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近年來，農業銀行隨著國有銀行的股份制改造，經營業務和范圍都發生極大轉變。因此，加強內部控制，增強抗風險能力，強化內部審計對于農業銀行來說越來越重要。但是目前農業銀行內部審計工作尤其是內部審計質量控制方面與深化銀行改革的新形勢和新要求相比，還有很大差距。造成這種差距的因素是多方面的。
1 體制的制約使內部審計不能處于獨立地位，無法真正發揮監督的作用
農業銀行內部審計體制雖然自建立以來就實行了多次改革，但是至今仍未能真正實現獨立。目前，農業銀行雖然在總行層面設立審計局和在全國設立十個審計分局，但由于內審工作定位沒有與內控合規部門理清關系，加之審計分局的考核與駐地行績效掛鉤，內審工作的獨立性仍然無法有效保證。因此，在審計過程中不能避免地受到單位和利益限制，不能充分行使審計監督的權力，無法有效地制止違規違紀行為，追究違規責任人責任。這些都嚴重影響和制約了審計質量。
2 內部審計人員綜合素質參差不齊，影響內部審計質量的提高
由于農業銀行在選拔審計人員時用的標準比較單一，難以考核綜合素質，導致審計人員的綜合素質參差不齊。大多數審計人員擅長業務比較單一，綜合業務素質不高，對風險的敏感性、識別能力不高；一部分審計人員由于晉升等通道不順暢，喪失應有的職業精神；審計人員收入與工作績效不相符，責任追究落實不到位，使得審計人員工作缺乏熱情，不能滿足業務發展的需要。
3 內部審計方法落后，難以保障審計質量
現階段，農業銀行內部審計仍然主要是對賬項和內控進行基礎的合規審計，對風險控制的因素考慮較少，不能用以風險為導向的方法來進行內部審計工作。在操作方面，雖然數理統計概率論得到了廣泛的應用，但是審計人員在實際操作時，卻往往憑主觀意志好經驗來評價樣本規模和樣本結果。此外，由于一些程序執行上的不規范，極易造成重大事項遺漏，形成審計風險。
4 對審計質量的考核評價機制不夠完善
審計質量的考核評價是綜合考評所有屬于審計機構和人員的審計項目的質量。考核評價的結果是審計機構和審計人員工作業績、績效工資發放以及內部資源配置的重要依據。但是目前農業銀行對內部審計的考核評價機制還不完善，考核的組織程序不夠規范，考核結果與獎懲之間的聯系不夠緊密，導致考核評價的效果不明顯，沒有起到促進審計質量提高的作用。
二 構建農業銀行內部審計質量控制體系的具體措施
農業銀行內部審計質量控制體系是一系列質量控制政策和措施的總和，主要從以下幾方面進行構建：
1 目標控制
農業銀行內部審計質量控制的目標是充分行使其監督審計對象的合法合規經營，評價審計對象經營活動的結果，糾正經營管理中的違規違章行為，提出改進經營管理的審計建議的職能，把各項職能落實到方方面面，真正發揮審計職能的有效性。為了達成這一目標，審計部門和人員在工作中，要準確把握好界定審計職責，時刻把審計質量的目標記在心里，認真行使審計監督評價的權力，提高審計工作的有效性和權威性。農業銀行的審計質量控制目標要根據本行的具體情況在深入研究的基礎上慎重確定，然后按照既定的控制目標，農業銀行審計部門在制定審計工作計劃時，要把握好形勢政策的影響，在對全行業務進行風險評比的基礎上，按照風險導向原則，確定審計的重點。審計重點的確定根據三個原則：一是縱觀農業銀行的發展改革進程，重點關注業務發展中的新情況、新問題，及時發現苗頭性風險；二是根據風險發生的重點區域，評估農業銀行的風險控制能力和內部控制執行情況；三是圍繞全行的中心工作，關注決策層以及外部監管部門重點強調的業務和風險區域。
2 制度控制
制度控制主要是指建立和完善審計制度體系，使審計機構和人員在審計工作過程中能做到有章可依，照章辦事。制度控制是對制約審計質量的各個要素如審計工作計劃、審計項目、審計技術手段、審計信息、審計隊伍等進行全面的控制。因為涉及所有制約審計質量的要素，因此，制度的建設應具備標準化、系統化的特質，滿足精細化管理的要求。建立和完善審計制度體系，要根據審計轉型和業務發展的要求，站在農業銀行內部審計未來發展的高度，經過科學的論證分析，一方面對原有的審計制度進行補充、修改和完善，增強制度的可操作性，另一方面要根據銀行在發展過程中出現的新問題，對制度進行動態管理，在完善舊制度的基礎上，不斷制定新的制度。
3 過程控制
內部審計質量控制必須貫穿整個審計工作以及農業銀行經營活動的全過程。對審計工作中的計劃、組織、考核、追蹤等各個環節實施全過程的跟蹤控制，充分實現動態控制，提高控制的連續性和有效性。具體表現在：在內部審計準備階段，審計風險主要表現在全面客觀的編制審計方案，審計部門應對審計對象的資料進行詳細了解，對審計對象的經營情況作出初步判斷，根據其經營管理情況評估其控制方面的風險。審計方案的編制要進行充分的討論，依據齊全、內容全面、目標明確，重點突出，而且要具備操作性，能充分發揮其在審計工作中的指導作用。在內部審計取證階段，工作重點是保證工作底稿記錄的準確性。審計人員要嚴格根據既定的審計程序，將所有審計的內容和發現記錄形成審計日記。記錄的內容要客觀公正、實事求是，事項要完整詳細，數字要絕對準確。審計組要對審計日記反映的問題進行充分討論，確認后形成書面工作底稿。審計取證中發現嚴重的違紀違規行為，應及時向審計部門領導和上級審計部門報告。在審計報告階段，此階段是決定審計質量的至關重要的階段，應做好以下幾方面的控制工作：一是要在審計準備階段就要做好審計報告編寫的準備工作，要充分討論審計報告的設計為題，確定審計報告的基本要素；二是審計時間相對較長的審計項目，要做好期中報告，及時反饋審計信息，便于及時發現問題，解決問題；三是，緊抓審計小組的報告質量，詳細規定審計小組報告的格式、內容等；四是主審人應對分報告、審計工作底稿、審計證據等資料進行審查，逐一分析和鑒定，以保證其真實、可靠、完整，然后綜合匯總撰寫審計報告初稿。
4 機制控制
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由于傳統側重于事務合規審計的審計模式已無法適應商業銀行的發展步伐，增值型內部審計模式因此孕育而生。增值型內部審計是在傳統稽核型審計模式的基礎上對內部審計功能的提升與拓展。與傳統的內部審計模式相比，增值型內部審計將內部審計的實現模式轉向以風險管理為導向，以經營發展為中心，重點關注體制機制、制度、流程風險評估，使內部審計工作更靠近商業銀行的價值鏈，為商業銀行提供增值服務和降低風險實現價值增值。
二、增值型內部審計的功能定位及作用
商業銀行內部審計主要是履行服務、監督、評價職能，促進銀行健康、科學、可持續發展。
（一）服務功能
通過內部審計的發展趨勢可以發現，內部審計的功能已經從監督轉向服務為主，而這反映了增值型內部審計的基本特征。服務功能是對被審計活動進行分析和評價，向被審計單位提出詳細的改進建議和相關的咨詢，使其能夠更有效的改善管理，提高工作質量。這種功能體現在為商業銀行的各層次的經營活動提供相關的咨詢、建議、顧問服務等方面的工作，與銀行各個方面的業務性融合，提升內部審計工作的創造力和生命力。
（二）監督功能
監督是內部審計的基本職能，有了審計工作，被監督對象的經營管理、經濟活動和經濟信息情況都置于監控之下。在商業銀行中內審人員通過適當的審計方式，遵循規范性的審計程序，對照相關的法規、制度、與標準對銀行經營活動進行監督檢查，發現存在的問題，如信貸類業務中存在的信用風險、貸款用途不真實、中間業務收入收取、確認、核算不規范、貸款利率政策執行不嚴格、資產負債期限配置不合理等風險點，督促被審單位防范風險、糾錯防弊、改進經營管理。
（三）評價功能
內部審計的評價功能主要對各種信息是否真實、準確和完整，處理的方法是否恰當，資源是否得到有效利用，各項業務活動是否依據授權并遵照既定的程序、執行既定的標準進行評價。內審人員按照一定的審計標準和程序對審查項目或者經營活動、經營成果等進行合理的分析、評價，這是增值型內部審計的工作責任。商業銀行內審通過審計的視角全方位規范化的評價銀行的經營管理、風險管控，為銀行的高管層提供有用的決策依據。
三、實現商業銀行增值型內部審計的途徑
（一）突出審計重點
首先，商業銀行內部審計必須緊跟市場環境、監管環境、金融同業環境以及銀行經營發展形勢及主要風險點制定具體審計工作計劃，突出審計重點；其次，建立銀行經營管理與風險信息的動態監測機制，形成了由常規監測、實時分析、定期調查、后續追蹤四個模塊共同構成的閉環的常態化監測體系。通過信息監測機制，進一步提高審計關注事項的針對性與效率性，對于潛在的風險，提出應對和解決措施，提升企業價值；第三，內部審計內容不能僅停留于傳統的合規性檢查，而應將審計覆蓋面拓展到全行的業務流程、經營管理等方面，從治理機制、完善制度、流程梳理、效益分析、管理考核等方面揭示問題，提出建議，改善經營，提高企業的經營能力和價值增值。
（二）優化審計評價
審計評價是審計工作的難點。在審計報告中提出科學的審計評價首先，應建立一套完善的評價指標體系和評價標準，使審計人員在評價過程中以事實為依據，以標準為準繩，摒棄個人喜好和外界干擾的影響，客觀公正科學的進行評價。其次，在審計報告中不能僅反映存在問題，而應深度探析問題產生的原因，挖掘和分析發現問題背后的潛在風險，提出可操作性的審計建議和行之有效的整改措施。第三，還要積極與國內外同行業優秀商業銀行進行對標，結合本行實際從體制、機制、流程、制度設計等多方面找出存在的差距，提升自身水平。
（三）提升審計分析
目前互聯網技術在快速發展，大數據思維不斷沖擊，銀行政策更迭，風險更加隱蔽，這些都對審計的查證思路、方法提出更高要求。為了提高審計發現的預見性，有效防范區域性、系統性和行業性風險，必須充分利用銀行信息系統及內部業務數據資源，實現非現場數據分析與現場審計的有機配合，為各專項審計做好審前分析工作，發現審計線索，實現從非現場審計發現問題到現場審計驗證問題的審計過程。加強非現場審計的創新性，通過獲取銀行系統后臺的原始數據進行深入分析，針對分行經營、風險等方面的管理工作，強化對于經營效能等領域數據量化分析，發揮支持經營發展、服務決策管理的作用，助力于審計增值轉型。
