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引論：我們為您整理了13篇退耕還林法律法規范文，供您借鑒以豐富您的創作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發您的創作靈感，讓您的文章更具深度。
篇1
盡管近年來我國西部地區等的退耕還林工作取得了較大的工作成就，但是，在政策的執行過程中，也相應的出現了一些亟待解決的問題和缺陷。退耕還林問責機制存在的主要問題分析部分，重點探討這些地區在實施退耕還林過程中，如何執行問責機制的，如何緊密結合法律法規執行的。
一是，退耕還林問責機制的責任有待于進一步明晰。有的地區在實施退耕還林問責機制過程中，存在職能部門職責分工交叉的問題，在一些職能的劃分等方面不可避免的存在一定的職責劃定不清楚等問題，直接就會導致了退耕還林問責機制責任主體的模糊。也就相應的導致了各個職能部門之間往往容易產生和出現相互推諉甚至是扯皮的問題和現象。在同一個行政執行部門的內部，由于存在不同的層次和層級之間的人也往往容易出現和產生一定的職能交叉，責任權利不明確和職責模糊等問題和現象，甚至會出現了“責任真空”的現象，在這樣的情況下，退耕還林問責機制就無法得到很好的貫徹落實了。關于上述問題的解決，國家的《退耕還林條例》等都已經進行過明確的規定，對于各方面的責任和職責進行了一定的劃分，但是，從實際的法律實務和操作的角度來說，退耕還林問責機制的落實仍然存在劃分過于簡單等現實的問題，特別是對于同一個職能部門的不同層級之間的權責利沒有進行更加詳細的規定。特別是在灌木的管理、種苗造林補助費、生活補助費等現實的問題沒有進行詳細的規定。
二是，退耕還林問責機制的力度有待于進一步加強。我國最早實行的問責機制可以追溯到2003年，并且在各地相繼建立健全，但是，從目前退耕還林問責機制執行來說，仍然存在退耕還林問責機制執行不夠嚴格，甚至是比較乏力的現實問題。退耕還林問責機制的行政問責主體往往是局限于同一個職能部門的上下層級之間的集體式的退耕還林問責機制。其中，又往往是以政府有關職能部門的退耕還林問責機制為主。這就相應的導致異體之間退耕還林問責機制的難度相對較大。而對于政府有關職能部門內部體制機制來說，退耕還林問責機制也是僅僅局限于政府有關職能部門的內部，從外部社會的角度來說，難以形成有效的監督和制約，因此，退耕還林問責機制其的公正性、可操作性還有待于進一步的考察。主要是因為政府職能部門的內部之間，存在著長期以來形成的較為復雜的人事關系，如何進行公正的退耕還林問責機制處理，相對的也顯得比較困難。因此，會導致某些政府職能部門的退耕還林問責機制不能很好的落到實處，即使退耕還林問責機制啟動了，有某些人已經受到責任的追究了，但是，更多的是“走個形式”，責任主體沒有得到應有的實質性的處罰。
三是，退耕還林問責機制的法律有待于進一步完善。自國家實行退耕還林政策以來，各地方也紛紛的制定出臺了有關退耕還林的制度、辦法、規章等，但是，縱觀各地方的政策性文件，對于退耕還林問責機制方面的規定相對比較薄弱，主要原因就是沒有給予足夠多的重視，沒有相應的退耕還林問責機制程序法對于退耕還林過程中發生的失職瀆職等一系列行為予以相應的處罰規定。目前實行的《退耕還林條例》由于法律層次相對較低，因此，在法律的執行強制性和規范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕還林問責機制程序執行等方面就會相應的存在一系列不規范的方面。與此同時，現行的有些關于退耕還林問責機制的規章制度的主要內容呈現出明顯滯后的現行，沒有能夠做到定期修訂完善，對于退耕還林問責機制出現的一系列的新問題、新情況和新現象規定不明確。因此，由于相對缺乏強有力的法律法規作為堅強的后盾和保障，退耕還林問責機制的無法順利的實施，退耕還林問責機制中的隨機性成分也相應的增大。
三、退耕還林問責機制的法律對策建議
本文試圖以榆林的退耕還林工程中存在的法制問題為藍本，進行更加深入細致的調查研究，為我國西部退耕還林工程法律研究，特別是退耕還林問責機制研究，提供更加方法的信息科研成果，進一步明確退耕還林工程對于區域環境建設的重要作用，力爭進一步引發我國西部退耕還林還草中存在的法制問題的更深層次的研究，為相關領域的研究提供新信息。為此，提出如下對策建議:
一是，建議進一步健全完善退耕還林問責機制的法律法規。建議研究制定出臺退耕還林問責機制法律法規，將退耕還林工程上升為戰略性工程，充分認識到退耕還林問責機制在保護生態環境、維護生態平衡等方面所能夠起到的重要作用，因此構建起退耕還林問責機制具有長期性、針對性、持久性的現實需要。伴隨著退耕還林工程的縱深推進和進展，必須依托一部強有力的法律法規來規范退耕還林問責機制等問題，能夠有利于進一步明確各方面的權利和義務，能夠有利于進一步的鞏固10多年來退耕還林工程的寶貴成果，能夠針對退耕還林問責機制各個責任主體的行為，始終在國家法律法規的規定范圍之內開展和進行，最大限度的提升退耕還林問責機制的執行力度，使得退耕還林問責機制更加趨于完善，更加具有較強的可操作性。同時，建議進一步健全完善退耕還林問責機制有關的法律法規，盡可能的詳細規定出各方面的退耕還林問責機制職責，進一步明確各方的工作責任，盡可能的減少和降低相關法律法規與制度層面的矛盾和沖突，使得退耕還林問責機制相關的規定更加的統一、更加的一致。
篇2
生態環境是人類賴以生存的基本條件，是社會經濟發展的物質基礎。我國生態狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土面積的36.9%，全國現有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴展。嚴重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發生，人民群眾的生產生活受到嚴重影響，國家的生態安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現社會經濟的可持續發展，必須保持良好的生態環境。
林地作為重要的生態資源，能涵養水源、防風固沙、防止水土流失，凈化水質和空氣，為人類提供美好的生產、生活環境；林地也是眾多動植物生存的場所與領地，在保護物種與生物多樣性方面的作用不可低估。但是，由于我國人多地少，“民以食為天”，在生存壓力與糧食危機下，長期以來，山區尤其西部落后地區的人民開墾陡坡地種糧、毀林開墾情況嚴重，這些舉措雖不得已，卻是造成生態惡化、水土流失的主要原因。
隨著經濟的發展，我國解決了溫飽問題，而且糧食還有結余，具備了屏棄毀林墾地這種以犧牲生態換取口糧之做法的條件，同時在自然災害的警示下，生態安全被提上日程。因此，在1998年洪災后，國務院提出了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，1999年8月，發出了《關于保護森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。與之相呼應，1999年10月退耕還林工程率先在四川、陜西、甘肅開展；2000年3月，退耕還林試點工作在17個省（區、市）正式啟動；2002年在全國215個省（區、市）全面鋪開。
退耕還林工程實施以來，進展順利。據統計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農戶生活費39.2億元、補助農民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。據國家林業局組織的退耕還林質量核查結果，2002年退耕還林的面積核實率為95.8%，造林質量合格率為89.6%。2004年全國安排退耕還林6000萬畝。
同時工程取得了明顯成效，實現了經濟與生態的雙贏。首先“綠了山”，生態環境得到改善，工程區林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農村經濟發展，工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業的發展為農民提供了就業機會，增加了收入，各地積極探索生態經濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產業，發展特色經濟，拓寬了增收渠道，提高了
農業產業化經營水平；另外還“育了人”，全民生態意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態災難、維護生態安全已成為社會對林業的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態工程建設的積極性提高。
二、當前存在的主要問題
退耕還林開展5年來，總體上進展順利，但也出現了一些問題。
（1）對退耕還林目的認識不足，規劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態改造，國家對退耕者補助糧食、現金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態”，也是對人民既得利益的補償。但是一些地方政府并未真正理解退耕還林的生態意義，而是把它理解為國家扶貧措施，當之為“唐僧肉”，擴大范圍，利益均沾，爭奪退耕還林指標。例如，甘肅“先斬后奏”，村干部在計劃任務未下達時，就動員村民大面積停耕掘洞以植林，然后層層以“既成事實”為由，要求上級政府“開口子”，以拿到更多的指標。但是國家計劃任務僅能消化已造林面積的19.5％，尚有185.74萬畝無法兌現補助糧款，同時已整耕地既不能造林，又影響耕種，直接影響農民收入。這樣導致工程面積越來越大，無法突出重點，財力難以支持。既要保證政令的權威，考慮政策的連續性，避免一刀切，又要體恤黎民的疾苦，工程實施處于兩難。
