦理委托手續。
工作室在接到委托人民調解的事項后，應做好以下工作：
（1）核對人民調解需用的有關材料是否齊全；
（2）符合糾紛受理條件的，應及時予以受理登記。
第五條調解
民事糾紛的人民調解工作，一般可由一名人民調解員獨任調解，較復雜、疑難的糾紛，可由2名以上人民調解員共同調解，或在指導組指導下進行調解工作。
糾紛登記受理后，即進入人民調解程序，并分別不同情況開展人民調解工作：
（一）訴前人民調解
1、核對有關材料（包括委托人民調解征求意見書、申請書）是否齊全；
2、向對方當事人征求人民調解糾紛的意見；
3、向糾紛雙方當事人發放“人民調解通知書”。
（二）審前和審中人民調解
1、核對有關材料（包括委托人民調解征求意見書、申請書）是否齊全；
2、向糾紛雙方當事人發放“人民調解通知書”。
（三）調解文書制作
經調解達成協議的，應當制作人民調解協議書。人民調解協議書的格式參照司法部規范樣式，人民調解協議書應當由當事人和調解員簽字，并加蓋聯調委印章。
當事人要求出具人民法院民事調解書的，應分別不同情況及時處理：
1、對訴前人民調解的，區法院應及時審查立案，并出具民事調解書；
2、對審前和審中委托人民調解的，區法院應及時依法審查，并出具民事調解書。
經人民調解達成協議而不制作人民調解協議書的情形是：
1、即時履行，當事人要求不制作人民調解協議書的；
2、離婚案件，經調解雙方當事人和好的；
3、其他不需要制作人民調解協議書的情形。
對于不需要制作人民調解協議書的民事糾紛，受委托的人民調解組織應做好調解筆錄以及相應的文字記載。
（四）調解不成
經人民調解未達成協議的，由人民調解員應當制作調解終結書，并連同相關材料退還法院，由法院審查立案和繼續審理；如果是當事人申請人民調解的，聯調委應當將相關材料退還申請人。調解不成包含下列情形：
1、當事人明確拒絕繼續調解的；
2、經調解多方努力，確實無法促成當事人和解的；
3、在規定期限內不能調解結案的。
（五）調解反悔
調解期間，遇當事人反悔而拒絕人民調解的，聯調委應視糾紛不同受理情況進行相應處理：
1、對因糾紛當事人申請人民調解的，聯調委應當將相關材料退還申請人，并告知其可依法繼續訴訟；
2、對由區法院在訴前委托人民調解的，聯調委應當將相關材料連同回復函，在二個工作日內退還區人民法院，由區法院依法審查立案；
3、對民事糾紛由區人民法院立案后（即審前和審中階段）委托的，聯調委應向糾紛雙方當事人發放調解不成通知書，并將相關材料連同回復函，退還區法院，由區法院依法繼續審理。
第六條回訪
民事糾紛經人民調解解決后，聯調委可以采取適當方式進行回訪：
1、電話回訪；
2、委托回訪，即委托糾紛當事人所在地人民調解委員會進行回訪；
3、實地回訪，即對比較典型或復雜、重大的糾紛調解成功后，上門進行跟蹤回訪。
第七條期限
（一）訴前人民調解
訴前申請或委托人民調解的民事糾紛，一般在申請當日進行審查并決定是否登記受理，最遲不超過二個工作日。進入調解程序后的二個工作日內，開展調解工作。受理后的調解糾紛工作，一般在15日內完成，最遲不應超過30日。
（二）審前和審中委托人民調解
立案后委托人民調解的民事糾紛，一般在收到委托的當日進行審查并決定是否登記受理，最遲不超過二個工作日，并在進入人民調解程序后的二個工作日內，開展調解工作。調解工作，應在15日內完成。對在15日內不能完成人民調解的，經當事人申請并征得法院同意的，或征求當事人及法院意見后獲同意的，調解期限可適當延長，但延長期限不得超過15日。
委托人民調解期限自征求當事人意見并獲同意或當事人申請人民調解之日起算。
（三）回復
對調解結果，“聯調委”一般在調解結束后二個工作日內向法院反饋，糾紛當事人有特殊要求的，應在調解結束后，立即反饋。材料同步退回。
（四）回訪
篇2
（一）訴前調解當事人來法院的，立案前，法官、人民調解員根據糾紛具體情況，主動宣傳人民調解工作的特點、優勢、調解協議的效力，告知并建議當事人將糾紛交由人民調解組織調解。當事人同意后，由人民法院與當地調委會聯系，引導當事人到所在地人民調解委員會接受調解。調解成功后，即以人民調解委員會出具人民調解協議書；當事人也可申請法院出具民事調解書，經法官立案審查確認后，由法院出具民事調解書；當事人不同意調解或調解不成的，由法院審查立案。
（二）訴內委托對已立案的民事案件，“能調則調，當判則判”，經雙方當事人同意后可委托人民調解組織進行調解。法院出具委托書，并在三日內將案卷裝訂成冊，填寫案件單移送受托人民調解委員會進行調解。受托人民調解委員會須在法院指定期限內進行調解。調解成功的，當事人主動撤訴或申請法院出具民事調解書；調解不成的，調解單位在2日內移送案件，由法官依法審判。
（三）訴中協助在訴訟過程中進行司法調解的案件，可以將當事人召集到相關人民調解委員會或人民法院相關審判庭進行調解，邀請人民調解員及相關部門工作人員或具有特定專業知識的人員從旁協助。既能方便群眾，降低成本，實現案結事了的目的，又可以通過實踐鍛煉人民調解員的司法調解能力。
（四）訴后反饋法院對那些經審理調解協議被判決變更、撤銷或者被確認無效的案件，結案后，應及時將裁判文書寄送給原糾紛的調解組織和所在地的司法所，并向他們說明調解協議書被變更、撤銷或確認無效的原因，及時溝通，以此強化人民調解工作的成效和規范化建設，促進人民調解的調解成功率和調解協議的自動履行率。
二、探索人民調解協議便捷執行的新途徑。
人民法院對于未履行具有現金給付內容的人民調解協議，根據當事人的申請，依法向承擔給付義務一方發出支付令，切實維護人民調解協議的權威。對經人民調解達成協議一方當事人反悔向人民法院的，做到及時受理。經審查，協議內容不具有無效、可撤銷或變更法定事由的，依法確認人民調解協議的法律效力；對拒不履行的，采取相應強制措施，以維護人民調解的權威性。人民法院可根據案件具體情況和實際工作需要，聘請人民調解員擔任協助執行員，配合法院做好強制執行、執行和解工作；對簡易、無爭議的執行案件，可委托人民調解員督促當事人自動履行。
三、探索建立健全人民調解與民事審判良性互動機制。
（一）資源共享人民調解組織為人民法院在送達法律文書、尋訪當事人等提供必要的協助，達到審判與人民調解資源共享互動的目的。
篇3
二、組織機構
鄉社會矛盾糾紛大調解中心，主任由鄉黨委書記擔任，副主任由同志臨時兼任，成員由鄉綜治辦、司法所、派出所等部門負責人組成。
三、目標要求
（一）民轉刑案件、民事訴訟案件、行政復議案件、事件呈下降趨勢。
（二）民調成功率、民事訴訟調解率、行政案件調解率提高。
（三）一般糾紛不出社，大糾紛不出村，疑難糾紛不出鄉。
（四）確保不發生；確保不出現民轉刑案件；確保社會和諧穩定。
四、工作職責
（一）落實上級“三調聯動”工作規劃。
（二）抓好各村、各單位單位矛盾糾紛調解組織建設，抓好力量配備。
（三）建立矛盾糾紛定期（月）排查制度，認真做好來信來電接待工作。
（四）及時向鄉黨委、政府和上級調解領導機構報告工作情況。
五、工作流程
(一)鄉人民調解與治安行政調解聯動工作流程
1.派出所引導當事人選擇人民調解。矛盾糾紛當事人尋求派出所幫助解決糾紛，接警人員經審查認為不夠治安處罰或不屬于治安調解范圍的，應主動告知或建議當事人由其所在地或糾紛發生地人民調解組織進行調解。對民事糾紛引起的治安案件中民事損害賠償事項，也可以告知和引導當事人選擇人民調解。當事人接受建議的，派出所接警人員應與所在村（居）調解委員會取得聯系，出具糾紛移交人民調解書，將糾紛交由村（居）人民調解委員會進行調解。
2.在派出所建立人民調解工作室。派出所接受人民群眾報警后，將經審查不夠治安處罰的民間糾紛，或治安糾紛中的民事糾紛事項出具矛盾糾紛移交人民調解書，移交駐所人民調解工作室處理。駐所人民調解工作室依照人民調解有關法律、法規主持調解，制作人民調解協議書，報鄉人民調解委員會確認蓋章后生效。
3.對于復雜、疑難社會矛盾糾紛實行派出所和人民調解組織聯合調解。發揮派出所執行國家法律、法規的權威和鄉村人民調解組織深入群眾，熟悉民情的優勢，共同調處復雜、疑難社會矛盾糾紛，切實使轄區的社會矛盾糾紛早化解、防激化。
（二）鄉人民調解與其他行政調解對接工作流程
1.受理糾紛。案件受理來源：接待來信來電案件、矛盾糾紛排查中掌握到的、派出所或人民法庭人民調解工作室移交的、各級負責同志和調解領導小組辦公室交辦的。
2.合理分流。涉及土地、宅基地等權屬、由國土、民政部門共同負責；涉及工商戶之間的糾紛，由工商部門牽頭負責；涉及婚姻、家庭、鄰里等糾紛，由司法所為主，派出所、民政、婦聯等部門共同負責；涉及國家建設的因征地拆遷、建筑施工等引發的矛盾糾紛，由建設主管部門牽頭負責；學校或教育系統內部的矛盾糾紛，由教育部門負責。其他分工不明確的矛盾糾紛，由大調解中心協調有關部門進行調處。
3.確定調解方案。一般案件由大調解中心值班人員報請大調解中心，提出擬辦意見后，由主任直接組織或安排調解人員調處。重大案件由大調解中心辦公室主任報請鄉黨政負責人，集體研究確定調處方案。
4.限期調處。按照確定的調解方案調處矛盾糾紛，小矛盾糾紛當日接案當日調處完畢，一般矛盾糾紛3-5天調處結案，大的矛盾糾紛5-7天調處結案，最長不能超過一個月。對于調解三次以上仍調解不成的，引導當事人進入訴訟程序。
（三）鄉人民調解與司法調解聯動工作流程
由大調解中心和人民法庭按照鄉人民調解與司法調解聯動流程辦理，如果條件允許，可在人民法庭設立訴前調解窗口，由人民調解員擔任工件人員，引導當事人進入訴前調解程序。