（四）落實審計整改
審計的最終目的是揭示問題督促整改，促進被審單位糾正問題、控制風險、完善管理，使其朝著健康可持續發展的方向前行。商業銀行內審在發現問題和風險，提出具體的整改措施的同時必須狠抓跟蹤落實。建立整改跟蹤機制，定期對持續整改的內容進行跟蹤、復評，對未落實整改或整改不到位的項目，查明原因落實再次整改。建立整考核機制，將整改情況納入績效考核體系及領導履職考核體系中，從而強化整改意識，以最大限度地發揮審計成果，促進商業銀行制度建設、運營模式、生產流程的優化，風險管理水平的提升。
（五）培養審計人才
增值型內部審計的核心資源是人力資源，堅持以人為本，充分發揮內部審計人員的潛能，培養并科學管理內部審計隊伍，加快內部審計隊伍的職能轉換是增值型內部審計質量的保障。除了重視內部審計人員的組成結構外，還要通過提高審計人員的溝通協調能力、解決問題能力、綜合分析能力和文字表達能力，培養善于發現、分析和處理復雜問題的復合型審計人員。
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2、內部審計的職能定位不高。人民銀行對內審職能的定位主要是體現在監督職能上，是對整個業務實行再監督，基本上是以查錯糾弊、堵塞漏洞為目的。事實也表明，這些年的審計活動中，以賬項檢查的來審計人民銀行的業務是很有必要的。通過審計，確實發現人民銀行的各業務部門存在較多的問題。這些問題主要是在執行制度方面的不足，是業務的合規性方面存在問題。因此，客觀地說，對人民銀行內審的這種定位在內審成立之初是比較符合實際的。但從長遠看，人民銀行的內審僅定位于監督職能，滿足于查錯糾弊、堵塞漏洞，顯然是定位偏低，或者說有失缺。一是隨著管理的不斷加強，制度規范性越來越強。業務部門的差錯和漏洞越來越少，內審工作就不能停留在查錯糾弊、堵塞漏洞上，而應該向預防在先的方向和思路上發展。人民銀行有很多業務部門涉及比較大的資金風險，如國庫、、發行等部門，這是人民銀行業務基本風險點，但如果只以事后審計的方式，只能是發揮有限的作用，這顯然不能滿足人民銀行業務不斷發展的需要。二是影響了內審工作的目標和工作方法，如果僅定位于查錯糾弊、堵塞漏洞的財務審計方式上，就只能是發現問題，而難以積極的方式來問題和解決問題；或者就事論事，不能從制度或根本上尋找糾正缺陷的信息源。此時的內審只是充當“警察”的角色，不是一個合格的管家和顧問。
3、內部審計范圍不夠廣泛。人民銀行內審部門成立近5年以來，先后開展了監督責任制落實情況專項審計、會計年終決算專項審計、再貸款管理情況專項審計、國庫資金運用與管理情況專項審計以及貨幣發行基金管理情況專項審計等40余項內審項目，幾乎涵蓋了人民銀行所有的重要業務部門。在審計方式上，既包括同級監督也包括下查一級，既有全面審計也有專項審計，既有審計鑒證也有審計調查，可以說是形式多樣，成績顯著。盡管審計很多，但歸根結底，現階段人民銀行開展的內部審計還只是停留在查錯糾弊、堵塞漏洞的初級階段上，對內控評審、績效審計和風險控制與評估等工作極少涉及，內審外延不足，內在服務性尚未能充分體現出來。
4、內審結果運用不夠充分。審計結論是審計的最終結果，能全面地顯示被審計單位的情況，有綜合反映的職能。一方面應該為領導提供依據，另一方面還應該成為被審計對象改進工作的重要依據，同時還應該根據審計中發現的帶有普遍性的問題，提出從制度上和根本上解決問題的方法。但事實上，內審工作的精力用在檢查發現問題上的多，致力于督促徹底解決問題的少；要求軟約束的整改多，進行硬約束的處理少；從制度和根本上提出解決問題的更少了。這就削弱了內審的作用，沒有很好地發揮審計的作用。
5、內審運作還不夠規范。具體表現在以下方面：一是審計計劃沒有體現以風險評估為基礎的長遠規劃性，往往一年一變，容易產生臨時性短期行為，難以形成整體規模效應。二是審計技術手段落后，還停留在手工賬項式審計階段，很少運用機抽樣技術和非現場審計軟件提取與分析數據，導致審計結果缺乏性可信性。三是沒有形成規范的內審人員職業培訓制度，審計人員知識結構和審計技能參差不齊，靠吃老本和自我摸索難以勝任高和新業務的審計項目，導致審計質量與審計效率低。四是沒有形成規范的后續審計制度，對審計結論和處理意見的落實情況不明、心中無底，影響了審計成果的綜合運用。五是沒有形成內審質量保證體系，缺少對內審質量的考核和內審人員的責任追究制度，難以從根本上提高內審工作質量。目前人民銀行的審計標準與國際內部審計師協會所制定的標準尚有一定的差距，應積極借鑒國際內部審計的實務標準，盡快向國際慣例靠攏。
二、我國中央銀行內部審計的發展取向
1、在組織體系上應保證內部審計的客觀獨立性。獨立性是內部審計的基礎，是內部審計能否客觀、公正地履行職責的保障。按照國際內部審計師協會的屬性標準，內部審計活動應該獨立，內部審計師在開展工作時應做到客觀。它包括兩方面的含義：一是機構的獨立性。即審計執行主管在機構內應向能使內部審計活動實現其職責的階層報告，也就是內部審計活動在確定內部審計范圍、實施審計及報告審計結果時應不受干擾。二是個人的客觀性，也就是內部審計師應有公正的態度，避免利益沖突。為保證內部審計的客觀獨立性，必須使內審機構獨立于被監督者，內審業務的開展、經費的核算等不受其他部門牽制，即內部審計須由最高管理者直接領導。
要達到這個要求，結合人民銀行的實際，內審組織體系應該從兩個方面加以改進：一是內審機構垂直管理，由總行向各分支機構派出內審機構，派出機構按區域設置，可以幾個中心支行、幾個縣市支行設立一個，派出機構的內審人員逐級并最終向總行內審部門負責人匯報工作，其業績考核、職務升遷和薪酬變化由總行內審部門直接管理，不與所監督部門發生任何利益關系；二是內審業務所發生的費用預算、總行內審部門及其主要負責人的業績考核、職務升遷和薪酬變化由總行黨委直接決定，與各級行的管理層及各業務部門無直接利益關系。
2、在職能定位上要體現內向服務性。內部審計的立足點應該是加強內部管理和監督，幫助最高管理層更好地履行職責。內部審計的一個重要特點就是服務的內向性，它直接接受單位最高管理層的領導，對其負責并報告工作，不受其他部門和個人干預。內部審計的監督與服務職能是相輔相成、缺一不可的關系。為此，人民銀行內部審計工作要從以下三方面加以調整：第一，應更多注重與業務部門的溝通與交流。內審部門要改變過去那種比較秘密的工作方式，強調與業務部門的溝通，共同探討，提出更好的解決方案，為實現全行的管理目標服務。第二，內部審計要從過去重點關注財務和控制，轉向更多關注風險管理與內部控制問題，為本單位提供有關內部控制與管理方面的決策。第三，改變對內審人員業績考核的標準。過去考核內審人員的業績，主要看他發現問題的多少；現在應該考核他實施監控的價值，為全行帶來多少附加值。
3、在審計上要強調風險導向性。內審理念體現在五方面的轉變上：一是由查錯防弊的監督主導型審計為主轉向參謀顧問角色為主的服務主導型審計；二是由真實性、合規性審計為主向與效益性審計并重轉變；三是審計內容由以財務報表為中心的財務收支審計，向以內部控制為中心的管理審計為主的綜合性基礎審計轉變，并日益關注風險審計和環境審計；四是由事后審計為主向事前、事中審計偏重轉變；五是內部審計由詳細審查向制度基礎審計轉變。其中最核心的內審理念是風險控制和治理，這也應該成為人民銀行內部審計今后的方向。
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第三條公司貫徹依法審計、服務大局、圍繞中心、求真務實的方針，堅持全面審計、突出重點、強化內控、立足服務的原則，在公司范圍內實現法制化、規范化、科學化審計。
第四條公司至少應當關注涉及內部審計的下列風險：
(一)公司內部審計機構不健全，組織架構不科學、不合理，或職責分工不清，可能導致內部審計缺乏獨立性和客觀性。
(二)內部審計未經適當授權，可能因得不到有效支持而導致內部審計失敗。
(三)內部審計人員不具備應有的知識、技能和經驗，內部審計方法滯后，或內部審計質量控制制度不完善，可能會造成內部審計質量和效率低下。
(四)內部審計人員不遵守內部審計職業道德規范，影響審計的客觀公正性，可能導致道德風險。
第二章機構設置
第五條公司設立審計部，負責開展整個公司的內部審計工作。審計部
對公司董事會審計委員會負責并報告。公司應確保內部審計在確定審計范圍、實施審計和報告審計結果時不受干擾。
第六條公司下屬各單位(指公司分公司、全資或控股子公司)可根據需要設立內部審計機構或配備專、兼職內部審計人員。原則上，營業收入達到公司總收入10%及以上的生產型企業應設立內部審計機構;達不到公司總收入10%的生產型企業或從事貿易業務的企業應配備專職或兼職的內部審計人員。各單位的內部審計機構(人員)在行政上接受所在單位領導，在審計業務上接受公司審計部的指導和監督，并向公司審計部報送年度內審計劃、年度內審總結及內部審計報告。
第三章審計范圍和方式
第七條公司的審計范圍包括公司及其下屬各單位，以及根據有關約定需要進行內部審計的公司的聯營公司和有重大影響的參股公司。
第八條公司審計部對屬于內部審計范圍的被審計單位，可根據需要分別采取直接審計、委托審計或聯合審計的方式。
(一)直接審計:即由公司審計部為主，組成審計小組對被審計單位進行審計;
(二)委托審計:即由公司審計部委托具有國家規定相關資質的社會中介機構進行審計;
(三)聯合審計:即由公司審計部會同國家審計機關、中介機構或有關單位組成聯合審計組進行審計。
第四章職責和權限
第九條公司審計部在董事會審計委員會的領導下，依照國家法律、法規、政策以及公司的有關規章制度，獨立地行使內部審計監督權。
第十條公司審計部的職責是：
(一)按照有關法規和公司要求，及時建立、健全公司內部審計制度。
(二)制訂公司內部審計發展規劃和年度審計工作計劃，經批準后組織實施。
