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一、公共行政中的公平問題
公平的基本含義是正當，合乎道義或合乎情理。公平是人類長期不懈追求的一種社會價值，對社會發展進程產生了深刻影響。作為一種社會意識來說，公平觀念隨人類社會實踐的發展而不斷豐富和深化。它是處在不同的生產關系和階級關系中的個體經濟利益和政治要求的集中反映。究其實質，也就是個體的利益沖突問題。關于公共行政中的公平的含義，弗雷德里克森給出了具體的解釋，他認為，公共行政中的公平包含對組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇。從一定意義上說，公平指的是行政公正，也就是在管理國家和社會公共事務的過程中，能夠公平地行使權力，維護和實現社會公平正義，即運用公共權力來實現社會公共利益的公平。因此，公共行政中的公平強調的是政府應當平等地向社會提供相關服務，公共管理者在決策與組織推行過程中必須承擔起屬于自身職責范圍內的責任與義務。公共行政中的公平提倡公共行政管理進行相應的變革，認為對公眾的要求應當做出及時的積極回應，而不是以滿足行政組織自身的需要為目的。公共行政中的公平還強調在公共行政的教學與研究中，應更注重與其他學科的交叉融合以便更為有效地解決相關問題。概括而言，倡導公共行政的公平是要推動政治權力與社會福利轉向社會中缺乏政治及經濟資源支持并處于劣勢的個體。公共行政中的公平不僅僅是一種政治修辭和口號，而是在社會和政治領域中機會、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三種。一是指分部化的公平。分部公平對于公共政策和公共行政來說非常重要。所有類型的層級制采用的均是分部公平的概念。公共服務一般來說是以分部化為基礎進行提供，并且主要通過分部的組織層級體系來進行。分部公平提倡的是在相同種類的個體間實施同等對待，不同種類的個體之間則處以不同的對待，亦即在不平等面前人人平等。無論是民選的官員，還是任命的公共官員，在公共政策的每一領域都實踐著分部化公平。第二稱為集團公平。分部化的公平是屬于個人層次上的公平，集團公平要求的則是群體之間或者次群體之間要保證公平。例如，要求婦女與男性之間同工同酬，體現的便是集團公平和同工同酬的分部公平。第三是機會的公平。主要包括預期公平與手段公平兩種。假設兩個人獲得某項工作的可能性相同，兩人得到該工作的機會也平等，這就是預期機會公平。如果兩人因為具備相同的天分和資格，所以他們得到工作的機會是平等的，這便是手段機會公平。亞里士多德關于平等個體應受公平對待的觀點，便是以手段為基礎的機會公平的例子。不過在現實當中，純粹的預期公平鮮有存在。而在手段公平中，機會是由公平的規則決定。機會公平是對所有人來說，某個時代定的個體所重視的天分都有得到開發的公平機會。公共行政中公平的領域可以用實際分配的財物、服務或利益為劃分標準。對這一公平領域的界定可寬可窄，具體受以公共機構的資源為基礎的分配及以申請人對平等的要求為基礎的訴求兩者的制約。公平的領域總是在不斷轉移、聚合或分散。對于諸如工資、工作、投資等一些領域來說，它們很大程度上是由市場控制，而另外一些領域則主要受政府控制。通常來看，那些由政府控制的領域追求的是公平，目的是努力糾正由市場所帶來的不公平，或是由往屆政府的政策而導致的不公平。政府提出的補償性不公平，目的是為了抵消分配領域之外但又屬于更廣泛權利要求之內的不公平，比如失業保障、兒童撫恤及食品券等方面。公平地向社會提供服務的義務對于公共行政而言意味深長。它強化了社會公平作為公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”決定了它的公正性和正義性。社會公平已經成為公共行動的標準。現代社會要實現社會的公平正義就是要使社會各方面的利益關系得到妥善的協調，使社會公平和正義得到切實維護，在公共行政中發揚公平正義的精神，努力平衡效率、經濟和公平的要求。公共行政人員改善和解決問題，或在執行政策時使用自由裁量權，以及對服務分配進行判斷時都應當致力于實踐社會公平、公正、平等，并將其作為指導自身行動的指南。
二、公共行政中的代際
公平公共行政中的公平問題不僅應著眼于當代，同時也應當考慮到后代的利益公平即代際公平問題。無論是從倫理，還是從現代哲學的角度來看，人們都一致贊同代際正義、平等和公正。正如羅爾斯所說，不同代的人應該與同代的人一樣，彼此間承當義務和責任。許多政策問題均涉及公平和平等概念，這些問題既涉及目前一代人中不同群體之間的公平性，又涉及當代人與后代之間的公平問題，即代際問題。代際公平指在場的現世代的個體與不在場的未來世代的個體之間的公平，其實質是一種有關利益或者負擔在現在和未來世代之間的分配正義問題。美國當代著名政治哲學家和倫理家羅爾斯從原初狀態的假設出發，從契約論的角度論證了代際正義的可能性。羅爾斯認為，正義的第一原則也即個體最基本的原則是自由平等;第二個原則包括公平的機會平等及差別原則。只有同時具備這兩大原則，社會才擁有最大程度上的公平與正義。原初狀態下的個體具有理性反思且選擇平衡和諧的原則的能力，他們傾向選擇正義儲存原則。原初狀態下的個體其實處于一種無知之幕的狀態之中。無知之幕能夠確保各代平等參與，賦予不在場的各代人以權利和尊嚴，同時限制在場的各代人的利己選擇。羅爾斯認為，代際公平便是在該無知之幕和原初狀態中所選擇的標準。在無知之幕指導下，個體可能且應選擇差別原則及作為公平的正義原則，用以指揮自身的道德與倫理判斷。這樣，代際公平就成為可能。弗雷德里克森認為，有充足的理由將后代的公平視為社會公平的一個領域，該觀點可追溯至最古老的倫理和道德宣言，當代許多思想家也提出應關注后代的利益。代際之間的社會公平的邏輯是以集團為基礎。后代作為一個集團，也是權利主張的一個適當領域，而且是現世資源分配的一個合適的領域，差別之處就在于這些權利觀點是由現代人代表后代人而提出。現世代的人既享受利益，同時又得承擔成本；近期后代也是如此，盡管其享受的利益超過其成本。如果資本的投資比較明智，遠期后代也將受益，而其所承擔的責任僅僅是支付維持的成本。代際公平問題在我們周圍比比皆是。每一代人不僅有義務保持文化和文明成果，完好無損地維持已經建立的正義制度，而且還要為其后代積累資本。例如，目前天然資源快速耗竭、不少物種的生存受到威脅、環境污染遍布全球，由此而倡導的環保運動的主要動力便是為后代保護地球資源。如今，我們對有害廢棄物、農藥的過度使用、掠奪性開采、地下水枯竭及其他生態問題可能導致的后果有了更多的了解。這些了解及其對后代可能產生影響的如實估算，都會對政策的制定產生很大的影響。當政策制定者們認識到這些政策問題既是現世的問題，又是代際之間的問題時，便會努力尋求找到在某種程度上對雙方均最為有利的結果，盡力采用及實施有利于代際社會公平的政策，也就是制定的那些政策對后代不會產生消極的影響，不會導致代際不公平的產生。弗雷德里克森認為，考慮后代人的利益是公共行政的一種責任，也是公共行政精神的體現。因此，無論是環境資源還是道德和倫理責任方面，還是政策體制方面來說，我們都要為代際之間的社會公平承擔責任，留給后代的均不應該是更糟，而必須是在自己所知的基礎上盡可能地做得更好。影響后代的大多數分配問題來源于私人市場交易，而在該交易中，后代的利益被嚴重損害。因而，缺乏代際公平其實是市場失靈的表現。政府應當通過公共政策來對市場進行干預，實行有利于后代利益的管制，盡可能地運用現有所有資源達到最佳效果。依據公共行政的精神，考慮后代人的利益，維持代際公平是公共行政的一種責任。
作者：劉慧瓊單位：廣東行政學院
篇2
公共政策的實質是對社會價值的權威性分配,其公共性、權威性及合法性等本質均蘊涵公平理念,要充分發揮公共政策的功能必須以公平為前提。公共政策是以政策問題為起點的,公共政策所要解決的問題越明確,就越容易實現公共政策的目的,越有利于實際問題的解決。公平性貫穿每一項公共政策的始終,也是在構建政策問題的過程中所應遵循的基本原則。因此,要提升公共政策的公平性,充分發揮其應有的功能,務必在構建政策問題這一起始的重要環節就注重公平性的體現。公共政策研究中有許多基本理論,其中之一就是公共政策的定義,國內外絕大多數學者都贊同美國著名政治學家戴維?伊斯頓的觀點:公共政策是對全社會的價值作權威性的分配。為了對公共政策的定義有更明確的理解,可以把“價值”一詞直接改為“利益”,即公共政策是對全社會的公共利益作權威性的分配,而且利益分配是一個動態的過程。同時,我們還必須探究何為公共政策的本質,即政府為什么要制定政策與執行政策,這個問題最主要的原因是市場的失靈。因為市場只解決私人產品的供求,不提供公共產品,也不能解決經濟中各種外部性問題,在市場失靈的地方,決定了政府必然要介入。市場立足于效率,那么公共政策就應立足于公平。羅爾斯著名的“正義原則”第二則:“社會和經濟的不平等被調解,使得人們有理指望它們對每個人都有利,并且它們所設置的職務和崗位對所有人開放”,也就是說要求社會利益和經濟利益的不平等分配應該對處于社會最不利地位的最有利。這條原則實質是要求國家應對社會成員的社會經濟差別予以調節,
使之最大限度地改善最差者的地位,也就是說政府最能發揮巨大作用的是在“公平”上。毫無疑問,政府通過政策對社會公共利益進行分配,這確實是它要承擔的一個重要功能。然而還有一些問題值得我們思考:一項公共政策是否成功應該如何評判;一項公共政策結果的公平是否就等于其過程的公平;一項公共政策符合了大多數人的利益,卻致使一部分人失去了最低的生活保障,那么這項公共政策算是成功的嗎?這些不公平現象所產生的問題對我們政府在今后制定政策又有什么啟示呢?
2 關于政策的構建
構建政策問題是分析人員從不同的利益相關者所持的相互分歧的意見中連續地、反復地探究問題的階段。政策問題并不是一開始就能夠被明確提出的,而是源于一種擴散的憂慮和初始的緊張跡象。這些憂慮和緊張并不是問題,而是由政策分析人員、決策者及其利益相關者感受到的問題情勢。這一問題情勢是客觀的、可以直接觀察到的、通過語言描述并能夠運用廣泛的符號系統表述的。也就是說它是一種客觀事實與主觀認識相統一的過程。這也是構建政策問題的第一步——問題感知。構建政策問題的第二步——問題搜索。政策問題的存在并不僅僅只需通過決定在特定的情形下有什么樣的“事實”而得以建立,不同的政策利害關系方對同樣的事實會產生截然不同的解釋。在一定程度上,人們對政策問題是仁者見仁、智者見智的。構建政策問題的第三步——問題界定,即對問題進行特定解釋的過程,需要通過一定的方法對問題從最基本或最一般的方面確定問題,如根據政策問題的性質可以把其界定為政治的、經濟的、文化的等;根據政策問題的作用范圍可以把其界定為全局的、局部的、國際的、國內的、全國性的、地區性的等;根據政策問題的作用方式可以把其界定為指導性的、分配性的、限制性的等。目的是把問題情勢轉變為實質問題。從實質問題到規范問題的過程也就是構建政策問題的最后一步——問題詳述。也就是運用可操作性的語言或模型對問題進行明確表述的過程。構建政策問題之所以十分重要,原因首先,問題構建可以提供與政策相關的知識。構建問題通過對問題的感知、搜索、界定過程充分掌握問題產生的背景、社會環境、不同利益相關者的不同意見等資料,這對于公共政策的整個制定過程能夠起到一定的指導和借鑒作用。其次,問題構建從不同的利益相關人的不同觀點中界定出政策問題,有助于發現隱含的假設、判斷成因、勾畫可能的目標、綜合沖突的觀點以及設計新的政策選擇方案。最后,最為重要的一點,構建問題之所以如此重要的原因在于,政策分析人員的失誤似乎更多地來自對錯誤問題的解決,而非他們對正確的問題找到了錯誤的解決方案。感知問題時沒有選擇正確的政治立場,搜索問題時不能完成搜索或過早地停止搜索,界定問題階段在為問題情勢形成概念時,選擇了錯誤的世界觀、意識形態以及在詳述問題階段信息傳遞失真或選擇了錯誤的模型,以上任何一種情形都有可能犯這樣的錯誤。綜上所述,政策問題的構建對公共政策來說至關重要,影響政策功能的發揮,直接關系到政策的成敗。
3 構建政策問題過程中應注意的問題
篇3
工商行政管理機關是我國行政管理系統的重要組成部門。其監管領域涵蓋市場主體從進入到退出的全過程，涉及企業登記管理、外商投資企業登記管理、個體私營企業登記管理、市場規范管理、反壟斷與反不正當競爭執法、直銷監督管理與打擊傳銷、食品流通監督管理、廣告監督管理、商標注冊及保護、消費者權益保護等多項職責；監管主體截至2009年底。內資企業達259萬余戶、外商投資企業達43萬戶、私營企業740萬余戶，個體工商戶3197萬余戶、農民專業合作社24萬余戶。由此可見，工商行政管理機關監管的是一個由龐大的市場主體、復雜的市場行為構成的社會主義大市場。這一市場能否平穩、健康、有序地發展，直接決定了經濟社會能否又好又快發展。作為這一市場的監管者，工商行政管理機關只有樹立公平公正的執法權威，其行政執法行為才能獲得行政相對人的尊重，認可并使其自愿服從、自覺履行，從而及時有效地制止破壞市場秩序的違法行為，教育市場主體遵紀守法；才能經由對合法行為的褒獎和對違法行為的懲處，使市場主體對其行為后果有所預測，從而準確判斷市場行為的界限，合理安排市場行為方式，引導市場行為向良好的方向發展；才能準確把握當前市場經濟發展的特點、趨勢及其存在問題，并據此有重點、有針對性地調整行政執法的目標、任務，從而維護市場經濟秩序的穩定，推進市場經濟的平穩前進，最終促進經濟社會又好又快發展。
(二)樹立工商行政管理公平公正的執法權威是建設社會主義法治國家的重要內容
當前，我國正朝著加快建設社會主義法治國家的目標前進。而法治國家的本質就在于“法律之治”，即“法律的統治而非人的統治”。所謂“法律的統治”，就是法律具有最高的權威。然而，法律始終無法自行施加于行政相對人，而必須以行政執法行為為中介，通過某個行政機關具體的行政執法行為，使法律所調整的社會關系及其對行政相對人賦予的權利、規定的義務成為現實。從而對行政相對人發生實實在在的影響。由此，行政執法不可避免地成為法治國家建設中的重要環節。工商行政管理機關是重要的行政執法部門，其行政執法行為也當然成為法治國家建設中不可或缺的重要內容。截至2009年底。作為工商部門執法依據的法律共102部，作為工商部門執法依據的行政法規211部；作為工商部門執法依據的規章118部。這些足以表明，樹立工商行政管理公平公正的執法權威對于實現中國的“法律之治”意義重大。缺乏權威的工商行政管理執法，不但會降低行政相對人對行政執法行為的信任度，而且將增加由低依法度產生的行政爭議和沖突；不僅會使工商行政管理機關的行為規則受到質疑，而且將降低行政相對人對工商行政管理機關、進而對各級人民政府的認可度和支持度；更為重要的是會阻礙法律精神的實現、阻礙法律由理想化為現實，使社會公眾喪失對法律的尊重和服從，最終在法律框架之外尋求解決問題的方式，使法治國家建設成為泡影。