（2）對退耕還林政策把握不準，造林質量不高，原因有二，首先，生態條件惡劣，種苗量不足或質不優，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區，人民追求短期可得經濟利益，還林時經濟林、生態林比例不合理，經濟林比例偏高，難以實現生態目標。
（3）有關配套政策法規落實不到位，損害了農民的合法權益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規范，補助兌現環節出現了違法違紀現象。補助糧以次充好，質量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現象，發生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。
（4）相關政策法規有待進一步完善。退耕還林中出現的新問題需要新的法律規范，地方政府對一些政策的具體操作要根據本地情況立法，國家不能“一刀切”。例如按國家現行的政策對還經濟林補助糧款5年，生態林8年，但是由于西部地區特殊的氣候和地理環境，5年內經濟林無法產生經濟效益，8年內生態林也無法見到生態效益，這個經濟補償標準就偏低。群眾認為政策中補助年限短，貸款難，擔心國家一旦停止補助，生活就難以為繼。這不僅會挫傷農牧民退耕還林（草）積極性，而且直接影響整個西部的退耕還林戰略的實施。因此在國家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對具體實際進一步完善、改進有關法規，依法推進退耕還林進程。
（5）一些地方沒有處理好退耕還林與調整農村經濟結構的關系，不注重發展后續產業，解決長遠生計問題，難以實現可持續發展。在退耕還林過程中若不能統籌考慮和解決好農民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農民長遠利益與當前利益結合，將生態目標與農村經濟發展相結合。
三、加強法律手段，推進退耕還林
退耕還林是加強生態環境保護，提高西部地區人民生活水平，促進可持續發展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。
退耕還林實施以來，已頒布的相關法律法規等多達數十部。國務院分別于2000年和2002年下發了《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》和《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，2002年12月6日通過的《退耕還林條例》是我國首次專門針對某項工程而進行的立法；國務院各有關部門陸續出臺了關于工程建設、檢查驗收、資金管理、補助兌現等方面的辦法、規章和標準；各地也結合當地實際情況制定了相應的管理辦法等，如四川省就制定了有關退耕還林資金管理審計、糧食供應、林權證發放以及貫徹國務院退耕還林政策措施的地方法規等，云南省規定，除退耕地免征農業稅外，種植的農林產品還免交農業特產稅1—3年，喪失基本生活條件的農戶，享受異地搬遷安置補助費。這些政策法規有力地指導、推進了工程的規范有序運行。
另外，我國現有的《中華人民共和國環境保護法》、《森林法》、《森林法實施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕還林、林地保護、林業管理等方面的規定。
法律具有的強制規范性、連續穩定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業資源、懲處破壞生態環境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現有法規，使之相互補充、配合協調；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執法，把國家有關政策落到實處，充分發揮法律的作用推動工程的開展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規，加強全社會的林業法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態的多樣性和綜合平衡，這是經濟增長和社會持續發展的前提；引導人民不斷增強生態文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權利義務，更好地依法行政、執法守法護法。
（2）依法編制規劃計劃。科學合理合法的規劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎。《退耕還林條例》第5條規定了“統籌規劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業設計等作了詳細的規定。明確規定國務院林業行政主管部門“負責編制退耕還林總體規劃、年度計劃，主管全國退耕還林工作的實施，負責退耕還林工作的指導和監督檢查”；各級林業行政主管部門負責全國退耕規劃、計劃、年度實施方案、作業設計的編制，種苗培育的技術指導和服務，種苗質量的檢驗和監督，退耕還林項目的檢查驗收等。相應的國家林業局每年進行《退耕還林工程規劃》的編制、報批工作，2004年5月26日又出臺了《國家林業局、財政部重點公益林區劃界定辦法》，要本著先急后緩、突出重點的原則，合理安排退耕還林任務，增強治理的針對性，對生態區位重要或生態狀況脆弱的區域優先安排，加大治理力度，而不是將退耕還林政策簡單地看成扶貧措施，全面鋪開，任務平均分配，導致該退的退不下來，不該退的也安排。作為工程實施的主管部門，林業部要進一步遵循生態優先、確保重點、因害設防、合理布局的原則，依法做好退耕還林規劃工作；基層單位必須從氣候、地理及經濟等實際條件出發，并與環保、水土保持、土地利用規劃、農村經濟發展規
（3）依法育林，保障質量。針對造林質量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規定，同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產、經營許可證管理辦法》的執法力度，規范種苗生產供應行為，保障種苗供應的質量。在還林中還要“遵循自然規律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態優先”，“退耕土地還林營造的生態林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。”（《條例》第23條）。應嚴格退耕還林合同的簽定，通過對還林范圍、面積、成活率、管護責任、作業方式、違約責任的約定，督促退耕者履行管護義務。林業局營造林質量稽查辦公室要繼續實行行政、技術負責制，進行全面質量管理，嚴格執行《關于造林質量事故行政追究制度的規定》，對質量事故實行行政責任追究制度，查處質量案件。并通過《退耕還林工程建設檢查驗收辦法》規范檢查驗收程序、內容、標準和方法，建立縣級自查、省級復查、國家級核查三級檢查驗收制度，保證工程建設質量。
重建設輕保護是生態目標難以實現的重要原因，因此林木保護是退耕還林的重要方面。要將保護已有植被、鞏固退耕還林成果放在優先的位置上，確保退下—片，管理一片，見效一片。《退耕還林條例》、《森林法》、《刑法》都強調對林業資源的保護，禁止復耕、毀林開墾、濫采亂挖等破壞植被行為，實行限額采伐制度，實施林地用途管制等，這些于退耕還林生態目標的實現，是強有力的法律保障，要嚴格執行。
（4）依法落實激勵機制，保障農民合法權益。林農是林業資源最直接的經營管理者，保護其合法權益關系到他們退耕還林的積極性，也直接關系到林業生產的穩定發展。國家為確保退耕還林生態目的的實現，依法規定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現金補助，農業稅減免，林權保障等。“國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。”（第35條），解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關規定享受稅收優惠，其中退耕還林（草）所取得的農業特產收入，依照國家規定免征農業特產稅。”（第49條）；“國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權”（47條），保障承包經營政策的連續性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴格落實，以免挫傷還林積極性。
《條例》規定“補助糧食必須達到國家規定的質量標準”，“不得回購退耕還林補助糧食”，“退耕還林資金實行專戶存儲、專款專用，任何單位和個人不得擠占、截留、挪用和克扣。任何單位和個人不得弄虛作假、虛報冒領補助資金和糧食。”并針對此情形在“第五十七條”規定了相應的法律責任。國家林業局2002年6月制定了《林業重點工程資金違規責任追究暫行規定》以進一步加強林業資金和財政專項資金的使用管理與監督，2004年4月13日頒布的《國務院辦公廳關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》對完善糧食補助做了進一步規定，要求加大對違法違紀行為的查處力度，兌現補助政策，接受群眾監督，做到公開、公正、公平。在退耕還林過程中，應嚴格規范工程資金的使用撥付程序與補助糧發放程序，加強執法監督與公眾參與，為工程實施提供保障。
地方政府應落實并細化《條例》的規定，針對