六、工作措施
（一）加強調解工作領導
鄉矛盾糾紛大調解中心加強領導和協調，把調解工作作為和諧司法、和諧施政的重要措施，貫穿工作的各個環節。要幫助調解工作順利開展解決實際問題，提供工作力量和工作經費的保障。
（二）建立聯動機制
篇4
當前，我國正處于改革發展的關鍵時期和社會矛盾的凸顯時期。的“高燒不退”和訴訟的“爆炸式增長”，一方面反映了社會轉型期利益的多元化訴求造成的社會矛盾錯綜復雜的發展態勢，另一方面也說明現行矛盾糾紛解決機制的單調和不暢。建立和完善協商、調解和仲裁等非訴訟糾紛解決機制，既是解決社會矛盾的現實需要，也是“改革、發展、穩定”的政治要求和構建和諧社會的需要。行政調解歷來就是非訴訟糾紛解決機制的重要組成部分，它體現了政府民主管理與民眾自主行使權利相結合的現代行政精神，更是日益受到重視。而現實中行政調解范圍的狹窄性和行政調解協議效力的非強制執行性，大大削弱了其在糾紛解決中的作用。因此，進一步明確行政調解的適用范圍，并賦予行政調解協議一定的法律強制力，對其化解社會糾紛，解決社會矛盾，促進我國經濟社會健康、協調、快速發展具有重大現實意義。
一、我國行政調解的內涵及特點
從廣義上理解，行政調解是指行政主體參與主持的。以國家法律法規、政策和公序良俗為依據，以受調解雙方當事人自愿為前提，通過勸說、調停、斡旋等方法促使當事人友好協商，達成協議，消除糾紛的一種調解機制。我國現行的法律制度中尚沒有關于行政調解的專門法律規定，大多散見于《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》等專門的程序法及其司法解釋和《婚姻法》、《道路交通安全法》、《治安管理處罰法》等法律及《行政復議法實施條例》、《醫療事故處理條例》、《道路交通安全法實施條例》等行政法規中。此外，《交通事故處理程序規定》等規章中也有相關的具體規定。從我國現行規定來看，行政調解具有以下特點。
1.行政性。行政調解是行政主體行使職權的一種方式。它的主體是依法享有行政職權的國家行政機關和一些經法律法規授權的組織。在我國目前的法律體系中，基本上都將行政調解的主體設定在行政機關，而對于法律法規授權組織行使行政調解職權的規定較少。
2.專業性。隨著經濟和科技的發展，現代社會分工呈現出越來越細致化和專業化的特征，有些分工細致化的程度已經達到了使普通非專業人士難以掌握的程度。而對于相關的行政主體來說，憑借其專業化的知識、處理此類糾紛的日常經驗積累和對此類規則經常運用而帶來的熟練程度，使其可以快速高效的解決此類糾紛。
3.綜合性。現實生活中，產生糾紛的原因總是多種多樣的，社會的復雜性，也就決定了糾紛的多樣性。一個事件引發的糾紛，可能涉及多種法律關系，既是民事的，又是行政的。由于行政機關在處理糾紛過程中可以一并調解民事糾紛，可以在民事責任與行政責任之間進行統一調適，這不僅可以避免重復勞動，而且有利于促進糾紛的最終和迅速解決。
4.權威性。行政權力的強制性使行政機關具有天然的權威，且在我國公民社會不發達的情況下，老百姓對政府的權威感和依賴感尤其強烈。這將促使當事人認真考慮行政機關在糾紛解決過程中的各種建議、指示和決定，促使糾紛的合理解決。
5.自愿性。行政調解程序的啟動運行以至被執行，完全是行政管理相對方之間合意的結果。在行政調解中行政主體是以組織者和調解人的身份出現，它的行為只表現為一種外在力量的疏導教育勸解協調。是否申請調解、是否達成協議以及達成什么樣的協議，當事人完全是自愿的，行政主體不能強迫。
6.非強制性。行政調解屬于訴訟外活動。在一般情況下，行政調解協議主要是靠雙方當事人的承諾信用和社會輿論等道德力量來執行。調解協議一般不具有法律上的強制執行力，調解協議的實施過程中，遭到行政相對方的拒絕，行政機關無權強制執行。
二、我國行政調解的適用范圍
(一)行政爭議案件
對于行政調解行政糾紛的分歧比較大，現有的法律只肯定了對行政賠償和行政補償糾紛的行政調解。但是。隨著行政法觀念的改變。筆者認為部分行政糾紛也可以進行行政調解。首先，現代行政已經從權力行政向服務行政轉變，政府更多的是為市民社會提供一種公共產品。這種行政模式要求行政相對方積極的加入到行政管理中，政府與民眾進行民主協商，根據民眾提出的建議和要求，做出行政決定，分配公共產品。行政糾紛被調解，正是對不符合公共服務的行政行為的糾偏，是民眾參與政府管理社會的新型行政手段的體現。其次，由于自由裁量權的存在，行政行為內容的幅度范圍很大，很可能由于程度把握不準確而引起與行政相對人的糾紛。行政自由裁量權不僅僅存在于行政行為的決策階段，在行政行為做出后，行政主體也有在裁量幅度內重新修改的權利。行政主體與相對方進行調解，實際上是重新確定裁量幅度，改良行政行為的活動。最后，從實踐中看，很多行政糾紛發生的原因是由于行政機關利用其優越地位，有意識地或無意識地給當事人造成困難，而這種困難可以由于行政機關改變態度而消滅。同時，行政主體享有的行政職權并不都是職權職責的合一，其中一部分是具有權利性質的行政權。對具有權利性質的行政職權，行政主體可以在法定范圍內自由處分。當然，基于各種現實因素限制，行政主體不可能對所有行政糾紛進行調解。行政調解適用行政爭議案件主要包括以下幾種類型。
1.內部行政糾紛案件。發生在具體行政隸屬關系內部各單位成員之間的有關行政爭議，這類爭議適用調解更容易解決。
2.行政合同糾紛案件。行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經協商一致而達成的協議。行政合同既具有行政性，又具有合意性。行政合同訂立后，相對方可以對合同的內容提出修正的建議，行政機關也可以作出一定的讓步。因此，對因行政合同引起的爭議可以進行調解。
3.不履行法定職責糾紛案件。通常有四種情形，即行政機關拒絕履行法定義務、遲延履行法定義務、不正當履行法定義務或逾期不予答復。根據法律規定，行政機關行使特定的行政職權時必須讓其承擔相應的義務，行政機關既不得放棄更不能違反。經法院或上級行政機關主持調解而自動履行職責，相對人獲得救濟，就可避免再次或敗訴危險。因此，調解機制在此類案件中不存在障礙。
4.行政自由裁量糾紛案件。即相對人對行政主體在法定范圍內行使自由裁量權做出的具體行政行為不服產生的爭議。因自由裁量的掌握幅度存在很大的伸縮空間，調解該類案件亦應是適用的，并且是切實可行的。
5.行政賠償與補償糾紛案件。相對人對行政賠償和行政補償數額不服產生的爭議，因《行政訴訟法》已作出明確規定不再贅述。
(二)勞動爭議案件
勞動爭議案件既不同于一般的行政爭議案件，也不同于一般的民事糾紛案件，具有自身獨特的特點：(1)在調整對象上，勞動關系中存在著形式上平等與實質上不平等的矛盾。(2)在調整方法上，多為強制性規范，確認勞動組織對違紀職工的紀律處分權，同時貫徹保護弱小一方勞動者利益的基本原則。(3)在社會影響上，勞動關系既涉及勞動者的切身利益，又關系到經濟發展和社會穩定，涉及面較廣。勞動行政主管部門以及地方政府相關行政部門和事業單位，對勞動爭議案件進行調解可充分發揮其權威性、專業性、公正性、效率性的優勢，既可以及時有效地處理用人單位的違法行為，維護勞動者的合法權益。又可以向企業發出行政建議，有效地宣傳勞動法律法規規章和政策，指導企業完善相關規章制度，更直接地預防勞動爭議的再次發生。具體的勞動爭議案件包括以下幾種類型。
1.去職爭議案件。用人單位開除、除名、辭退勞動者，或者勞動者辭職、自動離職發生的爭議。
2.勞動合同爭議案件。包括履行、變更、解除、終止、續訂合同、合同效力的確認以及事實勞動關系等過程中所發生的爭議。如果勞動者與用人單位之間沒有訂立書面勞動合同，但已形成事實勞動關系，因事實勞動關系而發生的糾紛也屬于此類爭議。
3.勞動待遇爭議案件。主要包括：一是勞動條件待遇糾紛，即執行國家有關工資、工時與休息休假、安全與衛生、勞動保護、以及職業教育培訓等規定所發生的爭議；二是社會保險待遇糾紛，即養老、醫療、失業、工傷和生育保險待遇等；三是社會福利待遇糾紛，即按照國家有關規定給付勞動者的各項福利待遇。
4.其他爭議案件。法律、法規規定的其他勞動爭議以及許多新類型的勞動爭議案件。
(三)民事糾紛案件
對行政調解是否可以介入民事糾紛案件。目前主要有三種觀點：(1)行政調解不能適用民事糾紛案件。行政權力只能用于行政管理。而不能過多介入處理民事糾紛；應主要通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行政權的濫用創造條件。(2)行政調解適用一切民事糾紛案件。凡是涉及人身權、財產權的民事糾紛以及一切權屬和利益糾紛，都可以納入行政調解范圍。(3)行政調解應限于與行政管理相關的民事爭議。凡是與行政管理密切相關的民事糾紛，只要當事人愿意行政調解，有管理職權的行政機關均可對之進行調解。行政調解不適用民事糾紛案件的觀點已于實際不符。實踐中行政機關調解治安糾紛、醫療糾紛、交通事故糾紛、知識產權糾紛、權屬爭議糾紛以及行政活動中附帶民事糾紛的現象已非常普遍。而行政調解適用一切民事糾紛案件的觀點顯然范圍又太寬。行政機關主要履行行政管理和行政服務功能。將一切民事糾紛案件交由行政調解不但不符合行政機關的性質和定位，還會混淆行政調解與人民調解、仲裁、訴訟的界限。筆者認為納入行政調解的民事爭議應當同時具備二個條件：一是在行政行為實施的過程中；二是與行政職權有關的案件。一般而言，在行政行為實施的過程中與行政職權有關的民事糾紛，本身屬于相關行政機關的職權管理范圍。相關行政機關一般也能夠提供解決該糾紛所需要的專業技術，更容易使當事人信服。而對于許多突發性的民事糾紛。在第一時間趕到第一現場獲取第一手證據的是負有行政管理職權的行政機關，該類糾紛由行政機關調解解決，符合及時便利的原則，同時也能保證調查取證的準確性。具體包括以下類型。