(三)樹立工商行政管理公平公正的執法權威是當前工商行政管理實踐的客觀需要
工商行政管理機關恢復建制以來，一直致力于提高行政執法水平。近年來，為了加強市場監管，總局更是明確提出要牢牢把握“四個只有”，加強“四化建設”，推進“四個轉變”，實現“四個高目標”，努力做到“四個統一”。但從目前情況看。工商行政管理執法與上述要求還存在一定差距。比如：部分執法人員的執法理念還需進一步更新，執法程序還需進一步規范，形式完備、程序正當的工作機制還需進一步建立，對基層執法的監督機制還需要進一步完善，執法監督方式和途徑還需進一步創新，未按法律法規規定查封、超期扣押、違法處置扣押財物等違反法定程序的現象還不同程度的存在等等。這些問題的存在，成為工商行政管理機關行政復議、行政訴訟、案件數量迅速上升的重要原因，導致行政相對人對工商行政管理執法行為的拒絕執行、推延執行等問題長期無法得到根本解決，造成工商行政管理執法行為喪失對市場行為的威懾力和導向性等不良后果。要從根本上解決這些問題，唯一的途徑就是按照“一切行政權力均源于法律的規定、一切行政權力的行使均要依照已公開的法律規定、一切行政行為均要依法受到監督、一切違法行為都要受到法律的制裁”的要求，樹立工商行政管理公平公正執法權威。
二、依法監管是樹立工商行政管理公平公正執法權威的唯一途徑
市場監管是工商行政管理機關和行政相對人發生直接聯系的唯一紐帶。只有通過市場監管，才能在工商行政管理機關和行政相對人之間產生各種行政法律關系，并使行政執法行為及其結果作用于工商行政管理機關和行政相對人。這一過程，實質上就是工商行政管理機關力圖施加公平公正的執法權威于行政相對人、行政相對人對工商行政管理機關的市場監管行為進行判斷并確定是否認可其執法權威的雙向過程。工商機關只有依法加強市場監管，才能樹立工商行政管理公平公正執法的權威。
(一)以法律為判斷標準是由法律自身特點所決定的
與政策、常理、道德等社會規范相比，法律在四個方面具有更為突出的優勢。一是制定程序更加嚴格。為了使最終生效的法律能夠保障社會公眾的立法參與權，體現自由、秩序、公正、效率等價值，任何法律的制定，都無例外的遵循貌似繁瑣的特定程序。而違反法定程序制定的法律，則屬無效。二是法律的規范性更強。法律中大量存在的，是由行為模式、條件假設、法律后果三要素組成的法律規定。這些規定邏輯嚴密，具有很強的規范性。三是合法與非法的界定更加明晰。法律規定的明確性，源于法律發揮指引、預測、評價、教育等作用的客觀需要。是法律的內在屬性之一。法律使用概括、列舉、列舉+概括等立法手段，通過定義法律概念、闡明法律原則、規定違法行為等方式，更為清晰明了地界定了合法與非法的邊界。四是對法律的理解和認知更加統一。法律用語嚴謹，每個詞句均經過深思熟慮，所表達的意思明確，不易產生誤解。同時，法律還通過立法解釋、司法解釋、行政解釋、學理解釋等方式，對法
律中容易誤解或者規定不夠明確的地方進行解釋：通過多形式的普法活動對法律進行說明、宣傳，使法律的內容深入人心。因而，在絕大多數情況下，行政機關和行政相對人對法律規定的理解和認知不會出現過大差異。法律的這些優勢，使得以法律為判斷標準更為簡單易行，不易引發爭議。
(二)以法律為判斷標準是工商行政管理機關和行政相對人的理性選擇
無論是工商行政管理機關還是行政相對人。都是理性的個體。在選擇是與非的判斷標準時，必然會從理性的角度出發，選擇既對自己最為有利、又能夠為對方所接受的社會規范。而法律正契合了工商行政管理機關和行政相對人的這種共同需要。
對行政相對人而言，法律的自身特點。使得工商行政管理機關和行政相對人能夠在較短時間內達成共識，提高行政效率，降低社會成本；法律嚴格的制定程序、相對超脫的制定機關、法律規范之間明確的權限劃分、法律頒布后的備案制度等，使得法律能夠充分考慮工商行政管理機關和行政相對人之間的權利義務分配，在兩者之間實現平衡：對工商行政管理機關和行政相對人普遍適用的法律效力，使得法律在約束行政相對人自己行為的同時，也同時對工商行政管理機關的行政執法行為構成約束，強有力地保護行政相對人自己的合法權益。因此，較之其他社會規范，法律更值得行政相對人信賴。對工商行政管理機關而言，只有依法進行市場監管，使法律成為監管者和被監管者共同遵守的普遍秩序，才能使行政相對人信服其行政執法行為的正當性：才能使行政相對人在行政執法結果對自己不利的情況下，仍然基于對法律的尊重，而愿意遵守并履行相應的義務；才能使行政執法行為在較長的時期內、較廣的地域范圍中具有相當的穩定性、持續性和一致性，從而最終樹立工商行政管理公平公正的執法權威。
三、樹立工商行政管理公平公正執法權威的幾點建議
加強依法監管，樹立工商行政管理公平公正的執法權威，是一項系統工程，涉及法律建設、機制體制建設、執法監督建設、執法隊伍建設等方方面面。本文僅針對當下市場監管問題比較集中、急需完善的一些方面建議如下：
(一)務實依法監管的法律基礎
“工欲善其事，必先利其器”。工商行政管理法律法規規定了工商行政管理的執法權限，明確了各級工商行政管理機關“作為”與“不作為”的邊界，是工商行政管理機關的權力來源，也是依法進行市場監管的利器。工商行政管理機關恢復建制30年來，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理法律法規。然而，隨著經濟社會的不斷發展變化，新的市場形態不斷涌現、新的交易行為不斷產生，現有工商行政管理法律法規與當前經濟社會發展不相適應的一些問題也逐步暴露。一是法律與生俱來的滯后性日益凸顯。一方面表現為法律空白的不斷出現，對很多新型市場行為的監管無法可依，另一方面表現為現行有效的法律規定已不能適應社會發展變化的需要。二是新舊法律規范之間、不同層級的法律規范之間存在一定的沖突。比如：法律用語不一致、管轄機關不明晰、處罰種類不相同、處罰數額不一致等。因此需要在充分注意不同法律規范合理銜接和有機統一的基礎上，及時制定、修訂相關法律，并規定相當部分的一般性、原則性條款，使工商行政管理法律法規既能有效規范現有市場行為，又具有一定前瞻性，從而形成協調一致、互為補充、全面覆蓋工商行政管理監管領域的法律體系，并且不致因立改廢的頻繁發生而降低法律和工商行政管理執法行為的穩定性和權威性。
(二)完善依法監管的制度保障
體制是國家機關、企業、事業單位等的組織制度。包括機構的設置、隸屬關系的確定、職責權限的劃分等方面的制度。機制是一個工作系統的組織或者部分之間相互作用的過程和方式。包括組織功能運行、人員配置、收入分配和考核激勵等各方面的制度。由于體制機制具有根本性、全局性、穩定性、長期性等特點，并能夠對體制機制內的機構及人員形成強有力的約束，因此，不斷完善與工商行政管理市場監管環境相適應、反映工商行政管理市場監管特點、體現工商行政管理市場監管規律的體制機制，有利于保障全面落實法的精神，確保公平公正的市場監管行為，減少市場監管中隨意性和因人易事等不穩定因素，增強市場監管中應對突發事件的能力，提高市場監管效率。當前，完善工商行政管理體制機制，應當特別注意加強市場監管行為的誠實可信、公平公正和相對獨立。
1 保障工商行政管理市場監管行為的相對獨立性。獨立性是權威性的基石，工商行政管理市場監管行為如果依附于其他部門或者個人的意志而缺乏獨立性，就無法獲得行政相對人的信任，也就無公平公正的執法權威可言。但由政府直屬機構的性質決定，工商行政管理市場監管行為的獨立性，只是一種相對的獨立性，即只存在市場監管行為的獨立性，不存在組織機構的獨立性。保障市場監管行為的相對獨立性，可以通過完善回避制度、不單方接觸制度、兩人調查制度、行政執法程序等制度，保證工商行政管理市場監管行為不受系統內外任何部門和個人的干預，包括來自所在地政府部門、其他政府部門、上級工商行政管理機關、各級各部門領導、親屬朋友、工商行政管理執法人員個人好惡的干預等。
2 確保工商行政管理市場監管行為誠實可信。誠實信用本是私法領域的基本原則。隨著社會的發展，這一原則逐漸進入公法領域。它體現了行政機關在取得行政相對人信賴、樹立行政權威之路上的不懈追求。在工商行政管理市場監管過程中，確保市場監管行為誠實可信意味著工商行政管理市場監管行為要“言而有信”。具體包含三層含義：一是工商行政管理市場監管行為要具有穩定性、統一性。也就是說，工商行政管理機關已作出的市場監管行為，因其對行政相對人具有指引、預測、評價、強制等作用，而成為“無聲之言”，因此，應當在一定時期內、一定范圍內保持其穩定性和統一性。二是在法定職責范圍內，遵守對行政相對人作出的承諾。比如：承諾作為的期限短于法定期限后，就不能再以未超出法定期限為由，拒不履行自己的承諾。三是任何情況下，都不能采取欺詐等手段。比如：明知將不作為，卻告知行政相對人將于某時間作出具體行政行為，而在行政不作為超出法定行政復議、行政訴訟期限后，卻拒絕作為。
3 保證工商行政管理市場監管行為公平公正。公平公正既是對工商行政管理機關依法監管的基本要求，也是樹立工商行政管理公平公正執法權威的重要保證。公平公正的市場監管應當包括兩層含義：一是公平公正地分配權利和義務。主要是指工商行政管理機關進行市場監管時，應當不考慮社會地位、道德情況、富裕程度、利益關系等因素，公道地看待自身和行政相對人、無差別地對待每一個行政相對人。二是公平公正地解決矛盾和沖突。包括市場監管應當公開進行，避免動輒以、內部行政行為為由，拒絕行政相對人參與市場監管行為；市場監管行為應當及時、高效，避免“遲來的正義”；行政
決定應有法律根據和事實依據，并為公認的公平公正觀所支持；行政相對人權利平等，享有同樣的程序權利和實體權利；有相對超脫的部門通過行政復議或者行政訴訟程序，對已生效的市場監管行為進行合法性審查和合理性審查等等。
(三)健全市場監管的制約機制
孟德斯鳩在《論法的精神》一書中寫到：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”工商行政管理市場監管過程中，涉及行政審批權、行政執法權、隊伍管理權等三大權力。其中，行政審批權和行政執法權都與行政相對人發生直接聯系，對這些權力的濫用將不可避免地降低工商行政管理機關公平公正的執法權威。而完善的工商行政管理執法監督制度，就是工商行政管理執法機關頭頂懸著的達摩克利斯之劍，時刻威懾、提醒著工商行政管理機關要依法行政。與此同時。由于行政權力具有容易變異的特性，也由于對法律的理解不同、行政執法人員的個人素質和價值取向不同等種種原因，行政權力在具體運用中還是常常發生與其初衷相背離的情況，此時，行政執法監督制度又能起到及時糾錯的積極作用。正是督促工商行政管理機關正確實施市場監管和及時糾正違法行政行為的雙重作用，使得市場監管行為能夠取信于民，從而最終樹立工商行政管理公平公正執法權威。
目前，工商行政管理機關進行執法監督的途徑主要有執法監督、行政復議、行政訴訟、、案件監督等形式。依據主要有《行政復議法》及其實施條例、《行政訴訟法》及其司法解釋、《工商行政管理機關執法監督暫行規定》、《工商行政管理機關行政處罰程序》、《工商行政管理機關行政執法過錯責任追究辦法》等。盡管依據較多、路徑較廣，但目前仍存在監督不到位的問題。主要表現為三個方面：一是部分制度缺乏明確的操作規則，可執行性較差。比如，對收到執法監督案件后如何處理，缺乏程序規定。二是制度之間還存在交叉。比如執法監督案件和案件之間的界限就不夠明晰。三是對于現有規定不能有效執行。比如部分工商行政管理機關不愿糾錯的心理較為嚴重。
針對這些問題，可以多項措施并舉。一是要扭轉部分工商行政管理機關“將錯就錯”的錯誤思想。一方面，“人非圣賢，孰能無過”。由于各方面的原因，工商行政管理機關也會在市場監管過程中作出錯誤的行政決定。一個有權威的市場監管部門，只要能夠“知錯必改”。就能夠取得行政相對人的諒解，亦不會因此而喪失權威。另一方面，新聞媒體監督力度的增大、網絡輿論的興起、行政相對人維權意識的增強，也使得試圖隱瞞行政違法的行為顯得愚不可及。與其被動的改正違法行為。不如主動糾錯。二是要完善現有的監督制度。使得一切監督行為都能夠有法可依。三是要厘清不同制度間的邊界。既理順各種監督途徑之間的關系。又使各種監督途徑之間能夠互通有無、協調一致。四是要使監督制度真正發揮作用。可以充分利用工商行政管理系統內部和外部的監督。特別是來自權力機關、檢察機關、司法機關、新聞媒體、網絡輿論以及行政相對人的外部監督。
(四)提高市場監管主體的監管能力
篇4
為了切實搞好度政風行風評議工作，努力深化灌區“文明形象”建設。今年，我所認真貫徹落實上級糾紛工作精神，根據水務字（）276號文件精神，結合本所工作實際，制訂了本所《政風行風評議工作實施方案》，確立了評議內容。成立了以所長為組長的評議工作領導小組，確保組織領導到位，召開了全體職工思想動員大會，對管區政風、行風評議工作進行全面部署，建立健全了“主管領導負總責、親自抓，各站、攤點分工協作、具體辦，各管水、征費人員要嚴格履職，積極配合”的民評工作機制，所領導同各站、攤點簽訂了《糾紛工作目標責任書》，落實糾紛工作目標責任，使全所真正形成了“人人了解民評，人人參與民評，人人重視民評，人人接受民評”的工作氛圍。
二、廣泛宣傳，積極發動，營造良好評議氛圍
在宣傳發動階段，我所召開了民評工作動員大會，傳達學習了市水務局和省水利廳民主評議政風行風工作的文件精神，全面部署我所政風行風建設工作，在醒目的地段懸掛“加強政風行風，構建和諧水利”宣傳標語，熱忱歡迎社會各界對我所各項工作進行監督。為民評工作的順利開展創造了良好的輿論環境，提升了我所的服務形象。