農業稅減免、林權證發放等制定當地的實施細則，遵循“誰退耕，誰造林，誰經營，誰受益”原則，及時發放林權證以確認、保障林農的承包經營權。退耕還林后其承包經營權期限可以延長到70年，只要權屬明確、不改變林地用途和性質，其林木和林地使用權都可以流轉，依法繼承、轉讓、抵押、擔保、入股等。在不破壞整體生態功能的前提下，退耕者經批準可以依法對其所有的林木進行采伐。政府要通過一系列具體的法規措施來切實保障農民權利，引導農民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對過程中已有的和新出現的問題，國家應不斷完善和制定有關配套辦法及規定，以立法的形式規范退耕還林的操作及優惠舉措，保證政策的穩定性，給林農定心丸。不同省區內、不同生態環境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補助數量、年限和林權證年限等，應有所不同，以消除農民后顧之憂。
目前國家已出臺了《退耕還林條例》等法規，但還需要一系列操作性強的部門規章、辦法，還要充實、制定荒漠化治理、天然林保護、公益林管理、林木和林地使用權流轉、林業基金征收使用、工程質量監管等法規和規章，并應根據新情況對現有法律法規中經濟補助、林種配置、退耕還林與綜合開發等內容進行修訂。地方各級政府應當根據《退耕還林條例》的要求，結合當地實際，盡快制定和完善有關退耕還林還草的管理辦法、標準等，形成以《退耕還林條例》為核心的退耕還林法規體系，使工程有法可依、有章可循。對于退耕還林5—8年以后人民生活、地方經濟、資源利用方面的政策、法規及技術規程，從現在起就要著手研究，早做準備。
（6）樹立可持續發展的法律協調觀，走生態與經濟相結合之路。《條例》第四條規定“退耕還林必須堅持生態優先。退耕還林應當與調整農村產業結構、發展農村經濟，防治水土流失、保護和建設基本農田、提高糧食單產，加強農村能源建設，實施生態移民相結合”，這一指導思想，在退耕還林整個過程以及立法中必須遵循。
篇3
依法確認森林、林木和林地所有權或使用權并登記造冊和發放林權證，是縣級以上人民政府的法定職責，也是實現依法治林的重要基礎性工作。當前，做好林權登記發證工作，既是對新造林進行確權發證和對發生變化的林權依法變更登記，也是對過去林權登記發證工作的延續和完善，對于依法保護森林資源安全，維護林權人的合法權益，調動全社會力量投入林業和生態建設，保障農村和林區社會穩定，推進林業可持續發展，具有十分重要的意義。各級政府和各有關部門要從建設生態省的全局和依法行政的高度，充分認識林權登記發證工作的重要性，并通過廣泛宣傳，讓廣大群眾了解相關政策、法規和程序，以取得全社會的支持。
二、堅持“誰造誰有，合造共有”政策，做好新造林確權發證工作
已確定權屬的國有林以及全民所有制單位投資營造的林木，均屬國家所有，由使用該林木的單位依法申請林權登記。城建、園林、交通、鐵路、水利、學校、宗教、農墾、工礦、部隊等單位在合法的土地上栽植的林木，凡提出林權登記申請的，應依法確權發證。
農村集體經濟組織營造的林木，歸該組織所有。農村居民在自留山、責任山、房前屋后和承包經營的其他土地上栽植的林木，機關和企事業單位工作人員、轉業退伍軍人、城鎮居民以及社會其他人員在合法的土地上投資營造的林木，均歸造林者個人所有，由其提出林權登記申請。
合資、合作營造的林木，按合資、合作方共同簽訂的合同或協議確定林權，登記發證。
義務植樹栽植的林木，社會團體或個人在政府提供的場所營造的紀念林木，歸該林地權屬單位所有；另有合同或協議的，按合同或協議確權。
三、突出重點，及時開展退耕還林林權登記發證工作
各地要認真貫徹落實國務院關于退耕還林“林權是核心”的要求，把退耕還林林權登記發證工作納入退耕還林工程建設管理的重要內容，并且作為當前林權登記發證工作的重點，擺上重要日程，制定退耕還林土地變更登記和原土地承包經營合同調整的操作細則，抽調專人開展工作，做到當年退耕、當年發證，及時向退耕還林者發放林權證。從實施退耕還林的第二年起，各級政府應憑退耕還林者提供的退耕還林證和林權證兌現相關政策。
退耕還林的林權登記發證要堅持在穩定土地所有權的基礎上，根據退耕還林者提出的林權登記申請和有關證明材料，依法確認退耕后的林地使用權和所種林木的所有權。退耕地承包戶申請林權登記的，應持該土地承包經營權證或土地承包經營合同、退耕還林合同書和退耕還林證；退耕地委托、轉讓他人或者與他人合作退耕還林的，還應提供委托、轉讓或者合作協議（合同）。進行退耕還林林權登記發證，應當由國土資源行政主管部門依法辦理土地用途變更登記手續；退耕還林后的林地使用權允許依法繼承、轉讓，到期后可按有關法律和法規繼續承包。退耕還林林權登記發證的具體辦法，由省林業廳會同省國土資源廳另行制定。
四、穩定林權歸屬，逐步換發全國統一的林權證
根據《森林法實施條例》的規定，對依法確認的森林、林木和林地所有權或使用權，必須發放全國統一式樣的新林權證，同時還應當對過去頒發的其他式樣林權證書逐步換發為新林權證。換發新的林權證，是對林權登記發證工作的規范和完善，而不是重新確權發證。各地要始終堅持穩定林權歸屬的原則，在充分尊重群眾意愿的基礎上，穩步推進換發新林權證的工作。
凡林業“三定”時期頒發的山林權所有證、自留山使用證、自營山證等林權證，都應當承認其法律效力，切實保持權屬穩定，并按照群眾的意愿，逐步換發新林權證。其中已劃定為國家重點防護林和特種用途林以及列入退耕還林工程的，應當優先換發新林權證。林業“三定”期間已劃給農村居民的自留山、責任山以及后來把自留山和責任山合并為自營山的山林，尚未登記發證的，應當依法登記和發放新林權證。
凡森林、林木和林地所有權或使用權已依法調整或變更的，林權爭議依法得到處理的，都應當及時予以登記，發放新的林權證；非法流轉的林權或者林權仍存在爭議的，暫不予辦理林權登記手續。因自然災害或依法占用征用林地造成林地滅失或轉為非林地的，應當對原林地權屬證書依法予以注銷或變更。
篇4
1當前我國退耕還林工作中存在的問題
1.1缺乏對管理工作的重視
當前我國雖然十分重視退耕還林工作的實施，但往往忽視后續的管理工作，使得退耕還林工作達不到預期效果。出現這樣的情況，筆者認為存在三個方面的原因：首先，以往粗放式經營管理理念，使得許多農戶在森林植被栽種完成后并沒有精心管理，仍抱著天生天養的心態，如此就會影響到退耕還林的效果；其次，間作現象屢禁不止，部分農戶為了追求短期利益，仍然在在應退耕還林的土地上耕種，從而影響退耕還林工作的正常開展；最后，缺乏先進的管理理念和先進科學技術，由于負責退耕還林工作的工作人員多數缺乏專業知識和專業技術，導致退耕還林的工作質量和工作效率一直得不到有效的提高。
1.2缺乏足夠的資金
退耕還林是一項工程量巨大同時工程周期較長的項目，因此，退耕還林工作的開展必然需要大量的經費來支持，其中包括苗木的采購費用、人力成本、運輸成本以及管理成本等多方面的費用[2]。然而，從當前的情況來看，在退耕還林工作中往往缺乏足夠的資金來支持工作的開展，導致退耕還林工作無法正常進行，從而對我國自然生態環境的保護造成了極為不良的影響。同時，經費的缺乏也會使得負責退耕還林工作的工作人員缺乏工作的積極性和主動性，導致退耕還林的管理工作一直無法得到有效的提高。
1.3缺乏有力的監督手段
目前我國已經推出相關法律法規，對于破壞與違反退耕還林工作的行為進行嚴厲的懲處，并且相關人員需要擔負一定的法律責任。然而，從實際的實施狀況來看，相關法律法規只針對擅自復耕、林糧間作等問題做出明確的要求和規定，對于退耕還林工作中的管護不到位等問題卻缺乏有效的監督和約束，使得主管部門無法有效解決這一類問題，導致退耕還林工作一直無法取得理想的效果。
2退耕還林與水土保持的關系
2.1技術的相互利用
退耕還林的工作是作為生態環境保護的一環而出現，其產生的時間要稍微晚于水土保持工作，因此，在退耕還林工作中時常會發生借鑒水土保持工作理論以及技術的情況。特別是在治理手段方面，工作人員也較為傾向于采用國土綜合整治策略，更加有效地解決當前我國的水土流失問題，同時還能夠改善土壤環境，為水土的保持提供幫助。因此，可以說退耕還林是水土保持理論中最廣泛和最直接的應用。此外，在退耕還林工作中，要想進一步加強退耕還林工作的質量，就必須要充分考慮可能造成水土流失的因素，其中因素包括了氣候、地址、土壤、地形和植被等多方面的因素。除植被屬于人為可控的因素外，其他都屬于不可控。因此，需要根據這些因素來制定有針對性的退耕還林措施，真正實現退耕還林工作。而在這個過程中，同樣也要改善水土流失，實現水土保持的工作。
2.2豐富水土保持內容
退耕還林工作最重要的一個目標就在于實現水土保持，并且在區域內進行自然生態環境的恢復工作，保護自然環境的同時也能夠促進當地經濟的發展。需要注意的是，雖然目前我國對于水土保持工作已經開始進行專項研究，并且取得了一定的研究成果，但從整體上來看，我國水土保持工作依然缺乏系統性和全面性。因此，將水土保持與退耕還林工作相結合，能夠進一步豐富水土保持的內容，同時構建一個相對完整、系統的技術體系。
2.3水土保持與退耕還林的共同發展
在當前，為了進一步改善我國的生態自然環境，我國政府以及相關部門都在加大對水土保持工作的研究，希望能夠尋找到更加科學有效的方式來解決水土流失問題。然而，如果只是將水土流失的治理作為單一個體來看待，勢必會影響水土保持工作的效率和質量。而退耕還林工作目前已經在全國各大省市開展，通過退耕還林工作，能夠更加深入了解造成水土流失的原因，同時從多方面入手加強水土保持工作。要想進一步促進退耕還林工作的開展，還需要做到加大對水土保持工作的研究與宣傳工作，深入了解水土流失的原因，根據造成水土流失不同的因素來制定退耕還林政策，促進當前的退耕還林工作，為我國生態自然環境提供更加有力的保護。
3結語
退耕還林與水土保持工作有著密切的關系。要想進一步加強水土保持工作，解決當前的水土流失問題，實現生態環境的保護，建立可持續發展社會，就必須要強化退耕還林工作，以此為人類后代創造更加良好的生活環境。
參考文獻
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篇5