1.行政管理相對人既違反行政管理秩序又侵害他人合法權益的民事糾紛，如行政治安糾紛、環境污染糾紛、醫療事故糾紛、電信服務糾紛、電力服務糾紛、產品質量糾紛、侵犯消費者權益糾紛、農村承包合同糾紛、廣告侵權糾紛、知識產權侵權糾紛等。此類民事糾紛一般具有民事侵權和行政違法雙重屬性，行政機關介人此類民事糾紛的緣由是其對當事人的投訴或者請求負有回應的義務，對違法行為負有查處的責任。行政機關在履行行政管理職責時，可附帶對行政違法行為引發的民事糾紛進行調解，有利于及時化解糾紛，保護受害人的合法權益。
2.行政機關具有裁決權、確認權的民事糾紛，如土地權屬爭議、海域使用權爭議、林木林地權屬爭議、企業名稱爭議、知識產權權屬爭議(著作權、商標權、專利權、集成電路布圖設計、植物新品種、地理標志等)、拆遷補償爭議、企業國有產權糾紛等。實踐中，行政機關在對這類糾紛進行裁決、確認前，都會先行調解。
3.對經濟社會秩序可能產生重大影響的民事糾紛，如涉及人員較多的勞資糾紛、影響較大的合同糾紛等。對此類糾紛主動進行調解，有利于維護社會穩定。
三、我國行政調解的法律效力
(一)行政調解協議效力的現狀考察
司法實踐中，行政調解協議的效力分兩種情況：(1)不具有法律強制力。“行政調解協議主要靠雙方當事人的承諾、信用和社會輿論等道德力量來執行，不能因經過了行政調解便限制當事人再申請仲裁或另行的權利。”即行政調解協議一般不具有法律強制執行力，一方當事人在達成調解協議后反悔的，另一方當事人無權請求行政機關或法院強制執行，而只能以原爭議向人民法院提訟。(2)承認部分行政調解協議的法律效力。我國《治安管理處罰法》第9條規定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的。公安機關可以調解處理。經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的。公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”江蘇省高級人民法院2001年全省民事審判工作座談會紀要第七部分第九條規定：“就道路交通事故損害賠償或者一般人身損害賠償，當事人自行達成和解協議，或者在公安機關主持下達成調解協議后，一方反悔向人民法院的，應保護其訴權。但其不能證明在訂立協議時具有無效或者可撤銷情形的，應認定協議有效。”這里，確認了公安機關調解的部分治安案件賠償協議、交通事故損害賠償協議以及一般人身損害賠償協議這種特定的行政調解協議具有法律約束力。
總的來看，行政調解協議基本上不具有法律約束力。當事人對達成的協議可以任意違反或再行尋求司法救濟。然而，無法律約束力及缺乏相應的強制執行力已經給行政調解帶來了較大的負面影響。一方面使行政調解的糾紛解決功能盡失，大量糾紛在實質上直接涌入訴訟程序，導致法院系統不堪重負，案件積壓現象嚴重，嚴重浪費了司法資源，大大降低了利用司法資源解決重大疑難案件的能力。另一方面也使行政機關調解糾紛的積極性下降。行政權力自古以來就在我國發揮著調解糾紛的作用，但由于調解協議本身不具有任何的法律效力，所以往往出現調解人員費了很大的力氣才調解成功而達成的調解協議。最終卻因為當
事人的反悔而導致調解努力白白浪費的現象比比皆是。這既挫傷了行政機關參與調解民事糾紛的積極性，又浪費了大量的行政資源。
(二)行政調解協議效力的改革完善
2010年8月28日通過的《人民調解法》第31、33條規定：經人民調解委員會調解達成的調解協議。具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認。人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。村民委員會、居民委員會以及企業事業單位根據需要可設立人民調解委員會。群眾自治性組織組成的人民調解委員的調解協議具有法律約束力，而行政機關主導的行政調解協議卻無法律約束力。在傳統體制下，我國的行政權力一直處于較為強大的優勢地位。行政機關不僅掌握著豐富的權力資源，在民眾心中也較有威望。老百姓有困難多把希望寄托于政府，對政府的處理結果也相對的尊重。因此。應對行政調解協議的效力進行改革與完善，使其具有一定的法律約束力。
1.調解協議具有良事合同效力。調解協議是雙方當事人為妥善解決糾紛，在意思表示真實的基礎上自愿達成的一種協議。行政機關主持下達成的調解協議，作為民事法律行為的一種，一般符合民事法律行為的生效要件：(1)行為人具有相應的民事行為能力；(2)意思表示真實；(3)不違反法律或者社會公共利益。因此，經雙方當事人簽字蓋章后具有民事合同性質，任何一方都不應擅自變更或解除，違反的應向對方承擔違約責任。對調解協議的無效、可變更、可撤銷只能由當事人達成一致或通過法院實現。
2.允許約定調解協議具有強制執行效力。該調解書經行政機關確認、當事人簽收后具有生效法律裁判的效力。除非當事人能夠證明該協議是違背了自愿原則和損害國家集體和他人利益，則不能隨意撤銷或不履行，否則，對方有權直接向法院申請強制執行。而不必再行。當然，是否這樣約定由當事人雙方協商確定，行政調解主持人在調解時只須盡到提示義務即可。
3.調解協議的公證執行效力。經行政機關對民事糾紛調解后達成的具有給付內容的協議，當事人可以按照《公證法》的規定，申請公證機關依法賦予強制執行效力。債務人不履行或不適當履行具有強制執行效力的公證文書的，債權人可以依法向有管轄權的人民法院申請執行。
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一、強化鎮調委會與法院的聯動，構建非訴訟替代機制。
人民調解作為一種民間調解，從一開始創建，在廣義上就是一種非訴訟替代，即民事案件不通過訴訟的方式而以中間人出面排解達到和平的化解的目的，這與法院的司法調解有異曲同工之處，這也是新時期人民調解與法院之間開展聯動協作的基礎，同時，也由于人民調解是在雙方當事人自愿的基礎上所達成的協議(格式化)，在不違背現行的法律政策的情況下，應該就是當事人意志的體現。最高人民法院對人民調解格式化協議書的認定上，是作為案件審理的最有效證據予以采信，甚至在調解后，一方反悔時進行訴訟而給予維持，進一步提升了人民調解在法律上的權威性。因此，在新時期人民調解的非訴訟替代機制的形式，是特指狹義上的與法院立案審理執行過程中的補充性替代，一方面是建立在民調程序的公正性上，另一方面是建立在人民調解員素質的提高上，這兩方面缺一不可。除廣義層面上的替代外，這種狹義上的替代就是要求人民調解員積極參與到法律訴訟的全過程，發揮人熟情通的優勢，做好法院案件審理的輔工作，包括案件主審法官想做而做不到或不方便做的一些事，為法院人性化辦案創造條件，這不但符合當事人雙方的意愿，也合乎“三個代表”思想的要求，在一定意義上講也是一種法律救工作，強化法院與人民調解之間的互補，對樹立人民調解的公信力也將起到明顯的推動作用。一是建立鎮調委會和法院聯系庭的聯席會議制度。由鎮和法院每季度相互通報民事糾紛發案情況、發案的特點。調解工作的難易程度，確立相互配合的案件數量、原因以及配合的方式，明確調解的預期值。二是建立鎮調委會和法院聯絡員制度。鎮指定的聯絡員一般為鎮村(居)調委會的首席調解員，并將名單報送法院，由法院根據案件的具體情況指定參與的調解人員。縣法院指導民一庭庭長為聯絡員，隨時通報未立案和已立案以及已裁決案件的情況，并明確需要配合調解的案件、主持和指導的法官，確定調解的地點、參加人員等。三是建立調解檔案審核制度。凡啟動非訴訟替代機制的調解案件，其檔案資料以調委會歸檔，使用的程序以人民調解程序為主，由受理、通知、調查取證、調解、達成協議、送達回訪等書面資料組合成完整的卷宗，并有首席調解員審核簽字方可歸檔，適時請縣局、縣法院共同評審，改正不足，進一步提高調解協議的制作水平。四是建立民調審判聯動制度。縣法院對于一些簡單的民事糾紛案件有時也啟動特邀人民陪審員(一般為基層調委會主任擔任)或民調委人員主持調解，發揮其為人公正、熟悉業務、人熟情通的優勢，在法院先行調解達成協議的，由法院主持調解的法官制作調解協議書，由法院落實履行或委托調委會監督履行，提高人民調解員調解的公信力。五是建立首席人民調解員的培訓制度。由人民法院派主審法官到鎮進行鎮、村(居)首席調解員培訓，每年集中培訓二至三次，同時，根據實際情況組織首席調解員到法院進行旁聽觀摹案件審理，適時邀請主審法官進行典型案例剖析和答疑釋惑，印發相關法律資料等，逐步實施首席調解員持證上崗調解制度。
二、明確非訴訟替代適用范圍，確保人民調解不缺位、不錯位、不越位。