三、邊評邊改，評改結合、工作作風的新改變 針對前一階段收集的意見和自查會議查出的問題，我所堅持邊查邊改的原則，立即制定整改計劃，積極主動加以整改，本著能夠立即整改則馬上就行動。通過整改，統一了工作人員的思想，提高了工作人員工作的積極性和熱忱，為進一步提高單位服務的透明度，及時對水量、水費、水情及收費情況及時進行了公開，規范了水利執法行為，加強廉政和法紀教育，做到依法治水，依法管水、警鐘長鳴。通過民評工作的開展，職工的思想素質，文明素質和業務水平都有新提高，民主評議政風行風成果進一步鞏固。
四、拓寬渠道，征求意見、深入查找行風
篇5
本世紀以來，由于社會生活及其管理的日益復雜化，人們需要政府改變過去“守夜人”（Watchingdog）的作用，代之以對社會生活各方面積極的干預和協調，行政權迅速膨脹。這一方面符合了社會現實需要，使政府以一種社會公共權威的代表來調調社會多元利益的沖突，推進公共利益和社會福利；另一方面，行政權向社會生活各領域滲透的深度與廣度越來越大，又使社會中個體權利受到侵害的可能性增大。社會似乎陷入了一個“手段-目的”的二律背反：人們容忍政府運用行政權干預社會關系，是為了達到保障合法個體權益、推進公共利益的目的，而反過來行政權膨脹又使個體權益受其侵害的可能性大增。在這種情況下，既然社會現實需要迫使人們在實體法上不得不賦予行政機關以強大的權力，那么確立一整套行政權行使的程序規則就顯得至關重要了。其理由可概述為兩個方面：第一，行政權向社會領域的主方位滲透，必然產生與此相應的一整套龐大的官僚機構，如何使之對社會事務的管理具有較高效率即顯得十分重要。如果其辦事拖沓，效率低下，則巨大的行政權反過來成了社會良性運行的巨大阻力，造成社會資源的浪費，無助于公共利益的推進。因此，行政過程應是一個最優化的管理過程，能以較小的社會成本獲得較大的收益，這就需要在程序上設置相關制度使行政過程迅捷、有效。第二，行政權膨脹又意味著相對人權益受之侵害的可能性增大。現代社會中行政活動并不僅僅是行政主體單方面的管理過程，還涉及到相對一方直接或間接的權利義務關系。從法律上看，行政活動過程表現為復數以上的主體之間權利義務的實現過程，它不僅取決于實體法上預先的規定，而且也要求程序上的正當合理。由于行政主體擁有較大行政權，在行政過程中處于優越地位，而相對人則明顯處于不利的地位，這就需要在程序上為相對人權利提供必要的保障，以保證行政過程的公正性，并且使這種公正不僅實際上存在，還應當使人們相信它的存在。［（2）］
筆者認為，正是基于上述兩方面的原因，現代行政程序法才迅速崛起。而且由于這兩方面的內在要求，作為規范這一過程之步驟、方式、手段、時間等方面的行政程序法，應當把保證行政活動的效率及行政過程的公正作為兩個基本的價值目標。
作為行政程序法基本價值目標之一的公正，可分解為以下具體內容：
第一，對相對人權益的保障。在行政過程中，由于行政主體在實體法上具有的強大權力及優越地位，在程序上為相對一方提供必要的權益保障制度就是保證行政過程公正的最基本要求，對相對人權利的保障，也就要求在程序上設置一套防止行政權恣意或濫用的機制。因為這種對相對一方權益的保障，僅僅停留在實體法上原則的抽象要求及司法審查的事后補救上是遠遠不夠的。行政相對人主體地位的崛起，不僅要求在實體法上賦予其一系列權利，同樣要求在程序法上擁有得到公正對待的權利。使“當事人在行政過程中不僅僅是被動地受到保護，還應是積極主動地保護自己。”［（3）］這就需要行政程序法將保障相對人權益作為一個重要目標，以保證相對一方在行政過程中受到公正的對待，使社會中各個成員的人身權和財產權得到保障。
第二，確認相對人了解行政過程參與行政過程的權利。行政過程的主導者往往是行政主體，作為被動一方的相對人要想通過行政程序保障自己的權益，首先必須要以了解行政活動的有關內容為基礎。只有公開行政活動內容，相對人才談得上了解；只有了解活動中所涉及的權利義務關系，并參與這一活動過程，才談得上保護自己的權益。行政活動公開化也就意味著相對人的“了解權”，即“所有公民都應有了解政治事務的渠道，應能評價那些影響他們利益的提案和推進公共善觀念的政策”。［（4）］相對人的“參與權”則使相對人在行政活動內容涉及其權利義務時有機會表達自己的意見，為保障自己權益提供現實的途徑。可見，通過行政過程公開化，使相對人了解行政活動的內容并參與行政活動，本身就是一種對行政過程公正性的監督，也是保障相對人權益必要的基礎。
第三，行政過程的公平和無偏私。不論行政活動的性質如何，一個良好的行政需要沒有偏私，應當行為公平，行政主體一切對相對人可能產生不利影響的權力都應公平地行使。因此，在行政活動中，聽取對方意見，不能作為自己案件的法官等排除行政“偏私”的制度是公正的起碼要求。許多學者認為不管行政活動的結果公正與否，如果程序上失去公平，都是“不良行政”，因為這種沒有偏私，不僅要求實際上沒有偏私（結果），而且要求在外觀上也不應使人有理由懷疑為可能有偏私。［（5）］
第四，行政活動過程順序的合理性。行政過程表現為一系列步驟，這些步驟的先后按排應當反映出行政活動內在的時間上先后關系，以保證行政過程合理進行，防止因時間順序上的差異或錯位而使公正名存實亡。
作為行政程序法另一基本價值目標的效率，則主要包括以下幾方面內容：
第一，行政活動過程應貫徹經濟、便利原則，應盡可能地節約人力、物力、財力，消除不必要的成本消耗，以較小的成本獲取較大收益。這就需要對行政活動全過程設置明確規則，對行政活動之一般過程作出統一規定，避免程序上的凌亂、錯雜和繁瑣，設置明確的時效制度，根據行政過程的專業性，設置制度等。
第二，由于行政活動的復雜性，絕對整齊劃一的程序不僅是不可能的，也是不可取的。因此為保障行政活動的效率，必要的靈活性規定是必不可少的，為克服成文法之缺陷，行政主體一定程度上的自由裁量權也是同樣必要的。在這一點上，應注意到：“行政程序的基本方針是研究如何設計一個使行政機關官僚武斷和伸手過長的危險減少到最低限度的制度，但同時也應保持行政機關進行有效管理的靈活性”。［（6）］
第三，行政程序的可操作性與規范性。規范性要求程序規則應當是明確的、清楚的，可操作性則要求這些規則具體而便于操作。程序規則若不能具備上述特征，則陷于模糊或空洞，使程序參加者均無所適從，必然有損行政活動的效率。
二、目標模式：行政程序法價值沖突及其選擇
行政程序法公正與效率的價值內蘊，表明一個理想的行政程序法應當是兼顧公正與效率的統一。但是在現實中，公正與效率在一定程度上確實又存在著沖突。因為，效率的規定性歸結為一個基本意義就是從一個給定的投入量中獲得最大的有效收益，意味著自然資源、社會資源和人文資源的優化（價值最大化）。行政程序法的效率價值目標，要求行政過程應是一個經濟、靈便的過程，盡可能減少行政過程的成本消耗，反映在程序法上則是要求簡易，迅速、及時、靈活及一定的自由裁量權，而這就可能影響到行政活動的公正性；反之，從行政程序的公正性出發，則要求行政過程應遵循嚴格詳密的程序、謹小慎微的方式，這就會使行政活動的效率受到一定損害。
在西方社會中，學者通常把效率與公正（平等）對立，有的甚至將其作為社會的一對根本矛盾，二者經常會處在一種深沉的張力之中。［（7）］
行政程序法的前述價值沖突，使人的在立法時面臨著價值目標的權衡。對此，一些國家根據各自情況的需要圍繞不同的價值目標來設計行政程序制度，選擇了不同的目標模式。
其一是以公正為核心的權利保障模式。這種模式主要是通過規定一系列監控行政權行使的制度來達到保障相對人權利的目標。其特征表現為程序制度的開放性、公開性、民主性和嚴密性。如美國1946年制定的《聯邦行政程序法》（APA），即主要是以保障公民權利，控制行政權濫用為目標，對此，美國行政法學者B.施瓦茨明確指出：“行政程序法的制定，清楚地表明了國會要求停止行政權的擴大”。［（8）］日本1991年《行政程序法綱要案》在總則中明確規定“本法律就處分、行政指導及有關行政的其他行為的程序規定共同的事項，據此謀求在行政運行上確保公正和提高透明性。以有助于保護公民權益為目的”。［（9）］
其二是以保障行政過程效率為中心目標的效率模式。其主要特征是行政過程簡化易行，程序設置更多地考慮行政活動的科學性、操作性，在程序中留有較大自由裁量的空間。如西班牙1958年《行政程序法》對行政行為的一般規則明確規定“行政行為應根據經濟、速度、效率之規則進行”。［（10）］原聯邦德國1976年《行政程序法》第10條明確規定“行政程序的進行以簡單而符合目的為宗旨”。［（11）］
筆者認為，前述兩種在行政程序法目標模式上只看到公正與效率的沖突而一味地追求某一方面、放棄另一方面，拘泥于非此即彼的目標選擇是不可取的。固然，我們應該看到在行政程序法中，效率與公正的沖突確實是存在的，但是這種沖突并不意味著各自絕對的排他性，恰恰相反，二者存在著內在的聯系。的確，對行政權一系列程序規則的限制。當然是為行政主體的活動設置了一些障礙，對行政效率有著一定的影響，但也應該看到，公正的程序規則防止了行政主體的專橫行為，“可以維護公民對行政機關的信任和良好的關系，減少與行政機關之間的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率”［（12）］，因此公正并非必然排斥行政效率。同樣，效率也并非必然排斥公正。公正作為一個價值判斷，其含義在特定的歷史條件下不斷變化。在許多情況下，“判斷一項活動是不是‘公正’或‘好’，應看它是否有利于國民收入提高來衡量的經濟效率”。［（13）］無論如何，一個毫無效率的行政活動過程決不能說是公正的，因為它意味著有限的社會資源的浪費，也不利于社會公共利益的推進。
在行政程序法目標模式選擇上，一些國家片面追求效率或公正的模式，在一定程度上受到了行政法理論中“保權”或“控權”思想的影響。前者認為行政法的功能主要是保障行政權的有效行使，從而促進社會公共利益，在程序法上則相應強調行政效率以保證社會公共利益。后者則相反，更注重控制政府權力、保障相對人個體權利的意義，并進而認為程序法的主要功能即在于此。可見兩種不同的行政法理論對行政程序法目標模式選擇的影響是不能忽視的。但是在現代社會中，由于社會多元利益的沖突，管理活動的日益復雜化和開放化，在行政法作用上片面強調保權或控權都是不夠的，二者應當統籌兼顧，尋求一種平衡。正是從這一角度出發，有學者提出了“現代行政法應是平衡法”的命題。［（14）］現代行政法的這種平衡精神，必然也應反映到行政程序法之中。筆者認為，行政程序法效率與公正價值目標是對立統一的，二者應平衡兼顧。特別是在我國現階段，一方面官僚主義十分嚴重，行政效率低下，辦事拖拉、推諉等現象比較嚴重；另一方面，相對人權利觀念比較淡漠，對行政權進行監控的機制尚不健全，相對人權益遭行政權侵害的現象也很嚴重，行政效率與行政公正都存在相當大的問題，都應急切地加以解決。因此，在目標模式的選擇上，應當把效率與公正作為兩個基本目標，兼顧二者設計一整套平衡機制，以全面發揮行政程序法的作用。在這一點上，西方一些學者在反思一些國家行政程序法目標模式選擇片面性的基礎上也已有所認識。正如有的學者指出：“行政過程不僅需要效率，即政策所要達到的目標一定能迅速實現，同時也必須使一般公民認為在行政活動中合理地考慮了它所追求的公共利益和它所干預的私人利益之間的平衡”。［（15）］
三、程序制度：效率與公正的平衡機制
行政程序法應在效率與公正兩個基本價值目標間尋求平衡，只是在整體上確定了其目標模式的選擇，這僅是行政程序立法的出發點。行政過程總是表現為具體的管理過程，它決定了行政程序法必須是制度化的可操作體系。效率與公正的平衡決不是形式上自我標榜所能實現的，它有賴于一系列程序制度的設置，通過這些程序制度，使效率與公正的平衡得以落實，才能使效率與公正的平衡得以實現。
現代行政活動過程是行政主體行使權力并進而影響行政相對一方當事人權利義務的過程。行政主體雖然是行政過程的主導者，但這并不意味著它可以無視相對一方的主體地位及與之相應的權利，行政主體和相對人在行政活動過程中都有各自相對獨立的利益主張。從這一意義上看，行政活動中行政權與相對一方當事人的權利具有沖突的可能性，這種沖突實質上與行政過程效率與公正的沖突密切相關。行政程序的意義正在于協調和平衡這種沖突。“其普遍形態是：按照某種標準和條件整理爭論點，公平地聽取各方意見，在使當事人都可以理解或認可的情況下作出決定”。［（16）］這種行政過程中的當事人-行政主體和相對一方，“都可以理解或認可的情況”，實際上是當事人所希望的通過行政程序使他們所追求的利益都能得到最大限度滿足的狀態。在這種狀態下，行政主體為實現一定行政目的的效益與相對一方權益受保護的程度都達到“最大化”。據此，筆者進而認為，行政過程中效率與公正的平衡，即是程序參加者所追求利益最大化的狀態：行政過程既能獲得最大效益，又能使相對一方權益獲得最大程度的保障；這時候，這一過程既是有效率的（即產生所謂帕累托效率），又是公正的。這樣，作為導引行政活動過程的行政程序法便被賦予了兩個使命；一是為程序的參加者提供一個充分表達自己意見和利益的足夠空間，在這里相對人能夠為實現其利益最大化進行選擇；一是使行政活動能保持其一定的迅捷和靈活度。
上述兩項使命有機結合的意義體現在行政程序“硬件”的設計上就是以“自然公正”的核心的聽證制度和以效率為中心的時效時度及行政自由裁量制度。
聽證制度是行政主體在采取影響相對人權利義務時，后者有權充分表達自己意見和利益并為自己辯解的程序制度，其中心意義在于保障相對人得到公正的對待，為相對人盡可能保障自己的權益提供條件。在英國，它表現為“聽取對方意見”，即相對人有權在合理時間以前得到通知，了解行政機關的觀點和根據，為自己辯護等。行政機關在對相對人作出不利決定時，這是一個最起碼的程序公正要求。［（17）］在美國，聽證則是“正當法律手續”的核心內容。