退耕還林工程是國家投入最多，工程建設面積最大，涉及人口最廣，政策性最強的林業生態工程。武勝縣2002年啟動實施退耕還林，退耕還林總面積8.7萬畝。國家給予退耕還林農戶每畝每年230元的資金補助，其中還生態林的補助8年，還經濟林的補助5年。第一輪政策期滿后，國家決定再延長一個補助周期，即還生態林的再補助8年，還經濟林的再補助5年，補助標準為每年每畝125元。同時，建立鞏固退耕還林成果專項資金，補植補造及后續產業發展。這些政策，調動了農村群眾退耕還林積極性，并得到了群眾的支持和擁護，退耕還林取得了良好的經濟、生態和社會效益。但是，由于退耕還林區域基本在陡坡耕地和嘉陵江兩岸水土流失較嚴重地區，生態性較強，國家延長補助期限滿后，國家不允許砍伐，農民的生計又將成問題。因此，必須提前謀劃國家補助政策補助到期后的成果鞏固措施，確保退耕還林成果鞏固發展。通過總結武勝縣退耕還林的成效，分析目前存在的問題，提出一些建議，供決策部門下步制定和完善退耕還林方面的政策、法律法規，提供參考意見。
1 退耕還林成效分析
1.1 退耕還林增加了農民收入，促進了農村經濟的發展
1.1.1 直接增加了農民收入 退耕還林直接帶來了國家巨額投資。武勝縣退耕還林8.7萬畝，涉及5.68萬農戶、20.67萬人口，涉及人口占全縣總人口的24.8%。國家累計將投入補助資金30245萬元(包括鞏固退耕還林成果專項建設資金6805萬元)。2002-2010年國家已經投入補助資金17590萬元(包括鞏固退耕還林成果專項建設資金2550萬元)。同時，國家減免了2002年及2003年退耕還林地農業計稅面積4.2萬畝，減免農業稅金630萬元。平均到退耕戶，人均獲得國家直接補助資金1493元。
1.1.2 促進了林業產業的發展 退耕還林為農村產業結構調整帶來了千載難逢的機遇。武勝縣地處四川盆地東部，淺丘地貌，人口密度大，林糧矛盾突出，傳統的農業種植指數高。退耕還林解決了退耕農戶生活來源的憂慮，發展林業產業的積極性空前高漲。到2006年國家暫緩實施新的退耕還林計劃時，全縣新增加林業專業合作組織3個，新產生林業業主57個，林業產業從業人員達到2.7萬余人。新培育了速生工業原料林和特色經濟林兩個產業，促進了縣域優勢產業――蠶繭絲綢業的發展。
1.1.3 促進了養殖業和旅游業的發展 一是促進了旅游景區景觀環境的改變。如寶箴塞景區綠化，緊密結合該景區“蜀中一絕”軍事要塞的特點，以生態景觀為主，快速綠化形成綠色景觀。二是利用林木、林地資源發展養殖業，努力提高林農收入。如永勝鄉由林業技術人員帶動退耕農戶成立了“盛發林業專業合作社”， 改造原有低產低效林退耕還林地。同時，進行林下開發，養殖山羊、生態山雞，開發鄉村旅游業，基本形成了集林木培育、生態養殖、旅游開發為一體的經濟實體，農戶經濟收入得到提高。
1.2 退耕還林改善了生態環境，促進了社會關系的改變
1.2.1 生態質量得到了改善 還林停耕，減少了陡坡耕作，植被增加，森林涵養水源、保持水土功能得到了充分發揮。生態環境的改善，促進了生動種類的增加，環境質量有很大改觀。
1.2.2 農業生產環境優化，糧食產量增加 退耕還林改善了農村耕作模式，土壤瘠薄、產出效益低的陡坡耕地、高磅望天田栽了樹還了林，節省的勞動力更多的投入到肥沃的緩坡耕地耕作，提高了耕作水平。同時，退耕還林形成的林草植被，增加了土壤濕度，促進了區域小氣候的改善和土壤蓄水保肥能力的提高，降低了旱澇等自然災害，為農業安全提供了綠色屏障，為進一步提高糧食單產提供了必需的外部條件。據《武勝統計年鑒》，全縣退耕還林前的2002年糧食總產量40.03萬噸，農民人均純收入1308元；退耕還林后的2009年糧食總產量35.27萬噸，農民人均純收入3804元。農民人均純收入增漲了190.82%，退耕不減產，農民不減收。
1.2.3 促進了農村勞動力的轉移 退耕還林后，農業勞動時間的減少，促使了大量的勞動力從土地上解放出來，從事非農業產業。2002年，全縣轉移勞動力為28.4萬人，到2009年，全縣轉移勞動力達到了33.2萬人，同比增漲16.9%。同時，隨著農村產業結構調整的不斷深化，土地向承包大戶流轉，規模化、產業化經營需要大量的勞動力集中生產。
1.2.4 提升了全民綠化意識和生態保護意識 退耕還林解決了人與耕地之間的矛盾，有利于人與自然的和諧發展。工程實施中，通過廣泛深入的宣傳，提高了干部群眾對生態建設的認識，護樹愛綠、保護環境意識增強，植樹造林積極性普遍提高。
2 退耕還林存在的問題
退耕還林取得了舉世矚目的成就，但也存在不可回避的問題。
2.1 目的意義不明確
退耕還林初期，西部大開發將生態建設作為切入點和根本點，國家實施退耕還林，以錢換生態，維持退耕農戶的經濟收入平衡。廣種薄收耕作模式下的農民只看重眼前利益，把全部的坡耕地用于植樹造林。在這種大環境下，造成盲目退耕，規劃短視，難保長期的生態利益。
2.2 后退耕還林期農戶整體收入將減少
除部分經濟林和兼用林能夠獲得高于農業生產收入外，生態林部分在很長一段時間內難以獲得效益。國家停止錢糧補助，退耕農戶僅靠水田種植只能解決口糧問題。國家停止補助后，如果退耕農戶不外出務工后進行其他經營性活動，就不可能有新的經濟增長點，退耕返貧、退耕減收將逐步顯現。
2.3 國家配套政策法規滯后
國家為確保退耕還林目的實現，制定了一系列政策，出臺《退耕還林條例》。這些政策法規只能滿足錢糧補助環節平衡農戶利益。《退耕還林條例》將退耕地直接劃分為生態林和經濟林，生態林只能保護，不能砍伐。國家應該從宏觀上針對實際問題進一步完善和改進有關法規和規定，依法推進和鞏固退耕還林成果。
3 提出解決問題的建議
3.1 實行森林分類經營
退耕還林林木的處置權不經政府許可能砍伐，退耕農戶沒有林木的處置權，很難調動林農的積極性，更難增加林農的收入，提高林農生活水平。《退耕還林條例》規定 “誰造林、誰所有、誰收益”，國家對生態林16年的補助，已經換來了良好的生態環境，在不影響整體環境的前提下，應重新調整相關政策，對退耕還林地實行分類經營。對對退耕還林初期就種植速生樹中，且有市場需求的，在不影響水土流失的前提下，允許轉為商品林，進行更新采伐。以生態保護為主要目的的，從市場經濟角度，由國家出錢買生態。
3.2 建立生態補償機制
目前國家倡導實施的“上游保護，下游支付”的生態補償機制，應大力推廣。對退耕還生態林基本沒有直接經濟收益的、或者栽植了經濟林樹種，但實際起到水土保持沒有經濟收益的部分經濟林，應該納入國家生態補償范圍，給予適當的生態補償資金，保證這些農戶有穩定的收入，保障基本生活需求。
3.3 提高生態補償金補助標準
現行的生態補償金是在原國有或集體所有林地基礎上建立起來的，每畝每年5元，補助標準低。而國家為穩定糧食生產提供的種糧直補，每畝每年130余元，并隨著物價水平的增長不斷提高。種糧還可以獲得糧食收入，而退耕還生態林的基本沒有收入。退耕還林生態補償金比照糧食直補，標準應該更高，補助期限應該更長，補償機制應該更穩定，且應該隨著物價的增長而增加。建議政策補助期滿后退耕地生態補償金標準應該在150元以上。同時應通過立法，以法律形式確立下來，確保補償政策的穩定性，給林農定心丸。
篇6
同時工程取得了明顯成效，實現了經濟與生態的雙贏。首先“綠了山”，生態環境得到改善，工程區林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農村經濟發展，工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業的發展為農民提供了就業機會，增加了收入，各地積極探索生態經濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產業，發展特色經濟，拓寬了增收渠道，提高了農業產業化經營水平；另外還“育了人”，全民生態意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態災難、維護生態安全已成為社會對林業的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態工程建設的積極性提高。
二、當前存在的主要問題
退耕還林工作開展以來，總體上進展順利，但也出現了一些問題。
1.對退耕還林目的認識不足，規劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態改造，國家對退耕者補助糧食、現金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態”，也是對人民既得利益的補償。
2.對退耕還林政策把握不準，造林質量不高。原因有二：首先，生態條件惡劣，種苗量不足或質不優，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區，人民追求短期可得經濟利益，還林時經濟林、生態林比例不合理，經濟林比例偏高，難以實現生態目標。
3.有關配套政策法規落實不到位，損害了農民的合法權益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規范，補助兌現環節出現了違法違紀現象。補助糧以次充好，質量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現象，發生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。
4.一些地方沒有處理好退耕還林與調整農村經濟結構的關系，不注重發展后續產業，解決長遠生計問題，難以實現可持續發展。在退耕還林過程中若不能統籌考慮和解決好農民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農民長遠利益與當前利益結合，將生態目標與農村經濟發展相結合。三、加強法律手段，推進退耕還林
退耕還林是加強生態環境保護，提高西部地區人民生活水平，促進可持續發展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。