從工作實踐來看，啟動非訴訟替代機制，人民調解員既是主角也是配角，但目的只有一個，即園滿解決民事糾紛案件。人民調解適用非訴訟替代機制，一般主要為以下四類案件：一是未經人民調解委員會調解而直接向法院的糾紛，一般為小定額債務糾紛，法院可以建議當事人將糾紛委托給鎮人民調解委員會進行調解，降低當事人的訴訟成本。二是已經立案，但有可能通過調解解決的民事糾紛，一般為侵權糾紛、鄰里糾紛、婚姻糾紛和少數商事糾紛，法院在庭審前，經雙方當事人同意，可委托或邀請鎮人民調解委員會進行調解，或參與調解， 調解成功后，原告撤訴。三是已經開庭，但當事人情緒激動，有可能采取過激行為的民事案件，一般為容易激化、積怨多年、歷史遺留的鄰里糾紛、權屬糾紛、舊城改造、房屋拆遷糾紛、土地山林糾紛和群體性糾紛等，一般情況下，法院可暫緩判決，會同人民調解委員會做當事人的思想工作，或征得當事人的同意后，在法官指導下，由鎮人民調解委員會進行調解，這類案件在調解成功后，原告可以撤訴，也可以由法院制作調解協議書或在情緒平穩后由法院進行判決并履行。四是在進入執行程序后，被執行人有可能采取過激行為，或執行有難度的案件，一般為一名原告多名被告或多名原告一名被告的案件，如企業破產、糧油加工廠擠兌、環境污染、征地拆遷、土地流轉等涉及人數多的群體性矛盾，法院可暫緩執行，商請鎮人民調解委員會進行調解執行。
三明確非訴訟替代運作原則，樹立人民調解的公信力。
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在國內構建“大調解”制度的呼聲下，行政調解作為解決糾紛的重要組成部分，受到了行政機關的青睞。近年來，全國各級行政機關也在積極探索行政調解的實踐經驗，北京市于2011年6月了《加強行政調解工作的意見》，對行政調解的意義、原則、對象范圍、工作機制、工作體制以及社會參與機制予以明確。在社會矛盾凸顯的社會轉型期，行政調解以其專業性和靈活性、快捷性的優勢，其在糾紛解決方面的重要作用不容輕視。“在現實中沒有通過訴訟得到解決的糾紛不計其數，即通過當事者之間的交涉、第三者的斡旋及調解、仲裁等達到解決的，甚至通過訴訟外的方式解決的糾紛，相比于通過審判解決的占壓倒的多數。”[1]然而，需要注意的是，行政調解的進行需以尊重法治為前提，行政調解并非萬能，行政機關在調解的過程中，必當警惕由于對其范圍、程序、效力、救濟途徑等認識上的誤區，從而防范其對法治價值可能帶來的損害。
一、行政調解范圍的能與不能
哪些糾紛可以由行政機關進行調解？對該問題的判斷應當考慮兩個層次。
一是以法律規范的規定為限。只能法律規范授予行政機關調解職能的，行政機關才能進行調解。對于法律規范確定應當予以行政處罰、行政強制的案件，不應當有損其剛性規定，否則即使達到了息事寧人、維護穩定的目的，也是以損害法治秩序和權威為代價。
二是法律規范未規定的，應當限于“與行政職責相關的民事糾紛”。行政機關在履行職責的過程中，必然涉及對相關民事糾紛的處理，如果法律規范對此沒有規定的，行政機關可以靈活采用調解方式進行調處，既可以為相關爭議提供專業性知識的支撐，又可以滿足行政管理的需求，符合行政領域的效率原則。
對于與行政職能、職責無關的純民事糾紛應當排除在行政調解的范圍之外。這樣的制度設計是基于以下考慮：首先，社會的糾紛解決機制作為一個整體，其中各種糾紛解決方式在不同方面的作用各有側重，不能指望行政調解包打天下，對于與其行政職能無關的純民事糾紛應當更多地通過其他方式（如仲裁、人民調解等）予以解決，這體現了行政機關對民事糾紛的介入限度；其次，行政機關的人力、財力、物力有限，不應在純民事糾紛的調解中過度耗費，否則反而影響了行政機關的工作質量和效率；最后，從行政機關內部來看，各個行政機關負責某個特定領域的行政管理工作，與行政職能相關的民事糾紛的解決，是行政機關的行政管理職責所在，不同的行政機關應當在特定范圍內調解特定糾紛，而不能越俎代庖。在美國，行政調解也對除了勞工、運輸等特殊領域的民事糾紛采取不予介入的態度，能夠列入行政調解范圍的民事糾紛通常與行政職權或行為有關，或者由于行政機關所具有的專業性可以快速解決的民事糾紛。
二、行政調解手段的能與不能
行政調解過程中需謹防強制調解。為及時化解社會矛盾，維護公共利益，避免延誤糾紛解決時機，行政機關也可依職權主動進行調解。根據北京市《加強行政調解工作的意見》對于資源開發、環境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數較多、影響較大、可能影響社會穩定的糾紛要主動進行調解。
然而，不應將主動調解演變為強制調解。自愿原則是調解行為的精髓，行政機關主動進行調解并不意味著行政調解的必然啟動，在行政機關主動要求調解時，如果有任何一方當事人明確表示不同意調解，行政機關不能單方啟動調解程序。
另外，行政機關可能通過行政調解進行變相的強制，不自覺地將自己的意志強加于相對人，從而異化行政調解的功能。這樣的擔憂不無道理，因此，需要通過對行政調解原則、程序、監督和救濟制度的構建，對行政機關進行原則和規則上的約束，行政調解就不會淪為變相強制的手段。
三、行政調解效力的能與不能
“由于行政機關具有公權力屬性和中立第三方的地位，其調解具有較高的合法性、合理性和規范性，所主持達成的調解協議效力理應高于一般民間調解協議。這樣不僅可保障公權力和資源的合理使用，也有利于敦促當事人履行。”[2]
然而，需要警惕的是，雖然行政調解協議效力應當高于一般民事調解協議，但絕對不能有終局的效力，司法對行政調解的審查應當是必要的，保障當事人的訴權應當是社會公平正義的應有之義；其次，不宜直接賦予行政調解執行力，行政調解過程中沒有行政權的直接運用，不屬于具體行政行為，也就不具備行政行為的執行力；最后，若賦予行政調解協議不同于一般民事調解協議的效力，其前提是程序設計上應當保證獨立性、專業性、公平性，否則必然會適得其反。
綜上所述，筆者認為，當事人應當按照約定自覺履行行政調解協議，但應規定提出異議的期限，若逾期未明確提出異議且不履行的，可以由行政機關或一方當事人將行政調解協議送交有管轄權的法院進行確認。經法院確認有效的行政調解協議書，與法院的正式判決效力相同，可以成為申請強制執行的依據。如此的制度設計，既規定相對人在一定期限內可以任意反悔，不違背自愿原則，保障了當事人訴權；又使其不同于一般民事調解協議的合同效力，有助于促使當事人認真對待自己的權利，有利于秩序的迅速恢復，是調解二者矛盾的有效平衡點。
四、行政調解程序的能與不能
行政調解的程序設計固然重要，可以保證其公平、公正。然而不容忽視的是，行政調解的優勢恰恰在于其靈活快捷性，不宜為其設置過多的條條框框，因此程序的設計應當限定于基本的認識和原則問題，防止將行政調解程序設置過于煩瑣嚴格。
緣于行政調解的多樣性，其影響的利益大小程度相差甚遠，因此其程序也應當相應地進行雙重構建。對于案情簡單、責任清楚的行政調解，一般由行政管理人員當場調解，對于程序的要求并不嚴格。這種非正式的簡易程序實際上是實踐中行政調解的常態形式，最能體現行政程序的靈活性、非正式性、效率性；對于重大、復雜的行政調解，應當適用正式程序。包括啟動、確定調解人員、調查、實施調解、行政調解的終結等環節。
另外，需謹防久調不解，通過規定調解的時限，可以保障調解的效率，逾期不能達成調解的，行政調解機構應當及時終結調解，這樣有利于督促當事人合理地利用行政調解這種救濟方式，有利于消除久調不解而浪費資源的現象發生。
五、行政調解救濟途徑的能與不能
由于行政調解行為不具有直接強制力，行政調解機構和調解人員對上級調解或法院判決改變調解協議的不承擔責任。不宜將其納入行政訴訟的受案范圍，當事人對調解協議反悔的，可以向法院就原有民事糾紛提起民事訴訟，這在現行法律中已有體現。例如《治安管理處罰法》第9條規定：“經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”
如果行政調解過程中調解員故意或有受賄行為影響調解的公正，能否就調解行為本身提起行政訴訟，對此學界尚有爭議。有學者認為“如果行政機關及其工作人員在調解過程中采取了不適當的手段，例如強迫當事人調解或者達成調解協議的，……對這種行為不服的，應允許當事人以調解事項為由向上級行政機關申請復議或提起行政訴訟”[3]。
這種觀點的不合理之處在于：首先，這是沒有意義的，現行體制已經對糾紛提供了充分的救濟渠道，對原有糾紛的調解結果有異議，完全可以通過民事訴訟、仲裁等方式解決，如果對調解行為提起行政訴訟，經過訴訟請求撤銷調解協議，再重新進行調解，對調解結果仍有異議，再提起民事訴訟，這一系列漫長的過程無異于是對司法資源的極大浪費，同時也可能成為當事人有意將行政機關牽入糾紛的借口；再次，對行政調解人員的不端行為，可以用行政訴訟之外的其他手段，例如由監察部門按有關規定和程序追究相關人員的責任。這樣的懲戒措施在現行制度下是可行的，對于約束監督調解員的行為是行之有效的。
六、結語
有批評者認為行政調解等替代式糾紛解決方式是對法治主義的威脅，是以法治之外的價值代替了法治的價值。對此，也有學者進行了辯解：“誠然，ADR程序所關注的某些因素，例如成本收益、效率等，可能并不是法治中的核心價值。但是應當看到，ADR的適用并不是要重建一個新的法律價值體系。恰恰相反，它是在法治主義原則和法律規則的指引下而運行的。當事人之間進行對話交涉的理據并不僅僅是對利益的追逐。有效的對話和交涉必須以對原則和規則的認同和尊重為基礎。在法律原則和規則指引下的交涉與合意，是作為一種生活方式的法治主義的應有之義。”[4]通過本文分析，可以肯定的是，在進行行政調解時，應當在解決糾紛的功能和法治秩序構建之間尋求合理的平衡點，不能顧此失彼。目前的調解浪潮應當特別關注法治視野下的行政調解制度構建。
參考文獻：
[1][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新，譯.北京：中國政法大學出版社，1994.