(三)獨立進行公司內部的各項審計業務，并及時報告審計結果。如發現公司存在重大異常情況，可能或已經遭受重大損失時，應立即報告公司董事會。
(四)負責對公司及下屬各單位內部控制制度的健全性、有效性及風險管理進行評審，及時反饋公司內部控制和風險管理的薄弱環節，提出改進建議，督察改進情況。
(五)負責對公司及下屬各單位預算的執行情況進行審計。
(六)負責對公司及下屬各單位財務收支、經營成果及其有關的經濟活動的合法、合規、真實性進行審計。
(七)負責對公司及下屬各單位各項資金、各類資產的使用和處置情況進行審計。
(八)負責對公司及下屬各單位主要經營者的經濟責任進行審計。
(九)負責組織對公司各項工程建設項目的中期及竣工審計。
(十)負責對公司及下屬各單位的各項專項審計和審計調查，或配合公司有關部門進行專項檢查。
(十一)負責委托、協調外部審計機構，并監督其審計過程，評價其工作質量。
(十二)負責對公司下屬各單位內部審計工作的指導和監督，負責總結、宣傳、交流內部審計工作經驗，表彰先進單位和個人。
(十三)其他有關審計工作。
第十一條公司審計部的主要權限是：
(一)根據內部審計工作的需要，要求有關單位按時報送制度、流程、計劃、預算、決算、報表和其他有關文件、資料等。
(二)檢查經營活動中有關的文件、合同、銀行賬戶、會計憑證、賬簿等內容;核查資金和資產;財務軟件登錄查詢和有關的計算機系統及其電子數據等資料的查詢。
(三)對與審計事項有關的問題向有關單位和個人進行調查，并取得證明材料，被調查者應保證所述內容客觀、真實、完整。
(四)對被審計單位正在進行的違反國家法律法規和公司規定的財務和
經濟行為，有權予以制止;制止無效的，可以直接向公司主管領導或董事長進行匯報。
(五)對拒不提供有關資料、拒不回答提問等阻撓、妨礙審計工作的，可以采取要求立即配合、限期報送、現場封存等必要的措施;對提供虛假資料或配合不力，造成內部審計工作誤判或審計工作無法進行的，有權通報批評，有權建議調離原工作崗位，涉嫌犯罪的，有權要求移交司法機關。
(六)對嚴格遵守法規和公司制度、經濟效益顯著、貢獻突出的集體和個人，可以提出表揚和獎勵;對違反法規和公司制度的行為視情節輕重提出限期整改、通報批評、移交有關部門處罰。
(七)對企業內部控制、風險管理的重大缺陷和薄弱環節提出審計建議的權力。
(八)對執行審計決定的情況進行督促、檢查和匯報的權力。
(九)根據審計需要，有申請調動公司相關部門專家及技術人員協助審計工作，或依據審計業務內容指定和督促相關部門、相關人員配合審計工作的權力。
第五章審計工作程序
第十二條內部審計工作程序包括:準備、實施、報告、督察檢查四個階段。
第十三條內部審計機構根據年度、月度工作計劃或公司之臨時決定，結合實際需要確定審計項目。
第十四條審計項目確定以后組織成立審計小組，初步了解被審計單位情況，擬定審計方案，并在審計實施三日前向被審計單位送達《審計通知書》;遇有特殊情況，經公司主管領導或董事長批準，審計人員可以直接持《審計通知書》實施審計。
第十五條被審計單位在接到《審計通知書》后,應當配合審計人員的工作，提供必要的工作條件，并在規定期限內按通知要求準備齊全審計所需要的相關資料。
第十六條審計實施階段，審計小組根據審計范圍和重點，實施必要的
審計程序、收集充分的審計證據，形成審計意見出具審計報告初稿。
第十七條審計報告階段，審計報告初稿應當在征求被審計單位意見后，出具正式審計報告，提交公司審計委員會審批。
第十八條審計對象必須執行審計報告;對審計報告存在異議的，應在審計報告送達之日起七日內向公司審計委員會或董事長提出書面意見，逾期視為無異議。
第十九條督察檢查階段，對審計報告述及的重大審計事項和審計建議及決定，內部審計機構將對被審計單位進行跟蹤檢查，必要時實施后續審計。
第二十條審計完畢后，所有形成的與審計項目有關的資料經整理后納入審計檔案管理。
第六章審計人員
第二十一條內部審計人員的調動，應事先征求內部審計機構負責人的意見;內部審計機構負責人的任免應由主管領導提名并報審計委員會批準。
第二十二條內部審計人員原則上應持有中國內部審計協會頒發的《內部審計人員崗位資格證書》方可上崗，內部審計人員應參加內部審計人員后續教育。
第二十三條內部審計人員應當具備必要的專業知識和業務能力，熟悉本公司的經營活動和內部控制，并通過學習來保持和提高專業勝任能力。公司應安排內部審計人員參加每年不少于兩周的脫產學習、培訓或進修。
第二十四條內部審計人員辦理審計事項，應當嚴格遵守內部審計職業規范，忠于職守，堅持原則，做到獨立、客觀、公正。
第二十五條內部審計人員在履行內部審計職責過程中所獲取的所有資料和信息應視為公司機密，不得泄漏。
第二十六條內部審計人員依法獨立行使職權受國家法律保護，任何單位和個人不得打擊報復。
第二十七條內部審計人員違反國家有關法律法規和公司規定的，由公司根據情節輕重，依照有關規定予以處理;構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。
第七章內部管理
第二十八條公司審計部應確定年度審計工作目標，制訂年度審計計劃，編制人力資源計劃和財務預算，并交由公司審計委員會審批。
第二十九條公司審計部應根據《審計署關于內部審計工作的規定》和中國內部審計準則，結合公司的實際情況，制定審計工作手冊，以指導內部審計人員的工作。
第三十條公司審計部應建立內部激勵約束制度，對內部審計人員的工作進行監督、考核，評價其工作業績。
第三十一條公司審計部應在公司審計委員會的支持和監督下，做好與外部審計的協調工作。
第三十二條內部審計的工作結果和檔案資料，未經審計委員會批準，不得向外披露。
第三十三條審計部應當每年編寫一份審計工作報告，并報送公司審計委員會。審計工作報告應當著重說明重大的審計發現和建議。
第三十四條審計委員會應當定期檢查公司審計部的工作，以確保內部審計工作的質量。
第八章附則
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第二條：各單位均應配備相應的專職或兼職審計人員，確保獨立完成職責范圍內的審計任務。其中鄉鎮審計機構所配備的審計人員不得少于2名。
第三條：審計人員要經過考核，持證上崗。已領取審計證的審計人員每年要參加海淀區農村審計人員再教育培訓，經區農經管理部門審驗合格后，繼續行使職權。
二、強化農村集體資產和村級財務審計，切實搞好農民負擔專項審計，積極開展農村干部任期經濟責任審計，促進審計工作向廣度和深度發展
第四條：開展經常性的定期審計。以下幾項工作每年至少進行一次，以鄉鎮審計機構為主，區農經管理部門抽查。鄉鎮、村集體經濟組織固定資產增減變動情況審計；集體土地征占收入管理使用情況審計；應收款項的回收情況審計；集體資產對外投資收益情況審計；各級財政扶持農民專業合作組織的資金使用情況審計；合作醫療基金的收入使用情況審計。
第五條：開展舉債事前可行性審計。各單位對外舉債，數額較大的要向上級主管部門的審計機構申報，進行事前可行性審計。
第六條：開展舉債經營效益跟蹤審計，一年至少審計一次。
第七條：對集體企業拍賣收入資金的收取、使用情況進行審計監督；對集體企業的資產產權處置情況進行審計監督；對撤制鄉村資產產權處置情況進行審計監督。
第八條：加強對村級“財務公開”真實性的審計監督，在每次財務公開前，鄉鎮審計機構要對有關報表上的各項數據進行審計確認；加強對“村賬托管”情況的審計監督，區農經管理部門要對各鄉鎮托管站代管村級財務情況進行定期或不定期的抽查，加強對“村帳雙審”情況的審計監督，區農經管理部門、鄉鎮審計機構要對“村帳雙審”的村財務收支情況進行定期或不定期的抽查，做好審計結論的征求意見和審計結果的公示工作，并幫助村民理財小組提高相關知識水平。
第九條：搞好農民負擔專項審計工作。對農民承擔農業稅和農業稅附加情況、村集體生產公益事業籌資情況以及村級財政轉移資金的使用情況進行審計。對村級報刊訂閱開支情況和村級招待費開支情況進行審計。
第十條：開展農村干部任期經濟責任審計。農村集體經濟組織主要負責人離任之前必須進行審計，審計工作由其主管部門的審計機構進行。有條件的地方可按年度進行任期經濟責任審計。
第十一條：各級農村審計機構應結合各自的實際情況把上述第四條至第十條列入年度工作計劃，報上級審計機構備案，并由上級審計機構監督執行。區農經管理部門、鄉鎮審計機構可組織下屬審計機構就一些事項進行聯合審計。
第十二條：進行內部控制制度評審，發現管理漏洞并督促被審計單位完善監督管理制度；建立審計質量評價體系，促進審計工作標準化、規范化。
三、嚴格審計程序，促進審計程序規范化
第十三條：審計程序可分為準備階段、實施階段、報告階段、處理處罰階段、審計意見書和審計報告的送達與執行階段、審計資料清理與歸檔階段共六個階段。
第十四條：認真進行準備階段的工作：
1、編制審計項目計劃；
2、組成審計小組、選派審計人員。審計人員不得少于2名；
3、編寫審計方案；
4、制發審計通知書，通知書一般應于審計組進駐前三天送達被審計單位。
第十五條：做好實施階段的工作：
1、進駐被審計單位，了解被審計單位基本情況，取得有關會計資料；
2、盤點現金、銀行存款等；
3、審查原始憑證、記帳憑證、帳簿、報表等。
第十六條：規范報告階段的工作：
1、撰寫審計報告初稿、內容包括：
（1）審計范圍、內容、方式、時間；
（2）實施審計的簡要過程及有關情況；
（3）被審計單位的基本情況和財務收支情況；
（4）審計評價意見；
（5）對違反法律、法規的財務收支行為定性，提出處理處罰建議及其根據。
2、根據初稿中存在的問題進行內查、外調，與被審計單位交換意見；
3、審計小組進行集體討論后由審計組長定稿。
第十七條：認真對待處理和處罰階段的工作，依據審計報告所列示的問題，確定處理和處罰辦法。
第十八條：做好審計意見書與審計決定的送達與執行階段的工作：