與聽證制度相聯系，為保障相對人一方在行政過程中權益的最大化，需要建立一系列輔助制度。第一，行政公開制度。行政機關應公開行政活動的內容和信息，為相對人提供必要的咨詢，采取行為前公開自己的主體身份，說明行政活動作為或不作為的理由等。只有行政活動公開、相對人對之有足夠了解的基礎上，才能為自己權益進行辯護或反駁對方主張。第二，調查取證制度。聽證主要是程序參加人相互就某一問題的辯解或反駁，行政機關就某一問題提出主張必須依據客觀材料，而客觀材料的獲得必須經公正的調查，而且這些材料還須經聽證過程中雙方的“質證”，去偽存真，使行政決定基于客觀公正的事實依據。第三，告知制度。主要表現為告知權利和說明理由。前者可以使相對人明確自己所享有的權利并進而保障自己的權利；后者則要求行政機關在作出決定時必須明確表明該決定的理由，如果行政機關沒有吸納相對一方在聽證過程中表述的意見，也必須說明理由，包括事實與法律依據。這樣有助于相對人的意見得到行政機關的重視，切實保證聽證制度作用的落實而不致使其流于形式。第四，回避制度。其基本要求是個人不能作為自己案件的法官，這是避免偏私所必需的程序。
與前述保障行政過程公正性的制度相適應，時效制度和自由裁量制度則主要是保障行政過程效率的程序制度。
時效制度直接指向行政活動的效率目標，其意義在于通過規定行政活動持續的最大時間范圍而確定一個行政活動“可接受的”效率。這一作用的表現有二：一是規定整個行政過程可持續的最長時間，以防止行政主體辦事拖拉、效率低下；二是規定某些主要程序步驟所持續的最長時限，以解決多個相對人之間就各自權利義務的主張上不能達成一致時而曠日持久的相持所導致的行政效率低下問題。如規定聽證過程的時限，相對人主張某些權利的時限等。
行政程序上的自由裁量制度對于保證行政過程效率有著決定性作用，表現為：第一，當兩個以上的程序參加者就權利義務關系進行曠日持久的爭議而達不成一致意見時，行政主體作為程序的主導者就應當在各方充分表達意見并考慮在這些意見的基礎上，抉擇一個能夠使程序參加者各方利益均達到最適度狀態的均衡方案，從而使行政活動順利進行。當然，在這種情況下，自由裁量權的行使實際上蘊含著“應當充分考慮各方意見選擇最佳均衡方案”的內在要求，這意味著它應是理性地行使權力而非任意。［（18）］為此應當在程序上設計兩個裝置來保證其理性地行使自由裁量權，即行政主體為自己決定說明理由制度與歸責機制：對濫用自由裁量權的決定于以矯正，對責任人員追究相應法律責任的補救制度。第二，由于行政活動的范圍極為廣泛，種類多樣，所影響的權利義務又有很大不同或因特殊情形下行政目的需要，為了克服成文法規則的缺陷，有必要在一般性的程序規則外設定一些保障行政權迅捷、靈活地實現行政目的的程序規則，根據這些規則行政主體在程序上可能享有較大的自由裁量權，表現為：行政主體可以根據實際情況需要，依據自己對情形的斟酌判斷選擇較為靈活、簡便的程序規則；在這些程序中行政主體又可以根據自己的判斷采取自己認為合適的行為方式、步驟、手段等。
首先，在不直接涉及相對人權利義務的行政活動中，應允許行政主體以效率目的選擇其認為合適的行為步驟、方式等程序規則，因此應在法定程序之外給行政活動留有一定任意程序的空間。如關于行政咨詢，信息，某些行政調查活動均可以任意程序進行。
其次，在行政活動所涉及的相對人權利義務較輕或有關事實簡單明晰的情形下，應允許行政主體選擇較普通程序更為簡便的簡易程序。如治安管理處罰中設置的對50元以下的罰款和事實簡單的治安處罰均可適用簡易程序。為此，在程序法上，應分別不同情形在普通程序外設立相應的簡易程序。
再次，在發生戰爭、突發性自然災害等緊急情況下，應允許行政主體根據特殊情況需要，適用特別程序，在這種情況下，行政主體應享有較大的自由裁量權以應付緊急情況，實現行政目的。為此應針對此類情形設定緊急處置程序。
最后，由于成文法自身的局限性，有可能在一情況下行政主體法定的程序規則可以遵循，行政主體應有權采取其認為合適的程序規則。
綜上所述，筆者認為：在行政程序法上設定前述各項制度并使之有機結合，可以使效率與公正這兩個基本價值目標得到制度上的落實并在二者的張力中得以平衡。
「注釋
[1]［美］Michael R. Asimow 《Administrativelaw》，Harcourt Brace）ovanovich legal ＆ professional pubgication， lnc. 1988年第11版，第1頁。
[2]王名揚《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第154頁。
[3]應松年《行政行為法》，人民出版社1992年版，第15頁。
[4]［美］約翰·羅爾斯《正義論》（中譯本），中國社會科學出版社1988年版，第215頁。
[5]參閱［英］S.A.德史密斯《行政活動的司法審查》，1980年英文版，第238—240頁。
[6]［美］奧內斯特·蓋爾洪，巴瑞。B.鮑爾《美國行政和行政程序》（英文版）第3頁。
[7]張文顯《法學基本范疇研究》中國政法大學出版社，1993年版，第253頁。
[8]［美］B.施瓦茨《行政法》（中譯本），群眾出版社1987年版，第90頁。
[9]《日本行政程序法綱要》（1991年11月草案）第1條，見《外國國家賠償、行政訴訟、行政程序法規匯編》，中國政法大學出版社，1994年版，第310頁。
[10]《西班牙行政程序法》（1958年）第29條。同前書第259—260頁。
[11]《聯邦德國行政程序法》（1976年）第10條，同前書第228頁。
[12]王名揚《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第152頁。
篇6
根據工商執法規范化建設的實際情況，鎮江市工商機關在評價指標體系構建中主要選取了包括行政執法機構的規范化、執法辦案行為的規范化、案件管理的規范化、執法制度的規范化、執法裝備統一、執法標準統一、執法數據統一、行政執法社會效果、特色事項（加分事項）、一票否決事項等在內的十個方面,涉及了執法主體、執法行為、執法程序、執法效果考察等一系列執法環節。在執法規范化評價指標體系構建方面，主要是以上述十個方面作為工商執法規范化達標評價體系的一級指標，并根據每項一級指標的具體內涵，分別設計二級指標。其主要內容是：
行政執法機構的規范化。行政執法機構的規范化主要是從執法機構設置、人員配備等方面考察其規范程度，主要涉及行政執法機構設置、機構名稱統一、行政執法人員配備三個方面，其基本要求是要成立經檢大隊和中隊；成立案件領導小組；成立案件內審組；有相應的職責和工作制度；名稱、牌匾統一并掛牌；配備專職辦案人員；辦案人員具有案件主辦人或相應的資格。
執法辦案行為的規范化。執法辦案行為的規范化主要從執法辦案人員行為、執法辦案權限、執法程序的規范化、執法文書規范等四個方面加以考察。其中對于執法人員的行為，主要評價其儀表舉止、語言表達、執行紀律以及內外關系與禮節禮儀。執法辦案權限則要求行政執法主體應具有法定權限，基層執法機構以及人員應具有符合規定的授權，應在法定管轄區域內進行執法活動，持證上崗，嚴格執行《工商行政管理執法證管理辦法》，在權限范圍內應積極執法，不得有行政不作為。對于執法程序，主要評價的內容包括線索管理、立案、告知、回避、核審、移送、調查取證、處罰、聽證、送達、執行、回訪等一系列程序步驟是否符合規范化的制度要求。執法文書的規范化主要要求執法人員應使用說理式執法文書，行政處罰決定書應當做到結構合理、層次清晰、詳略得當，敘事完整、說理充分，語句流暢、邏輯嚴密、用字準確的要求；使用統一規范的執法辦案文書，推行制作執法辦案文書格式化、辦公自動化；執法辦案文書的制作和填寫應當符合相應的規范；各類執法辦案文書的文號編寫、簽字蓋章應統一規范。
案件管理的規范化。案件管理的規范化主要是從案件內部管理的角度提出的要求，其內容包括工商行政執法案件的檔案管理、行政處罰案件備案、行政處罰案件質量評審與考核激勵，工商行政執法中對于暫扣、扣留、罰沒物資管理等方面。如要求建立健全行政處罰案件備案制度，建立暫扣、扣留、罰沒物資管理、交接臺帳，以實現案件內部管理的規范化。
執法制度的規范化。執法制度的規范化主要包括執法公示制度、違法案件督辦制度、行政復議工作制度、執法過錯責任追究制度等方面。要求在執法規范化建設中，首先要健全這些制度，其次要嚴格按照這些制度的規范內容來加以操作。
執法辦案裝備統一。執法辦案裝備統一考察執法辦案的辦公場所、車輛配置、物資裝備三個方面，主要要求是要設置專門的辦公室、接待室、扣押（罰沒）物資專用保管室；經檢大隊應當配備兩臺以上的專用執法車輛，經檢中隊必須保證一臺專用執法車輛配備到位；經檢大隊、中隊人員應當做到每人配備一臺計算機；經檢大隊和中隊應當配備一部手提電腦、一臺攝像機（或數碼相機）、一臺錄音設備。
執法標準統一。執法標準統一要求嚴格執行江蘇省工商局制定的《行政處罰自由裁量權使用規則》；依據《行政處罰法》和《工商行政管理機關行政處罰程序規定》等有關法律法規規定，參照省局下發的《關于當前公平交易執法辦案工作的指導意見（試行）》和《行政處罰自由裁量規則》，努力實現執法辦案中同一違法行為的管轄、定性、處罰、執行等各個環節的相對統一，逐步提高行政處罰行為的統一性。
執法數據統一。執法數據統一是對各種執法情況統計報表的要求。主要內容是要求統計報表填報及時、準確、全面；按規定及時、完整錄入數據，案件錄入應達到百分之百；準確及時客觀全面進行數據綜合分析；分析材料定期上報；登記臺帳專人負責，及時登記；數據對接應達到百分之百。
行政執法社會效果。行政執法社會效果主要考察工商執法目的的實現情況，即執法工作是否達到該領域法律、法規、規章所規定的秩序和狀態以及管理和服務對象對執法狀況的評價。其主要指標包括被復議機關復議后撤銷的執法案件情況、行政執法案件敗訴情況以及執法情況社會滿意度測評等三項內容。
特色事項。特色事項，是指工商機關在執法方面的特色和亮點，評價這一內容的目的是衡量工商執法在哪些方面比較突出。主要指標包括媒 體正面宣傳和獲得表彰情況兩個方面。
否決事項。否決事項，是指在特定情形下，視工商執法規范化建設為不合格。評價這一內容是看工商執法工作是否有一票否決的情形，主要包括行政執法中發生重大腐敗案件；行政執法領域發生重大責任事故；執法過程中發生其他違法亂紀行為，被市級以上媒體曝光，情況屬實的。
二、工商行政執法規范化建設評價指標構建的經驗與啟示
建立工商行政執法規范化評價指標體系是全面推進法治工商建設的重要舉措。鎮江市工商局結合本地實際所進行的工商行政執法規范化建設評價指標的構建，在實踐中也已經取得了一定的積極成效，為本地區經濟社會協調、可持續發展提供了有力的法治保障，但其中仍舊有如下問題需要在以后的實踐中予以充分注意：
第一，工商執法規范化建設評價指標體系的側重點。
執法規范化建設的重點在于執法行為，其中既應包括外部執法行為，也應注意內部執法行為的規范化。因此在工商執法行為的評價指標體系中，針對執法行為的規范應作為體系構建中的重點。鎮江市工商執法規范化建設評價指標體系的構建即遵循了這一思路，對于執法行為的規范化建設設計了較大的權重。在前述評價指標體系的第一到第八項一級指標中，各指標所在權重分別是：行政執法機構的規范化6%，執法辦案行為的規范化42%，案件管理的規范化12%，執法制度的規范化15%，執法辦案裝備統一6%，執法標準統一6%，執法數據統一6%，行政執法社會效果7%，其中工商執法內外行為的規范化占據了較大的比重。
第二，工商執法規范化建設評價指標體系構建中的地方特色體現。
篇7
二、深入學習與政風行風評議有關的法律法規及相關文件
為進一步深入開展民主評議政風行風工作，全校教職工，要采取多形式、多渠道、全方位地開展學習活動。學習的主要內容包括：
1、有關法律法規（如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國義務教育法實施細則》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《楚雄州教職工七條禁令》）。
2、省、州、縣關于教育改革與發展的有關文件精神。
3、《文選法》和總書記等領導關于社會主義榮辱觀的論述（如《關于深入學習實踐榮辱觀加強思想道德建設的意見》、《牢固樹立社會主義榮辱觀》、李長春《實踐社會主義榮辱觀、加強思想道德建設》、吳官正《樹立社會主義榮辱觀、推進黨風廉正建設》、教育部《樹立社會主義榮辱觀、加強學術道德建設》）。[找材料到文秘站 -網上服務最好的文秘資料站點]
4、黨風廉正建設責任制的有關精神（如《關于實行黨風廉正建設責任制的規定》）。
5、省、州、縣開展民主評議政風行風工作的實施意見。
6、省、州、縣有關領導在教育系統行評動員大會上的重要講話（如：省長助理楊建昆同志在全省教育系統民主評議政風行風工作電視電話會議上的講話、省教育廳廳長何天淳同志在全省教育系統民主評議政風行風工作電視電話會議上的講話）。
三、學習方式和時間安排
1、學習方式：采用“自學為主，集中為輔，工作學習兩不誤”的方式，突出重點、有針對性地開展學習活動。
2、時間安排：主要利用每周五晚例會時間統一學習，然后再由教職工自行找節假日時間自學。
四、認真組織開展民主評議政風行風大討論活動
多渠道、全方位充分利用各種宣傳載體，諸如黑板報、廣播、電視、網絡等，深入開展民主評議政風行風大討論。大討論主要圍繞以下幾個方面展開：
1、教育改革與發展取得的成績、成功經驗，以及行風建設中存在的主要問題。
2、如何踐行和落實社會主義榮辱觀。
3、如何加強黨風廉正建設。
4、如何更有針對性、實效性地開展政風行風建設。
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一、城市道路平面交叉口概述
道路交叉口是道路工程中最為常見的工作環節，是通過兩條或者兩條以上的道路相交而形成的，也是車輛與行人匯集、轉向和疏散工作的必經地段。在目前的交通道路建設中，交叉口的建設與設計已成為最為關鍵的環節，有著交通咽喉的稱號。平面交叉口作為道路在同一個平面上形成的一個交叉口結構，通常我們在生活中常見的有T型交叉口、Y型交叉口、十字形交叉口、錯位和環形交叉口等等。其中，在工作的過程中，交叉口的形式和性質決定著道路在城市網絡固化和計劃中存在的地位以及與周圍環境的整體協調要求，同時也是確保交通運輸量和交通要求的核心所在。在目前的工作中，做好交通道路平面交叉口設計對于保障交通安全和運行能力至關重要，同時也很大程度上解決了交通堵塞問題。
二、城市道路平面交叉口的形式以及實用性
1、形式