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第四條矛盾糾紛的分類：
㈠一般矛盾糾紛，有下列情形之一的認定為一般矛盾糾紛：⑴事實清楚、雙方爭議不大，一方當事人申請調解的；⑵涉及人員在3人以下，金額在2000元以下的；⑶鎮綜治維穩中心交辦的一般矛盾糾紛。
㈡疑難矛盾糾紛，有下列情形之一的，認定為疑難糾紛：⑴涉及人員在3人以上、金額在2000元以上的；⑵民事糾紛、工傷、人身損害賠償糾紛、涉及金額在2000元以上的道路交通事故糾紛；⑶縣級及以上人民政府部門交辦的疑難矛盾糾紛；⑷反復多次未調解成功的一般矛盾糾紛。
㈢重大矛盾糾紛，有下列情形之一的，認定為重大矛盾糾紛：⑴涉及人數在5人以上，金額在5000元以上的；⑵對社會影響較大，對社會穩定有重大影響的矛盾糾紛；⑶有效防止民轉刑或者有效的防止當事人自殺的矛盾糾紛；⑷防止矛盾激化、制止矛盾突發的群體性矛盾糾紛；⑸反復多次未調解成功的疑難矛盾糾紛。
第五條矛盾糾紛調解補貼標準：
㈠成功調解一般矛盾糾紛，有調解協議書，每件補貼20元；
㈡成功調解疑難矛盾糾紛，有簡單材料及調解協議書，每件補貼30元；
㈢成功調解重大矛盾糾紛，有規范材料及調解協議書，每件補貼50元。
第六條案件補貼審批程序：治調中心戶、組、村（居）成功調處的矛盾糾紛，以制作規范的調解文書為依據，填報《鎮矛盾糾紛調解補貼審批表》上交警務室初審，警務室每月匯總交鎮綜治維穩中心，由分管領導簽署意見歸檔統計。
第七條調解矛盾糾紛補貼資金按年度審批發放。
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事實上，調解已深深扎根于解決民事糾紛的訴訟制度之中。從筆者對全國各地法院對訴訟調解工作了解的情況看，各地法院都將調解貫穿于審判全過程和各個不同的訴訟階段。如送達狀副本和應訴通知書時進行“送達調”；詢問被告答辯時進行“答辯調”；雙方當事人同時到庭后進行“即時調”；庭前準備階段在交換證據時進行“聽證調”；庭審階段進行“庭審調”；同時法院發揮雙方委托律師作用，促使當事人庭外和解進行“庭外調”；以及在定期宣判送達前，應一方當事人請求進行“庭后調”。市中級人民法院《關于進一步加強民事訴訟中調解工作的意見》（寧中法[2002]65號）也規定，凡是《意見》規定應當調解的案件，都應當進行調解；凡是有調解可能的案件，都應當盡量調解。所有這些，都說明了法院自身的訴訟調解工作，與人民調解銜接本身并無太大關系。筆者認為的銜接，是指對未進入訴訟程序的民事案件的銜接，以及人民調解組織對已進入訴訟程序的民事案件的參與。對于這兩類具體工作的銜接，筆者認為可以通過以下具體做法實現：
1、實行立案前調解。凡未經人民調解委員會調解的符合《民事訴訟法》第142條規定的一般民事糾紛，或雙方當事人在同一社區的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務等案件，當事人到法院立案訴訟的，立案庭應主動宣傳人民調解工作的特點、優勢，告知或建議當事人先經人民調解組織調解。雙方當事人接受建議的，法院接待人員應與街鎮人民調解委員會取得聯系，將此案件移送街鎮人民調解委員會，暫緩立案。或者在查明情況基礎上，主動聯系基層民調組織，及時掌握糾紛情況，安排專人參與訴前調解。
2、實行審判中調解。對于已經立案可適用簡易程序審理的一般民事案件，承辦人應做好宣傳動員工作，告知當事人通過人民調解處理的目的與意義。如當事人同意訴外調解的，立即辦理撤訴退費手續。如當事人堅持要求訴訟，審判人員發現存在調解可能的，也應及時與當事人所在地的民調組織聯系，邀請其一起參加調解，加強調解效果。
3、法院在審理涉及人民調解協議的民間糾紛案件時，對可能變更、撤消或者確認無效的人民調解協議，應通過司法局通知主持調解的調解員參加庭審旁聽。
4、人民法院賦予經過公證的具有債權內容的人民調解協議具有強制執行效力。在人民調解員主持下達成的具有債權內容的人民調解協議，由法院與司法行政部門協作，通過公證機關依法賦予調解協議強制執行效力。債務人拒不自動履行協議的，只要債權人向法院提出申請，法院受理后直接進入執行程序。
5、各區縣人民法院、法庭與司法局定期召開聯席會議，采取以會代訓方式，評析審理過的人民調解協議書，總結經驗，指出不足，提高人民調解業務水平。
6、人民法院應聘請或特邀街鎮人民調解委員會成員作為人民陪審員，參與民事案件的審理。通過以審代訓方式，增強調解隊伍業務知識。
7、人民調解組織要積極主動配合法院做好各個環節的調解工作，幫助優化民事審判環境，關鍵是堅持依法調解原則。依法調解是人民調解工作的生命所在。對平等主體之間的民事糾紛，人民調解組織一要找準雙方爭議焦點，有針對性地做好雙方的思想工作；二要找準雙方利益平衡點，引導當事人達成調解協議；三要找準法理與情理融合點，綜合發揮法律與道德規范的雙重作用。核心是要善于引導當事人依法達成調解協議。
8、人民調解組織要建立糾紛移送制度。通過對糾紛的審查，分清糾紛性質，確定采取何種調解方式。對不符合人民調解范圍或不適宜人民調解的糾紛，要在24小時內移送有關部門處理。對同時具備行政性質和民事性質等多重性質的糾紛，要能夠依據糾紛性質分別提出調處意見，指導并促使矛盾雙方在各自程序中依法運作。
9、人民調解組織要建立引導機制。對于當事人不接受調解，或調解不能達成協議的，人民調解組織要說服和引導當事人進入訴訟調解途徑處理矛盾糾紛，并主動向法院提供相關情況，以便糾紛及早解決。對確有困難的當事人，可以提請司法行政機關提供法律援助。
10、人民調解組織要建立共同調解制度。對不屬于人民調解范疇的一些糾紛，尤其是已經訴訟到法院的民事案件，要積極配合人民法院做好當事人的思想教育工作，并協助做好調解工作，防止矛盾糾紛激化。
關于具體作為要有章法。具體作為要有章法是指：要通過建章立制，保障人民調解和訴訟調解銜接工作的規范有序。為保證人民調解、訴訟調解有機銜接，筆者認為應當建立以下有關工作制度：
1、聯系與會議制度：市法院與市司法局各確定一名聯系協調人，每季度召開一次聯系會議。主要是雙方適時制定階段性工作計劃，明確各自工作目標；交流工作信息，總結工作經驗，解決存在問題；討論有關指導工作的重大決策。各村（居）、街道民調組織具體確定一名工作人員與區縣法院或當地法庭進行定期聯絡，形成點、線、面相結合的三級民調組織聯系網絡。
2、人民調解指導員制度：法院選派具有豐富民事審判經驗的法官到各社區擔任人民調解指導員，指導人民調解工作。人民調解指導員負責對該社區的人民調解員進行人民調解工作的業務指導與培訓工作。各區縣法院、法庭要確定一名法官作為人民調解指導員，并將指導員的姓名、電話印發給各街鎮、村（居）民調組織。同時，各區縣司法局將轄區內的街鎮、村（居）民調組織人員姓名及其聯絡方式等信息提供給指導員，以便于加強溝通與聯系，及時做好指導工作。
3、指導與培訓制度：人民法院要加強對民調組織的業務指導與培訓。加強對民調委員的業務指導可以采取各類方式：一是定期舉辦培訓班。培訓形式包括定期或不定期的系統授課、專題講座，主要講解與人民群眾日常生活密切相關的新頒布的法律、法規等知識以及調解方法、技巧；二是包片指導方式。由法庭的審判人員具體負責一個街鎮的民調指導工作，時常到民調委員處了解情況，進行指導。三是以會代訓方式。法院審判人員可以定期參與各街鎮調組織例會進行答疑釋惑；四是以庭代訓方式。對一些典型案件，法院可以到各街鎮村居就近開庭，組織調解人員現場旁聽；或者各基層法庭及業務庭經常選擇一些典型案件，邀請人民調解員到庭旁聽，組織調解人員到法院旁聽開庭，觀摩調解技能，學習相關法律知識，增強他們的法律素養，特別是提高他們識別證據、認定事實和組織調解的能力。
4、調解協議書評閱制度：司法行政部門要督促各級民調組織建立臺帳制度，凡啟動民調程序的糾紛均需手續齊備，材料規范，結案后及時裝卷，以備檢查。對于人民調解協議，司法局、法院要選派專人定期進行評閱，對不足之外及時指出，認真改正，不斷提高調解協議的制作水平。對于經人民調解達成的協議，當事人不服的，法院依法受理。對不具無效和可撤消因素的人民調解協議，法院予以維持，以維護人民調解的法律地位，提高社會公信力。
5、人民調解訴訟前置制度：對雙方當事人在同一村居社區的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務等案件，法院立案庭要主動宣傳人民調解工作特點、優勢，建議當事人先經人民調解組織調解。雙方當事人接受建議的，暫緩立案。