區農經管理部門或鄉鎮人民政府應當在收到審計報告后30日內將審計意見或審計決定送達被審計單位或有關責任人，被審計單位或有關責任人員要在送達回執上簽名或蓋章，三個月以后對被審計單位所進行糾正的問題進行復查，對必要的問題可進行后續審計。被審計單位沒有執行處理和處罰決定的，要進行通報或嚴肅處理。
第十九條：做好審計資料清理歸檔階段工作，對審計工作底稿、審計報告草稿等有關資料，按建檔程序建立審計卷宗，分類編號歸檔。
四、加強對審計工作的領導和制度建設
第二十條：各鄉鎮要把農村集體經濟審計工作作為農村工作的重要內容，列入黨委、政府的議事日程，定期研究，聽取匯報，認真解決農村集體經濟審計工作中的問題。
第二十一條：各單位要明確審計工作的主管領導。
第二十二條：加強對審計的全面監控工作。區農經管理部門每年初根據經濟形勢需要確定全年審計工作重點，指導鄉鎮審計機構根據各自實際情況制定審計工作計劃，并負責檢查計劃完成情況。鄉鎮、村級審計機構負責指導、檢查下屬單位審計機構的工作。
第二十三條：鄉鎮、村都要制定內部審計實施辦法，并認真執行。
第二十四條：鄉鎮農村集體經濟審計工作所需經費列入同級政府財政預算，實行專款專用。
第二十五條：村集體經濟審計工作和鄉村集體企事業單位審計工作所需經費由本單位承擔。
第二十六條：農村集體經濟審計機構在完成上級下達的審計任務的前提下，可按市場經濟的原則，開展審計服務業務。
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內部審計質量是指內部審計工作過程及其結果的優劣程度。廣義的內部審計質量是指總體質量,包括管理工作和業務工作;狹義的內部審計質量是指內部審計業務工作即內部審計項目質量,包括選項、立項、準備、實施、報告和歸檔等一系列環節的工作效果和實現審計目標的程度。
內部審計質量包含了兩個方面的內容:一是內部審計結果的質量;二是內部審計工作的質量。簡言之,就是內部審計工作及其結果的質量。內部審計工作質量是基礎,內部審計結果質量又是內部審計工作質量的集中表現和最終反映。從管理層的角度看,看重的是審計結果的質量;而內部審計機關和審計人員應該把握的是審計工作過程的質量。
二、影響內部審計質量的因素
(一)內部審計機構獨立性缺乏,一定程度上影響內部審計工作質量。《國際內部審計標準》規定:“內部審計的獨立性,即內部審計人員需獨立于他們所需要審計的活動,以便不受約束、客觀地開展工作。”它是一種組織上地位的獨立性,內審人員應得到經理和董事會的支持和配合,以充分保證審計職責的履行。有了這樣的組織地位的保障,內審人員才可以客觀地、自由地開展工作,才可能做出真實公正的判斷。在實際工作中,有些單位沒有單獨的內部審計機構,單獨設立內部審計機構的單位形式上獨立而實質上未獨立,這種情況均影響了內部審計人員客觀公正地開展工作,一定程度上影響了內部審計工作的質量。
(二)制度方面存在缺陷和不足,影響審計人員對審計質量的把握。一是規章制度的系統性不強。現行的制度規定較為零散,未進行系統性的梳理和歸集;二是規章制度的內容不夠完善,達不到精細化管理的要求。規章制度在內容上不夠詳盡明確,審計人員在把握制度的尺度上存在差異;三是規章制度的修訂、更新不及時。隨著我國進入國際市場的快速發展,原有的管理方式、業務流程和產品已不能滿足國內國際客戶的需求,必須不斷地進行業務流程的再造和產品的創新。但是,相應的制度和規定卻未能及時跟進,而且不適用的制度規定也沒有及時清理,致使制度的制定滯后于業務發展,影響了審計工作的質量。
(三)內部審計過程的規范性不夠,質量把關未貫穿于審計全過程。一是審計方案缺乏系統性,往往為了完成審計項目而匆忙編寫審計方案,使審計方案缺乏連貫性、可比性,存在方案的編制流于形式的現象;二是內部審計在復核制度上不夠健全,沒有全面貫徹分級復核制度。一般只注重對報告的多級復核(項目組長、審計部門經理和總稽核),而對審計的全過程沒有建立有效的復核、監督制度,不能及時發現審計過程中的缺陷;三是同一項目的多個審計小組之間的檢查存在差異,缺乏應有的溝通、聯系,使不同小組在檢點、范圍、問題的定性等方面不盡一致。由于審計結果缺乏統一的標準,降低了審計項目的質量;四是工作底稿記錄不規范。如部分底稿對時間、金額、事件經過等相關要素交代不清,或者記錄重點不突出,專業判斷含糊其辭;底稿記錄中對樣本比例、審計取證對象等都交代不清;復核者、編制者遺漏簽名,看不出是否經過復核環節等。
(四)內部審計項目缺乏計劃性,時間安排不夠充分。審計部門雖然在年初就制定了年度審計計劃,但由于年度中間臨時任務不斷,導致計劃任務服從臨時任務,項目質量服從審計時間的現象時有發生。有時為完成審計項目,審計人員只有盡量壓縮審計的準備時間和報告時間,甚至減少了現場檢查,存在應付了事的現象,這樣不僅影響了審計項目的質量,而且增加了審計風險。
(五)內部審計人員的專業素養直接影響審計質量。內部審計人員的專業知識水平、分析判斷能力、工作經驗是決定審計風險大小的主要因素,對內部審計工作質量有著重要的影響。但由于目前的銀行內審人員大多從信貸、會計、財務等崗位轉過來,普遍缺乏計算機、新業務等方面知識,僅對本崗位業務熟悉,對其他崗位業務知識了解不夠,直接影響到審計工作開展的深度和廣度,最終影響審計的質量。
三、改進內部審計質量的對策
(一)建立健全組織機構設置,保證內部審計機構的獨立性。建立健全獨立垂直的內部審計管理體系,使內部審計部門獨立于其他經營部門,審計預算、人員薪酬、主要負責人任免由董事會或其專門委員會決定。從組織地位方面保障內部審計人員獨立、自由地開展內部審計工作,做出客觀公正的評價。
(二)精細化的審計產品需有標準化、系統化制度來支持。要及時對制度進行系統的梳理和歸集,并建立以風險管理平臺為載體的規章制度,增強制度的操作性。要加強制度的有效性,對制度要實行動態管理,業務管理部門要根據業務發展的需要,對原有的制度規定進行經常性的維護,不斷地補充、修改和完善,以滿足業務發展的需要。
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一、引言
內部審計體制涉及領導體制和組織體制，前者是指內部審計隸屬關系，后者是指不同層級的內部審計機構之間的關系，本文關注組織體制。對于任何一個大型組織來說，由于存在多層級的委托關系鏈，將內部審計置于這個鏈條的何種層級、哪些層級，這是內部審計制度建構的重要問題，不同的選擇會影響內部審計主體的獨立性、權威性，并影響不同層級的內部審計資源整合，最終會決定內部審計制度的效率和效果。
現有文獻將內部審計組織體制分為垂直管理體制、分級管理體制、雙重管理體制，認為垂直管理型組織體制是最好的體制。然而，關于內部審計組織體制的形成路徑及效果，尚缺乏一個系統的理論框架。本文擬提出這個理論框架。
二、文獻綜述
現有文獻主要分析了內部審計不同組織體制的利弊，并達成了一些共識，認為內部審計組織體制的主要類型有垂直管理體制、分級管理體制、雙重管理體制，雖然各種體制都有利弊，但垂直管理型組織體制是最好的w制。
關于垂直管理體制，多數文獻持贊成態度。尚翠杰[1]介紹了農行內部審計體制優化的過程，其方向是以總行審計局為管理中心、總行派駐一級分行和二級分行審計機構為審計主體的管理體制。劉燕[2]介紹了浦發銀行內部審計組織體制，實行董事會領導下的首席審計官負責制，總行設立首席審計官，首席審計官下設四個專業審計條線和一個審計質量控制條線，在分行設立直屬首席審計官領導的審計特派辦。袁敏[3]介紹了興業銀行的內部審計組織體制，在總行一級設立審計部，在幾個大城市設立五個審計分部，并向總行審計部報告工作。這一內部審計體制，使內部審計組織機構超脫于經營管理層，保證了獨立性與權威性。劉成等[4]介紹五大國有商業銀行的內部審計體制改革，認為通過改革，都建立了垂直管理的內部審計組織體系，減少了審計管理層次，加大了總行直接管理的力度。尹維[5]認為，分級管理走向集中管理是現代企業集團內部審計體制的趨勢，在我國集中管理的趨勢也日漸明顯，在實踐中形成了三種集中管理模式：派駐制，由上級單位委派審計人員到下屬各企業代為執行內部審計工作；派審辦，由上級單位按區域或業務設置審計辦公室，對管轄內各下屬企業代行內部審計工作；審計中心，單獨核算單位，接受委托，對內部單位進行審計，實行審計收費。尹維等[6]考察德國、荷蘭企業集團的內部審計體制，發現內部審計大多采用集中式管控模式。也有一些文獻分析了垂直管理體制的缺陷，傅茂松[7]認為，垂直管理體制內部審計組織體系面臨著三大約束：一是管理和成本約束，二是組織架構約束，三是權力配置約束。
關于分級管理體制，現有文獻主要持批評態度。尹維[5]認為，分級管理內部審計體制與集團化發展的要求越來越顯得不匹配，主要體現在：機構設置使審計工作難以做到以獨立、全局的視角看待問題；人員缺乏不符合內部審計質量控制的要求；審計覆蓋率低形成監管的空白；審計成果利用的軟性化導致審計價值的低估；審計職務的安排不利于內部審計工作的開展。王玉蘭[8]指出，我國大型國有企業基本形成了由企業審計（母公司審計）、子公司審計，甚至到子子公司審計的多級審計體系，遺憾的是普遍缺乏內部審計獨立性。為此，應將由國有企業監事會委派改由國家審計機關委派，實現內部審計機構獨立。
關于雙重管理體制的利弊，有不同的觀點。石玉冰[9]認為，企業集團的審計模式有兩種，一種是集中模式，即集團公司設立審計機構而子公司不再設立；另一種是分級式的網絡模式。在集團總部設置內部審計總協調機構，在各子公司總經理領導下設立審計部。在網絡模式下，各內部審計機構組織同時接受本級委托方和上級內部審計組織的雙重領導，這樣做有利于將整個集團的內部審計組織形成一個完整的監督體系，發揮整體效應，有利于各內部審計機構之間的信息溝通。田中山等[10]認為，雙重領導會形成上級公司“管事”、下級公司“管人”的脫節局面，審計工作獨立性大打折扣。高強等[11]認為，雙重管理模式既有優點，也有缺點。其優點表現在：比較客觀全面，有利于提高審計派駐辦所在公司的審計積極性，有利于審計派駐辦為所在公司服務，有利于母公司及審計派駐辦所在公司的負責人增強責任意識。雙重管理模式的缺點表現在：因為審計派駐辦人員的工資、福利、費用等都由所在地公司負責，因此，在執行審計任務的過程中審計人員容易產生傾向性；由于審計人員受到雙重領導的制約，當領導的意見不一致時，審計人員無法取舍，其獨立性會受到一定影響；在同級別部門中，由于管理歸所在地公司負責，相關部門對其產生一定的制約作用，其在審計的過程中不能毫無顧忌，權威性受到了一定的影響。