兩條或者兩條以上的道路相交處被我們廣泛的稱之為道路交叉口。而道路交叉口作為目前車輛、行人、轉向等必經之地，也是整個工程交通的咽喉重地。因此，在工作中的過程中對其進行合理、科學的、系統的設計已成為提高道路交通安全、保障同性能力以及提高城市發展的關鍵所在。在目前的道路工程設計工作中，我們常見的道路交叉口結構形式主要可以分為平面交叉口和立體交叉口兩種形式。本文就平面交叉口進行了深入系統的研究和探索。其中在平面交叉口設計工作中，我們最為常見的交叉口形式主要有：環形、十字型、 X 字型、T字型，Y字型等幾種， 同時，隨著近年來科學技術的飛速發展，也形成了多種新型的交叉口形式，如非渠道化交叉口和加寬路叉模式等等。
2、實用性
2.1、四岔交叉口
四岔交叉口是目前人們生活中最為常見的一種形式，其中常常見到的交叉口結構主要有十字形、X字型以及微環島行和錯位性四種。
其中在當前的道路設計工作中，十字形交叉路口是作為常見的一種，其在設計中有著設計形式簡單、交通組織方便和接到建筑容易處理、適用范圍廣泛的優勢，同時其在應用中更是可以在不同等級或者相同等級的交叉路口進行應用。可以這么說，在目前的交叉路口的設計工作中，任何一種道路形式都可以采用十字形交叉路口設計方式。
X 字形交叉口是兩條道路以銳角或鈍角斜交。在交叉中由于角度較小，形成一塊狹長的交叉口地帶，對交通影響較大，特別是對周圍建筑和轉彎的車輛更是有著較大的影響制約因素。因此一般在這種交叉路口需要采用加寬和渠化措施來處理。保證車輛和建筑物的安全。
2.2、T 字形交叉口、 Y 形交叉口（三岔交叉）
T字形交叉口和Y 形交叉口， 均用于主要道路和次要道路的交叉。
（1）非渠化式的三岔交叉型式適合于次要道路的聯接，在速度高并且轉彎運行足以增加危險的地點，可增加鋪面面積或加寬路面面積， 以利車輛運行，輔助車道的使用可提高通行能力并減少轉彎車輛造成的危險。
（2）加寬路口式的三岔交叉， 有三種形式， 其一，為直行道路靠近斷頭道路的一邊增加一條車道，該車道作為右轉彎駛出的連續變速車道，這種布置適用于由直行道路右轉彎運行為主， 由直行道路左轉彎運行為次的地方；其二，斷頭路的對側增加一條附加車道，這種交叉類型通常稱為“ 左轉彎車道” 和 “ 右側超車道” ，這種布置適用于直行道路左轉彎運行和直行運行為主， 以及右轉彎運行為次的地方。
三、設計要點
1、道路平面交叉口
道路平面交叉口是一條道路在運行的過程中與另外一條道路在平面上實現了交集和匯集的一種模式，這種方式也被人們廣泛的稱之為交叉口。交叉口的設計一般是針對以下兩種情況，一是要保證車輛和行人在交叉口處能夠以最短的實踐順利經過，這樣不但滿足行人和車輛要求，更是能夠有效的環節城市交通壓力。二是要交叉口的“立面”設計要保證行車穩定，并符合排水要求。在影響道路平面的交叉口進行設計中，要以通行能力和安全運輸因素進行綜合分析，保證交叉口設計安全，其主要的重視因素是以下三點：分流點、合流點、沖突點。
2、因地制宜，合理選擇平面交叉口的形式
目前我國道路平面交叉口的基本形式有十字形交叉口、T字形交叉口、Y字形交叉口、X字形交叉口、錯為交叉、多路交叉及環形等形式。這幾種形式各有優劣，具體的采用哪種形式的交叉口取決與道路的整體網狀結構。我們在進行交叉口幾何設計的時候要通過嚴謹的系統分析，要保證道路規劃和設計的合理性和科學性，要避免規劃和設計的主觀性和隨意性。
3、采取相應措施，加強交叉口的交通組織，減少沖突點
（1）處理好左轉車輛
車輛在進入交叉口后要經過合流、交叉、分流這一過程，在這一過程中會出現插行、減速觀察、車輛相互交叉穿行等情況，這容易引起車輛的碰撞，即交叉口中的沖突點。我們知道沖突點越多就越容易引起交通阻塞和交通安全事故。而左轉車輛又是引起沖突點的最主要的原因，因此我們在道路平面交叉口的設計中處理好左轉車輛對減少沖突點有著致關重要的作用。
（2）設置專用車車道
交叉口的交通阻塞和交通安全事故多為車輛插行碰撞引起的，為減少碰撞我們可以設置專用車道，組織不同行駛方向的車輛在各自的車道上規范有序的行駛，做到直行車輛、左轉車輛、右轉車輛互不干擾。
4、加強道路平面交叉口的安全設計
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一、“受益論”與財產稅稅收公平
自庇古以來，人們對公共品的市場有效提供一直持否定態度，tiebout模型改變了這種局面，為公共品的市場提供勾勒出一個理想的“用腳投票”式的市場運作模式。盡管最初的tiebout模型并不能恰當地反映現實，但其富有開創性的研究成果為財產稅“受益論”的形成奠定了堅實的基礎。
財產稅的“受益論”觀點由hamilton、fischel和white率先提出，并由hamilton和fischel進行了更為深入的闡述。這種觀點認為財產稅是一種幾乎能夠鼓勵當地居民做出正確財政決策的受益稅。房屋業主作為地方政府支出的主要承擔者，他們通過“用腳投票”等方式，促使地方政府在市政支出、稅收和土地使用方面選擇最佳方案，以使他們房屋價值最大化，這種選擇的結果使財產稅成為房屋業主對其所獲服務的支出，從而也使財產稅成為一個有效稅種。
“受益論”觀點在局部均衡框架內分析稅收歸宿，認為對房屋所征的稅是累退的，不利于公平收入分配。其基本邏輯是：由于財產稅是基于住宅單元價值的比例稅率，而低收入家庭在住房支出上的比重較大，所以與高收入家庭相比，低收入家庭承擔的財產稅義務較重。“受益論”成立需要兩個核心理論基石：一是分區制，即要求一個地區能夠有效地保證財產稅稅基不受新居民過多的影響；二是資本化，即要求政府支出的收益能夠充分體現到住房價值中。大量關于分區制的理論文獻都致力于不存在公共土地控制的情況，模型構建的基礎是居民對于地方服務和住房需求存在收入和價格彈性，而收入與價格彈性在居民與不同的地方政府之間存在差異，這為居民對公共服務的分類選擇提供了可能。顯然，這類研究并不能很好地模擬現實。事實上，對土地利用的控制往往是地方政府的最重要職責之一，miller對加州雷克伍德計劃的分析、elllckson對euchd訴ambler案件的分析都試圖證明社區居民通過地方政府影響土地控制的情況確實存在。而沿著這一思路最成功的理論則是中位選民定理。中位選民定理由howard bow-en首先完善，其后經濟學文獻對該法則進行了廣泛深入的統計檢驗。tnman調查了長島58個學區，結果發現中位選民模型能夠很好地預測學校支出之間的差別；在miller對洛杉磯縣的詳盡研究中，發現普通選民，而不是精英才是地域合并的最終決定者；randau holcombe總結了其他類似研究，發現這些研究很有說服力，并提出可以用中位選民模型作為政府決策的合適基準，就如完全競爭之于私有市場的基準一樣。
資本化問題要求房屋購買者比較確切地了解社區之間的財政狀況以及公共服務水平的差異。oates首先提出了這一觀點并予以統計證明，他研究了美國新澤西州北部城市1960年的數據，認為“如果一個城市提高稅率，并用增加的那部分稅收收入改善學校系統，那么回歸系數表明預算開支增加所帶來的收益可以大致抵消高稅率對地方財產價值所帶來的負面效應”。此外，reimhard等也研究了其他公共事件對地方房屋價值的影響，結果表明，各種地方公共事件的影響都會非常準確地體現在房屋價值上。
二、財產稅“新論”與稅收公平
與財產稅“受益論”相對立的另一種觀點是財產稅“新論”，這一觀點由mieszkowski首先提出，后經george zodrow和mieszkowski進一步完善成為完整的理論體系。mieszkowski通過調整harberger有關稅收歸宿的一般均衡模型，使其適用于對地方財產稅的分析。mieszkowski的模型將整個經濟中的行政區域分為兩類：高稅區域與低稅區域，同時假定整個國家的資本供給完全沒有彈性，研究表明，資本所有者作為一個整體負擔了全國財產稅的平均稅負，mieszkowski把財產稅的這一特征稱為財產稅歸宿的利潤成分。同時，由于高收入家庭的資產多，他們承擔的稅賦也多，所以財產稅屬于累進稅制，是有利于公平收入分配的。顯然，“新論”的這一結論與傳統“受益論”觀點截然相反。
另外，在zodrow-mieszki完善的“新論”模型中，資本的競爭性回報也得到了考慮。在稅率較高的行政區域中，財產稅使資本流出該地區，從而降低了當地生產要素的生產率以及對這些要素的競爭性回報，最終提高了房屋價格；同時，由于資本被吸引到稅率相對較低的地區，從而使流入地的土地與工資價格上升，并使房屋與商品價格下降，這一結果被稱為財產稅的消費稅效應。然而，就經濟總體而言，財產稅“新論”認為相對于利潤稅成分，消費稅效應只起到次要作用，因此，對稅收歸宿起主要作用的是利潤稅成分。
財產稅“新論”同樣也依托兩個核心假設：一是資本可以因為不同地區間稅率的差異而自由流動；二是在全國范圍內資本總量保持不變。并且，即使在一般均衡模型中加入tiebout類型的特征，這兩個基本的假設仍能保證“新論”結論的成立，因此，對“新論”的實證研究也主要集中在對其兩個假設的經驗驗證方面。
三、稅收競爭與地方公共服務均等化
稅收競爭對地方公共服務水平的影響實際上是財產稅“新論”在地方公共產品供給上的一種應用，也可以說是對“新論”的一種經驗驗證。最早注意到這個問題的學者是break和oates，他們認為，由于稅收競爭的存在，地方政府不愿對流動資本征稅的心態，可能會導致他們將支出控制在沒有效率的水平上，即導致地方公共服務的供給不足。
zodrow和mieszkowski、wilson首先對這一觀點進行了系統研究，他們建立了一個存在許多相同 行政區的模型，這些行政區內的土地是固定的，資本則可以自由流動；每個地方政府選擇其提供公共服務的數量，以使他的代表性居民的福利最大化。其結論是：如果人頭稅可行，則用人頭稅資助的公共服務是有效的，此時財產稅稅率為零。如果人頭稅的使用存在限制，則財產稅融資的結果表明地方政府選擇的公共服務會低于有效水平，原因是地方政府怕資本外流而采取稅收競爭策略，從而減少了對資本稅的使用。
brueckner對這種簡單的稅收競爭模型做了進一步延伸，在其中加入了勞動力要素，且允許這一要素根據其對不同公共服務的偏好而分屬不同的行政區域，進而在模型中融入了勞動力要素在不同行政區域間流動的影響，結果表明仍然會出現稅率和公共服務水平低于有效水平的特點。一般來說，wilson證明，即使在比基本模型更復雜的考慮生產結構的模型中，只要征收財產稅降低了地方資本存量，那么公共服務提供水平低下的結果就會產生。不過，如果行政區域面積可變時，公共服務數量不足的問題會有所減輕。而當大的行政區域與小的行政區域共存時，大的行政區域比小的行政區域提供的邊際服務水平更接近于有效水平。當然，小的行政區域也可能會提供過高的公共服務水平，因為在小行政區域相對低稅率會使小行政區域獲得巨大的資本存量。
關于稅收競爭導致公共服務低水平提供的傳統理論都遵循了一些相當嚴格的假設，諸如地方公共服務不會出現人口規模經濟效應、地方公共服務的提供完全由選民意愿決定等。而事實上，公共產品的基本特征決定了其人口規模效應存在的必然性，出于政治或其他方面的考量，地方政府對公共品的提供也可能存在市場勢力。因此，關于財產稅稅收競爭的最新理論也在這些方面進行了一些嘗試。wilson證明，當地方公共服務具備規模經濟效應時，稅收競爭模型不一定會產生公共服務水平低下的結果。luc noi-set將稅收輸出分析融入到標準的稅收競爭模型中，放棄了傳統稅收競爭模型中一個經濟體只生產一種產品的假定，并進一步假設這個經濟體中某個地區對某個特定產品具有專業化優勢，即在這個產業上具有市場勢力。結果表明，面對家庭與企業的利益權衡，政府可以通過對可流動的資本征稅獲得壟斷租金，從而通過稅收輸出或租金收益給本地居民以直接的福利增加，并且，這種福利的增加完全可能超出由于稅收競爭引致的資本流出而導致的福利損失。toshihiro ihori與c.c.yang在稅收競爭模型中植入了行政區域內政策制定與實施的政治競爭模型。他們構建了一個有n個相同地區(n表示競爭強度)、n個居民、資本與勞動兩種生產要素的模型，并假定一個地區中位選民擁有的資產數量小于這一地區平均的資產數量。于是政治家為選舉獲勝而對稅收政策的選擇可以導致地區間的一個最優競爭強度，而這個競爭強度剛好可以保證公共服務的有效供給；并且如果稅收競爭低于最優競爭強度，則加強稅收競爭有利于社會凈收益的增加。
四、財產稅改革、限制措施與稅收公平
美國財產稅改革的主要原因是納稅人的公平要求，也與財產稅的特點密不可分。arthur o'sullivant以時間為軸線，介紹了美國財產稅的改革歷史。20世紀初，美國實施了最古老的稅收限制形式，即對特別類型(級別)的地方政府的財產稅率進行限制；大蕭條時期，由于公民不愿意為地方政府公共設施建設而承擔納稅義務，第一次財產稅革命發生了，在1932年和1933年，美國共有16個州通過稅收限制，其中大部分的措施都全面地對地方財產稅稅收設定了一個最高上限；加利福尼亞第13號提案的通過標志著現代財產稅稅收革命的開始，在1960年代以后，大部分現代財產稅限制直接或間接地涉及到對財產稅收入增長率的限制，此外，把對財產稅稅率的限制與對評估價值增長率的限制結合使用的措施也開始在一些地方政府使用。進而arthuro'sullivan給出了地方政府進行稅收限制的主要原因：一是居民財產稅在其支出中所占比重的增加；二是為了抵消政府間轉移支付的增加而引致的減少財產稅的要求；三是從財產稅過渡到對使用者收費的要求。
對于現代財產稅限制的影響。preston和ichniowski調查了1976—1986年間在市政府層次上的財產稅限制對財政收入的影響，結果表明財產稅限制減少了財產稅稅收收入及其在財政收入中的比重，同時，地方政府其他形式的財政收入增加了，政府間的轉移支付也同時增加了。figho和sullivant設計了一個用于分析地方政府對稅收限制反映的簡單模型，模型假定政府使用兩種投入：管理投入和服務投入，只生產一種公共產品的情況。假定地方官員有一個支付函數，并在他們的預算限制下使其支付額最大化，如果預算限制是由稅法決定的，則支付最大化的投入組合必須滿足如下條件：政府官員在管理投入和服務投入間的邊際替代率(mrs)必須等于要素價格。顯然，如果支付函數與生產函數一樣，那么投入組合的選擇就是有效的，否則政府的投入組合就缺乏效率，此時，預算消減會導致地方政府改變它的投入組合與產出水平。然而對這一模型的實證檢驗存在相互矛盾的結論：figlio提供的證據表明稅收限制會導致地方政府削減服務投入而不是管理投入；dye和mcguire則給出了相反的結論。這種實證方面的差異或許可以用地方政府操縱選民的能力加以解釋，即如果一單位稅收削減帶來的公共產品的損失越大，那么公民就越有可能同意通過地方政府的越限試圖，從而消除稅收限制的沖擊；反之則反是。