經人民調解組織調解后無法達成協議，或達成協議后一方無正當理由拒不履行的，由村（居）社區人民陪審員在立案后一周內再次調解，力促雙方達成協議或自動履行調解協議。經人民陪審員先行調解仍未達成協議或拒不履行人民調解協議的，法院依法開庭審理。
6、信息溝通與反饋制度：法院對于涉及人民調解協議書的案件，無論是確認還是判決變更、撤消或被確認無效，都要及時將審理信息反饋給司法行政部門及基層民調組織，以便共同做好這類調解工作。人民調解委員會要及時將法院交辦的調解案件結果和情況進行回復、報告。對人民調解委員會調處不成功的糾紛，及時派出審判人員進行指導或參與調解，將基層調解員情況熟和法院審判人員業務精的優勢結合起來，實現人民調解和法院調解的優勢互補。
7、疑難案件會診和研討制度：人民調解組織遇有疑難復雜糾紛難以處理的，可以及時與法院的人民調解指導員取得聯系，請求其進行疑難案件會診。法院在“不缺位、不錯位、不越位”的前提下，可以就相關法律適用問題進行咨詢，努力實現人民調解與訴訟調解在糾紛解決機制上的互補與協調發展。法院通過加強對民調工作的指導，參與疑難調解案件會診，盡量使群體性糾紛解決在社區中而不形成訴訟。同時選擇一些疑難案件，組織人民調解員共同研討，既開拓他們的眼界，又增進其綜合分析法律與解決實際糾紛的能力。
8、首席調解員擔任人民陪審員制度：利用民調委員熟悉群眾、了解群眾心理等特點，法院可以挑選素質較高的民調主任，提請當地人大常委會，通過一定程序任命為人民陪審員，參與訴訟案件審理及一些輔工作。經法院批準，人民調解員可以以見習人員身份參加一定期限的法院審判工作，旁聽開庭、調解，擔任人民陪審員等。
9、跟班學習和聯調制度：各區縣司法局有計劃經常性地選派基層調解骨干到法院各業務庭室、基層法庭跟班學習，使他們親身感受和體會審判人員處理糾紛的全過程，從而提高其調解技能。法院可以嘗試民調、審判聯動新機制。對于一些簡單的民事糾紛案件，法院可以嘗試由特邀人民陪審員或人民調解委員會人員進行調解。達成協議的，由法院制作調解書。從而充分利用民調組織的人力資源，增強審判工作的民主性、公開性，接受群眾監督，從而提高訴訟調解的社會效果。
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2、合法原則。行政調解要在查清事實、分清責任的基礎上，以事實為依據，以法律為準繩，在法律框架內開展調解工作，不得損害國家利益、公共利益和他人合法權益。
3、公平公正原則。兼顧各方當事人的合法權益，平等協商處理利益糾紛，體現公平正義，行政機關作為當事人一方時，與行政相對人的地位平等。
4、注重實效原則。加強工作主動性和積極性，提高工作效率，對矛盾糾紛早發現、早調解，達到“定紛止爭、案結事了”的社會效果和法律效果。
5、屬地管理、分級負責原則。上級國土資源管理機關受理下級國土資源機關與公民、法人或者其它組織之間產生的行政爭議；公民、法人或者其他組織之間產生的與國土資源管理有直接或間接關聯的民事糾紛一般由所在行政區域國土資源中心所受理。
國土資源管理機關與公民、法人或者其它組織之間產生的行政爭議，公民、法人或者其他組織之間產生的與國土資源管理有直接或間接關聯的民事糾紛。
1、當事人（被申請人）不愿接受調解的；
2、已向人民法院的；
3、已向仲裁機關申請仲裁的；
4、已經復核復查的；
5、申請人與申請調解事項無法律意義上的利害關系的；
6、調解已無實質及程序上的法律意義的。
1、申請行政調解應向國土資源管理機關提交下列材料：
①行政調解申請書，需明確被申請人，具體的調解請求和事實根據；
②法定代表人身份證明或申請人身份證明，委托人身份證明及其他應當提交的證明材料；
③申請行政調解事項的所有相關材料。
2、國土資源管理機關收到行政調解申請后，應當認真審查有關材料，對符合申請條件的，應在5個工作日內將申請書副本送達被申請人。不予受理的，也應當在5個工作日內書面告知申請人。
3、被申請人同意接受調解的，應當在收到申請書副本之日起5日內提交相關證明材料，逾期未提交者視為拒絕調解。
4、調解爭議涉及第三人的應當通知第三人參加。
1、國土資源管理機關應當在收到被申請人同意調解回執后5個工作日內，口頭或書面通知調解雙方當事人及第三人進行調解，告知實施行政調解的時間、地點及組成人員。
2、在行政調解過程中，行政調解人員原則上不得少于2人。調解主持人由具體業務部門負責人或受委托的調解員擔任，負責主持行政調解工作，調解員具體承擔調解準備、記錄和調解工作。
3、行政調解人員可以采用調查證人、現場勘驗、詢問當事人等方式就雙方的爭議事項進行必要的調查，了解爭議的事實及矛盾糾紛的焦點。
4、行政調解人員依據各方當事人提供的證據以及在行政調解過程中收集的證據，認定案件事實，找準糾紛的焦點及雙方利益的結合點，引導當事人達成解決糾紛的行政調解協議
5、調解雙方經調解達成一致意見的，調解人員應當于3日內制作調解協議書，經爭議雙方簽字確認并加蓋本單位印章后送達。
6、在調解過程中一方或雙方要求不再調解的應終止調解；經兩次調解仍不能達成一致意見的也應當終止調解，并告知雙方其他解決途徑。
7、行政調解應當自受理之日起20個工作日內終結，重大復雜的矛盾糾紛經調解機構負責人批準后，可以延長10個工作日。
8、情節簡單，法律關系清晰，爭議不大的調解，可以采取口頭申請，口頭通知，及時調解的快捷方式進行，但調解人應當書面簡要記錄相關調解事項、過程、結果，并由多方簽字認可。
1、達成行政調解協議。行政調解人員應制作《行政調解協議書》。
《行政調解協議書》包括以下內容：當事人的姓名或者單位名稱，法定代表人姓名、職務；爭議的案由及基本情況；當事人達成的協議；履行協議的方式、地點、期限。
2、未達成行政調解協議。行政調解人員應制作《行政調解終止通知書》，根據案件性質告之當事人申請行政復議、訴訟的權利。
1、已成功調解的糾紛，行政調解人員應當在10日內對當事人進行回訪；
2、回訪方式包括：電話回訪；實地回訪；信件郵寄等其他方式回訪；
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2、加強指導，進一步強化和推進司法所規范化建設。依照《寧波市新一輪規范化司法所創建標準》從實際出發，進一步抓好司法所硬件和軟件建設，推進司法所的規范化建設。年內爭取司法所全部達標，1-2家達到省“示范司法所”標準。對司法所實行工作目標考核。司法所要積極參與綜治工作中心建設，在加強綜治工作中心建設的同時，切實加強司法所建設；通過司法所建設確保綜治工作中心中有關司法行政管理職能的實施。
3、抓好隊伍建設。利用綜治中心建設的契機，努力爭取配好配強司法所工作人員，同時做好培訓工作。首先是加強對司法所長的培訓，到經驗豐富，工作先進的單位參觀學習，開拓眼界，拓寬工作思路；其次繼續做好司法所內勤的業務技能培訓，特別是針對省廳開發的司法行政系統電腦軟件的應用，分別指導，確保其正常應用。第三是抓好司法所新上崗的工作人員的培訓，就工作職責，業務技能和工作方法進行系統培訓。
二、人民調解工作
1、加強人民調解組織建設。要認真貫徹中辦、國辦轉發的《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》，大力加強人民文章版權歸文秘站網作者所有!調解組織建設，積極發展區域性、行業性人民調解組織，完善人民調解組織網絡。結合“綜治進民企”活動，指導民營企業建立人民調解組織。調整充實調委會力量，逐步將一些年齡偏大、素質不高的調解員進行調整，聘請一些有威望、年紀較輕、素質較高、責任性強的人擔任調解主任，對工作不力的調解員也要做到及時調整。發揮街道、鎮調委會作用，提高涉法糾紛、群訪糾紛和群體糾紛的調解實效。
2、加強調解干部的業務培訓。按照司法部《關于加強人民調解員培訓工作的意見》的要求，組織骨干人員參加培訓、以會代訓、以案析法、現場觀摩等方式抓好調解員的業務培訓，努力提高司法所工作人員和調解員的法律知識水平和實際應用能力。繼續協調江北區人民法院，分批組織人民調解干部參加民事案件庭審旁聽。
3、認真抓好人民調解工作的規范化、制度化建設。首先緊緊圍繞社會主義新農村建設，重點抓好農村調委會建設。要規范調解委員會的調解糾紛活動。積極開展調解室的規范化建設活動，搞好調解室的軟件、硬件建設。建立健全人民調解委員會、學習、例會、登記、考評、統計、檔案管理等各項制度。嚴格按照市局確定的書面調解協議制作范圍、內容和要求，規范制作調解協議，協議書一案一檔，按規定備案。建立人民調解工作獎勵機制，對人民調解員工作實績進行考核。加大對人民調解工作先進和典型的宣傳力度。出一期十佳人民調解員風采宣傳畫冊和十佳人民調解協議書樣本宣傳冊。