上述文獻綜述顯示，現有文獻對內部審計組織體制的類型及各種體制的利弊都有一定的研究，為我們進一步認知內部審計組織體制奠定了較好的基礎。然而，關于內部審計組織體制的形成路徑及效果，尚缺乏一個系統的理論框架。本文擬致力于這個理論框架。
三、理論框架
內部審計組織體制是指不同層級的內部審計機構之間的關系，從現實來看，組織體制呈現多樣化的狀態，這其中的原因是什么？不少的組織在進行內部審計組織體制的改革，這說明，這些組織對現行內部審計組織體制的效果不滿意，那么，內部審計組織體制的效果究竟是什么？上述這些問題都是內部審計組織體制的基礎性問題，本文的理論框架主要是探究這些問題（圖1）。對于內部審計組織體制多樣化的原因，有兩種分析思路，一是將內部審計組織體制作為依存變量，分析引致其變化的解釋變量，尋找內部審計組織體制的規律；二是分析內部審計組織體制的形成路徑，多種形成路徑也會導致內部審計組織體制多樣化。相對來說，前者需要搞清楚影響內部審計組織體制的主要因素，后者則不需要。就內部審計目標的發展水準和研究狀況來說，后者更具有可行性。
（一）內部審計組織體制的概念及類型
對于大型組織來說，其內部就有多個層級的委托關系，內部審計應該設置在哪些層級？如果多個層級都設置了內部審計機構，不同層級的內部審計之間是什么關系？這些都是大型組織在構建內部審計制度時要考慮的重要問題。所以，內部審計組織體制是指不同層級的內部審計機構之間的關系，具體包括兩個維度，第一，對于總部的內部審計機構來說，與其領導體制沒有關系，但是，對于下屬單位的內部審計機構來說，這事實上就是其領導體制，即下屬單位的內部審計機構是歸上級單位的內部審計機構領導，還是歸本單位的管理層來領導，所以，對于這些單位來說，領導體制與組織體制合二為一了。第二，內部審計組織體制還有另外一個問題，即使下屬單位不設置內部審計機構，所有的內部審計機構都歸總部領導，內部審計組織還有個層級設計問題，是按組織層級來設計內部審計層級，還是內部審計組織層級小于委托層級，都是可以考慮的方案。
對于上述兩個維度的不同選擇，內部審計組織體制就出現了多種類型，歸納起來，其基本類型如表1所示。
垂直管理/分散辦公組織體制下，各下屬領導不設置內部審計機構，總部統一設置內部審計機構，但是，總部的這個內部審計機構并不是都在總部辦公，而是有一部分作為派出機構，設置在總部所在地之外，并對該區域行使審計職能。
垂直管理/集中辦公組織體制下，各下屬單位不設置內部審計機構，總部統一設置內部審計機構，并且所有的內部審計人員都集中在總部所在地，對于非總部所在地的內部單位，只是在審計時派出審計組，并不在這些區域設置派出機構。
分級管理組織體制是按內部組織層級分別設置內部審計機構，向本組織層級領導負責，上一層級的內部審計機構對下一層級的內部機構沒有直接領導權。
雙重管理組織體制同樣是按內部組織層級分別設置內部審計機構，但是，每一層級的內部審計機構有兩個領導，一是本組織層級的領導，二是上一層級的內部審計機構。
一些文獻分析了內部審計不同組織體制的利弊，基本結論是，各種組織體制都各有利弊，但是，相對而言，垂直管理組織體制（包括分散公辦和集中公辦）是最優體制。從現實來看，大型組織內部審計都在往這個方向發展[3-6]。
（二）內部審計組織體制的形成路徑――內部審計組織體制多樣化的原因
既然垂直管理組織體制是最好的體制，為什么現實生活中的內部審計組織體制會多樣化呢？筆者認為，內部審計組織形成的多種路徑是其中的重要原因。
一般來說，內部審計組織體制的形成路徑主要有理性思考路徑和錨定路徑兩類，這兩類不同的路徑，是內部審計組織體制多樣化的重要原因。
理性思考路徑是指在選擇內部審計組織體制時，首先考慮影響內部審計組織體制效果的各相關因素，分析這些相關因素對內部審計組織體制效果的影響；在此基礎上，對于多種可能的內部審計組織體制進行權衡；最終選擇目前環境下最適宜的審計組織體制。例如，一些大型組織原來的內部審計組織體制是分級管理，后來發現，這種組織體制的效果并不好，總部之外的各層級審計機構，獨立性和權威性都有欠缺；同時，不同層級之間的內部審計資源難以整合，甚至出現內部審計資源短缺與閑置并存。為了解決分級管理組織體制的上述問題，一些單位調整了內部審計組織體制，將分級管理體制改為垂直管理體制。這種組織體制的調整，無疑是理性思考的結果，所以，屬于理性思考路徑。
錨定是指決策者在沒有把握的情況下，通常利用某個參照點或錨（Anchor）來降低模糊性，然后再通過一定的調整做出最后的決策。其邏輯過程是，首先選擇一個參照c或錨，然后以參照點或錨進行調整，在此基礎上做出決策。在最終結果中，錨定作用大于調整作用[12]，簡單地說，錨定就是對他人的模仿，模仿中也打算做些改變，但是，最終的結果還是模仿起主導作用。內部審計組織體制形成的錨定路徑是按錨定方式來選擇內部審計組織體制。這個路徑的邏輯步驟是，首先選擇一個單位的內部審計組織體制作為參照點，一般來說，這個參照單位會與本單位具有一定的可比性，例如，同一地區、同一行業、同一性質等，都可能成為參照單位的選擇標準；在此基礎上，考慮本單位的新信息對內部審計組織體制的影響，這里的新信息就是本單位與參照單位不同，并且對內部審計組織體制還有重要影響的因素。決策者需要找到這些因素，并分析清楚這些因素對內部組織體制的影響。如果確實找到了這些因素，并且分析清楚了這些因素對內部審計組織體制的影響，則最終選擇的內部審計組織體制可能不同于參照單位的內部審計組織體制。但是，一般來說，選擇錨定路徑的主要原因是決策者沒有把握，也就是決策者并沒有搞清楚影響內部審計組織體制的因素，所以，對于本單位的新信息――也就是影響內部審計組織體制的額外因素，可能難以確認，即使找到一些本單位與參照單位的差異，也難以確定這些差異對內部審計組織體制的影響。最終的結果是，本單位的內部審計組織體制基本模仿參照單位。錨定路徑選擇內部審計組織體制是否適宜，其關鍵因素是參照單位的選擇，如果選擇不合適，則內部審計組織體制可能也不合適。
由于內部審計組織體制的形成路徑包括理性思考路徑和錨定路徑，所以，內部審計組織體制呈現多樣化。
（三）內部審計不同組織體制的效果――內部審計組織體制對獨立性、權威性和資源整合的影響
內部審計組織體制多樣化，不同組織體制的效果如何衡量呢？筆者認為，可以從內部審計獨立性、權威性和資源整合三個維度來衡量。獨立性雖然表現為多個方面，但是，最重要的方面是獨立于審計客體，審計工作不受審計客體的影響。在分級管理體制下，各層級的內部審計歸屬本組織層級領導，這種情形下，對本組織層級的領導就不具有獨立性；在雙重管理體制下，某一層級的內部審計還要接受上級內部審計機構的領導，這一定程度上提升了內部審計的獨立性，但是，本組織層級的領導同樣對內部審計具有領導權，所以，這種獨立性是有限的；在垂直管理體制下，內部審計獨立于所有內部單位的領導層，獨立性最強。也許有人會認為，在分級管理體制和雙重管理體制下，每個層級的內部審計對于它所擬審計的客體來說，還是具有獨立性的，事實確實如此。但是，在這兩種組織體制下，每個組織層級的領導都由上級審計機構來審計，本層級的內部審計對本層級的領導不具有獨立性，而在垂直管理體制下，所有的內部審計對所有的內部單位領導都具有獨立性，所以，從內部審計作為一個整體，在垂直管理體制下，其獨立性是提升了。
權威性是指各管理層級對內部審計結論和建議的重視程度，也就是管理層根據內部審計發現或建議而采取行動的動力和壓力。一般來說，理性人對于上級意見的重視程度會高于對下級意見的重視程度。在分級管理體制下，各級內部審計組織提出的結論和建議，對于其所在的管理層級來說，是下級提出的結論和建議，管理層不一定重視；在雙重管理體制下，審計結論和建議已經含有一定程度的上級意味，但是，畢竟本管理層級對內部審計機構還具有領導權，所以，這種重視程度還會有所折扣；在垂直管理體制下，內部審計機構的結論和建議，對于各內部單位來說，都上級的結論和建議，各管理層級的重視程度會顯著高于其他兩種組織體制。
內部審計資源整合是指不同層級的內部審計資源能否統一協調地使用，例如，各層級的內部審計工作計劃能否協調統一、各層級的內部審計人員能否融通地使用等。在分級管理體制下，各層級的內部審計機構基本上是各自圍繞本單位的組織目標來開展工作，審計資源整合較為困難；在雙重管理體制下，由于上級內部審計機構對下級內部審計機構在業務上具有一定的領導權，審計資源整合有一定的可能性，但是，本級管理層對內部審計具有更大的領導權，所以，這種審計資源整合也是有限的；在垂直管理體制下，內部審計工作計劃統一安排、內部審計人員統一任用，所以，審計資源整合可能性最大。
以上分析的不同內部審計組織體制的效果，歸納起來如表2所示。總體來說，垂直管理體制是效果最好的體制①。
四、例證分析
本文在厘清內部審計組織體制概念和類型的基礎上，分析了內部審計組織體制的形成路徑及不同組織體制的效果，基本結論是，在多種組織體制中，垂直管理體制是效果最好的體制。下面，來看看現實世界中的內部審計組織體制是否符合本文的理論預期，以一定程度上驗證本文提出的理論框架。
近年來，我國商業銀行股份制改造較多，不少的商業銀行還成為上市公司，在這個過程中，其內部審計組織w制也得到了優化，表3是主要商業銀行的內部審計組織體制。