法律具有的強制規范性、連續穩定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業資源、懲處破壞生態環境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現有法規，使之相互補充、配合協調；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執法，從以下幾個方面著手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規，加強全社會的林業法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態的多樣性和綜合平衡，這是經濟增長和社會持續發展的前提；引導人民不斷增強生態文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權利義務，更好地依法行政、執法守法護法。
2.依法編制規劃計劃。科學合理合法的規劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎。《退耕還林條例》第5條規定了“統籌規劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業設計等作了詳細的規定。
3.依法育林，保障質量。針對造林質量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規定，同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產、經營許可證管理辦法》的執法力度，規范種苗生產供應行為，保障種苗供應的質量。在還林中還要“遵循自然規律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態優先”，“退耕土地還林營造的生態林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。”
4.依法落實激勵機制，保障農民合法權益。林農是林業資源最直接的經營管理者，保護其合法權益關系到他們退耕還林的積極性，也直接關系到林業生產的穩定發展。國家為確保退耕還林生態目的的實現，依法規定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現金補助，農業稅減免，林權保障等。“國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。”，解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關規定享受稅收優惠，其中退耕還林（草）所取得的農業特產收入，依照國家規定免征農業特產稅。”；“國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權”，保障承包經營政策的連續性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴格落實，以免挫傷還林積極性。
5.完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對過程中已有的和新出現的問題，國家應不斷完善和制定有關配套辦法及規定，以立法的形式規范退耕還林的操作及優惠舉措，保證政策的穩定性，給林農定心丸。不同省區內、不同生態環境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補助數量、年限和林權證年限等，應有所不同，以消除農民后顧之憂。
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二、退耕還林在國民經濟發展中的戰 略意義
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一是強化領導，全面發動。小開荒還林工程是省政府提出的“青山工程”八項專項工作和市政府提出的“青山工程”六項專項工作的第一項工作，也是任務最重、難度最大、要求最高的一項工作。因此，各有關區縣（市）要在建立“青山工程”工作機構的基礎上，切實把小開荒還林工作納入今冬明春政府工作的重要日程，并根據各地實際，制定工作方案，采取強有力的措施扎實推進小開荒還林工作的開展，。各有關區縣（市）林業主管部門，也要建立小開荒還林工作機構，由造林部門牽頭、林政、公安、退耕還林、果樹等有關部門密切配合。造林部門主要負責小開荒還林工作規劃設計、編制計劃、業務指導、綜合總結、上報進度和信息等工作；林政部門主要負責提供森林資源檔案，并協助造林部門調查林地內小開荒情況；公安部門主要負責依法懲處小開荒還林工作中違法現象，為小開荒還林提供法律保障。
二是注重宣傳，營造氛圍。宣傳是開展工作的第一道工序，對于小開荒還林工作尤為重要。因此，要把宣傳工作貫穿小開荒還林工作的全過程。充分利用電視臺、廣播、報紙、互聯網等媒體以及張貼標語、印發宣傳單等形式進行有針對性的宣傳。對農民要宣傳開展小開荒還林工作的法制性和公益性，不僅讓廣大農民認識到私自開墾林地是違法行為，而且讓廣大農民接受、并積極參與小開還林工作；對上級要宣傳工作進展情況、典型經驗、精品工程、工作成效，以使小開荒還林工作不僅得到各級領導的關注，而且在各級政府工作中爭位次；對社會要宣傳小開荒還林工作對經濟社會可持續發展的重大意義和影響，不僅使全社會都重視生態建設、增強生態意識，而且使全社會積極支持小開荒還林工作、積極參與小開荒還林工作。
三是落實政策，利益驅動。為了充分調動廣大農民自覺開展小開荒還林的積極性，積極配合小開荒還林工作的開展，要認真落實國家、省、市相關政策，小開荒還林按照工程項目可享受國家三北防護林工程、退耕還林工程荒山荒地配套造林、省大規模造林補貼以及市治沙工程、蒲河生態廊道建設、荒山綠化工程、寒富蘋果等專項補貼。同時，對于符合農業綜合開發、世界銀行貸款等項目的工程，可按照要求納入農業綜合開發規劃和世界銀行貸款項目規劃，增加綠化投入。各區縣（市）也要結合本地實際加大小開荒還林工作的投入。
四是嚴格執法，依法清退。在組織開展小開荒還林工作中要堅持法制當頭，嚴格貫徹執行《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國水土保持法》以及《國務院退耕還林條例》等法律法規，嚴格貫徹執行近些年來省、市為保護生態建設成果和林業發展出臺的地方性法律法規和政府規范，依法辦事，依法清退小開荒等破壞和影響生態建設的現象。康平、法庫、蘇家屯等重點地區，要有針對性地開展依法清理小開荒專項整治工作，采取由林業公安部門牽頭，公檢法等有關部門密切配合的組織形式，由針對性地打擊阻止小開荒還林工作的開展、繼續違法進行開荒種地等破壞森林資源等行為。
五是抓好監督，確保進度。各有關區縣（市）要由政府辦或“青山工程”領導小組辦公室牽頭，林業、紀檢、監察等有關部門參與，加強對小開荒還林工作的檢查監督，著重檢查監督工作進展、質量及存在的問題。市林業局由造林指派專門人員分片負責對各有關區縣（市）的工作情況進行指導和檢查監督，并以專報和信息等形式，隨時把各區縣（市）的進展情況、存在問題上報到市委、市政府主要領導和省政府、省林業廳。要求各區縣（市）林業部門也要成立內部檢查監督機構，加強對各有關鄉鎮的工作進行檢查指導和監督。
篇9
近幾年的實踐證明，退耕還林不僅改善了生態環境、而且對農民生活、農村社會經濟也產生了巨大的影響，改變了不合理的生產方式、在加快貧困地區農民們脫貧致富、優化農村產業結構、促進農村經濟發展等方面發揮了比較積極的作用，被群眾們稱為“民心”工程、“德政”工程。
1農民在退耕還林后面臨的問題及分析
1.1法律和管理方面的缺失問題
退耕還林存在重造輕管的現象。盡管縣政府制定出臺了相應的管護辦法，各鄉鎮也不同程度地將管護工作納入議事日程，實行“誰退耕，誰造林，誰經營，誰受益”的政策，但管護措施要落實到實施退耕還林的一家一戶，難度較大，管護效果也不理想，原因是：農戶的經營意識中仍有以前的粗放經營的老思想，樹栽上就很少管理，任憑林木自由生長；退耕農戶以短期經濟效益考慮，在退耕地上間種糧食，而對于間作現象，鄉鎮干部在清理間作的時候，存在同情心理，措施不到位，制止不力；管理技術跟不上，對退耕還林栽植的經濟林樹種，廣大退耕戶缺乏專業的修枝、鋤草、施肥等專業技術，致使很多不成林現象。
1.2退耕還林后農民收益方面的問題
退耕還林工程實施4年來，全縣有12萬畝農田停止耕種，對糧食生產產生了很大沖擊，全縣糧食產量下降輻度較大。盡管目前在國家補助期內，農民的生活沒有受到大的影響，但是一旦停止糧食補助，農民的基本生活將十分困難，尤其是退耕面積較大的村和極少數“全退戶”。臨近幾個鄉，如平頭鄉村龍門垴組，已實施退耕還林1154畝，占耕地總面積的80%（數據來源龍門惱村委會），目前人平占有耕地不足0.6畝。如馬首鄉馬首村一農民，一家3口人，實施退耕還林后僅剩1畝耕地，人平只有0.3畝田，一旦停止補助，基本口糧將難以保證。類似情況盡管所占比例不大，但卻是非常嚴重的隱患。
1.3林業需要持續發展
退耕還林后，林業得到了很好發展，但隨之也會出現一些問題，除了以上總結的問題一些亂砍濫伐林木、亂占濫用林地、亂捕濫獵野生動物等違法行為時有發生；森林火災和病蟲害威脅仍然嚴重。如果要讓退耕還林長遠持久的發展下去，真正達到造福于國家山清水秀，造福于后代，從長遠出發就需要將這些問題合理恰當的分析并處理，例如可以從完善退耕還林法律法規，設立更為專業的設計工程隊伍，建立有規模的營銷企業和銷售組織，進行相關退耕還林的專業知識培訓等等。
2對于閆家坪農民在退耕還林方面的相關建議
2.1完善相關法規建設
（1）本村所在的山西省地處寒溫帶，樹木生長慢，主要營造楊樹、落葉松等樹種，達到允許采伐時間較長，近期無收益，建議延長我省退耕還林生態林補助年限。（2）建議在農業開發項目上給予政策傾斜，為退耕后村民開發替代產業創造有利條件，解決農民的后顧之憂。（3）中國建議研究制定退耕還林林木采伐政策，徹底消除退耕農戶對林木采伐利用的后顧之憂。