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在對司法的監督方面，地方各級人民檢察院認為本級人民法院第一審的判決、裁定確有錯誤的時候，不論是否有利于被告人，都應當向上一級人民法院提出抗訴；檢察機關發現生效的判決、裁定確有錯誤時，也不論是否有利于被告人，都應當按照審判監督程序提出抗訴。人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴適用的情形主要有：1、認定事實不清，證據不足的；2、有罪而判無罪的，或者無罪而判有罪的；3、重罪輕判的，輕罪重判的，適用刑法不當的；4、認定罪名不正確，一罪判數罪、數罪判一罪，影響量刑或者造成嚴重社會影響的；5、免除刑事處罰或者適用緩刑錯誤的；6、人民法院在審理過程中嚴重違反法律規定的訴訟程序的。
需要注意的是，檢察機關對法院審判活動的監督只有事后監督這一種形式。刑訴法第169條規定：“人民檢察院發現人民法院審理案件違反法律規定的訴訟規定，有權向人民法院提出糾正意見。”按照立法意圖和程序正義的要求，這本應當是“當庭監督”，但由于沒有具體的程序性規定，1998年1月19日“六部委”頒布《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》，在第43條將之修正為“由人民檢察院在庭審后提出”，“這就意味著即使檢察機關發現法院違反法定訴訟程序審判，也只能眼睜睜看著審判活動沿著錯誤的程序走下去。”
二、現行審判監督體系存在的問題
（一）審判監督權與公訴權應當分立設置
在檢察機關刑事審判監督職能改革的問題上，一種觀點認為應進一步完善；另一種觀點則認為要予以削弱甚至廢除。以上兩種觀點分歧的理論焦點主要集中在如何認識審判監督權與公訴權的關系問題上。傳統的中國檢察學觀點認為，公訴權本質上就是審判監督權，提起公訴是審判訴訟監督的必要途徑。離開了公訴，要監督只能是一句空話。其實，這個觀點是站不住腳的。首先，它在理論上是錯誤的。以公訴作為監督審判的途徑，等于否認檢察機關對于刑事自訴案件和適用簡易程序審理的公訴案件的審判監督權。更重要的是，正是這樣的思維定勢，為民事行政訴訟檢察的事前監督自我設置了禁區。其次，這種觀點在實踐中也是有害的。特別是在新的庭審方式設定的執法氛圍中，控辯雙方對抗性的增強，公訴人一身任二職造成了公訴職能與法律監督職能發生一定程度上的沖突：其一，公訴人作為代表國家提起公訴的控訴一方，缺乏作為一般法律監督者所必須具有的那種超然性、中立性和獨立性。因為法律監督的職責要求公訴人公正客觀地判明法官的審判是否違法和不當，而控訴職能又要求公訴人積極主動地證明被告人的罪行，說服法官判定其有罪，況且，其本身的訴訟活動也需要監督。這種予盾造成了公訴人自身訴訟角色的沖突。其二，公訴人的身份決定了其在庭審中應服從法官的指揮，并盡力對自己的控訴進行維護和支持；而其監督者身份又要求法官受制于已，特別是當指控被否定或部分否定時，難免強迫法官接受控方的意見，公訴人的這種角色反差非常強烈，從而使審檢沖突不可避免。其三，同一主體同時行使兩種訴訟職能，勢必顧此失彼。尤其修改后的《刑事訴訟法》明確加重了檢察機關的舉證責任，公訴人要在法庭上一一舉證，證實犯罪，要密切關注被告人及其辯護人的反駁，關注對方提出的證據是否真實；同時辯護律師的辯護能力也加強了，而法庭調查和法庭辯認的交叉進行等等，都要求公訴人必須集中全部精力投入到這種調查和辯論之中，不容有任何疏忽，這樣，勢必在一定程度上削弱了庭審監督的力度。
因此，正確處理和協調公訴與法律監督這兩種職能的關系是當前檢察機關在刑事審判監督中必須認真對待的問題。消除上述弊端的方法是公訴權與審判監督權分別設立、獨立行使。從保持訴訟構造平衡的角度看，只有公訴權與刑事審判監督權分離，才有可能真正實現控辯平等對抗；從心理學角度看，可以避免因一個主體兼公訴、監督雙重職能所導致的訴訟角色心理沖突及被追訴者心態的不平衡；從認識論的角度看，能使審判者及法律監督者都處于超然、中立地位，從而有利于糾正認識中的錯誤；從職能分工角度講，有利于各職能主體各司其職，也有利于增強公訴效果，加強法律監督的力度。
綜上，刑事審判監督權的范圍應為公訴職能之外原來由公訴人代行的一切職權、職責，其本質是超然于具體審判活動之上，也獨立于公訴權的，是針對庭審的全過程、全方位的同步跟蹤監督。
（二）當前刑事審判實踐中的問題
1、刑事審判監督法律規定不完備，監督不全面
《刑事訴訟法》總則部分規定“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督”。可見，檢察機關刑事審判監督應貫穿整個審判過程。但在分則部分，可依據的具體規定很有限且極為原則，致使實踐中檢察機關的監督僅局限于公訴案件的庭審活動和對法院裁判的書面監督，而對其他有關審判活動是否監督、如何監督卻沒有明確具體的法律依據，包括：法院對自訴案件的立案活動、自訴案件的審理、二審書面審理、死刑案件的復核、再審案件的審理，公訴案件庭審前后的活動、庭外調查、決定逮捕及變更強制措施，等等，難以監督。
2、監督措施無力，缺乏保障機制
由于現有法律規定缺乏應有的剛性，未能明確規定相應的法律強制力和保障機制，從而大大削弱了監督的效力。如檢察機關在監督中發現審判人員違法時，多以口頭或書面方式提出糾正意見，但被監督者往往從自身利益出發，以種種理由和方式對監督意見和建議說“不”（消極應付或置之不理），而檢察機關往往束手無策；又如，抗訴是審判監督的重要體現之一，但在法院往往成為一種“改判建議權”，從而使審判監督流于形式。
3、刑事審判監督意識薄弱
實踐中表現為：（1）檢察機關內部存有難為其責的思想。有的檢察人員認為公檢法是一家，是“制于人”又“受制于人”的關系，擔心法律監督會傷了和氣，因此顧及兩院關系提出不要談監督，只談配合和制約。（2）有的檢察人員與法院辦案人員長期接觸，彼此很熟了，便遇事好商量，在監督問題上隨隨便便，得過且過。如發現違法行為后因礙于面子，不能理直氣壯地予以糾正，而是先通氣打招呼，或者不痛不癢地予以口頭糾正，甚至予以不了了之。（3）有的檢察人員認為庭審方式變了，公訴人出庭的任務加重了，審判監督便不是公訴人的事了。（4）公訴人常常站在法院的角度，考慮起訴過去法院會不會接受的問題，如果法院可能判無罪或法院已有意見要判無罪，便不起訴或撤回起訴。
4、抗訴權未充分行使
檢察機關對刑事審判實行監督一個最重要的方式就是抗訴，這是一項極其嚴肅的法律監督活動。《人民檢察院刑事訴訟規則》第348條列舉了提出抗訴的幾種情形。抗訴具有法定的強制性，人民法院必須認真對待。但在實踐中，檢察機關的抗訴工作并非一帆風順。（1）司法實踐中，下級人民法院遇到有爭議的疑難案件，先將案件情況或定罪量刑的意見向上級人民法院請示報告，在得到答復后再進行審理或作出判決的做法由來已久。最高人民法院曾以內部文件的形式對該工作方式加以規范，使之成為一種工作制度。檢察機關對這類已“內審”案件提出抗訴時，上級法院一般不會輕易否定原審判決。（2）檢法兩家對政策和法律的理解有分歧，沖突時有發生，檢察院為維持自己的意見而抗訴，法院堅持自己的看法而維持原判，實踐中有“以法院為準繩”的說法。
5、辦案條件制約監督
當前對刑事審判實行監督主要是公訴部門的工作。通常是在出庭公訴時發現問題及從判決、裁定中發現問題，檢察院并沒有專門的監督機構和人員。而目前的困難是，公訴部門的工作壓力一直很大，普遍情況是人員緊，任務重，特別在一些基層檢察院，甚至存在有1個承辦人1年要辦理100多宗案件，在這樣超負荷工作量的壓力下，公訴人還要要花時間和精力對付審判監督就顯得力不從心了。
三、完善審判監督體系的構想
刑事審判監督理論與實踐中的存在的種種弊端及不足，已引起了司法界的重視。加強刑事審判監督力度，促進審判公正，已是勢在必行。
（一）機構設置上設立獨立的審判監督部門
解決法律監督職能與公訴職能由出庭公訴人一身二任的弊端，既要符合訴訟職能區分與制衡的原理，又要立足于我國現實。較好的方案是：對檢察機關內部機構進行調整，增設審判監督部門，專司審判監督權，主要負責審查不服生效判決、裁定的申訴，審查并接受人民法院對錯案的通知，全面履行法律監督職能，對確有錯誤的生效判決、裁定依法啟動再審程序，而不區分是否有利于被告人，使審判監督更為全面。
（二）監督內容上增加和擴展審判監督的范圍
（1）擴大刑事審判監督的現有范圍，補缺監督空白。包括：1、增加對刑事自訴案件、刑事附帶民事訴訟案件和死刑復核案件的監督；2、加強對上訴案件和抗訴案件的監督；3、對法院刑事案件的受理實行監督；4、增加對法院庭審前的活動監督；5、堅持完善檢察長列席審委會制度。
（2）完善庭審監督內容。包括：1、法庭組成人員是否合法；2、審判程序是否合法；3、當事人及訴訟參與人的合法權利是否得到保障；4、是否違反法定訴訟時限；5、就程序問題所作裁定或決定是否合法；6、有無枉法裁判、挾嫌報復或其他違反法律規定的行為；7、裁判在認定事實、適用法律上是否正確、合法；8、審判程序是否合法；9、其他違法問題。
（三）思想觀念上加大力度，明確重點
一是要樹立抗訴數量與質量并重的觀念，準確把握刑事抗訴標準，提高抗訴案件質量。刑事抗訴是法律賦予檢察機關對刑事審判進行監督的重要方式，因此，檢察機關一定要樹立敢于抗訴的觀念。但另一方面，也應重視抗訴案件的質量，準確掌握刑事抗訴的標準。簡言之，就是要把握好抗訴的度，既不要縮手縮腳，也不要主觀隨意，一切以抗訴理由是否充分為根據，以判決是否基本公正為準繩，做到堅決、慎重、準確。
二是變注重庭內監督為庭外監督。主要是加強對審判人員庭外接受吃請、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的監督。在目前的司法環境下，籠罩在法官頭上的關系、人情網很多，致使不少案件因法官徇私而出現這樣或那樣的問題，加強對法官庭外行為的監督是強化審判監督直接而有效的方式。
（四）手段方式上完善和強化審判監督體系
1.建議補充規定原審公訴人參與抗訴審法庭的制度
篇11
沃爾多的主要思想體現在其專著《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》中。作者從現實環境和意識形態結構角度理解公共行政思想，該書的最后以評論為主，作者對若干基本概念例如經濟與效率、行政原則、組織理論和科學方法等給與評述，實現了從抽象理念到具體制度的升華。沃爾多的公共行政思想主要體現為其行政倫理思想和民主價值思想。
（一）行政倫理思想
沃爾多的行政倫理思想是集中在他提出的公共行政人員所需的12項倫理義務。這12項倫理義務主要包括對憲法的義務、對法律的義務、對民族和國家的義務、對民主政體的義務、對組織――官僚規范的義務、對職業和職業至上的義務、對家庭和朋友的義務、對自己的義務、對集體的義務、對公共利益或大眾福利的義務、對人類或世界的義務、對宗教或上帝的義務。1沃爾多對于這些義務的重要性與否沒有做出明確的規定，他對于這一“不到位地圖”沒有給出具體的繪制。在此，筆者將對這副“不到位地圖”做出初步的繪制，以表明各項義務的重要性。這副“不到位地圖”主要分為三個層面，第一層面是國家層面和精神層面，這也是最重要的層面，是國家公務員和國家公民必須履行的義務。第二層面是社會層面，要求國家公務人員要遵守組織――官僚規范，并且將職業置于重要地位，關心集體和維護公共利益。最后一個是個人層面，主要是對國家，朋友和個人的義務。
（二）民主價值思想
沃爾多民主價值思想在“西沃之爭”過程中體現的淋漓盡致。“西沃之爭”是西蒙和沃爾多關于事實和價值是融合還是分離的爭論也是公共行政學史上的最具啟發性的交鋒2。
西蒙認為事實和價值二者是分離的，但沃爾多堅稱，價值和事實的分離不存在于現實世界，只存在于思維領域，所以兩人在此問題上存在很大的分歧，而這也奠定了沃爾多的民主價值思想的基礎
沃爾多的民主價值思想主要體現在其重“價值”輕“效率”的思想上。他認為，公共行政在其最初的十年中不應該為了尋求效率而只關心技術問題和科學問題，進而完全回避了價值問題和道德問題。3沃爾多的民主價值思想促進了由傳統公共行政向現代公共行政的轉變，人們開始重視“平等”“公平”“公正”“民主”等社會價值。企圖用價值來指導社會的正常運作，扭轉社會中的不公正現象，維持良好的社會秩序。民主價值的根本目標是“人類幸福”和“美好生活”。誠如沃爾多所言，任何政治哲學都必須包括美好生活的討論，任何公共行政學學者（即使那些標榜自己從事科學研究的學者）都有自己關于美好社會的愿景4。
二、沃爾多的公共行政思想對我國的現實意義
沃爾多的行政倫理思想和民主價值思想的研究對當前我國轉型時期政治、經濟的發展都具有重要的現實意義。
（一）行政倫理指導行政行為規范
行政倫理為反腐敗提供理論依據，麥金太爾說當代社會是一個道德權威隕落、情感主義盛行、充滿道德危機的社會。5所以道德問題和腐敗問題一直以來都是行政管理學界的重點研究問題之一。隨著我國國家政治的發展和演進，公共政策的出臺和實施，公權力對“反腐敗”的支持力度越來越大。加大反腐力度無疑會凈化公務人員的血液，促進行政公務人員為人民辦好事、辦實事。這需要行政人員不得不從根源上來找“自律”的依據。我國的國家公務員只有履行對國家、對社會、對民族等宏觀層面的義務的基礎上，也履行對家人、對朋友、對個人的等微觀層面的義務，才能更好的嚴于律己。這就需要國家公務人員遵守三大道德――公共道德、私人道德和職業道德。