表3的資料顯示，我國各大商業銀行的內部審計，無一例外地采用了垂直管理體制。事實上，我國不少中央企業的內部審計也實行垂直管理體制。例如，中國聯通、中國煙草實行垂直管理/派駐制，中國石油實行垂直管理/審計中心制[5]，國務院國有資產監督管理委員會也要求中央企業內部審計組織體制要從分散管理向集中管理轉變[13]。上述事例表明，垂直管理體制是我國大型企業內部審計組織體制的發展方向，這與本文的理論預期相一致。
五、結論和啟示
內部審計組織體制是內部審計制度建構的重要問題，不同的選擇會影響內部審計主體的獨立性、權威性，并影響不同層級的內部審計資源整合，最終會決定內部審計制度的效率和效果。本文在進一步厘清內部審計領導體制類型的基礎上，提出一個關于內部審計組織體制的形成路徑及效果的理論框架，并用這個理論框架來分析內部審計組織體制的若干例證。
內部審計組織體制是指不同層級的內部審計機構之間的關系，具體包括兩個維度，第一，下屬單位的內部審計機構是歸上級單位的內部審計機構領導，還是歸本單位的管理層來領導；第二，內部審計組織層級設計問題。上述兩個維度組合起來，形成四種內部審計組織體制：分級管理體制、雙重管理體制、垂直管理/分散辦公體制、垂直管理/集中辦公體制。垂直管理/分散辦公組織體制下，所有內部審計機構由總部統一設置，并在非總部所有地設立派駐或分支機構；垂直管理/集中辦公組織體制下，所有內部審計機構由總部統一設置，并且不設立派駐或分支機構；分級管理組織體制是按內部組織層級分別設置內部審計機構，向本組織層級領導負責；雙重管理組織體制同樣是按內部組織層級分別設置內部審計機構，每一層級的內部審計機構同時向本組織層級的領導及上一層級的內部審計機構負責。
內部審計組織體制的形成路徑主要有理性思考路徑和錨定路徑兩類，理性思考路徑是指在選擇內部審計組織體制時，基于理性分析之后做出選擇；錨定路徑是按錨定方式來選擇內部審計組織體制，也就是參照他人的內部審計組織體制來確定本單位的體制。上述兩種路徑也是內部審計組織體制多樣化的重要原因。
內部審計組織體制的效果體現在獨立性、權威性和資源整合三個維度，根據這三個維度，垂直管理是效果最好的體制。
從現實來看，垂直管理體制已經成為我國大型企業內部審計組織體制的發展方向，這與本文的理論預期相一致。
本文的研究啟示我們，選擇內部審計組織體制要慎重，不恰當的組織體制可能導致內部審計獨立性、權威性及資源整合受到負面影響，進而影響內部審計的效率效果。從理論邏輯及現實發展來看，垂直管理體制效果是最好的。然而，這只是從獨立性、權威性和資源整合三個維度來衡量的體制效果，如果從另外的維度來考慮，未必是這樣的結論。所以，決策者首先要考慮是否還存在其他的重要維度，如果存在，則可能得出不同的選擇。但是，就選擇方式來說，是基于不同體制的效果評價。
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篇8
一、引言
內部審計是應對影響組織目標之消極因素的機制之一，從邏輯上來說，一是能發現消極因素，二是能推動針對消極因素采取行動，通俗地說，就是能發現問題，并且還能推動有效地解決問題，這兩方面的機制是內部審計制度有效性的基礎。無論是發現問題，還是解決問題，內部審計權威性都是基礎。沒有權威性，內部審計的結論或建議就難以推動針對性行動，從某種意義上來說，不能推動后續行動的內部審計是浪費資源。而內部審計權威性又受到一系列因素的影響。所以，從理論上搞清楚內部審計權威性及其保障機制，對內部審計制度建構具有重要意義。
現有文獻對內部審計獨立性、客觀性有較深入的研究，也有少量文獻涉及內部審計權威性。但是，關于內部審計權威性及其保障機制，還是缺乏一個系統的理論框架。本文認為，由于內部審計是組織內部的職能，相對于獨立性來說，權威性可能與內部審計制度效果更為相關。本文擬提出內部審計權威性及其保障機制的理論框架。
隨后的內容安排如下：首先是文獻綜述，梳理內部審計權威性及其保障機制的相關文獻；其次，提出一個關于內部審計權威性及其保障機制的理論框架；再次，用這個理論框架來分析若干例證，以一定程度上驗證這個框架的解釋力；最后是結論和啟示。
二、文獻綜述
根據本文的研究主題，文獻綜述包括兩部分內容，一是內部審計權威性，二是影響內部審計權威性的因素。
一些文獻涉及內部審計權威性的內涵。沈克儉[ 1 ]認為，權威性要求審計工作必須是扎扎實實地開展，對查出的問題，要有事實、有根據，評價要中肯，要能提出合理的建議，為決策和監督提供公正、正確的信息。安順財校會計教研室[ 2 ]認為，具有使人信服的強大威懾力和聲譽是權威性的具體表現。秦榮生[ 3 ]認為，審計權威性表現為審計工作帶有一定的強制性，審計組織作出的審計結論和提出的審計意見，被審計者無權進行否定。孫寧[ 4 ]認為，權威性體現為審計意見能得到落實。李景祥[ 5 ]認為，審計權威性表現為被審計單位對審計建議或審計決定的執行力。
關于內部審計權威性的影響因素，多數文獻認為，內部審計獨立性、客觀性是其權威性的基礎[ 2-3，6-11 ]。一些文獻還提到了其他一些影響內部審計權威性的因素，例如，質量審計[ 12 ]，建立內部審計組織的自愿程度及領導重視程度[ 13 ，5 ]，審計人員專業勝任能力[ 12，14 ]，審計技術方法[ 5 ]。
多數文獻認為，內部審計獨立性作為其權威性的基礎，主要體現在領導體制，領導內部審計的崗位或機構的組織層級越高，內部審計越是具有獨立性，從而也越是具有權威性[ 15-22 ]。
此外，一些文獻還涉及內部審計獨立性的特有損害因素及限度。一些文獻認為，與外部審計人員相比，內部審計獨立性不可避免地要受到限制，主要體現在以下四個方面：第一，內部審計報告其發現的問題，這實質上是指出管理部門的錯誤，因此，管理部門很有可能以直接或間接的方式干預內部審計；第二，內部審計機構要透明地理解問題并推動問題得到整改，必須主動與管理部門協調好關系，如此一來，內部審計的獨立性可能會受到損害；第三，由于處于同一個組織，內部審計人員與被審計單位的人員有千絲萬縷的聯系，這些聯系最終可能損害獨立性；第四，咨詢服務需求的增加可能帶來內部審計人員自我評估，從而對獨立性產生負面影響[ 23-24 ]。閻栗和吳開兵[ 25 ]認為，內部審計的獨立性應該有一個比較適當的“度”，在這個“度”的范圍內，獨立性的提升可以增加組織價值，超過這個度，獨立性過高，會造成內部審計與經營層（甚至是高級管理層）的對立，進而增加內部審計與經營層信息交換成本，影響內部審計確認和咨詢功能的發揮。
上述文獻為我們進一步認知內部審計權威性提供了良好的基礎。然而，關于內部審計權威性的概念及其保障機制還是缺乏一個系統的理論框架。本文擬致力于此。
三、理論框架
內部審計是組織內部抑制消極因素的治理機制之一，這個機制的建構要以效果為基準來作出相關抉擇。內部審計權威性是內部審計制度效果的基礎，沒有權威性，內部審計發現的問題就不能有效地解決，內部審計制度也就沒有效果。而內部審計權威性又受到一系列因素的影響，需要一個保障機制，這些機制包括內部審計獨立性、客觀性、專業勝任能力等，正是這些因素保障了內部審計的權威性，進而保障了內部審計制度效果。上述內部審計權威性及其保障機制如圖1所示，這也是本文的研究框架（實線部分）。
（一）內部審計權威性的概念及其對內部審計效果的影響
權威是對指令或安排的一種服從和支持，權威性就是處于權威的性狀。內部審計權威性是人們對內部審計結論或建議的接受或采納并采取相關行動，從而使得內部審計處于權威的性狀。一般來說，內部審計的最終產品是審計結論和計建議，對于這些審計結論和審計建議，人們可能會持不同的態度。第一種態度，對這些審計結論和審計建議進行冷處理，實質上是視同其不存在；第二種態度，表面接受了，實際上不采取切實的行動；第三種態度，很重視這些審計結論和審計建議，并切實采取相應的行動。上述不同的態度，只有持第三種態度時，內部審計的審計結論和審計建議才得到接受或采納，內部審計才處于權威的性狀。簡單地說，內部審計權威性是指其審計結論和審計建議得到相關方的接受或采納并采取相應行動，包括兩個維度：一是接受或采納，也就是發自內心地同意內部審計的結論和建議；二是行動，也就是接受或采納內部審計的結論和建議，并采取針對性的行動。上述兩個維度，行動比認同更重要。 不少文獻以及IIA的規范強調內部審計的獨立性和客觀性對內部審計制度效果的影響。筆者認為，沒有獨立性和客觀性，內部審計制度固然沒有效果可言，但是，即使有獨立性和客觀性，內部審計制度也可能沒有效果。表1描述了內部審計獨立性、客觀性和權威性的不同情形。
表1顯示，有些情形下，具有獨立性和客觀性，但是，內部審計制度沒有效果，其原因是，內部審計部門出具的具有獨立性和客觀性的審計結論及審計建議，沒有得到相關部門的重視，這些審計結論和審計建議所針對的問題并沒有解決。在這種情形下，獨立性、客觀性并沒有缺失，但是，內部審計的價值缺失。所以，對于內部審計來說，僅僅注重獨立性和客觀性是不夠的，而要在此基礎上更進一步，重視審計結論和審計建議的采納及相關的行動、重視發現問題的解決，也就是說，要重視內部審計的權威性。當然，如果沒有獨立性和客觀性，即使審計結論和審計建議得到接受或采納，由于審計結論和審計建議沒有反映真實的問題，真實問題也未能解決，內部審計同樣沒有價值。所以，對于內部審計來說，獨立性、客觀性不可或缺，但是，僅有獨立性和客觀性還不夠，必須由獨立性、客觀性推進到權威性，后者包括前二者。為什么會這樣呢？主要原因是內部審計與民間審計有很大的不同。民間審計只是對審計主題發表審計意見就可以了，對審計中發現的問題是否得到整改并不承擔責任。內部審計則不同，發現問題當然重要，更重要的是推動發現的問題得到解決，所以，正是從這個意義上來說，內部審計結論和建議的接受或采納是內部審計價值的基礎，也就是說，對于內部審計來說，權威性包括獨立性、客觀性，并且比獨立性、客觀性更重要。
（二）內部審計權威性的保障機制