2.2培養營銷大戶，扶植企業來帶頭
加強林特產品加工、銷售市場的培育，是解決退耕農民生存和發展大計的根本保障，也是本村農業產業化建設的重點和瓶頸。只有把市場打開了，我們生產的東西才能轉化成商品，才會增加貨幣收入，本村的農業產業化建設才會步入積極、健康、快速發展的軌道。要積極參加全縣整合的果樹資源交流，建立統一的銷售網絡，對經濟果林銷售大戶予以重獎。要積極扶持果林、銀杏龍頭加工企業，實行“公司+基地+農戶”的組織形式，搞產業化經營，帶動農民脫貧致富。
2.3鼓勵現有基礎設施共享
設施的定價并不相同，應當由第三方來進行價格核定，以主建方成本為基礎，附加一定的收益，但是對于收益的解釋并沒有具體量化。后期維護的資金投入在整個基礎設施建設中占有很大比重，誰來進行后期維護是個爭議問題，一般而言，產權在哪方就該由哪方進行后期維護，租金也會相應的上漲。在現有基礎設施共享中，產權問題并不存在，所以主要工作方向就是做好租金的確定和后期維護問題。對于現有基礎設施共享，應當予以相應的鼓勵措施實踐中，取得了很好的效果，應當持續的完善這種模式。在現有基礎設施共享方面，最主要的問題是后期維護和租金的分攤。
2.4運用科學技術提高效益
解決農民的生計問題，必須以鞏固現有造林成果為基礎。明確各職能部門的責任，落實相應的機構、人員和經費。縣財政安排專項改造資金，扶持果樹品改工作。要建立優質種源基地，與有關科技人員簽訂承包合同，實行技術承包，品改驗收后兌現工資報酬。同時，充分發揮農村土專家、田秀才的作用，在有退耕還林的村確定一名技術員，財政給予適當補貼。
篇10
1.1生態環境稀缺理論
稀缺資源是指不可再生資源或再生速度無法滿足人類需要的資源，如石油、稀土、金礦、玉石等。稀缺資源有著匱乏性、局限性等特征，從這種角度看草原生態也屬于稀缺資源。因而，在草原生態開發中，人們應保護、改善和補償草原生態資源，為草原建設提供生態補償。
1．2公共物品理論
公共物品是指全體社會成員所共有的物品，公共物品有著非排他性、非競爭性等特征，非競爭性是指某種公共物品的使用不會引起產品成本的增加；非排他性是指人們消費某種公共產品時，不會影響其他人對該物品的消費。草原是一種全體國民所共有的公共物品，有著非排他性、非競爭性等屬性，如任何人對草原環境的消費，并不影響其他人對草原環境的消費；草原環境得到改善時，全體社會成員都會受益。正是由于草原生態環境具有公共產品屬性，才產生了“公地悲劇”，即人們過度開發草原資源，導致草原環境惡化，草原資源枯竭。因此，應建立草原生態補償機制，協調草原生態環境的各種利益關系，以實現草原生態環境保護的目的［1］。
1．3外部性理論
外部性是指“那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形”。外部性可分為正外部性和負外部性，正外部性是指人們的生產或消費行為對他人產生了正的效益，但是這種生產或消費卻沒有獲得相應的補償；負外部性是指人們的生存或消費行為對他人產生了負的效益，但是生產者和消費者并未補償后者。草原生態環境有著正外部性，因為草原生態環境改善會給全體社會成員帶來福利，而草原生態建設者卻蒙受了經濟或社會損失，并未得到相應的補償。顯然，建立草原生態補償制度有利于提高草原生態建設者的積極性和創造性，也有利于更好地保護草原生態環境。
2我國草原生態補償法律制度的現狀和問題剖析
2．1草原生態補償法律制度建設狀況
我國憲法第十條、第十三條明確提出了補償機制的法律地位，《土地管理法》《礦產資源法》《防沙治沙法》等提出草原生態補償問題，并作出原則性規定。此外，《草原法》第三十五條、第四十八條針對休牧、輪牧、退耕還草等作了具體規定，明確草原生態補償制度問題。行政法規、部門規章中也有許多關于草原生態補償的規定，如1998年國務院制定了《全國生態環境建設規劃》，提出了建設生態補償機制的建議；2002年國務院出臺了退耕還草的若干意見，制定了退耕還草的財政和稅收政策；2009年“中央1號”文件提出，積極推進京津風沙源治理工程，擴大退牧還草工程，啟動草原、濕地和水土保持試點工作；2011年農業部和財政部聯合出臺《中央財政草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法》，明確草原生態補償的內容與范圍。這些法律法規為草原生態補償制度建設奠定了堅實的法律基礎。
2．2我國草原生態補償法律所面臨的問題
草原生態補償法律體系不完善。目前，我國尚未出臺專業的生態補償法律，關于草原生態補償的內容多散見于法律法規之中，而且這些內容多是原則性規定，缺乏可操作性和執行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、輪牧、退耕還草等過程中要對牧民進行補償，但是并沒有明確提出補償方法和途徑。再如，《退耕還林條例》并未對草原上過度放牧、生態破壞等做出具體規定，也沒有配套的政策措施，在實踐中很難將法律法規落到實處。此外，許多生態補償制度多體現于行政法規和部門規章之中，針對草原生態保護的法律條款內容混亂，而且經常出現規章制度相互沖突的問題。比如，《退耕還林條例》與《關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》在生態補償方式與內容上就發生了沖突［2］。
2．3生態補償的法律性質不明確
當前，我國法律法規中并未出現草原生態補償的概念，所謂的草原生態補償制度只是散見于法律法規的各種規定的總和。比如《草原法》《退耕還林條例》等都使用了“補助”一詞，《中央財政草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法》多次運用了“補助”“獎勵”“補貼”等詞語。此外，政府向牧民提供補貼、補助的行為也值得商榷。在國外，草原生態補償是以市場機制為基礎的，由國家或生態服務受益者提供補償，我國草原生態補償則以國家為主，涉及行政補償、行政合同、行政征收等，有著濃重的行政色彩。最后，草原權屬不清晰，生態補償難落實。《憲法》第九條規定，草原是國家財產，屬于全民所有或集體所有，公民對草原資源擁有占有、使用、收益等權利。由于草原的公共產品屬性及其所有權問題，在草原使用上很容易產生“公地悲劇”，并導致草原生態補償制度不能落到實處［3］。草原生態補償制度有待完善。《草原法》《退耕還林條例》等法律規定，草原生態補償主體為財政、林業、農牧等部門。這種以國家為補償主體的生態補償制度存在許多問題，如生態補償效率低下，許多補償金難以落到實處，行政執法中常出現職責不清、職能交叉等問題。當前，草原生態補償經費多由政府籌措，依靠單一的稅收收入彌補財政補貼，導致政府財政補償資金匱乏。在補償形式上，《中央財政草原生態保護補助獎金管理暫行辦法》明確規定了草原生態補償的方式，但是這些補償方式較為單一，多以現金、糧食、貸款優惠、稅收減免等方式進行補償，而且在實際運用中缺乏可操作性和執行性。
3我國草原生態補償法律制度的建構路徑
3．1建構草原生態補償法律制度體系
在草原生態補償制度建設中，應以科學發展觀與可持續發展理念為指導，堅持“誰受益，誰補償”的基本原則，建立政府主導、市場為輔的草原生態補償機制，以更好地完善草業基礎設施、改善草原生態環境。同時，應制訂草原生態補償計劃，保障生態補償參與者的合法權益，促使廣大牧民積極參與草原生態補償。要在現行法律框架內修改《環保法》《草原法》《生態補償條例》等，將生態補償制度融入法律之中，不斷提高生態補償制度的法律地位；應將草原生態補償納入法律法規之中，融入部門規章、行政法規、規范性文件之中，建構完善的草原生態補償法律制度體系。具體而言：在補償內容上，應協調草原生態補償各方的利益關系，確保各方的責、權、利相統一；在補償主體上，應轉變以政府為主的補償模式，將草原生態環境的受益者納入補償主體之中；在補償對象上，應按照草原承包責任制的要求，進一步明確草原生態補償的對象；在補償標準上，要充分考慮不同區域的經濟差異，建立公平合理的生態補償標準；在補償資金上，應建立多元化的資金籌措渠道，如可以建立草原生態保護基金，征收生態環境保護稅等，通過多種方式拓展草原生態補償的經費來源。
3．2完善草原生態補償法律制度內容
第一，進一步明確草原生態補償主體。補償主體是草原生態補償義務的承擔者，國家是草原生態資源的所有者，理應擔當起保護草原生態環境的義務。因而，中央政府要通過政策法規等確立草原生態補償標準、范圍與方式，并通過轉移支付、財政撥款、稅收減免等方式支持草原生態補償建設，地方政府也應積極投入草原生態保護之中，為草原生態補償提供政策、資金等支持［4］。草原資源不僅有經濟價值，還有著涵養水源、凈化空氣、保持水土等功能，因此享受草原生態資源的企業理應承擔一些生態補償義務。為此，政府可以向受益企業征收生態補償金，以更好地協調草原生態補償的利益關系。同時，從國外經驗和法律實踐看，也應將企事業單位、自然人、社會團體等草原生態受益者列入補償主體的行列。第二，進一步明確草原生態補償對象。草原生態補償的對象主要是牧民，《中央財政草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法》也明確草原生態補償的范圍與對象。但是考慮到我國草原分布廣泛，草原承包使用方式復雜，僅對牧民實施生態補償的方式并不合理。因而，還應擴大草原生態補償對象的范圍，將草原區域的地方政府、草原資源保護區、退耕還草的利益損失者等均列入生態補償的范圍，以提高利益損失者進行生態補償的積極性［5］。第三，完善草原生態補償標準。補償標準直接關系著生態補償的效果，也關系著草原生態環境建設。當前，我國草原生態補償標準仍比較低，以內蒙古為例，草原生態補償標準約為每年48元／畝（1畝≈667m2），遠遠低于草原生態補償的實際需要。因此，應根據地方經濟發展狀況、草原生態保護成本等確定科學合理的生態補償標準，以更好地提高牧民參與生態補償的積極性。第四，創新草原生態補償方式。當前，我國仍采用財政補償為主的生態補償方式，這種單一的補償方式給政府帶來巨大的財政壓力，也影響草原生態補償工作的可持續發展。因此，應根據草原生態補償的實際需要，創新草原生態補償方式。比如可以制定財政轉移制度的法律法規，健全草原生態補償轉移支付制度，加大對地方生態補償的財政支持力度；可以制定草原生態補償稅收政策，對草原生態環境的貢獻者減免稅收，對草原生態環境受益者征收生態環境稅，用稅收促進草原生態環境發展；此外，還應探索草原生態補償的市場機制，可以通過放牧權交易制度明確每塊草地的承載量，用放牧收費的方式控制草原過度放牧。第五，落實草原生態補償的法律責任。目前，草原生態補償的法律性質不清晰，在法律實踐中常出現無法可依的問題。因此，應落實草原生態補償法律責任，明確利益各方應承擔何種法律責任。比如，應完善草原生態補償責任追究制，明確相關人員的法律責任，嚴查占用、挪用、貪污草原生態補償經費的行為，追究失職、瀆職的行政責任。再如，草原生態受益者應與生態服務提供者簽訂生態補償合同，并嚴格按照合同要求履行職責［6］。健全草原生態補償法律制度是改善草原生態環境、促進草原生態平衡的重要途徑，對于建設社會主義生態文化、促進人與自然和諧具有重要意義。因此，應通過多種方式完善草原生態補償法律制度，更好地保護草原生態環境。