公共道德、私人道德和職業道德分屬社會中的不同領域和范疇，社會公德是社會主義道德建設的基礎，私人道德是個人美德化的搖籃，職業道德是社會主義道德建設的重點6公共道德與沃爾多第一層面和第二層面的倫理義務是相輔相成的。公共道德所牽涉到的是社會公共問題，公共問題的成本收益分析牽涉到整個社會，社會中的每個成員都能感受到利害相關性，公共問題的域值是整個社會。這要求對個體權利和制度公平的充分認可和保障。而私人道德與沃爾多第三層面的倫理義務是相聯系的。私人道德所牽涉的問題是私人問題，私人問題的域值是市場，尊重處理私人問題中的自由選擇和解決個人問題的權利，同時也可以發揮市場的有效性。例如遵守家庭美德，正確對待朋友關系。從規范講，行政職業道德主要包括奉公、守法、忠誠和負責四個方面。當前在反腐敗的壓力中，很多公務員在工作中只能夠做到奉公、守法和忠誠，這種不良現象亟待遏制。對此，行政倫理為公務員權利義務關系的明確提供理論支持，一方面，國家公務員應履行沃爾多提出的理義務，防止腐敗的滋生。另一方面，公務員也應該享受自己的合法權利，讓權利得到充分的發揮，防止“行政不作為”的出現，從而公務員的工作不受公權力的壓力威脅，公務員可以做出更好和更有利于人民的決定，促使好的公共政策的出臺，從而提高政府的績效。
（二）民主價值推進行政實踐發展
我國在20世紀末21世紀初的最初幾年，一直在強調行政效率的重要性。例如，我國的大部制改革，不僅精簡了政府機構還縮減了政府工作人員。又如我國行政審批制度的完善，降低了工作成本，提高了政府的辦事效率。但是行政效率的提高，也給政府運行帶來負面因素，重“效率”輕“價值”使得政府在公共行政過程中過多的強調經濟職能，追求經濟利益。就如當前我國社會出現的社會不平等問題，貧富差距越來越大，社會不穩定因素越來越多。
行政效率提高出現的這些負面因素，讓我國也重新重視“價值”的作用。不僅要重視價值的作用，還應該將價值通過法律制度化，即將價值通過法律法規的形式體現出來，就可以轉化為制度化的價值。例如，我國提出的科學發展觀思、實現中華民族偉大復興的“中國夢”、社會主義核心價值觀。這些都是從價值觀的角度來強調價值的重要性，我們應該自覺研究價值觀，應該利用它為經驗研究指引方向。公共行政的核心價值和終極目標必定是追求“民主價值”，只有通過和公眾精神境界的溝通對話才能使理論價值深入人心并指導公共行政實踐的發展。
沃爾多的民主價值思想對我國公共行政實踐的發展在于：首先，民主價值思想有利于“公正政府”建設。“公正政府”建設需要政府深入理解正義觀念，公正政府不僅要尊重每個人的平等的機會，還要保護社會中弱者的地位。其次，民主價值思想有利于人民權利的實現和對權力的約束，沃爾多民主價值思想對民主和人權的追求具有指導性。現階段我們要做的就是要進一步完善憲法對人民權利的保障，把尊重和保障人權落到實處。民主價值思想不僅可以保障人民權利還可以做到對權力的約束，在保障人民權利的同時就是對公權力的約束。沃爾多的民主價值思想對我國公共行政的發展具有重要的推動作用，要把握好其民主價值的思想精髓，為我國公共行政的發展提供動力支持。
三、結論
本文對沃爾多行政倫理思想和民主價值思想的闡述，進一步提出這兩種公共行政思想對我國的現實指導意義。行政倫理思想指導著公務人員的行政行為，不僅為反腐敗問題提供理論支持，還能夠讓公務員明確權利義務關系，不僅要求公務員遵守公共道德、私人道德和職業道德，還要求公務員消除“為官不為”思想。民主價值思想要求我國以價值為重，消除效率對國家發展中的不利影響。通過對沃爾多行政思想的學習與考察，就我國公共行政的行為選擇和價值目標所面臨的主要困境形成更清晰的認識，并且能夠為行政行為問題和價值選擇問題提供強大的理論支持，那么對沃爾多公共行政思想的研究就能夠指導我國行政實踐的發展。
注釋：
1.Dwight Waldo，The Enterprise of Public Administration，pp.103-106.
2.顏昌武：《尋求公共行政的“身份”認同――沃爾多行政思想評述》，中山大學學報（社會科學版），2008年第3期，第48卷，第161-209頁。
3.丁煌：《西方行政學理論概要》，中國人民大學出版社，2006年
4.Waldo Dwight： The Administrative State： A Study Of The Political Theory Of American Public Administration， The Ronald Press Company New York，1948.
5.麥金太爾：《德性之后》，龔群等譯，中國社會科學出版社1995年版，第十章。
6.馬奇柯.《社會公德、職業道德、家庭美德、個人道德關系論析》[J].學術交流.2008，167（2），第47-50頁
參考文獻：
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[4]顏昌武：《尋求公共行政的“身份”認同――沃爾多行政思想評述》，中山大學學報（社會科學版），2008年第3期，第48卷，第161-209頁.
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[6]丁煌：《西方行政學理論概要》，中國人民大學出版社，2006年.
[7]馬奇柯：《社會公德、職業道德、家庭美德、個人道德關系論析》[J].學術交流.2008，167（2），第47-50頁.
[8]羅國杰主編：《倫理學》，北京：人民出版社1982年版，第384-385頁.
[9]張國慶：《公共行政學》[M].北京：北京大學出版社，第472-473頁.
篇12
1962年，美國科學史家托馬斯?庫恩在其《科學革命的結構》一書中，阿次從學術的角度明確提出了關于范式的概念。庫恩指出：在科學的意義上，一個范式就是關于現實的一套較為系統的假設。這一套假設主要包括用以闡釋和說明某一類現實的規則，而這些規則表現為人們觀察現實世界的觀點、理論和基本的價值判斷標準。關于范式的作用，塞繆爾?亨廷頓這樣評價：人們可以宣稱只是根據具體的客觀事實采取行動，但事實上因為“在我們的頭腦中隱藏著一些假設、偏好和偏見，它們決定我們如何看待現實，留意什么事實和怎樣判斷它們的重要性和價值。”這就是說，由于人們必須清楚地闡述理論或模式，并運用經過闡釋的理論或模式來指導自身的行為，因此，范式對于人類的思想和行動來說是必不可少的。
作為一個相對獨立的研究領域，公共部門管理在100余年的發展歷程中，發生了三次重大的范式轉換，即從傳統的公共行政學到公共政策分析再到公共管理學。
一、傳統公共行政學范式
這種范式在20世紀二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科層制理論和政治一行政二分法的基礎上。它將自己的研究對象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內部取向，注重機構、過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標。
傳統公共行政學范式的兩大理論基礎：政治――行政二分法和官僚制理論。政治一行政二分法主要由美國學者威爾遜、古德遜等人于19世紀末20世紀初提出。該理論認為在所有的政府體制中都存在兩種主要的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能。這兩種功能分別稱做“政治”與“行政”。也就是說，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。政治不能干擾行政，政治追求民主，行政保持價值中立，以追求效率為目標。官僚制理論形成于20世紀初，最集中地表現在馬克斯?韋伯1922年出版的《社會與經濟組織》一書中。該理論首先把組織權力劃分為傳統型權威、魅力型權威和法理型權威三種類型，并把官僚制看成為一種組織形態。官僚制理論強調法制條件下的層級制組織結構模式，重視機關內部的規范管理；強調官員職位，包括職業化、專業培訓、職位上級任命、終身任職、定額薪金等。
20世紀60年代中期以后，出現了兩種取代傳統公共行政學范式的嘗試：一種是以弗里德克森(H，George Freder-ickson)等人為代表的新公共行政學。1968年9月，由當時任《公共行政評論》主編的美國行政學家沃爾多發起和贊助，32位年輕的行政學學者聚集在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行研討會，會議的主題是尋求公共行政今后的發展方向，通過回顧和總結公共行政的發展歷程，討論這個學科的重點應該放在何處以迎接未來的挑戰。會議的成果集中反映在馬諾力主編的《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》一書中。該書被稱為“新公共行政學”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政學》一書，集中體現了“新公共行政學”的基本觀點，他本人也成為“新公共行政學”的主要代表人物。“新公共行政學”以一種全新的視角研究公共行政領域，他們不滿于傳統行政以國家為中心來提高管理的效率、經濟和效果，不滿于POSDCORB以及諸如操作研究、決策科學、系統理論、PPB、MBO及其他強調“理性”、“科學”、“行為主義”的技術職業性發明。它摒棄政治與行政二分法，更多關心社會公平和有關的價值問題，研究重點也由政府組織機構的靜態制度層面轉為關注公共政策過程與公共行政過程等動態層面。它強調一種民主取向的公共行政學，但由于新公共行政學自身的一些原因，例如，缺乏概念的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎等。它沒有成為行政學研究的主導范式，然而正是由于它對社會公平與正義的追求，對公共行政“公共性”的關注，公共行政學自此開始步入“自覺構建公共性”的歷史階段，推動了公共行政的發展，在某些方面它為新公共管理的產生做了理論準備。
二、政策分析或政策科學范式
從公共管理學科的視野看，60年代末70年代初政策科學是作為傳統公共行政學的替代范式出現的，在七八十年代它成為公共部門管理尤其是政府管理研究的主導范式。該范式有如下特點：提倡以問題為中心而不是以學科為中心。認為人類所創造的科學知識和方法都可以運用于政策研究之中，運用于改進公共決策系統，以提高政策質量；它以實踐定向，以發現和解決社會的政策問題為宗旨，指導執政黨或國家的各項政策的制定、執行和評估的實踐活動；它必須明確地理解和把握社會發展的方向；它必須與客觀政策密切相關，即必須具備一種能夠包容每個微觀具體政策的宏觀性格；政策科學對時間非常敏感，它將現在看做過去和未來之間的橋梁，它既強調歷史，又注重未來發展。為達到這一學科目的，政策科學重視系統化的知識及理性化的認識，同時又能“客觀地”處理超理性過程和非理性過程的變化現象；在傳統的學科特別是行為科學和管理科學之間架起橋梁，必須整合來自各種學科的知識，構成一個集中關注政策制度的跨學科系統；應在純粹研究和應用研究之間架起橋梁；政策科學除了使用成規的研究方法外，還將不證自明的知識和個人的經驗當作重要的知識來源；它是關于民主主義的學問，它涉及個人與集體的選擇，必須以民主體制作為前提；政策科學的目標是追求政策的“合理性”；政策科學有時間的敏感性，強調政策的歷史脈絡，特別重視對未來的研究，要求從現有的事實和現狀推測未來發展趨勢；政策科學采取一種全球觀點，將全國、各民族視為一個命運密切相關的共同體；政策科學具有“發展建構”的概念，它以社會的變遷為研究對象，強調對變化、創新和革命的研究。
三、公共管理范式
20世紀七八十年代，公共管理范式在發展過程中有兩種研究途徑：一種是來自政策學院的政策途徑，簡稱為P－途徑；另一種來自商學院并受傳統公共行政學影響的商業管理途徑，簡稱為B－途徑。
p－途徑與政策科學范式相關，該
范式以政策研究定向，重視定量分析方法尤其是經濟學分析手段的運用。但這種范式存在以下局限：停留于政策制定或規劃的研究而忽視政策執行的研究；實際的公共管理部門很少要求正式的定量分析或重大的政策設計，卻對政策執行或政策管理有更多要求。在這種情況下，公共政策學院的學者們轉向執行研究，興起了政策執行研究熱潮，公共管理正是在這一過程中出現的。執行研究從兩個方面推動了公共管理的發展：一是執行研究將問題的焦點由組織轉移到公共項目及其產生的結果上。它首次使績效問題變成了爭論的焦點，公共行政學者們不能再自信地假定如果行政人員以正確的方式發起執行并調整行政系統的話，政治家所制定的政策就能產生有效的結果。管理績效問題超出了傳統行政學所能解釋的范圍。二是執行研究超出了公共行政學范圍而達到了一個更廣泛、綜合的跨學科基礎。執行運動的學者們想從績效重要性的發現中創立一種新的知識體系，而來自不同學科領域的學者帶來了不同的思考方式和知識基礎。正是這種由組織結構與過程向項目與績效的焦點轉移的趨勢以及不同學科學者的共同努力，促成了公共管理范式的興起。20世紀70年代中期，公共政策學院的教師們開始使用公共管理一詞，并開始設置公共管理課程。P－途徑的公共管理強調與政策分析的淵源關系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關。但又對政策分析所強調的計量分析和經濟學的應用的思路不滿，而是更看重政治和管理的層面。
為公共管理新范式作出貢獻的還有商學院的學者們。他們發展出所謂的B－途徑，即強調將工商管理和經濟學的概念、理論和方法應用于公共部門管理的研究中，并仍然關注組織結構與過程。B－途徑的公共管理重視的不再是內部行政管理的機制與過程，而是受管理主義影響，主張師法企業，以企業管理的方法來提升公共部門的服務質量。經過20世紀七八十年代的孕育和進化，公共管理的P－途徑和B－途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。1991-年9月20日，21日，來自全美的73位學者匯集于MPA項目發源地的雪城大學(syracuse University)麥克斯韋學院，舉行第一次美國的公共管理學術研討會，這可以說是公共管理范式誕生的象征性標志。在此之后，全美公共管理學術研討會于1993、1995、1997年召開多次研討會。
依據張成福、陳振明等教授的觀點，公共管理范式具有如下特點：