既然權威性是內部審計制度效果的基礎，那么，如何保障內部審計權威性呢？前面已經指出，權威性包括接受或采納、行動兩個維度，行動比接受或采納更重要。接受或采納的基礎是審計質量，審計質量越高，接受或采納程度越高。接受或采納對是否行動會有重要影響，而內部審計的審計結論和審計建議所代表的組織地位也會影響相關方是否采取行動，一般來說，這種組織地位越高，相關方采取行動的可能性也就越大。需要說明的是，內部審計的審計結論和審計建議所代表的組織地位不一定是內部審計機構本身的組織地位，而是內部審計領導體制中的領導地位，也就是在組織治理或高層中領導內部審計工作的崗位或機構。總體來說，直接保障內部審計結論和建議接受或采納并采取相關行動――也就是內部審計權威性的機制是審計高質量和高組織地位（圖1）。下面具體分析上述兩種機制。
先來分析內部審計高質量保障機制。內部審計質量主要受到兩個因素的影響，一是客觀性，二是專業勝任能力（圖1）。內部審計客觀性是指審計人員不偏不倚，不得因偏見、利益沖突或他人的不當影響而損害自己的職業判斷[ 26 ]。怎么才能做到客觀性呢？一是精神上具有獨立性，沒有利益沖突且不受他人影響，主觀上沒有偏離自己職業判斷的動機。失去獨立性，審計人員可能在主觀上就有迎合某種需求從而偏離自己職業判斷的動機。二是工作態度嚴謹，保持應有的職業謹慎，不會因為工作不嚴謹而產生錯誤判斷。三是具有專業勝任能力，不會因為專業勝任能力不足而產生錯誤判斷。上述三個方面組合起來，就為客觀性奠定了很好的基礎（圖1）。換言之，獨立性、職業謹慎、專業勝任能力是審計客觀性的保障機制[ 27 ]。
內部審計產品除了審計結論外，更有意義的是審計建議。一般來說，客觀性主要是針對審計結論而言，對于審計結論來說，做到了客觀性，也就具有了高質量。但是，對于審計建議來說，高質量的審計建議除了基于客觀事實，具有客觀性外，其質量還有其他更為豐富的內涵，例如，審計建議的針對性、審計建議的可行性、審計建議實施后的成本效益比等，這些因素都是審計建議的質量維度，這些維度是客觀性保障不了的，需要審計人員的相關專業素養和經驗，所以，審計人員專業勝任能力從兩個路徑影響審計質量，一是影響審計結論的客觀性，二是影響審計建議的質量（圖1）。
接下來分析內部審計高組織地位保障機制。內部審計部門本身的組織層級不一定很高，但是，其審計結論和審計建議并不只是代表內部審計部門本身，而是代表本組織領導內部審計的崗位或機構，所以，這個崗位或機構的組織層級就是內部審計結論和審計建議的組織層級，例如，如果由CEO領導內部審計，內部審計結論和審計建議的組織層級是由CEO來代表的，相關單位或個人會從CEO的組織層級來選擇對審計結論和審計建議的態度。我國歷史上的不少朝代，監督體系都是以卑臨尊，這樣做當然也有弊端，但是，至少有一個好處，就是監督者會保持應有的職業謹慎，因為被監督者的秩級比監督者高，監督者必須認真地收集證據，不敢輕率地作出結論。與以卑臨尊同時存在的是領導監督機構的崗位或機構秩級很高，很多情形下是皇帝親自領導監督機構，這樣一來，監督者本身秩級不高，但是，監督結論或建議代表的秩級很高，這就為監督結論或建議樹立了很大的權威性[ 28 ]。內部審計也是如此，其審計結論和審計建議能否得到接受或采納并推動相關行動，除了審計質量外，其審計結論和審計建議所代表的組織層級也具有重要的影響。一般來說，人們的行動源于兩方面的力量，一是認同，二是威懾力。高質量的審計獲取了認同，這為行動奠定了良好的基礎，但是，基于認同可能有行動，也可能沒有行動，所以，在認同的同時，如果再增加某種威懾力，則相關人員采取行動的可能性就會大大增加。內部審計獨立性有豐富的內涵，但是，組織地位是核心內容，組織獨立一方面強調領導內部審計的崗位或機構的組織層級不能低于審計客體，另一方面還強調領導內部審計的崗位或機構的組織層級，組織層級越高，威懾力越強，基于審計結論或審計建議的行動也就越有可能發生。所以，領導內部審計的崗位或機構的組織層級是內部審計權威性的又一個重要保障機制（圖1）。
四、例證分析
本文以上提出了一個關于內部審計權威性及其保障機制的理論框架，下面用這個框架來分析大亞灣核電站內部審計，以一定程度上驗證這理論框架的解釋力。 大亞灣核電站（廣東核電合營公司）是廣東核電公司集團與香港中電集團共同出資，其中廣東核電公司占75%股權，香港中電占25%的股權。大亞灣核電站對內部審計部門的審計建議執行力度非常大，審計建議回復率100%①，并且，還做到了三個“必須”：對審計發現的問題必須查明原因，對審計建議和改進措施必須落實，對相關人員的責任必須追究[ 29 ]。可見，大亞灣核電站內部審計的權威性很高。
這種權威性是如何建立起來的呢？主要原因有兩方面，一是高質量的內部審計，二是高層級的組織地位。大亞灣核電站是中國首批通過IIA內部審計質量外部評估的中國企業，其內部審計質量可見一斑。高質量的審計一方面基于其具有國際水準的內部審計規范，大亞灣核電站建立了完整的審計工作體系和規范的管理模式，從制定年度審計工作計劃到開展后續審計，均有一套嚴格的程序和標準，通過這些規范，為其審計質量提供了程序性保障[ 30 ]；另一方面，其審計質量還源于高素質的內部審計隊伍，這支審計隊伍來自各部門的業務骨干，并且還有切實可行的培訓機制和激勵機制[ 31 ]。
大亞灣核電站內部審計部門本身屬于公司的一個部門，與公司其他部門相比，并沒有特殊的組織級別，但是，I導內部審計部門的是董事會和總經理，大亞灣核電站內部審計部門行政上向總經理報告，職能上向董事會報告。行政上向總經理報告，是為了讓總經理支持審計建議的落實；職能上向董事會報告，是為了保障內部審計的獨立性。大亞灣核電站內部審計部門不經過總經理直接發出審計報告，每半年在董事會作獨立報告，闡述審計活動和發現[ 32 ]。
綜上所述，大亞灣核電站內部審計具有很高的權威性，而審計質量和審計組織層級是這種權威性的重要保障因素，這與本文的理論預期相一致。
五、結論和啟示
內部審計權威性是內部審計制度建構的基礎性問題，本文提出一個關于內部審計權威性及其保障機制的理論框架。
內部審計權威性就是人們對內部審計結論或建議的接受或采納并采取相關行動，從而使得內部審計處于權威的性狀，包括兩個維度，一是接受或采納審計結論或建議，二是基于審計結論或建議采取針對性的行動。內部審計權威性與獨立性、客觀性具有差異，在有些情形上，可能存在獨立性、客觀性，但是不存在權威性。對于內部審計制度效果來說，權威性比獨立性、客觀性具有更加重要的作用。獨立性、客觀性、職業謹慎、專業勝任能力是內部審計權威性的保障機制。
本文的研究啟示我們，要提升內部審計制度效果，不能不重視獨立性、客觀性，但是又不能只重視獨立性、客觀性，而要更進一步，要重視權威性。獨立性、客觀性、職業謹慎、專業勝任能力是內部審計權威性的保障機制，所以，需要從獨立性、客觀性、職業謹慎、專業勝任能力多個維度努力來推進內部審計效果的提升。
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篇9
注重宏觀政策研究的指導性。2008年以來，財務司加強對異常外匯資金流動、出口退稅等重點問題的研究，全年共上報專題調研報告與文章20余篇，為領導決策提供有益支持。根據出口收匯風險變化情況，兩次下發工作通知，指導地方與企業規避與防范風險。進一步完善重點聯系企業財務信息統計調查制度，動態分析出口企業利潤水平和出口成本狀況，形成了具有商務財務特色的指標體系。
注重商務運行分析的實效性。2008年以來，各地商務財務部門高度重視調查研究工作，及時把握商務運行情況，上報了很多有價值的調研報告。如寧波充分利用重點聯系企業財務信息統計系統，定期分析企業利潤水平和出口成本狀況，并針對外貿中小企業生存狀況開展專題調研，直接推動了該市“外貿保穩促調政策”的研究出臺。同時，我們嘗試通過課題委托等形式，將一些具有地方特色、影響商務全局的重大課題，委托地方商務主管部門牽頭研究，目前遼寧、上海、江蘇和廣東均高質量地提交了課題報告，有關觀點和建議已被相關部門研究采納。
（二）及時調整政策，商務促進體系更加完善。2008年，我國商務工作形勢跌宕起伏，特別是下半年，美國金融危機造成連鎖反應，國內外形勢發生急劇變化，為積極應對危機影響，我們及時調整政策取向，加快完善商務促進政策，為保持外貿和國內消費的穩定增長，發揮了積極作用。
充分發揮進出口稅收政策的促進作用。2007年12月以來，根據國際農產品價格和通貨膨脹形勢發展，我們取消了部分原糧及其制品、植物油的出口退稅。2008年8月份以來，為積極應對金融危機的影響，我們及時調整出口退稅政策，會同有關部門5次調整了部分產品的退稅率，綜合退稅率上調了約2個百分點。同時，我們還會同國務院關稅稅則委員會，研究提出部分產品進出口關稅調整方案，目前我國進口關稅總體水平為9.8%。
果斷調整完善金融外匯政策。2008年下半年人民幣匯率基本穩定，人民幣升值步伐明顯放緩，為企業增強信心、擴大出口，創造了穩定匯率環境。為妥善應對異常外匯資金流入對我國經濟的影響，2008年7月，我們配合外匯局、海關總署出臺了《出口收結匯聯網核查辦法》。12月，根據國際資本流動變化情況，我們又會同外匯局將企業出口預收貨款可收匯額和進口延期付匯基礎比例，從10％提高到25％。
（三）統籌資金配置，資金管理水平不斷提高。一年來，我們堅持用公共財政理論指導資金配置，用精細化管理手段加強財務管理，及時調整資金使用方向，繼續完善資金管理制度，不斷提高資金使用效益。
“四統一”管理取得初步成效。2007年底，我司提出加強基金歸口管理、完善“四統一”的意見，要求各地商務財務主管部門牽頭統一制定資金管理辦法，統一組織業務部門協商同級財政部門，統一牽頭報送資金使用情況，統一協調有關部門對資金使用情況進行監督檢查。一年來，各地積極推進“四統一”工作，及時上報中央外貿發展基金使用情況季報。河南、安徽、寧夏、大連等地利用“四統一”工作，促進了資金管理與業務工作的和諧發展，理順了商務部門與財政部門的協作關系；四川通過試行網上項目申報，增強資金統籌能力，提高項目管理的公開性與透明性。