三、安置幫教工作
按照幫教社會化、就業市場化、管理信息化的要求，突出重點，務求實效，努力形成規范的工作機制，認真落實好歸正人員的安置幫教工作。
1、繼續深入開展省府150號令和市政府127號令的宣傳和落實工作，充分發揮區安置幫教工作協調小組作用，理順關系，加強銜接與協調。
2、積極探索安置幫教有效途徑。繼續加強志愿者隊伍建設，充分發揮志愿者在幫教工作中的獨特作用；做好元旦、春節等重要節日會議期間歸正人員的走訪幫教工作。努力把重新違法犯罪率降低到最低限度。年內幫教率達到95，安置率90以上，年度重新犯罪率控制在3以內。
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一、錦州市“訴調對接”的現狀
通過到錦州各級法院進行調研，對錦州市“訴調對接”工作有了大致的了解。錦州市中級人民法院和錦州市司法局2011年11月7日聯合下發的《錦州市訴調對接工作實施方案（試行）》（以下簡稱方案）明確了錦州市“訴調對接”工作的指導思想和目標任務，適用范圍和基本原則，運行機制等等。
1、“訴調對接”的模式
在市、縣（區）、兩級法院立案部門、鄉（鎮）基層法庭設立人民調解工作室，但工作室并不負責調解工作，只是負責“訴調對接”工作的聯系。具體調解工作由案件屬地人民調解組織負責。
2、“訴調對接”的時間階段
主要在三個階段開展對接：一是訴前調解。即法院在立案前，經當事人同意，將糾紛移交人民調解組織，調解不成，再由法院審理；二是立案調解。人民法院對已經受理，經當事人同意，可以委托相應人民調解組織調解，調解不成功的，轉由審判庭審理。三是訴訟調解。民事案件在訴訟過程中，法官邀請人民調解組織參與調解。
3、對接方式
（1）移交制。法院在立案前，對未經人民調解組織調解的簡單民事案件，主動宣傳人民調解的優勢，建議當事人到屬地人民調解組織進行調解，經當事人同意，糾紛移交相應人民調解組織，調解不成，再由法院審理。
（2）委托制。人民法院對已經受理但未經屬地人民調解組織調解的民事糾紛，經當事人同意，可以委托相應人民調解組織調解，調解不成功的，轉由審判庭審理。
（3）邀請制。人民法院對已經受理但未經屬地人民調解組織調解的民事糾紛，在開庭審理前，可邀請人民調解組織參與庭前調解，在庭審過程中，可以邀請人民調解組織派員參加庭審協助調解。
（4）確認制。符合《中華人民共和國調解法》第33條規定的情形，當事人申請法院確認調解協議的，人民法院依法受理當事人的申請。
4、確認訴外調解協議效力的方式
確認書確認。非訴調解組織主持當事人達成調解協議后，經當事人申請，法院審查認為協議合法有效，出具確認書確認該調解協議。
二、錦州市“訴調對接”工作存在的不足
錦州市的 “訴調對接”實際上并未使法院受案數量下降。究其原因，有以下幾點：
1、“訴調對接”工作后備力量不足
“訴調對接”如果缺乏必要的保障，是難以成功的。在物質保障方面。訴外調解員從事調解工作是無償的，調解員也有基本的物質需求，缺乏物質保障，訴外調解員自然缺少積極性。在人才方面。調解員年齡偏大，學歷不高，所學的法律知識也不多，這些都很難適應新的調解工作。
2、訴外調解協議的司法確認機制有缺陷
作為“訴調對接”的核心——訴外調解協議司法確認機制存在以下缺陷：一是訴外調解協議必須交納申請費并經司法確認才具有強制執行力，對當事人來說，是費時費力。二是確認機制本身不合理，經過訴外調解之后再回流到司法領域進行確認，不如糾紛直接在司法領域解決省事，所以當事人不愿選擇訴調對接。
三、對錦州市“訴調對接”工作的幾點建議
“訴調對接”工作涉及的面廣，需要各方面共同努力，單單依靠法院和司法機關的力量還遠遠不夠。
1、構建高效的訴外調解制度
構建行之有效的訴外調解制度，需要從組織建設、人員配備、保障有力幾個方面考慮。
（1）組織建設。為使人們認可訴外調解制度，可將基層人民調解委員會改為人民調解室，政府還要根據需要設立各種專門性、專業性的人民調解委員會，解決技術性、專業性較強的糾紛。
（2）配備專業的調解員。調解員應具有大專以上學歷，年齡在23周歲以上，要具有法律知識和社會知識、心理知識等調解員必備的知識，還要實行考核，必要時可引入準入機制，只有人民調解員的整體素質提高，才能提高訴外調解效力。調解員應享受公務員待遇。
（3）賦予調解協議強制執行效力。只有賦予調解協議強制執行效力，當事人才會認可調解制度。當然，調解畢竟不同于判決和裁定，我們要附條件的賦予調解協議強制執行效力，可將“當事人同意”作為條件。
2、構建調解激勵補償制度
英美國家的激勵補償機制是：當事人拒絕接受調解方案的，拒絕接受的一方基于法院判決并未取得比調解方案中更好的結果且兩者之間的差額達到一定比例時，須向對方支付訴訟或承擔一定比例的訴訟費用。一方在調解程序中不接受對方的調解方案或付款，并且在其后的訴訟中沒有取得比該調解方案或付款更好的結果的，應補償對方的訴訟費用及附加利息，以此確保糾紛當事者在訴前調解程序中理性參與調解。我們可以借鑒這樣的激勵補償機制，防止當事人反悔，增加解決糾紛的成本。
3、構建調解司法審查制度
調解司法審查制度，是指國家專門司法機關為保障個人基本權利、防止國家強制權濫用，對訴外調解協議書的合法性進行審查的制度。審查應該包括事實審查和法律審查。可做這樣的設計：
當事人對訴外調解協議書有異議的，可在一定期限內向人民法院，逾期未的，調解協議書發生法律強制執行效力。
當事人的，法院審查后異議不成立的，予以駁回，并處罰金。異議成立的，則撤銷調解協議書。調解協議書被撤銷后，當事人只能依法，且為一審終審。
總之，一個制度的建設不是一蹴而就的，當前的“訴調對接”要在立足司法實踐的基礎上，借鑒域外及各地的成功經驗，從調解組織設立、人力物力保障等各個方面與時俱進地優化訴外調解制度。
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一是強化組織保障。區成立了非訴調解工作委員會，主任由司法局主要領導擔任，副主任由各專業委員會的主要領導擔任，負責市區非訴調解工作的決策、部署和督查，抽調業務骨干為落實非訴調解工作的具體責任人。二是搭建非訴調解工作平臺。在各專業單位設立人民調解窗口，專業人民調解委員會增設人民調解室，辦公地點設在各專業人民調解委員會，與專業單位實現對接，有效提高矛盾糾紛調處的針對性。三是確保人員到位。非訴人民調解委員會聘任了8名專職調解員并常駐各專業非訴調解室工作，邀請各基層司法所人員、各行業德高望重的退休人員、執業律師、公證人員和學法律專業的實習生為兼職調解員，對相關案件進行調解或協助調解。專職調解員月薪工資為基本工資加調解成功并形成卷宗的獎勵工資，兼職調解員每參加一起調解，補助100元。
（二）非訴工作出新招，無縫對接顯成效。
1、創新方法，豐富手段。我區非訴人民調解委員會在實際工作中，不斷完善，不斷創新，逐步探索出了一整套調解方法。如搶抓關鍵、利益平衡、辯法析理、案例誘導、冷卻處理法和溫情感化等，將這些方法靈活運用，巧妙有機地結合到一起。一是抓住關鍵點。對于一些爭議標的不大而案情卻相對復雜的案件，并不固守查清事實這一教條，而是本著利益平衡的原則，在盡量了解案情的同時，尋找雙方當事人的實體利益平衡點，圍繞這個平衡點進行調解，取得了較好效果。二是辯法析理誘導。在民事糾紛、交通事故賠償糾紛調解過程中，根據雙方當事人爭議焦點，理出頭緒，講明法律，說清道理，通過及時耐心的啟發疏導和說服教育以及相關案例，化解當事人之間的矛盾。如訴前人民調解委員會受理的一起人身損害賠償糾紛，雙方當事人劍拔弩張，情緒激動，矛盾隨時可能激化。對此，調解人員辦案人員分頭到原被告家中，在指出雙方均有過錯并做其思想工作的同時，向雙方講述了一起因瑣事互毆，打人者因犯故意傷害罪被判刑而被害人致殘的案例，教育雙方摒棄前嫌。最終通過引導和說服教育，雙方當事人互相道歉，握手言和。三是借力使力。一件糾紛到了法院，雙方當事人都托人的為數不少。對此，調委會工作人員借助雙方“說情人”，利用他們來開導當事人，為糾紛調解創造有利條件，并針對當事人比較相信人、律師的特點，通過人和律師協助調委會做當事人的工作，促成調解等方法，取得了較好效果。四是冷熱處理重感化。針對不同糾紛的特點，準確把握調解時機，分別適用“冷處理”、“熱處理”、“溫處理”等不同方法，對于打架導致的人身傷害等當事人情緒比較激動或矛盾較為激化的案件，不急于調解，而是先放一段時間，使當事人的情緒“涼”下來，從而使當事人能夠冷靜下來，正確分析案情，從而愿意接受調解；對當事人已有調解意愿，但還拿不定主意的時候，趁熱打鐵，不失時機地擺事實、講道理，進行“熱調解”；對與當事人接觸進行調解的時候，要出以真心、付出真情，讓當事人相信調解人員是他的貼心人，會為他主持公道，從而愿意講出真實的想法，愿意接受調解人員提出的調解意見，進行“溫處理”。同時通過“部門聯動、司法為主”的聯合調處方式，委托親朋好友等社會人士進行調解，從而將社會資源引入司法領域。