作者:劉旺余 單位:河南職業技術學院
參考文獻：
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篇11
史店鄉位于海原縣城中南部，距縣城7.5公里，中部干旱帶，隸屬中衛市海原縣管轄。東、北以賈塘鄉為毗鄰；南以馬萬山頂；西以海城鎮為界。全鄉總土地面積22.1萬畝。共管轄7個行政村，56個自然村。退耕還林（草）34598.6畝 ，涉及40個自然村。
2.退耕還林（草）工程實施規模及取得成效
2.1自2001年實施退耕還林（草）以來，我鄉在縣人民政府及有關部門的大力支持下，史店鄉廣大職工通過不懈的努力，累計完成退耕還林（草）任務34598.6畝，綠色通道816.4畝，據報道，截止2004年項目點已實施退耕還林工程34598.6畝，并篩選出了適應當地氣候條件的樹種，樹種以沙棘、山毛桃、榆樹、山杏、棘柳、檸條等數種，年累計投資470萬元。
2.2通過項目實施，退耕還林還（草）的植被覆蓋率達到75%以上，主要體現在涵養水源、保持水土、調節氣候、凈化空氣等生態效益，以及增加木材儲備、提高生存環境質量、帶動社會就業、改善投資環境等經濟社會效益方面。
3.項目點鼠害危害現狀及造成損失
3.1鼠害危害現狀
根據我縣林業有害生物測報點鼠害監測情況，2008年鼢鼠發生面積13.8萬畝，其中嚴重危害地段約占項目點所有退耕還林(草)地的50%左右，每畝有鼢鼠疙瘩180個，（數高的可達320個）平均有鼢鼠疙瘩達到260個，樹苗受害率達到100%，枯死率達到70%以上，中度危害地段，鼢鼠疙瘩每畝也在260個左右。
3.2鼢鼠發生所造成的損失
（1）鼢鼠會造成草地退化。
鼢鼠在地下4-16cm之間活動，許多植物的根系基本上也集中在這一地層中，植物根系被破壞，如此多的疙瘩已經破壞了植物生長的土壤結構，使土壤無法正常保持水分，使植物無法正常生長，從而加速了草地退化。
(2)給當地農民造成很大的經濟損失。
由于鼢鼠的持續危害，致使項目點退耕還林（草）工程的建設成效難以鞏固，經濟損失巨大。一、草地生產力在鼢鼠的破壞下在逐漸下降，牧草供應量已無法滿足家畜的需要，家畜出欄率明顯下降；二、被鼢鼠啃食的林木無法正常速度生長，達不到國家要實現的退耕還林還草驗收標準。從而不但給當地農民造成了巨大的經濟損失，也給國家退耕還林還草措施的總體實施造成了威脅。
4.鼢鼠的生物學習性及防治原則對策
4.1鼢鼠的生物學習性
鼢鼠又名地羊，當地群眾俗稱“瞎瞎”。主要分布在碾子溝、方莊、油坊院、蘆子溝、及其周邊的包莊、三留洼、史店、米灣、前川等行政村。春天時，鼢鼠便沿著植物的根系深度不斷地挖掘洞通，把洞通所及之處的樹苗幼根咬斷，導致大片的植物枯死。鼢鼠的食性不但隨季節不同而有區別，食量也有明顯的季節變化，同時還與活動的位置相關。例如，4-5月間，每天食量平均為250多克，又每天每只鼢鼠平均涌起的新土包3堆；9月間，每天食量平均為390克，其每日推出新土丘120多個，這說明鼢鼠在秋季不但吃的更多，而且活動也更加頻繁。主要危害樹種有山杏、沙棘等。
4.2防治原則與對策
4.2.1防治原則
（1） 堅持預防為主，科學防治，持續控制，防控結合的原則。宣傳普及鼠害防治基本知識，提高群眾防護意識，加強日常監測，防控結合，控制鼠情危害與蔓延。
（2） 堅持政府統一領導，實行屬地管理的原則。預防和控制工作實行條塊結合、以塊為主、屬地管理。
（3） 堅持快速反應，緊急處置，控災減災的原則。建立預警和快速反應機制，強化人力、財力儲備，增強快速應急處理能力。一旦出現新情況，快速反應，及時準確的處理。
（4） 堅持依法防治，職責明確的原則。嚴格執行國家和地方的有關法律法規，對預防、鼠情報告、控制和撲滅工作實行依法管理及分級控制。對不同等級危害情況，啟動相應級別的組織領導體系和工作方案。
（5）堅持依靠科技，綜合防治的原則。依靠專家和科技攻關，進一步加快生物防治、驅避劑等研究和應用步伐，開展無公害防治，從化學防治為主向生物防治為主轉變。
4.2.2鼢鼠治理對策
（1） 預防措施
選擇多個樹種實行針闊混交、喬灌混交；加密鼠害厭食樹種；造林前結合整地進行深翻；采用多效抗旱驅鼠劑對造林苗木進行蘸根。加密林木撫育，通過伐除鼠害木，樹下深翻、除草、挖掘防鼠阻隔溝等措施，破壞鼢鼠洞道，降低其危害程度。
（2） 生物防治
一是實行封山禁牧，架設招鷹架，保護，招引天敵；二是推廣使用鼠類不育劑。
（3） 物理防治
采取在重點地段投放碎玻璃片，樹木根部埋死鼠或施放動物皮毛、煙油水、煙油子等辦法驅鼠。
（4） 人工防治
采取發動群眾和組建專業滅鼠隊的辦法，各村至少建一個專業捕鼠隊，每個專業捕鼠隊人員在30-40人，在防治區利用弓箭進行人工捕打。
（5） 化學防治
采用點種毒豆、施用生物毒素、滅鼠彈滅殺、磷化鋁熏蒸、投放溴敵隆和殺鼠醚等化學藥劑進行滅鼠。
5.小結
篇12
一、 生態環境與林業生產可持續發展的關系
人類生存離不開生態環境，生物物種及非生物因素組成了生態環境，各生態組成成分之間屬相互聯系、互相依存，當人類過度砍伐樹木，勢必造成水土流失、植物死亡等。林業生產可持續發展中離不開生態環境的平衡，目前我國森林覆蓋率低，樹木砍伐嚴重，導致生態破壞嚴重，及時加大了人工投入，但由于種植的品種單一，經營水平有限，制約著林業生產的可持續發展。因此，在走林業生產的可持續發展道路時，必須先實現林業生態系統的完整性和多樣性，才能促進和實現林業生產的可持續發展。
二、 實現生態平衡下林業生產可持續發展策略
（一） 在林業生產中加大科技的應用
全球社會的迅速發展離不開科技，而林業生產走可持續發展道路也必然離不開科學技術。在發展林業的過程中加大科技投入，其中包括林業人才的培養，人才在林業生產過程中扮演著重要的角色，林業生產若缺乏人才，其發展步伐便會止步不前。通過安排專業人員系統學習和掌握最新技術，把最新技術應用到林業生產中，只有這樣林業生產才能有新的發展。利用科技手段培育出具有經濟價值的品種，同時調整種植結構，推廣優良苗種。在生產過程中要充分遵循生態系統的完整性和復雜多樣性，再通過人工的參與和干預，實現林業的經濟效益，比如科學采用人工干預防治害蟲，采取一些科技手段提高瀕臨滅絕物種的成活率。
（二） 實行退耕還林制度，合理采伐
在林業生產的可持續發展道路上，推行退耕還林制度并合理采伐，可避免林業生態環境的失衡。退耕還林最直接的作用在于擴大了林業面積，滿足了林業生產的發展需求，森林面積的加大對生態環境的保護和協調能力具有一定的促進作用。同時要制定合理的采伐制度，避免砍伐過度，通過人工擇優，將有價值的樹木予以保護，同時保留植物種類的多樣性。
（三） 優化生產結構
林業生產結構的優化，即要強化林業的生產結構以及各產業鏈的有效銜接。加強實行退耕還林制度，擴大了林業種植面積，減少了自然災害的發生，同時合理采伐。一些森林資源的開發要具備一定條件才可以進行工業生產，保證產業鏈的有效銜接，比如木材加工、林業產品化工、家具生產等。同時開發林業新品種，調整生產結構，如發展旅游產業、花卉種植、果樹種植等。
（四）完善相關法律法規，健全評價機制，加強林業管理
我國當前林業生產相關的法律法規制度尚存在許多不足，一些不法分子針對法律漏洞從事違法行為，給林業生產帶來不小的損失。另外一些群眾森林保護的意識不強，相關單位的宣傳工作不到位。因此應建立完善的法律法規制度，加強環境保護和森林保護的宣傳工作，加強林業生產管理，并配備護林人員加強看護，于此同時對護林人員進行專業化培訓。另外還要建立有效的林業生態環境評價機制，避免一些過激的林業生產行為，比如有些地方為實現最大化經濟效益，過度砍伐，造成環境的嚴重破壞和生態失衡。
篇13
退耕還林是指在水土流失嚴重或糧食產量低而不穩定的坡耕地、沙化耕地以及生態地位重要的耕地，退出糧食生產，植樹或種草。國家按照核定的退耕地還林面積，在一定期限內無償向退耕還林者提供適當的糧食補助以及種苗造林費和生活費的現金補助。退耕還林工程是我國實施西部大開發戰略的重要部署之一。國家發改委、農業部和林業局聯合的最新數據表明，退耕還林工程實施十年后，累計造林4.03億畝，取得顯著成效。工程于1999年在陜西、甘肅、四川三省開展試點，2002年在全國全面實施。工程覆蓋25個省、直轄市、自治區和新疆生產建設兵團，涉及3200多萬農戶、1.24億農民。根據測算，退耕還林工程的投資總額將達到5119億元。
退耕還林工程的實施對于推進生態建設、改善生態環境有著直接而重要的作用。此外，工程增加了農民的收入來源、促進了農村產業結構調整。然而，我國所面臨的生態環境問題仍然十分嚴峻。近年來，各地地質災害頻發，造成了極大的人員傷亡和財產損失。著名水利專家中國工程院院士沈國舫指出，水土流失是我國洪澇災害頻發的元兇。水土流失導致江河湖庫淤積，抬高河床，加劇洪澇災害，對防洪安全構成巨大威脅。由此可見，我國退耕還林工程的任務依然任重道遠。