資金管理制度繼續完善。健全完善管理制度，是資金有序使用的重要保障。2008年，我們加快完善中央外貿發展基金和專項資金的具體管理辦法，與財政部聯合下發重點工作資金通知10個，修訂出臺資金管理辦法4個，進一步完善了中央商務促進政策制度體系。各地也結合地方商務實際，陸續完善出臺了一批管理辦法。
重點項目資金得到有效保障。為適應商務形勢發展變化，加強對突發事件的應急能力，提高資金使用效益，2008年我們及時調整完善了商務促進資金使用方向，加大對優化外貿結構、改善城鄉流通環境、推動境外資源開發、促進商務協調發展等工作的支持力度。各地也積極調整完善商務促進資金使用方向，結合地方特點研究出臺了一些扶持措施，對下一步我們完善政策提供了很好的思路。如江西、重慶等內陸省市對地方港口、碼頭和航線建設給予支持，降低了出口企業的物流成本；湖南加大承接產業轉移的支持力度，對本省確定的10個重點縣和10個試點縣建設給予支持。
財務監管能力得到增強。2008年，我們按照部黨組批準的年度內部審計工作計劃和“以審計促規范，以規范保平安”的工作思路，認真履行內部審計監督職責，努力提高審計工作質量和水平，較好地完成了各項審計任務。我們加快建立健全內部監督審計機制，召開了2008年度商務部審計工作會議，建立了審計結果通報制度，加大對經常項目和專項資金的審計工作力度，全年共對33個單位和項目進行內部審計，督促被審計單位對有關問題限期進行整改，增強遵守財經紀律的自覺性，提高財務管理工作水平。
二、當前商務財務工作面臨的新形勢、新要求
2009年，全球金融危機的影響將繼續向縱深發展，我國商務發展的外部環境進一步趨緊；金融危機對我國實體經濟影響日益顯現，國內市場特別是消費需求可能持續低迷調整，商務“保增長”任務將更為艱巨，商務工作將面臨多年來形勢最為嚴峻的一年。商務財務工作要進一步提高認識，切實把思想和行動統一到中央對經濟形勢的分析判斷上來，統一到商務部黨組的決策和部署上來，統一到保持商務事業科學發展的戰略上來，在轉變職能、轉變機制和轉變作風上下功夫。主要來看：
一是調查研究要更加注重廣度與深度。面對2009年嚴峻復雜的形勢，商務財務部門必須努力保持系統良好的工作傳統，更加注重形勢判斷和調查研究工作，加強形勢分析對政策研究工作的指導。要增強研究分析工作的實效性，在研究的廣度和深度上多下功夫，及早判斷形勢的發展變化趨勢，及時發現地區和行業發展面臨的苗頭性問題。密切關注國家有關政策在各地的落實情況和執行效果，積極研究提出針對性強、時效性高的政策建議，為領導決策提供有益參考，切實做到“運行分析科學、形勢判斷準確、調查研究有效”。
二是政策調整要更加注重落實與創新。切實有效的政策措施，是我們積極應對危機影響、保持商務工作穩定發展的重要保障。2009年商務事業面臨的形勢，近年來前所未有；商務政策的調整與完善，更不能因循守舊、亦步亦趨。要保證中央的各項促進政策，一竿子插到底，執行不打折扣，落實不講條件。要充分地調動各方面參與的積極性，善于開拓視野，突破常規思維，加大政策力度，務求通過創新，取得工作實效。
三是資金管理要更加注重精細與效益。資金配置和管理是商務財務部門工作的主要內容。2009年，我們的責任很大，需要我們謹慎管理，在管理的精細化上下功夫，加快整合共享信息資源，繼續優化業務流程，加強財務控制水平，將財務管理延伸到工作的每個細節與環節。同時，應當加大資金監管力度，保證項目資金使用的合規合法，堅決杜絕各種挪用、截流現象，切實將每一分資金用到實處，提高資金的使用效益。
四是機制建設要更加注重科學與長效。一個良好的體制機制，有利于促進事業的科學發展。長期以來，我們在財務管理制度、工作協作機制和人才培養體制等方面，積累了很多經驗，下一步關鍵是要進一步加以完善，并在長效發展上多下功夫。一要全面分析現行的工作機制與辦法，凡是不符合科學發展觀要求的，要加快研究完善；凡是不利于當前保增長目標的，要加快清理整頓，確保各種工作機制的科學性和實效性。二要全面研究機制長效發展的保障措施，對一些實踐證明行之有效的機制與辦法，要長期堅持、持之以恒，避免走彎路、走岔路。
三、2009年商務系統財務工作的主要任務
2009年，商務財務部門要努力做好以下工作：
（一）緊緊圍繞“保增長”目標，狠抓形勢跟蹤分析與政策落實。
一是加強調查研究，準確把握商務發展形勢。加強對全球金融危機演化和影響的研究分析工作，重點是跟蹤分析全球應對金融危機的政策措施的實施效果及對我國的影響；總結并借鑒主要經濟體應對危機的成功經驗。加強對外經貿運行形勢的調查研究，繼續完善重點聯系企業財務信息統計調查制度，提高上報數據的質量與水平。及時了解和掌握我國出臺的各項促進政策的實施效果，有針對性地提出加強行業或地區調控的意見建議。同時，根據商務形勢的發展變化，繼續研究出臺保持對外貿易穩定增長和搞活流通擴大消費的政策措施，積極推動“保增長”目標實現。
二是加快政策清理，創造良好的商務發展環境。根據中央關于“保增長、促發展”的精神，各地商務財務部門要抓緊清理妨礙“保增長”的政策措施，對前期出臺或會同相關部門出臺的財稅、金融等不符合當前商務“保增長”要求的政策措施，要立即停止執行，或者加快調整完善。同時，各地要全面匯總清理地方外貿促進政策法規和制度，對一些容易導致反傾銷、反補貼訴訟、直接與出口掛鉤的獎勵和補貼政策，要加快修訂、及時完善、確保規范，努力保證各項政策不違背世貿規則，為商務發展創造良好的環境。
三是抓緊政策落實，確保政策實施取得實效。國家對今年內貿流通工作進行了安排。我們將協調財政部安排農村物流服務體系發展專項資金、促進服務業發展專項資金和促進中小商貿企業發展專項資金，加快確定資金管理辦法和分配方案。2009年，中央財政農村物流服務體系發展轉向資金主要支持“萬村千鄉”、“農超對接”和“雙百市場”建設，進一步推動農村和農產品流通體系建設；促進服務業發展專項資金主要支持“雙進工程”、早餐工程、再生資源回收體系、“放心肉”服務體系、城鄉市場信息服務體系、應急商品商業代儲體系和二手車回收交易體系建設；促進中小商貿企業發展專項資金主要用于中小商貿企業貸款擔保費用和國內貿易信用保險保費補助。
國家對今年外貿保增長工作進行了部署。商務財務部門將牽頭做好以下7項工作：一要進一步完善出口退稅政策。二要加大中央外貿發展基金調節力度。三要加大對進出口企業的信貸支持力度。四要改善出口企業融資擔保條件。五要健全出口信用保險風險保障機制。六要加快推進貨物貿易人民幣結算。七要完善出口收結匯聯網核查。上述7項工作，我們已經作出了具體工作安排，爭取在今年一季度研究出臺一批政策，在上半年取得重要的階段性進展。
國家還批復同意了2009年促進服務外包產業發展的政策建議，決定將北京、天津、上海等20個城市列為中國服務外包示范城市，并將從稅收優惠、培訓費用、服務平臺建設、品牌建設、外匯管理等方面給予支持，并提供更為便利的條件，促進服務外包產業的加快發展。
（二）突出保障重點，狠抓商務促進資金的科學配置。
2009年，商務財務部門要嚴格按照公共財政和商務發展的需要，加強對各項財政支持資金的科學配置。同時，要規范資金管理，加強追蹤問效，提高資金使用效益。
（三）加強溝通交流，狠抓協作機制的建立完善。
有效的協作機制是我們做好商務財務工作的有力保障。2009年，商務財務部門要繼續加強與相關部門的協作溝通，形成支持商務發展的政策合力；同時要加強商務部與地方商務部門的交流互動，形成商務財務工作上下聯動的良好機制。
繼續保持部門協作的良好工作局面。充分發揮財務部門作為商務政策協調牽頭單位的作用，重點加強與財政、稅務、銀行、海關、外匯等部門的工作聯系溝通，進一步完善部門協作機制，研究和推動出臺促進商務穩定發展的政策措施。
加快建立上下聯動的良好工作機制。及時了解各地出臺的商務促進政策，積極推廣地方有效做法和成功經驗。加強各地商務財務系統的協作與溝通，定期召開商務財務工作片會，溝通工作情況，交流經驗體會，研究政策建議。繼續辦好《財務工作簡報》，拓展簡報功能，調動地方參與的積極性，建成商務財務工作上下交流的有效平臺。充分利用中小企業開拓國際市場網站，增強網站信息交流功能。
（四）推進體制機制建設，狠抓資金管理的標準化、程序化和信息化建設。
2009年，我們將加快推進資金的科學化、精細化管理，建立和完善規范、系統、科學的財務管理平臺，加強制度建設和財務分析，不斷提高財務資金管理與服務水平。
完善商務促進資金管理。今年我們初步考慮，將資金主要切塊分配到地方使用，原則上不預留資金。資金劃分后，各地商務財務部門要積極配合同級財政部門，根據商務部、財政部有關要求，制定本地工作方案，抓好切塊資金管理，確實保證專款專用。同時，各地要積極用好中央的資金政策，努力爭取地方配套資金，為相關工作開展提供有力的資金支持。
加強項目預算管理和審計監督。加大對預算執行的監督檢查力度，加強對項目經費執行情況的動態分析和監督檢查，積極探索對財政資金的量化評估和績效考評工作。2009年，審計署高度關注商務“保增長”各類專項資金使用情況。為此，我們將進一步加強對重大項目支出審計，加大對專項資金的審計，重點關注資金使用的真實性、合法性、有效性。
提高財務系統信息化管理水平。進一步整合共享信息資源，形成預算管理、資產管理和會計核算等系統集成的財務管理平臺。繼續優化業務流程，加強財務控制水平，提高財務服務質量。加快建立全面完整的財務分析體系，定期跟蹤分析財政資金使用和重點項目進展情況，充分發揮財務分析對領導決策的支持作用。
加快推進節約型機關建設。2009年，要按照“依法行政，科學管理，保障重點，勤儉節約”的要求，保障重點、兼顧一般，進一步優化支出結構，加強重點項目的資金集中度，優先保證日常剛性支出，重點支持商務重點工作及公共服務事業，避免無實效項目占用資金、浪費資源。同時，要加強政府采購管理，對列入政府采購的貨物和服務項目，嚴格按規定的程序辦理，提高集中采購效益。
（五）深入開展學習實踐科學發展觀活動，狠抓干部隊伍建設。
2009年，要繼續深入學習貫徹落實科學發展觀，加強系統內部建設，重點抓好干部隊伍培養，努力構建和諧、健康、向上的工作環境。