2、堅持原則，規范調解。為實現非訴人民調解委員會在解決糾紛過程中的法律效果、社會效果、政治效果的有機統一，非訴調解委員會確立了四項“調解原則”。一是合法原則，即民事糾紛、交通事故賠償糾紛調解的過程和當事人達成的調解協議的內容必須符合法律規定，不得違背社會公德，不得損害社會公共利益和國家、集體以及第三人的合法權益。二是公開原則，即除涉及國家秘密、個人隱私或者法律另有規定的以外，應當公開調解；離婚案件、涉及商業秘密的案件，當事人申請不公開調解的，可以不公開調解。三是效率原則，即及時、便捷調解，化解矛盾，減輕當事人訴累，調解不成的，及時進入訴訟程序。四是規范原則，即在制作調解書時，必須要嚴格按照法律規定的規范來進行制作，防止出現調解書不規范問題。非訴人民調解委員會自成立以來，未出現違法調解、強迫調解的問題，沒有出現超期限調解和調解書不規范的問題，各項工作已走上規范化軌道。
二、非訴人民調解工作中存在的問題
（一）與司法行政機關建立銜接機制有待于進一步加強。
各非訴人民調解室、司法所調處的民間糾紛而達成的協議，因沒有強制力，其中有部分未能執行。從調解看，一般是由各非訴人民調解室、司法所將達成的協議提交人民法庭、法院來確認。法院以民事調解書的形式確認，當事人的稱謂以原糾紛協議雙方為原被告。相當于把調解協議書拿到法院去“公證”，賦予其法律強制力。但是從調解中也存在一些問題。一是當事人雙方不愿到法院確認。因為選擇非訴人民調解、司法所調解，就應監督執行。無須再費精力到法院確認，而且發生訴訟費用，對協議雙方不經濟，并且費時費力，增加訴累。
（二）在案結事了方面銜接機制有待于完善細化。
調解中，經常發生各非訴人民調解室、司法所調解不了的案件或調解后反悔的案件以及調解后不能履行的案件，最后當事人采取訴訟方式。這就存在一個糾紛解決的銜接機制問題。如果非訴人民調解室、司法所與法院共同做好這類矛盾的受理、調解工作，有利于化解矛盾、案結事了。
（三）建立大調解格局成員單位的職能作用沒有充分發揮，有待于進一步夯實。
現實中有很多糾紛未通過各級組織處理而直接進入到法院來，給法院帶來前所未有的工作壓力和風險。因此，有必要落實大調解格局成員單位的職責。即各種糾紛分散由各鄉鎮調委會、村級組織、有關單位去調處。調處無果的，可以由司法行政機關、人民法院立案后進入程序進行處理，多元化解糾紛，有利于社會和諧穩定。
（四）調解組織、調解員培訓不夠扎實。
調解組織的培訓主要以鄉鎮政府為主，人民法院、司法行政機關參與培訓的較少。究其原因是：各級調解組織、調解員的設立、配備均由各鄉鎮政府、各單位確定，培訓機會少，人民法院、司法行政機關主動聯系時遇不到機會。人民法院、司法行政機關只是通過個案的審理，與各調解員接觸并現場指導培訓，沒有形成規模培訓。調解依靠對地方習俗了解經驗及自身的威信，缺乏法律上的分析和判斷，難以讓當事人信服。
（五）調解協議書的確認工作還存在一些難點。
一是調解協議簽訂和協議確認書完成之間的時間差問題。比如在處理企業勞資糾紛時，當事人（主要是農民工一方）在簽訂協議并當場履行協議后就離開，之后再向他們送達確認書并簽收回執時很難找到其人。二是基層調委會制作的調解協議書質量也存在一些問題。由于不少調解員的文字表達能力還有待于進一步提高，制作的協議書質量不高，已成為開展調解協議確認工作的一大瓶頸。
三、非訴人民調解工作中的對策及建議
（一）繼續完善大調解模式。由縣（區）委、政府統一領導，政法委協調，司法行政機關、政府各職能部門、群眾性自治組織等參與,以非訴調解為基礎，人民調解、行政調解、司法調解既充分發揮作用，又相互銜接配合，綜合運用多種手段化解社會矛盾糾紛。只有整合現有調解資源，實現功能互補和程序銜接的有機統一，才能使各種調解在充分發揮各自功能的前提下，達到相互協調，互相促進，實現調解在化解社會矛盾糾紛方面作用的最大化、最優化。解決辦法：一是選擇一個矛盾多發行業單位或街道（鄉鎮），實行政府購買人民調解服務的試點，由政府出資與人民調解組織簽訂解決糾紛協議書，明確雙方的權利義務。探索適應市區以及不同行業結構、矛盾易發單位等社會矛盾糾紛解決的多元化模式。二是在人民調解與司法調解銜接方面，可在各單位設立人民調解窗口。其優勢在于：一方面對屬于人民調解范圍的民間糾紛就近就便進行訴前調解；另一方面邀請非訴人民調解員、司法員調解、委托人民調解組織調解指導等創造程序上、制度上的便利。更重要的是，能夠為糾紛當事人利用調解機制解決糾紛提供最大的方便。
（二）非訴調解協議確認機制，有待于在調解中進一步完善和明確。當前，我區非訴民事調解協議的基本操作流程已具雛形，但還有待進一步細化，有待形成更為具體的書面操作文本，要根據不同類型的案件，制定相應的具體措施，便于確認工作有章可循，使確認工作進一步規范化。所以我們在確認工作中，要對法律精神更深入理解，既要拓展確認工作的適用范圍，又要嚴格劃定確認的，使這項新制度發揮其應有的最大功能。
（三）要拓寬工作領域。要把非訴調解從民事案件訴前調解、交通事故賠償糾紛調解引入到社會各行各業矛盾糾紛的化解中，特別是治安行政、勞動爭議、、產品質量責任爭議、合同爭議、醫療糾紛、環境污染賠償等許多領域。在立法或司法解釋對非訴調解做出明確法律定位之前，非訴調解組織完全可以發揮自身的優勢，不斷拓展調解領域，探索與行政調解新的銜接機制。
（四）加強素質提升。要切實提高人民調解隊伍的專業素質和工作水平，調解人員素質決定人民調解工作的成效，同一個矛盾糾紛，經不同素質的人員來處理，其效果是不一樣的。綜合素質高的人民調解員，能夠以恰到好處的方式方法，使當事人之間的矛盾糾紛冰消雪融，大事化小，小事化了，雙方之間的關系恢復到未發生矛盾前的友好、和睦狀態；反之，不但不能化解矛盾，而且可能使矛盾激化。因此，要建立人民調解員定期培訓工作制度，由法院、司法機關抽調業務骨干，定期對人民調解員進行集中培訓。不定期邀請人民調解員旁聽依法公開審理的各類案件，有效提高他們調處糾紛和適用法律的能力。
（五）物質保障亟待加強。為確保非訴調解工作的順利開展，要按照《人民調解法》規定，把調解員津貼納入財政預算。各黨、政、企事業單位和專業人民調解委員會均應設立相對獨立的辦公場所和調解室，真正實現“人員固定、場所固定、工作時間固定”。為激發人民調解員的工作積極性，還要按月發放定期津貼。
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2、減輕民事訴訟壓力的需要。隨著我國經濟迅速發展和各種利益調整，社會矛盾和糾紛呈現出主體和內容多樣化、成因復雜化的特點，民事訴訟爆炸現象已初現征兆，法院受理案件的數量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突出。人民調解和訴訟實現互動，可以為法院減輕大量的案件負擔，使法官集中精力解決疑難復雜案件，提高裁判質量。
3、符合民事糾紛當事人的利益。糾紛當事人在矛盾發生以前，雙方之間往往有密切的關系，如果能以調解的方式化解矛盾，那么雙方這種原有的密切關系還有可能延續，至少不會反目成仇；如果硬性裁判，有可能付出割舍雙方原有密切聯系的代價。訴訟與人民調解實現互動，實際上就是形成內外結合的調解強力，使當事人因糾紛影響流轉使用的資金、物資盡快正常周轉利用，受牽扯的人力盡快得以解脫，從而能安心地從事生產。
二、人民調解與民事訴訟銜接的路徑選擇
1、加強對人民調解員的培訓指導。根據民事訴訟法規定，指導人民調解委員會開展工作是人民法院的職責之一。法院應當確定經驗豐富的法官擔任人民調解委員會的指導員，負責對人民調解工作的業務指導；定期邀請人民調解員旁聽依法公開審理的案件；幫助人民調解委員會規范運行機制、工作程序、調解方式及調解協議書制作等。法院可以會同當地司法行政機關，制定培訓計劃。涉及人民調解協議的案件審理終結后，承辦法官應將生效的裁判文書寄送原承辦的人民調解委員會，并就審理中發現人民調解組織在調解工作中存在的問題，采取司法建議的方式提出改進意見。