二、我國農村地區退耕還林工程中存在的問題
在我國退耕還林工程實施過程中，一些地區出現的問題概括起來主要有以下幾個方面。
（一）弄虛作假、違法亂紀現象時有發生
由于退耕還林工程在短期內不能有效帶動地方經濟增長，一些地方政府因此對退耕還林工程重視程度不夠，甚至還出現了專項資金被挪用或落實不到位的情況。一些地區對于上級部門的檢查評估敷衍對應，搞臨時突擊、形象工程的現象時有發生，因而退耕還林工程在這些地區沒有得到真正實施。此外，一些地方違法亂紀現象依然存在。一方面土地的強制流轉導致農民利益受到侵害，另一方面擠占、截留、挪用退耕還林資金或者克扣補助糧食，弄虛作假、虛報冒領補助資金和糧食等行為雖然在《退耕還林條例》中被命令禁止，但這些違規現象在一些地方仍然屢見不鮮。
（二）經濟林比重過大，農戶參與積極性不高
退耕還林條例允許承包經營戶按一定比例在其所承包土地或林地種植經濟林木，如果樹等。這些林木具有商業價值，可以給農戶帶來實際效益。然而，這些經濟林木往往對當地生態環境的改善沒有起到積極作用，有的甚至會破壞當地固有的生物多樣性特征。在經濟利益的驅使下，經濟林在退耕還林面積中所占比重過大的現象比較普遍。一些地方在開展退耕還林工程后，農戶的經濟收入依然偏低，再加上生活補助金不高、補助年限不能長久持續、農村社會保障體系不健全等問題的存在，導致農戶參與退耕還林工程的熱情和積極性不高。加之一些地方的財政資金比較緊張，不能對退耕還林工程進行有效投入，影響了退耕還林工程的成效。
（三）種苗采購不科學，補助年限不合理
在集體采購種苗時，樹木苗種選擇不科學使得林木種植不能維持和保護當地的生物多樣性，進而難以產生良好的生態效果。一些地方政府部門在種苗交易過程中甚至暗箱操作，以權謀私，違規截流種苗補助費，使得農戶不能獲取足夠數量的高質量種苗，導致政府與承包經營戶之間容易發生糾紛。按國家政策規定，還經濟林補助年限為5 年，還生態林補助年限為8 年，在此之后不再發放農戶的生活補助金。但樹種的生長周期因地理位置不同而存在差異。有的地方樹木未成年時即已超過補助年限，承包經營戶不再能夠得到生活補助。這種補助年限一刀切的政策有可能導致在補助年限到期后，承包經營戶對其所經營的林地不再細心看管。林木在其生長過程中得不到全程陪護，使得退耕還林工程后續工作缺乏持續保障。
（四）生態移民工程進展緩慢
我國地域廣大、幅員遼闊，但同時存在很多生態脆弱、環境惡劣、交通不便、經濟發展困難、公共服務缺乏、災害頻發而不適宜人類生存的地方。但目前很多不適宜居住的偏遠地區仍然居住著數量不少的居民，這對本已脆弱的生態環境形成持續的不利影響。這些地方一旦發生自然災害，往往就會形成巨大的危害。近年來，我國地質災害頻發，2010年8月相繼在甘肅舟曲發生的泥石流地質災害、在四川、云南、遼寧等地區大范圍發生的洪水和地質災害，都給人民和國家帶來了巨大的生命和財產損失。因此，必須采用生態移民的方式，將不適宜居住地區的人群從這些地方遷移出來并加大退耕還林工程的范圍和力度，恢復各地的自然生態，以減少自然災害的發生。雖然一些地方的生態移民工程已經開展，但進展相對緩慢，有待進一步加強。
三、促進退耕還林工程良性發展的對策
（一）健全機制，強化監督
改革地方政績考核標準，引入綠色GDP核算方法，改變過去以經濟增長率為核心的、單一的政績評價模式，將對自然生態和環境資源的保護作為重要的考評指標，從根本上調動地方政府參與退耕還林工程的積極性，從而保證退耕還林工程實施的持久性和延續性。從國家相關部門開始，加大各級黨委、紀委和政府的退耕還林工作力度。開展退耕還林工程專項整治行動，對退耕還林補助糧食和資金發放情況進行摸底和監督，對工程建設中出現的違紀違法現象要予以及時查處和糾正。對退耕還林工程的驗收引入嚴格的審計制度，保證工程的質量和完成情況。建立林地驗收制度，派遣專業技術人員對樹種進行鑒別，檢查林木的數量、成活率和生長質量，并對林地面積進行有效勘測。對于已經完成的工程區域，要逐年復檢，杜絕亂砍濫伐現象，確保退耕還林工程成果不受損害。結合科學發展觀學習實踐活動，擴大退耕還林工程的實施范圍，逐步推進全國范圍的林地生態建設和保護工程。
（二）加快林權改革，完善工程制度
加快推動林權改革，明確林地產權，依法將林地承包經營權和林木所有權通過家庭承包制落實到農戶手中。同時要放活經營權，落實處置權。一方面，允許農戶在合法經濟林中種植具有經濟效益的樹種進行創收，對相應收入實施稅費免除制 度；另一方面，在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對其擁有的林地經營權和林木所有權進行流轉，以提高林地產出率、資源利用率和勞動生產率。進一步完善農村土地、林地流轉的相關法律法規，禁止違法征地和強迫流轉，確保農民切身利益不受侵犯。嚴格執行關于退耕土地還林營造的生態林面積規定，以縣為單位進行核算，還林面積不得低于退耕土地面積的80%。加大法制宣傳教育，引導和規范農民合理合法參與退耕還林工程，培養和發掘一批龍頭合作社企業，以帶領農民利用林地資源發家致富。根據每年的經濟增長情況逐年修訂補助金額，適當提高補助額度，使農民收益得到保障。完善農村醫療、養老社會保障體系，解決農民退耕還林的后顧之憂，從多方面調動農民參與退耕還林工程的積極性。
（三）科學采購種苗，合理發放補助
農民自發性組織，如農民專業合作社、農業協會等應充分發揮其在退耕還林工程中的積極作用，負責種苗的采購。地方政府和林業科技部門應加大對種苗的選擇指導，保證選苗的科學性和合理性。應優先選擇當地遭到大量砍伐而逐漸稀缺的珍貴樹種進行栽植，在保持水土、凈化大氣的同時，維護和保持當地的自然生態。地方政府不宜直接參與種苗的集體采購工作，更不能攤派種苗和指定種苗供應商。在采購過程中，可以通過招投標方式達成交易，公開種苗供應商及其產品信息，確保種苗質高價優，維護農民權益。改革生態林補助期限的設置，建議還生態林的補助期限由原來的8年固定期限更改為8年以上彈性期限。由于各地氣候和環境不同，樹種也有差異，因此成林時間不盡相同，各地應根據實際情況制定彈性的補助期限，確保樹木成林前得到看護。對于還經濟林和還草補助期限可維持不變。在還生態林、還草補助年限到期以后，發放林區和草場的看護費用，在解決村民就業問題的同時，保障退耕還林成果。
（四）拓展資金渠道，推動生態移民
拓寬退耕還林工程專項資金的來源渠道，在制定國家預算、進行財政撥付的同時，還可以通過發行國債、設立基金、開征環保稅和資源稅等方式籌措資金，以加大退耕還林工程的執行力度，提高工程質量，拓寬工程范圍。將生態移民制度化，大力推行生態移民工程。把生活在生態脆弱、環境惡化、災害頻發、生態地位重要區域的居民和村民列入生態移民范疇并將其轉移至安全的宜居地區。生態移民完成后，在原來的居住地和耕地植樹造林或培養草木，防止生態繼續惡化。可參照三峽庫區移民工程的方法制定生態移民辦法，明確補償和安置費用，妥善選擇遷移地點，完善移民的后續生活、就業、醫療、養老等保障措施。加強農村計劃生育工作，杜絕違法超生現象，控制生態薄弱地區的人口數量，減輕人畜對生態環境所造成的壓力，提高農牧林畜業的人均生產效率和產出價值，以改善偏遠地區農林人口的收入和生活水平。
四、關于推廣森林城市建設，統籌城鄉林業發展的建議
（一）統籌城鄉林業發展問題的提出
在退耕還林工程中，農戶不愿在經濟林區域中種植具有保持水土和維護生態的綠化樹種，這是因為這些樹種不產果實，不能帶來實際經濟效益，即便是上市銷售，其市場情況也不盡人意。近年來我國很多城市開展了大規模的宜居城市、生態城市和森林城市建設，城市綠化建設對綠化樹木需求急劇增加。然而，城市土地資源稀缺，土壤肥力有限，其環境不適于幼苗生長。因此，在城市綠化帶上栽種樹苗會導致其成活率、生長效率不高。在這樣的背景下，如果能將大力推進城市新增綠化建設工程與退耕還林工程有機地結合起來，深化改革、創新機制，就能搞活林業產業，使得兩項工程優勢互補、相輔相成。將城市綠化建設與農村退耕還林工程統籌起來、協調發展，不僅可以促進城市綠化建設、改善城市生態環境，同時還可以緩解中央和地方政府參與退耕還林工程的財政負擔，使參與退耕還林工程的農民得到更多的經濟實效，從源頭上調動農民從事退耕還林的積極性。統籌城鄉林業發展必將擴大退耕還林工程的實施范圍，加快生態林業建設進程，調整農村產業結構，從而起到促進地方經濟發展的作用。
（二）統籌城鄉林業建設的總體思路
大幅度提高城市和城鎮建設的規劃綠地面積和綠化率，其中包括城市市政公共區域綠化率、城鎮住宅項目綠化率和城市商業項目綠化指標。推廣森林城市建設模式，在建設過程中實行成樹移植的方式。建設中所需的植被、樹木采取向參與了退耕還林工程的農戶集中采購、定點采購。可以采取多種交易模式，建立交易市場，保持交易信息暢通和交易的靈活性，例如采取期權采購。建立退耕還林工程與城市生態建設一體化模式，從制度上保證綠化樹木有市場，退耕還林工程有效益，并調整產業結構，實現林業產業化。在向林區采購林木的同時，要加強對退耕還林林區的保護，實現科學采購、合理開發，避免林區林木被一次性采購。對采購的林區應分區分段逐年采購、間隔采伐。對采購后留下的空置區域，應立即予以補栽補種，保證區域生態不受破壞。另外，可以通過林地流轉支持和發展一批林業龍頭企業，提高林木生產效率。大力發展林業生態旅游業，在保護退耕還林工程成果的同時，為當地農民創收并以此形成林業發展的良性循環。
五、結束語
退耕還林工程是我國生態環保和新農村建設過程中的一項長遠而艱巨的任務。它肩負著保持水土、維護生態、抗沙漠化、凈化大氣、防止災害和推進城鄉改革發展等重要使命。隨著工程的不斷深入開展，我們看到了可喜的成績，但同時也存在諸多問題。我們在繼續推進退耕還林工程時，需要進一步完善相關法律法規，對現行的退耕還林政策做出一定調整，加大工作力度、改進方法措施，將退耕還林工程持續、深入、有效地推行下去，使退耕還林工程取得更加輝煌的成果。
參考文獻：
[1]劉燕, 陳本鳳. 退耕還林的制度缺陷[N]. 中國環境報, 2004-12-14.