1.公共管理是一種新治理。傳統公共行政學強調的是政府(行政機關)管理。而公共管理中的管理者，除了政府行政機關外，還包括政府立法機關、司法機關，非營利部門或非政府組織，甚至私人部門。它強調的是治理，即由眾多行動者組成的一個關系網絡，和眾多行動者之間的合作伙伴關系。
2.公共管理范式將傳統公共行政學的“內部取向”轉變為“外部取向”，重視與外部環境的關系，強調以最高管理者的戰略設計、政策設計為焦點。這使得戰略管理、項目執行、績效評估等主題成為公共管理的核心主題。
3.在管理方法上，公共管理講究實用主義。認為公共部門與私部門所使用的管理方法是互補而非替代的關系。主張在維持公共性的基礎上運用私部門的管理手段或管理精神以解決公共問題，滿足民眾的需求。
4.公共管理強調價值調和與責任。公共管理強調價值的調和，不僅重視經濟、效率，同時也重視公平、正義和民主。公共管理在主張彈性、自主管理的同時，強調責任的重要性，并認為只有發展客觀有效的績效測量標準，政府的責任才能落實。
5.公共管理具有鮮明的實踐導向性。公共管理產生的基本原因，除傳統公共行政學舊有的學科局限外，還有回應知識經濟和全球化條件下公共領域中出現的大量新現象、新問題的挑戰之原因。政府部門的改革、再造、創新一直是公共管理研究的主體。可以說，隨著時展、政府改革的持續，公共管理理論亦將不斷發展。
6.公共管理具有理論上的包容性。傳統行政學主要是建立在政治學的基礎上，尤其是將官僚制理論和政治――行政二分法作為其理論基礎。公共管理則基本上是一個科際整合的研究領域，它從政治學、經濟學、社會學、心理學、管理學借用了許多理論與方法。因為公共問題的解決，有賴于多學科共同努力，只有在不同學科的滲透和融合中才能找到途徑和答案。
參考文獻：
[1]陳振明，公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2003
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一、開創公共行政學的管理主義研究途徑
當代美國公共行政學家戴維·羅森布魯姆認為，自伍德羅·威爾遜以來，公共行政學開創了三種研究途徑，即管理、政治和法律途徑。而管理途徑又可區分為兩派，即傳統(正統)管理途徑，以及當代以革新為導向的新公共管理(NPM)。公共行政研究的傳統管理途徑可追溯至19世紀美國的文官制度的改革運動。當時為消除政黨分贓和官僚腐敗給美國聯邦政府系統帶來的禍害，改革者提出“政府事務中具有商業性質的部分應當以一種完全企業化的模式運作。”傳統管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政分離的觀點之上的。任職于1913—1921年的威爾遜總統提出，應該用(企業)行政管理的穩定原則———企業式原則來指導公共機構的運作，認為“行政的領域是一個企業的領域”。因此，為了提高政府運作的效率，我們應該以私有企業的行政管理為榜樣，所謂行政問題就是管理問題。根據傳統管理途徑的觀點，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經濟的最大化。
自20世紀70年代開始，歐美國家普遍掀起了一場政府改革運動，其矛頭直指政府的機構膨脹、職能臃腫、成本高昂、效率低下，由此也推動了公共行政研究新的熱潮，催生了公共行政研究的新管理途徑。所謂新管理途徑，一般又稱為新公共管理(NPM)途徑。與傳統管理途徑之發源相類似，這一新途徑也主要是改革取向的，以期改善公共部門的績效。新公共管理途徑包含諸多改革假設，比如，公共行政的焦點應放在獲取結果而非遵循程序上;公共行政在產品和服務的提供方面應妥善運用各種市場競爭機制;公共行政應強調顧客導向的觀念，等等。與傳統管理途徑觀點相類似，認為公共行政是非政治化的和企業化的，這是新公共管理途徑的根本。在羅森布魯姆看來，從價值、組織結構、對人的認識、認知模式、預算、決策觀、政府職能等幾個特征來說，盡管公共行政的傳統管理途徑和新管理途徑之間存在不少差異，但總體上看是殊途同歸的，崇尚效率和系統管理是其不二法門的哲學基礎。而追根溯源，管理途徑作為現代公共行政學的一種主流研究途徑，歷史上濫觴于泰羅及其科學管理原理。可以說，正是泰羅的學說，奠定了管理學在現代社會科學中的合法性地位;也正是泰羅的思想，啟發了威爾遜的研究靈感，從而觸動他去吸收和借鑒私營部門的管理哲學和管理技術，寫出了流傳百年的《公共行政之研究》，進而創立了適應現代社會要求的公共行政科學。
泰羅通過對時間動作制、職能工長制、計時工資與計件工資制的親身體察，發掘出現代組織管理中的重要法則———效率法則。在他看來，勞資雙方都應崇尚科學管理工藝，追求生產率的提高，以實現雙贏的目的。著名學者歐文·休斯認為，工廠裝配線是體現泰羅思想的主要的社會領域，但政府運用科學管理的時間并不比它晚多少。因此，泰羅的科學管理理論在公共行政領域一直占有重要地位。因為泰羅當時就認為，科學管理可運用于公共部門的原因在于:它提供了政府中官僚制組織形式的運作方式，是一種最佳方法，其系統控制的思想非常符合僵化的等級制、過程和慣例。標準化任務及按其操作的工人與傳統的行政模式是吻合的。甚至利用秒表計時進行績效測量的做法在龐大的官僚組織及其分支中也較為普遍。
在泰羅其后的近百年時間里，盡管人際關系學派、管理決策學說、權變組織理論、知識管理理論等各種管理學說和理論流派層出不窮，眾說紛紜，對公共行政學的研究產生了不同的影響。然而，泰羅開創的傳統管理研究途徑，以及由其衍生的新管理研究途徑，始終是公共行政學的正統研究途徑，并未受到其它學派和研究途徑的沖擊而被邊緣化。正如美國著名管理學家哈羅德·孔茨所指出的，二戰后管理學科領域出現所謂“理論叢林”現象，這使得泰羅等古典管理學者的觀點被人發展得過于枝蔓，先后出現6個甚至11個學派的混亂局面。但很多學派其實是標新立異，只是迎合了社會的需要，在學科發展的角度看其科學性值得質疑。而惟獨由泰羅開創的管理科學研究途徑，其合法性一直經久不衰甚至有久爾彌堅之勢。對于泰羅及其科學管理原理在公共行政學研究中的歷史地位，博茲曼提出過一個更具結論性的評論。他說:“科學管理在教科書中占有一席之地;它在公共行政的實踐和政府研究中具有很大的影響。由于對科學管理和科學原則的信奉迅速擴展并使其流行的正統做法，公共行政和公共行政人員的影響達到了頂峰。科學管理在1910—1940年期間一直對公共行政起著支配作用，它使公共行政具體化為一個學術領域。”
二、推動傳統經驗管理范式向現代的科學管理的轉變
科學管理原理的本質是一場思想或精神革命，它挑戰了傳統的經驗管理范式，倡導新的科學管理精神，推動了傳統經驗管理范式向現代科學管理的轉變。關于這個問題，泰羅在《科學管理原理》一文中曾多次提醒人們不能只重技術而忘記了它的精神實質。他說:“科學管理是通過研究和實踐發展起來的，它是以測量手段和工程技術為基礎的，用科學的調查方法，根據實際而不是傳統來決定所能完成任務的正確方法”“具體體現在科學管理的‘四個原理’上。不僅是管理手段上的，更是管理理念上的。”因此，“他自己由于對大批的所謂‘效率專家’借用了他的方法而忘卻了他的基本原理而感到苦惱”。管理學家鄧恩評論道，“科學管理的‘措施’絕不等同也不應取代科學成本核算方式等等的管理技巧問題，而后者則是一種堅持收集數據、列表分析并將知識應用于解決工業社會問題的科學態度和科學精神，是倡導一種全新管理范式的‘思想革命’。”
為什么說泰羅的科學管理原理的本質是一場思想或精神革命，而且挑戰了傳統的經驗管理范式呢?這是因為泰羅一反傳統的經驗沿襲方法，采用科學的途徑來解剖管理生活，探究管理的內在規律和普遍原則。他把科學視為良好管理的一個重要方面。因為在他之前，沒有數據，沒有理論、原則或制度，就沒有人會相信管理能出效益，人們也不會把管理看成是一件嚴肅的事情。比如，此前法國經濟學家薩伊就意識到管理是土地、勞動和資本之外的生產力的“第四要素”，但沒有得到社會的普遍承認和重視。“只有泰羅第一次從理論的高度向社會的勞資雙方、管理者和被管理者階層證明:真正的科學，那種能夠導致充分掌握信息專業實踐的科學不只是技巧、公式和規則，而是一種思想革命，一種世界觀和解決問題的方法。”
當代管理學大師彼德·杜拉克認為，“直到1885年泰羅開始探索之前，還從沒有人對工人的日常工作進行過系統的研究。怎樣工作被看作是一種想當然的事情”。英國著名管理學家厄威克也指出:“泰羅所做的工作并不是發明某種全新的東西，而是把整個19世紀在英美兩國產生、發展起來的東西加以綜合而成的一整套思想。他使一系列無條理的首創事物和實驗有了一個哲學體系，稱之為‘科學管理’。”
羅伯特·丹哈特則從公共組織理論的角度評價了科學管理原理對于實現管理范式演變的貢獻。他提出:“泰羅著作中的哲學含義對公共行政學者來說具有重大意義。雖然我們有可能覺得泰羅的科學很粗糙，但我們不能否定他推進了將嚴格的科學性運用于組織研究的觀念。這種方法不久便成為了管理科學的主流。此外，科學原則最先是被運用于生產，但隨后便‘向上和向外’擴大到組織的更高層次，或許可以說普及到了社會。”歐文·休斯更是對泰羅的思想充滿譽美之詞，他認為:“泰羅所追求的是一種根本性的變革，用效率和科學取代了特定決策，當通過科學管理使雇主和雇員擁有相同利益時，它甚至成為一種社會變革。”
上述說明，正是泰羅把科學的知識和科學的精神應用于管理的實踐和理論探索，才使人類社會的管理世界觀和管理范式進行了一次哥白尼式的變革，實現了由經驗管理向科學管理的轉變。具體來看，這種轉變體現在四個方面:
(1)經驗管理的主體是個人，主要是通過有經驗者起“傳、幫、帶”的作用，把長期積累的管理常識和管理竅門傳授給其他人。相反，科學管理的主體不再僅僅是個人而是一個群體，他由領導群體或管理群體來控制，同時還外加了參謀機構和智囊團(外腦)來輔助決策和參與管理。
(2)經驗管理的客體(對象)是單純的物，屬于見物不見人的管理;而泰羅的科學管理對象不僅有物(如機器、工場)，更重要還有人，它是通過對人的有效管理來實現對人和對物有機統一管理。
(3)經驗管理的主要依據是人類以往積累的知識、智慧、經驗和個人膽識與閱歷;科學管理依據的則是科學的方法、理論、工具、技術和藝術，實現了我國古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰羅明確指出:“必須用科學知識來代替個人的見解或個人的經驗知識。否則，就談不上科學管理。”
(4)經驗管理的程序簡單和隨意，沒有規則意識和制度觀念，“謀”和“斷”合而為一;科學管理是一種程序管理和規則管理，講究程序的合法性和合理性，管理的過程是分階段、按步驟進行的，避免了主觀的隨意性和盲目性。泰羅反復強調:“最佳的管理是一門實在的科學，其基礎建立在明確規定的法律、條例和原則上。”
三、注重組織管理由工具理性向社會理性的轉型
德國社會學家馬克斯·韋伯認為，理性化是現代化的核心要義，而要實現管理的現代化，就必須首先進行理性化的組織設計。為此，他提出了“官僚組織”(或稱“科層制”)的概念。與此相對應，韋伯極力倡導工具理性，以適應工業社會條件下社會化大生產對組織管理的要求。由于泰羅與韋伯大體生活在同一個時代，因此很多人以為泰羅也效法韋伯，在具體的管理實踐中把工具理性發揮到了極致，并由此斷定泰羅的管理是以“經濟人”假設為根基的。然而，事實并非如此。我們不能簡單地以“經濟人”假設來斷定泰羅的管理就是見物不見人的物本管理，屬于典型的工具理性;恰恰相反，在泰羅的著作和思想中，始終閃爍著社會理性的光芒，充滿了關注弱者和勞資共同利益的人本意識。
要研討這個問題，首先必須區分工具理性和社會理性的基本涵義。所謂工具理性，是指在人性的設定上，把組織人單純看作“經濟人”，訴求物質利益上的最大化;在管理的對象上，把人看作是機器的附件或依附物，實施一種見物不見人的物本管理;在管理的價值取向上，關注組織贏利的最大化，忽視個人和社會的利益。而社會理性，則同時關注人的多方面需要特別是社會心理需要、社會的公共精神和國家的公共利益。從總體上看，前工業社會的傳統管理屬于典型的工具理性管理，見物不見人，純粹把人看作是工具性附屬物。泰羅的科學管理雖然是在科層組織場景下進行的，受特定歷史環境的限制，在很大程度上是一種工具理性的組織管理方式，因為其根本目標在于最大限度提高組織效率和生產能力。但必須承認，它同時也注重由工具理性向社會理性的轉變。主要表現在:
(1)泰羅的管理哲學的初衷在于高揚“提高全國性效果”大旗，配合羅斯福總統倡導的“保護國家資源，增進全國性效果”的呼吁。泰羅認為他自己寫《科學管理原理》一文有三個目的，其中第一個目的是“通過一系列簡明的例證，指出由于我們日常的幾乎所有行為的低效能使全國遭受到巨大的損失”，并因此在美國全社會宣傳和灌輸科學管理的精神，提高社會效率和全國性效果。但很顯然，傳統的基于工具理性的組織管理思路往往是狹隘的，它只重視組織個人或內部的效益，其目標訴求尚未升華到社會和國家利益的層次。
(2)關注管理層和被管理層雙方的收益，實現了由瓜分既定蛋糕向做大蛋糕的理念嬗變。在《科學管理原理》第一章的開篇泰羅就旗幟鮮明地提出:“管理的主要目的應該是使雇主實現最大限度的富裕，也聯系著使每個雇員實現最大限度的富裕。”當時社會上絕大多數人都相信雇主和雇員的根本利益必然是對立的，但泰羅認為，“科學管理則恰恰相反，它的真正基礎在于相信兩者的利益是一致的。”
(3)強調管理者和被管理者間是合作博弈而非勞工階層的“囚徒困境”博弈。在論證《科學管理原理》時，泰羅明確地指出“資方和工人的緊密、親切和個人之間的協作，是現代科學或責任管理的精髓。”他把雇主與雇員之間的親密友好的關系，強調為是科學管理中最重要的一個特點。
(4)關注人的價值而非完全的“經濟人”取向。如泰羅在國會證詞中說:“先生們，有很多人把工人看成是貪心、自私、貪婪，甚至更壞的人。我完全不同意這些在社會上散布的污辱工人的濫言。我完全不同意這種說法。工人同社會上各個階層的人沒有什么不同。他們并不比其他階層的人更加貪心、更加自私。他們也不比其他階層的人少貪心、少自私。”當代美國管理學大師T·彼德斯則認為:“注重時間和動作模式的泰羅，以他特有的方式增加了人們的自由。他的確定工序最佳時間的方法，使一線工人從盲目的、反復無常的工頭手中解放出來。人們往往忘記了科學管理革命的兩重性，一是對上面的管理者的，二是對下層被管理者的。”
